出臺實施14年的農(nóng)村土地承包法迎來首次調(diào)整，這意味著中國農(nóng)村土地制度改革將再進一步。
當前，農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革這“三塊地”改革及農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革，成為農(nóng)村土地制度改革的重頭戲。隨著十九大報告作出相關(guān)部署，以及法律進行修改，農(nóng)村土地制度有望繼續(xù)完善，釋放出更高生產(chǎn)力。
中國財富網(wǎng)近期推出“新時代的中國經(jīng)濟”系列訪談，邀請專家解讀宏觀形勢，釋疑熱點問題。本期由中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟研究室主任黨國英談農(nóng)村土地制度改革。
農(nóng)村實踐變化促使法律修改
中國財富網(wǎng)：目前農(nóng)村土地承包法擬做出修改，這是出臺14年來首次調(diào)整。哪些原因促使這部法律做出變動？
黨國英：農(nóng)村土地承包法之所以需要作出調(diào)整，是因?qū)嵺`發(fā)生了變化。有這樣幾點：第一，按照現(xiàn)行行政性規(guī)定，農(nóng)民進城之后承包地不應(yīng)該被回收，但法律層面相對滯后，也即是從法理上講，農(nóng)民進城后承包地仍然要被回收。政策改了而法律還沒改，這種不一致就影響了農(nóng)民進城的進程。第二，涉及到農(nóng)村土地承包期限，按照法律規(guī)定，第一輪承包期限是十五年（1983年前后-1997年止），第二輪承包期限是三十年（1998年-2027年），但承包地期限究竟多長，法律并未明確說明。十九大報告指出，第二輪土地承包到期后再延長30年，那么土地承包法就要相應(yīng)修改。到期后是簡單地維持原狀不變，還是會有其他情況，借這次修法可以明確一下，這是兩個需要迫切解決的問題。
中國財富網(wǎng)：現(xiàn)在農(nóng)村有一些耕地撂荒的情況，您認為應(yīng)該怎樣提高土地流轉(zhuǎn)的效率？
黨國英：土地撂荒之后是否要收回去，這個問題這次修法也提到了。其實，土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)撂荒現(xiàn)象并不嚴重。據(jù)我們調(diào)查研究，發(fā)達地區(qū)土地撂荒的現(xiàn)象較少，因為土地產(chǎn)出比較高，沒人舍得撂荒。耕地撂荒主要是在部分偏遠山區(qū)，因為即便流轉(zhuǎn)也少人問津。這些地區(qū)劃出基本農(nóng)田來，農(nóng)民自己沒時間種，流轉(zhuǎn)給別人但也不種，所以出現(xiàn)撂荒。
我的看法是，由于目前我國糧食供應(yīng)沒有問題，這些地就可以改為森林用地，避免撂荒。我國現(xiàn)有基本農(nóng)田約17億畝，按照規(guī)定這些地不能改為林地，但有些地方基本農(nóng)田是劃在山溝里，不讓種樹，農(nóng)民肯定會撂荒。雖然這種現(xiàn)象全國范圍內(nèi)不太突出，但具體執(zhí)行中也要注意這些問題。
“三權(quán)分置”改革強調(diào)保護經(jīng)營權(quán)
中國財富網(wǎng)：十九大報告指出，要完善承包地“三權(quán)分置”（土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)）制度。目前這一改革進展如何，有哪些難點？
黨國英：“三權(quán)分置”已經(jīng)實踐很多年了，現(xiàn)在是要在政策層面加以總結(jié)確認。現(xiàn)在特別強調(diào)要保護經(jīng)營權(quán)，是因為實踐中產(chǎn)生的糾葛比較多，表現(xiàn)在承包戶和租地的農(nóng)戶之間，經(jīng)營者權(quán)益得不到很好保障。此次報告提出完善“三權(quán)分置”，相當于對既有實踐加以總結(jié)，即“堅持集體所有權(quán)，落實農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)”。
這里面有一點，起初土地承包法中用的表述是“土地承包經(jīng)營權(quán)”，2014年提出“三權(quán)分置”時，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)被分開，現(xiàn)在立法又主張合在一起表述。官方給出的解釋是，當土地沒有流轉(zhuǎn)給第三方的時候，農(nóng)戶既有承包權(quán)也有經(jīng)營權(quán)，所以合在一起說；流轉(zhuǎn)之后，這兩者就區(qū)分開了。其實在實踐中，三權(quán)分置不一定是非分不可，兩權(quán)分置也可以。
中國財富網(wǎng)：2015年實行的農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地改革這“三塊地”改革要延期一年。國土部解釋原因時提到，一些地方政府和農(nóng)民存在顧慮，所以需要進一步穩(wěn)定改革預(yù)期。您認為他們在顧慮什么？
黨國英：這項改革確實有必要延期。各地試點做法不盡相同，之所以會有顧慮，還是有一些東西不夠明確。
例如集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，在收入分配問題上，有的地方政府按40%分成，有的按10%分成，差別比較大，不利于將來總結(jié)經(jīng)驗。另外按照規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地不能用作民宅，但出租的民宅可以，那么將來是否也可以建設(shè)商品房，這些還不確定。再者，如果全國推廣這項改革，發(fā)達地區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地較多，那么每個村莊的這塊地都不能蓋民宅嗎？這些都是集體性建設(shè)用地入市的重大問題。
此外，宅基地改革也存在一些問題，特別是歷史遺留問題。一個關(guān)鍵問題是，當農(nóng)民戶口遷移之后，宅基地是否要回收。如果不回收，那就是沒有戶口的也可以有宅基地。有的地方政府就同意，例如老家在這個地方，但沒有老宅，就可以再蓋個宅子。目前各地做法不一樣，還需要再觀察。總的來看，“三塊地”改革明年到期后仍然可能繼續(xù)延長，經(jīng)驗需要繼續(xù)總結(jié)。
中國財富網(wǎng)：如果集體經(jīng)營性建設(shè)用地大規(guī)模入市，可能影響地方政府土地出讓收入，那么他們會有動力去推動這項改革嗎？
黨國英：這個其實影響不大。集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地，全國范圍內(nèi)這種地不太多，發(fā)達地區(qū)有一些，別的地區(qū)很少。數(shù)量相對大的是村莊建設(shè)用地，由于它們價值不高，所以入市就有難度。其實，影響最大的是宅基地，如果農(nóng)民宅基地房子可以放開交易，一定程度上可以讓地價下降。不過，現(xiàn)在探索的是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，而宅基地入市試點沒有放開。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國財富網(wǎng)
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