摘要：農村集體經營性建設用地入市涉及多方面的改革, 并將對我國社會經濟產生深遠的影響。本文試圖對影響農村集體經營性建設用地入市的因素進行分析, 進而提出推進農村集體經營性建設用地入市的對策建議, 從而為國家進一步完善試點和全面鋪開這項改革提供決策參考。
一、農村集體經營性建設用地入市的進展
1. 農村集體經營性建設用地的地方探索
農村集體經營性建設用地主要是集體所有性質的工業用地及其他非農產業用地, 包括規劃為工業、商業、旅游、商品房用地的集體土地。在現行土地管理制度下, 包括集體建設用地在內的所有農村土地入市的前提是必須通過征地轉為國有建設用地。但是, 農村集體經營性建設用地直接進入市場是完善我國社會主義市場經濟體制的必然要求, 也是新型城鎮化土地保障的重要途徑。城鄉二元化土地管理制度已經成為影響我國社會經濟持續快速發展的重要障礙。目前, 我國珠三角、長三角、京津等經濟發達地區的農村集體經營性建設用地隱形市場已普遍存在。國土資源部自上世紀90年代起就在地方進行農村集體建設用地流轉試點, 并通過部省合作協議等平臺與地方開展合作。國土資源部數據顯示, 共有22個省份承擔了探索農村集體建設用地流轉路徑的任務。廣東、安徽、湖北等省先后出臺了政策, [1]對如何規范集體建設用地流轉做出了規定。為了盤活農村集體建設用地, 2012年, 深圳市出臺了《深圳市土地管理制度改革總體方案》, 2013年1月, 出臺“土改”細則, 允許原農村集體經濟組織工業用地進入市場流通。這是我國農村集體經營性建設用地入市交易的首個試點。深圳這次的改革繞過以往政府征地的程序, 村集體可以直接將土地在交易中心掛牌出讓。
2. 中央關于農村集體經營性建設用地的政策演變
各種類型的地方探索為完善農村集體經營性建設用地權能奠定了實踐基礎, 但其局限于少數地區, 而且缺乏中央政策和相關法律的支撐。為了改變這種狀況, 在政策層面, 十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中提出:逐步建立城鄉統一的建設用地市場, 對依法取得的農村集體經營性建設用地, 必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權, 在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步指出:“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下, 允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股, 實行與國有土地同等入市、同權同價”。與十七屆三中全會的《決定》相比, 去掉了“逐步”二字, 并明確了集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價, 而非模糊性的“享有平等權益”。2014年中央一號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》指出:“引導和規范農村集體經營性建設用地入市。在符合規劃和用途管制的前提下, 允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股, 實行與國有土地同等入市、同權同價。加快建立農村集體經營性建設用地產權流轉和增值收益分配制度。有關部門要盡快提出具體指導意見, 并推動修訂相關法律法規。各地要按照中央統一部署, 規范有序推進這項工作”。2014年國土資源部把引導和規范農村集體經營性建設用地入市作為著力推進的重點改革領域, 要求做好該項工作的頂層設計, 選好試點, 積極穩妥地有序推進, 確保改革取得實效。
3. 農村集體經營性建設用地試點的進展
