2019年5月5日，中共中央、國務院印發(fā)《關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見（以下簡稱“意見”）》，聚焦鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化領域的制度性供給，文件提出了一系列管方向、管全局、管根本、管長遠的戰(zhàn)略舉措。
其中，農(nóng)村土地制度改革依然是“重頭戲”，而集體經(jīng)營性建設用地入市無疑又是關鍵一幕。
有土斯有財，有財斯有用。土地是“財富之母”，是農(nóng)民最大的資產(chǎn)。然而，農(nóng)村土地卻并沒有成為農(nóng)民財產(chǎn)性收入的重要來源。閑置土地不能“生錢”，農(nóng)民只能“抱著金飯碗沒飯吃”。
資產(chǎn)變資本，中間到底隔著什么？隔著清晰的產(chǎn)權和完整的權能。之前，我國農(nóng)村土地權屬看似明確實則并不清晰，土地歸農(nóng)民集體所有，集體到底是誰，好像也不能完全說清楚。集體資產(chǎn)歸屬集體經(jīng)濟組織全體成員，但每個成員占有多少、每年可以獲益多少，也不是很清楚。近年來推動的農(nóng)村土地“三權分置”改革、農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，出發(fā)點就是為了明晰土地產(chǎn)權關系，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份更加明確的占有權和收益權。
確權是基礎，卻不是改革的全部。農(nóng)村土地權能不完整，才是限制土地資本化更為關鍵的障礙。長期以來，我國城鄉(xiāng)之間實行兩種不同的土地制度，城鎮(zhèn)國有土地可以通過招拍掛程序自由流轉，可以擔保抵押；農(nóng)地卻必須通過征收和辦理農(nóng)地轉用審批手續(xù)變?yōu)閲薪ㄔO用地，農(nóng)村土地與國有土地不能同等入市、同權同價。
資產(chǎn)價值是在流轉中產(chǎn)生的，如果不能充分流轉，大多資產(chǎn)只能是“死資產(chǎn)”或“沉睡資產(chǎn)”。土地價值亦然。在馬克思看來，只有當土地具有帶來收益的權利能夠進入市場流通并進行自由交易的時候，土地權利才能資本化。如果土地收益權利無法自由交易，其資產(chǎn)性價值也就很難兌現(xiàn)，或者大打折扣。
為了更好地保護和實現(xiàn)農(nóng)民土地權益，讓“沉睡資源”變成“活資產(chǎn)”，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利，還權賦能、活權增利成為近些年來深化農(nóng)村土地制度改革的主要方向。然則，農(nóng)村土地問題極為復雜，農(nóng)村承包地、集體經(jīng)營性建設用地、宅基地“三塊地”情況又各不相同。其中，承包地的制度性框架已經(jīng)形成，政策相對完善定型；宅基地十分復雜敏感，短期改革突破難度大。為此，集體經(jīng)營性建設用地入市由于牽動城鄉(xiāng)兩個地理空間，反而成了改革的攻堅主力，受到的關注也更多。
所謂農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，是指存量農(nóng)村集體建設用地中，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的土地。2015年全國層面啟動的農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點（簡稱“農(nóng)村土地制度改革三項試點”）中，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市試點15個，2016年擴大到全部33個試點縣（市、區(qū)）。“農(nóng)地入市”引來社會一片叫好，農(nóng)民也深受鼓舞滿懷期待。
然而，按照現(xiàn)有口徑計算，全國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地總量規(guī)模約為4200萬畝，只占集體建設用地總量的13.3%。不僅占比不高，而且集體經(jīng)營性建設用地分布還很不均衡，主要集中在沿海地區(qū)以及城鄉(xiāng)結合部和城中村，碎片化嚴重。也就是說，對多數(shù)農(nóng)民而言，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市這事既摸不著，也參與不了。
為了讓更多的農(nóng)民能夠分享到城鎮(zhèn)化進程中土地增值收益，把好事辦得更好，《意見》對農(nóng)村承包地、農(nóng)村宅基地、集體經(jīng)營性建設用地“三塊地”改革進行了部署，關鍵亮點在集體經(jīng)營性建設用地上。
《意見》提出，按照國家統(tǒng)一部署，在符合國土空間規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變?yōu)榧w經(jīng)營性建設用地入市。這意味著，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市“擴圍”了。
原有的集體經(jīng)營性建設用地范圍太小，受益面比較窄，現(xiàn)在允許有序將有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變?yōu)榧w經(jīng)營性建設用地入市，待入市集體經(jīng)營性建設用地的規(guī)模事實上增加了。
原先有集體經(jīng)營性建設用地的村，入市覆蓋面、惠及面會提高；過去沒有集體經(jīng)營性建設用地的村，也可以將閑置宅基地、廢棄集體公益性建設用地通過直接入市盤活增值。這項改革一旦試點后普遍推開，基本每個村莊都有了參與集體經(jīng)營性建設用地入市的機會，大部分農(nóng)民都可能成為這項改革的受益者。
當然，任何事情都有風險，風險和收益往往是伴生的。農(nóng)村土地制度改革是個大事，涉及的主體、包含的利益關系十分復雜。改不好、改得過急，都可能給社會穩(wěn)定帶來風險。集體經(jīng)營性建設用地入市，底線很明確，就是土地所有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損。
不管政策如何調(diào)整，需要遵循“三不”原則，不能把集體所有制改沒了、耕地改少了、農(nóng)民利益受損了。
盡管農(nóng)村建設用地內(nèi)部“三塊地”轉變“通道”打通了，但并不意味著就可以大規(guī)模實施，一些前置條件必須滿足。
一是要按照國家統(tǒng)一部署進行。當前集體經(jīng)營性建設用地入市仍處在試點階段，試點結束后何時以什么方式普遍推開，還取決于修法，需要按照國家統(tǒng)一部署來實施，要有序進行。
二是必須農(nóng)民愿意。不能為了搞“入市”，違背農(nóng)民意愿，代替農(nóng)民做主，強迫農(nóng)民放棄宅基地，維護農(nóng)民基本權益是不能打破的底線。
三是必須合法合規(guī)。待入市的土地要符合空間規(guī)劃、用途管制和依法取得，借入市“打擦邊球”的行為是嚴格禁止的。
最后，推動集體經(jīng)營性建設用地入市，搞好收益分配是關鍵。收益分配搞不好，不僅會影響改革的節(jié)奏和效果，還會引發(fā)矛盾和糾紛。有序推進集體經(jīng)營性建設用地，需要找到平衡國家、集體、個人三者之間收益的有效辦法，讓農(nóng)民平等共享土地增值收益。不能轟轟烈烈一場，農(nóng)民卻成了旁觀者。
土地是民生之本、發(fā)展之基。土地問題始終是現(xiàn)代化進程中全局性、戰(zhàn)略性的重大問題。土地問題解決得好，農(nóng)民利益就更有保障，農(nóng)村發(fā)展活力也更足。促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，關鍵仍在土地上；從根本上解決好土地問題，城鄉(xiāng)土地平等入市、公平競爭是重要突破口，必將為鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化注入新動力、增添新活力。
作者單位：國家發(fā)改委產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與技術經(jīng)濟研究所
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：農(nóng)民日報
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