2015年2月全國人大常委會通過決定, 授權國務院在北京市大興區等33個試點縣市區行政區域暫時調整實施有關法律規定。試點縣市區暫停實施土地管理法、城市房地產管理法的6個條款, 按照重大改革于法有據的原則推進農村“三塊地”改革試點, 即農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。該授權的期限于2017年12月31日屆滿, 中央決定試點期限再延長一年。通過三年多的試點工作, 農村集體經營性建設用地入市改革效果初顯, 已形成相對成熟的規則體系。
(1) 探索多種形式的入市方式。國家政策明確指出, 集體經營性建設用地入市可以采取就地入市、調整入市和整治入市三種途徑。就地入市, 指符合條件的農村集體經營性建設用地直接入市交易, 不涉及土地產權調整, 但就地入市的土地類型較少。調整入市和整治入市具有一定的特殊性。調整入市針對農村集體經營性建設用地分布零星分散的特點, 采取先墾后用、異地置換的方式, 有利于優化城鄉建設用地布局, 有利于合理配置和集約利用土地。調整入市借鑒了城鄉建設用地增減掛鉤政策優勢和成功經驗, 其基本原則、操作程序、指標調劑、管理要求等與城鄉建設用地增減掛鉤政策大體相同, 建新地塊不涉及新增建設用地指標, 不需要單獨辦理農用地轉用審批手續, 但不同之處在于增減掛鉤建新地塊須征為國有, 而調整入市則保留集體土地權利不變。整治入市是由政府有計劃地對歷史形成的城中村進行綜合整治、完成配套、重劃宗地、確定產權, 只有整治后不予征收、按規劃屬于經營用途的集體建設用地方可入市。從總體情況看, 多數試點地區在這三種入市方式上都進行了探索, 取得了一定成效。
(2) 形成了多元化的入市主體。入市主體關系著誰來分配土地收益。在入市主體設置上, 各試點地區探索了多種形式。多數地方由村委會代行農村集體經濟組織職能, 作為農村集體經營性建設用地的入市主體。成都錦江區是由集體經濟組織成立公司作為流轉主體。[2]有的地方成立了經濟合作社作為入市主體。例如, 德清縣結合浙江省的“三權到人 (戶) , 權跟人 (戶) 走”的農村產權制度改革, 對所有經營性資產量化入股, 全縣106個村 (社區) 成立股份經濟合作組織, 實行工商注冊登記, 獨立核算, 自負盈虧, 具有獨立法人資格。這些合作社具備市場主體資格, 成為入市主體。為了解決土地分散在不同所有者之間的問題, 北京市大興區西紅門鎮以鎮為基本單位, 統一規劃調整, 各個村集體土地統籌入市, 成立鎮集體聯營公司, 按照公司法人結構運行, 發揮市場主體作用, 保證了鎮域內各村共享土地收益。
(3) 探索多種利益分配方式。如何平衡國家、集體和個人的利益, 既能實現所有者利益, 又能體現社會公平正義, 是農村集體經營性建設用地入市試點的重要任務。集體經營性建設用地入市的收益是指集體建設用地使用權流轉產生的收入和利益的總和, 包括出讓金、租金、股利、轉讓金等。流轉收益分配是集體經營性建設用地入市的關鍵問題, 分為外部分配和內部分配兩個層面的問題, 涉及國家、集體、土地使用者、農民個人等各方主體的利益, 只有合理安排利益分配格局, 平衡好各方主體之間的利益關系, 才能保障改革穩步順利推進。[3]各試點縣根據自身情況, 探索了多種利益分配方式。例如, 山西省澤州縣是農村土地制度改革試點縣。該縣北義城鎮南義城村村委將一塊9畝多的閑置土地, 流轉給一家能源公司建設加油站, 流轉年限40年, 成交價為132萬多元。作為入市主體, 南義城村委按照總成交價的20%向政府交納土地增值收益調節金, 剩余全部地價款作價入股到該公司參與股息分配, 公司以每年8%的固定利率向村委支付股息, 村集體以股息再進行內部分紅。這種入市方式使村集體能夠得到長期收益, 企業也從一次性繳納土地款變為每年分紅, 緩解了資金壓力, 雙方實現共贏。有的地方采取“分紅+自留發展資金”的模式。廣東省佛山市南海區在扣除調節金后, 把土地款項的60%作為股份分紅, 40%作為集體自留資金發展生產。貴州湄潭縣規定集體經濟組織成員分配不得少于凈收益的50%。針對集體建設用地零散而難以入市的問題, 德清縣探索不同村集體合作入市模式, 該縣的東衡村創業園B區就是采用這種方式, 相鄰村莊通過復墾, 其建設用地在東衡村實現入市, 所得收益按照一定比例進行分配。
二、農村集體經營性建設用地入市面臨的突出問題
1. 農村集體經營性建設用地分布零散
總體上看, 農村集體經營性建設用地的主要來源是停產的鄉鎮企業、閑置的學校、村部以及村周圍荒地等。這些地類的單塊面積小, 分布零散, 大多與宅基地混雜在一起, 不能滿足用地需求方的要求。
針對這一問題, 中央在政策上明確在試點地區可以采取調整入市的方式, 即借鑒城鄉建設用地“增減掛鉤”的做法, 對村莊內零星、分散的集體經營性建設用地進行復墾, 恢復為農用地后, 將騰挪出的建設用地指標調整到縣級行政轄區內產業集中區或其他符合條件的區域內, 并劃定相應的地塊上市交易。異地調整入市的入市主體為入市地塊所屬的農村集體經濟組織, 入市主體按約定的標準和方式向復墾地塊所屬農村集體經濟組織支付復墾補償金。但異地入市在實際操作中面臨困難。
2. 實現與國有土地同權同價面臨著法律障礙
改革開放后, 農村集體經營性建設用地入市一直以不同形式存在, 但其不能與國有土地同等入市、同權同價。新一輪土地改革就是要改變這種情況, 不僅允許集體經營性建設用地入市, 而且要與國有土地同等入市、同權同價。“同權”首先是權利束的相同, 即在同一區位條件下, 集體經營性建設用地與國有土地具有同樣的法律地位, 二者的權利主體范圍相同、權利內容也應相同。[4]但在實際操作中, 農村集體經營性建設用地的權能不完整。國有建設用地使用權有期限限制, 具有較為完整的權能, 除占有、使用外, 還具有轉讓、出租、抵押等權能。農村集體建設用地的使用權是一種靜態的用益物權, 其權能主要體現為占有和使用, 處分權能受到嚴格限制, 不得轉讓、出讓或者出租用于非農建設, 不能抵押、擔保。國有土地和農村集體經營性建設用地使用權在權能上的差異, 就必然導致二者入市后難以“同價”。在集體經營性建設用地上修建的房子沒有房地產權證, 導致其無法抵押融資及銷售, 進而直接影響了集體土地的價值與價格, 及其開發的規模和檔次。
一定地域范圍內的集體建設用地使用權入市, 其交易安全的保障基礎是地方政策或地方性法規, 缺乏國家法的支持。以地方性規則為集體建設用地使用權交易提供支持, 然而當這些地方性規則與國家法之間存在實質性沖突時, 交易后的地權變動是否具有合法性, 對交易當事人而言不可預見。[5]這種風險也直接影響到集體建設用地入市的價格。
3. 地方政府對農村集體經營性建設用地入市的積極性不高
之前國家相關法律禁止集體建設用地使用權入市的主要目的, 在于維護國有土地使用權一級市場的法律地位。農村經營性建設用地入市之后, 建設用地供給主體將從國家變為國家和集體并存, 從而對國有土地使用權一級市場形成沖擊并引發連帶反應。例如, 政府征地的困難程度將會提高;在地方財政嚴重依賴土地財政的背景下, 征地數量的減少也意味著地方財政收入的減少。在實地調研中發現, 一些地方政府從自身利益最大化的角度考慮, 對農村集體經營性建設用地入市的范圍做出了限制。因此, 如何確定征地與農村經營性建設用地直接入市的范圍從而實現二者之間的有機銜接, 就成為一個亟待解決的問題。
4. 土地流轉收益的分配問題
在政府壟斷土地一級市場的情況下, 土地出讓收入成了地方財政的重要來源, 集體和農民只能得到很小的份額。政府、集體和農民之間的土地出讓收入分配關系被扭曲。一旦農村建設用地可以入市, 其真實價值就會顯示出來, 收益主體、分配比例的界定等就成了不可回避的問題。允許農村集體經營性建設用地入市, 可以在很大程度上改變這種扭曲的分配關系。但是, 政府也仍應得到土地流轉的部分收益。其原因是, 土地從農業轉為工業和城市用途而引起的市值上升, 在很大程度上是社會因素造成的。如果流轉收益全部由集體和農民所得, 就會產生嚴重的社會不公。但如何界定政府在流轉收益中享受的份額, 仍然值得深入探討。隨著集體經營性建設用地的入市, 土地出讓收入在集體與農民之間的分配關系也日益重要。農村村集體擁有對農村集體經營性建設用地的所有權, 但處置權實際上掌握在村干部手中, 村干部可由此獲得潛在的租金收益。在農民對集體資產收益不了解、監督缺位的情況下, 很容易引起“小官巨貪”進而危及到社會穩定。一個典型的例子是, 廣東省陸豐市烏坎村的土地被村委會成員私下變賣, 2011年年底該村村民連續兩次群體上訪, 在沒有得到滿意答復之后, 村民為維護自身權利多次示威, 并發生嚴重的警民沖突。
三、農村集體經營性建設用地入市的思路和對策
1. 繼續加大農村集體經營性建設用地改革的推進力度
農村集體經營性建設用地入市試點已經形成了一批可復制、可推廣的經驗, 應在總結這些經驗的基礎上, 加大改革的力度。一是鼓勵農村集體經濟組織在不違反政策規定、符合城鄉規劃的前提下, 以參與聯營、聯建、入股等多種方式參與存量建設用地的開發, 也可直接參與土地開發。[6]但僅依靠開發存量地來推進農村集體建設用地入市是不可持續的, 應擴展建設用地的選擇范圍, 使農村集體經營性建設用地入市規模逐步擴大。[7]二是針對農村集體經營性建設用地分布零散的問題, 繼續推進和完善調整入市的方式。三是探索農村宅基地騰退后轉變為經營性建設用地入市的途徑。四是進一步縮小征地范圍, 為村級經濟發展保留一定的用地空間。[6]
2. 建立和完善城鄉接軌的建設用地使用權制度
中共十八屆三中全會《決定》中明確提出了建立城鄉統一的建設用地市場, 以加快完善現代市場體系。可以通過集體建設用地的市場化改革, 構建城鄉劃撥土地使用權管理與城鄉出讓土地使用權管理雙軌并行的統一建設用地市場。國家通過有效的經濟、法律、計劃手段來監控土地市場的運行, 使集體建設用地使用權在國家管理下有序進入市場流動。
(1) 入市流轉的類型。根據農村集體經營性建設用地試點地區的經驗, 可以參照國有土地使用權轉讓、出租、抵押的管理要求, 重點明確農村集體經營性建設用地使用權再次入市的條件、使用年限、合同簽訂、辦理程序、用途管制、受讓或承租土地使用權再轉讓、轉租及再抵押、提前收回土地使用權、轉讓出租收益分配, 以及對各種違法行為查處等方面的規定和要求。根據集體土地所有權的特點, 對農村集體經營性建設用地使用權再次入市交易, 應當有與國有土地二級市場管理不同的制度設計。在再次入市的條件上, 應經集體土地所有權主體同意。在入市程序上, 應由土地使用者征得土地所有權主體同意、經鎮區政府審核后、向縣市國土管理部門提出轉讓、出租申請。在抵押權實現處置上, 未經法定程序, 不得改變土地所有權性質和土地用途。在轉讓收益分配上, 縣市政府可以收取一定比例的土地增值收益調節金。
(2) 入市期限。集體經營性建設用地流轉必須確定土地使用期限。根據試點地區的經驗, 可按照國有土地流轉的期限規定執行, 即“居住用地為70年, 工業用地為50年, 教育、科技文化、衛生、體育用地為50年, 商業、旅游、娛樂用地為40年, 綜合或其他用地為50年”。土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿、土地使用者需要繼續使用土地的, 可以申請續期、重新簽訂土地使用權出讓合同;作價出資 (入股) 的時限可比照農村集體建設用地出讓年限的設計執行;采取租賃形式的, 可以根據具體情況實行短期租賃和長期租賃, 長期租賃的最長期限不得超過同類用途土地出讓最高年限。
(3) 入市主體。農村集體經營性建設用地的所有權屬于村集體, 這就出現了由誰來代替村集體行使流轉土地的問題。相關法律法規使得村委會 (包括村民小組) 和村集體經濟組織都有權占有和管理包括農用地和農村集體建設用地在內的農村土地和其他集體資產, 并賦予了二者同樣的合法性。[8]但村委會在實際中一般承擔著“上傳下達”的功能, 是上級政府和職能部門在農村地區的“腿”。基于這種情況, 由村委會作為農村集體經營性建設用地的入市主體可能存在很多問題。一些地方的經濟事務由農村經濟社和經聯社管理, 但是這些經濟組織卻與村委會和黨支部密切捆綁在一起, 村委會主任往往同時兼任村黨支部書記和經聯社社長, 政經之間并未分開。從未來的方向看, 應開展村級層面政經分離的改革。村委會的職能是對全體村民進行社會管理, 提供公共服務。村級經濟方面的事務由村經濟合作社承擔。
(4) 入市方式。繼續完善就地入市、調整入市、整治入市三種入市方式。對于調整入市, 需要對異地調整地塊條件、操作程序、收益分配等事項作出明確規定。異地調整入市應當以土地利用規劃和城鄉規劃為依據, 按照先復墾、后入市的原則實施, 確保建設用地不增加, 耕地數量不減少、質量有提高;入市收益應在入市地塊所屬集體經濟組織和復墾地塊所屬經濟組織之間進行合理分配。對于整治入市, 需要對整治入市的范圍、城中村整治改造規劃和實施計劃的編制、整治改造的實施主體和運作方式、決定入市程序、城中村整治改造資金的籌措、使用、監管管理以及土地增值收益的分配等作出明確規定。
3. 建立集體經營性建設用地使用權流轉的市場運作制度
(1) 建立農村集體建設用地流轉入市的交易許可管制制度。與農用土地相比, 集體建設用地具有更高的比較效益。如果放開對集體建設用地使用權的流轉, 勢必會導致大量農用地被轉變為建設用地, 因此需要對集體建設用地使用權流轉的條件做出明確限制。十八屆三中全會《決定》明確提出, 農村集體經營性建設用地入市要在實踐中嚴格執行用途管制, 同時也要堅持符合用地規劃為前提。應構建農村集體建設用地流轉入市的交易許可管制制度, 規定流轉上市的集體建設用地必須滿足性質合法、手續齊全、無權屬爭議、符合土地規劃等條件。同時可以預見到, 由于巨大利益空間的存在, 一旦農村集體經營性建設用地入市的口子打開, 就有可能出現把農民宅基地變成農村建設用地、再變成經營性建設用地入市的情況。針對這種情況, 農村集體經營性建設用地入市可以采取存量優先、增量補充的原則順序入市, 先期應該以解決鄉鎮企業倒閉后閑置的歷史遺留用地入市問題為主。
(2) 建立市場中介服務體系。就大多數農村來說, 我國土地市場的中介機制正處于缺位或尚待完善的狀態。為了促進農村集體經營性建設用地流轉, 迫切需要建立土地流轉市場的信息、咨詢、預測和評估等服務系統, 使中介服務專業化、社會化。
(3) 建立科學合理的價格機制。農村集體建設用地使用權流轉必然涉及土地價格、土地租金問題。引入市場機制后, 價格、租金水平要由市場供求關系決定, 但政府公布的基準地價及據此折算的基準地租仍是交易各方開展決策的重要依據。因此各地可以借鑒城市基準地價制定經驗, 積極探索適合農村集體經營性建設用地價格確定的依據和方法。
4. 建立集體建設用地招標拍賣掛牌出讓的市場監管制度
招標拍賣掛牌不僅是一種供地方式, 更是一種市場監管方式。要按照對城鄉建設用地市場進行統一監管的原則, 完善城鄉統一的建設用地“招拍掛”出讓制度。符合流轉條件的集體建設用地, 由集體經濟組織出讓用作工業等經營性用地的, 必須在城鄉統一的有形市場上“招拍掛”出讓, 防止出現新一輪的土地腐敗。
5. 建立稅收調控機制
允許集體建設用地入市流轉之后, 為保證地方政府、集體和農民之間合理的土地出讓收入分配關系, 可以通過構建稅收調控機制, 對入市后的集體土地按年度征收土地使用費或地產稅, 使政府、集體和農民三方均獲得穩定收益。尤其是城市近郊區的農村土地, 由于其具有的區位優勢, 在入市時可獲得更高的增值收益, 但這部分過高的增值收益并不是由農民自身勞動所創造的, 因此農民對這部分增值收益的分配份額不應過高。[8]政府可通過稅收對其增值收益分配進行調節, 保證一定數量的土地增值收益用于廣大農村地區的基礎設施建設和社會事業發展。
中國鄉村發現網轉自：農村經濟2018年12期
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