農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市對(duì)于促進(jìn)鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入具有重要意義。但從改革試點(diǎn)工作進(jìn)展來看，中西部地區(qū)進(jìn)展較為緩慢。根據(jù)調(diào)研來看，主要原因有以下方面：
存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地空間分布不均，新增集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地難度大。存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要集中在長(zhǎng)三角地區(qū)和珠三角地區(qū)，廣大的中西部地區(qū)存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地較少。如國家農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革縣江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存量11萬畝，同為國家農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革縣湄潭縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存量?jī)H為4620畝。因此，未來中西部地區(qū)推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市主要依靠新增集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。新增集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地難度大主要有兩個(gè)方面的原因：其一，國家禁止通過農(nóng)用地轉(zhuǎn)為新增建設(shè)用地入市。由于存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要集中在長(zhǎng)三角地區(qū)和珠三角地區(qū)，如果禁止通過農(nóng)用地轉(zhuǎn)為新增建設(shè)用地入市，則這項(xiàng)改革對(duì)于廣大中西部地區(qū)來說基本沒太大含義。其二，即使國家允許通過農(nóng)用地轉(zhuǎn)為新增建設(shè)用地入市，現(xiàn)實(shí)的情況是廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)也難以獲取新增建設(shè)用地指標(biāo)。近年來，國家持續(xù)加大耕地保護(hù)力度，各地新增建設(shè)用地指標(biāo)有限，筆者在湖南省多個(gè)縣（市、區(qū)）調(diào)研，反饋較多的是高質(zhì)量發(fā)展過程中，建設(shè)用地指標(biāo)明顯不足，導(dǎo)致眾多項(xiàng)目無法落地。受地方政府債務(wù)、工業(yè)園區(qū)發(fā)展等因素影響，地方政府往往會(huì)將有限的建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先配置給城市和工業(yè)園區(qū)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村地區(qū)新增集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地難度較大。同時(shí)，近年來，部分省份不斷推進(jìn)實(shí)施“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略，市州參照省級(jí)層面的做法，實(shí)施 “強(qiáng)中心城區(qū)”戰(zhàn)略，將新增建設(shè)用地指標(biāo)主要配置在省會(huì)城市和各市州的中心城市，導(dǎo)致鄉(xiāng)村地區(qū)新增建設(shè)用地指標(biāo)較少，基本農(nóng)田指標(biāo)較多。如筆者在湖南省某縣調(diào)研過程中，該縣自然資源局的相關(guān)同志反饋，由于省級(jí)層面實(shí)施“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略，其所在市實(shí)施“強(qiáng)中心城區(qū)”戰(zhàn)略，導(dǎo)致分配給該縣的新增建設(shè)用地指標(biāo)一直在減少，而基本農(nóng)田指標(biāo)則不斷增加，導(dǎo)致部分農(nóng)戶過去的宅基地都被新一輪國土空間規(guī)劃納入基本農(nóng)田范圍，引發(fā)農(nóng)戶上訪。
地方政府積極性不高。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市在某種程度上與地方政府實(shí)施的征地行為屬于“對(duì)手關(guān)系”。雖然國家明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市地方政府可以征收土地增值收益調(diào)節(jié)金，且要求被征地農(nóng)民與“入市”農(nóng)民所獲土地增值收益大體均衡，但在實(shí)際操作中要做到大體均衡難度很大，一不小心將導(dǎo)致地方政府征地行為非常被動(dòng)，故部分地方政府官員認(rèn)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市帶來的收益遠(yuǎn)不如征地。筆者在湖南省某個(gè)國家級(jí)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)縣調(diào)研過程中，該縣自然資源部門一位工作人員表示，如果集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地全部可以直接入市，那地方政府的土地財(cái)政如何實(shí)現(xiàn)？地方政府如何正常運(yùn)轉(zhuǎn)？萬一集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市農(nóng)民所獲土地增值收益高于征地，地方政府如何推進(jìn)征地工作？地方政府在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中掌握規(guī)劃編制、確權(quán)頒證、入市審查、入市公告等具體職責(zé)，如果無法調(diào)動(dòng)地方政府參與農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的積極性，則該項(xiàng)工作難以取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。根據(jù)筆者在湖南省調(diào)研，除了個(gè)別試點(diǎn)縣以外，大多數(shù)縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的案例處于“零狀態(tài)”。
歷史遺留問題較多。改革開放初期，由于土地管理不夠嚴(yán)格，規(guī)劃編制、規(guī)劃實(shí)施和規(guī)劃執(zhí)法等落實(shí)不到位，導(dǎo)致目前大量存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地合法性難以得到確立。新一輪國土空間規(guī)劃過程中，地方政府往往優(yōu)先將建設(shè)用地指標(biāo)往中心城區(qū)和各類園區(qū)集聚，分配給鄉(xiāng)村地區(qū)的建設(shè)用地指標(biāo)較少。
農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)展緩慢。近年來，各地推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，在行政村層面成立了村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)合作社，在村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)合作社下面成立了一些公司。然而，根據(jù)集體土地所有權(quán)現(xiàn)狀，絕大多數(shù)農(nóng)村集體土地所有權(quán)歸屬于過去的生產(chǎn)隊(duì)（相當(dāng)于現(xiàn)在的村民小組），以湖南省為例，90%左右的農(nóng)村集體土地屬于村民小組級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，各地在村民小組層面并未成立相應(yīng)的實(shí)體化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市所產(chǎn)生的增值收益歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的部分如何在行政村和村民小組之間進(jìn)行分配也是一大現(xiàn)實(shí)難題，村委會(huì)在村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市基礎(chǔ)性工作、對(duì)接集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地受讓主體等方面都會(huì)付出一定的成本，如果集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市歸屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的那部分土地增值收益全部歸屬村民小組級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，則可能出現(xiàn)很多行政村缺乏推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的積極性。
基于上述情況，提出以下建議供參考。
提高鄉(xiāng)村建設(shè)用地留白比例。近年來，各地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃中探索實(shí)施“留白”機(jī)制，但留白比例相對(duì)偏小，如湖南省規(guī)定“各地可在村莊規(guī)劃中預(yù)留不超過規(guī)劃村莊建設(shè)用地總量的5%作為機(jī)動(dòng)指標(biāo)，以‘用途留白’‘點(diǎn)位示意’或‘項(xiàng)目清單’等方式納入村莊規(guī)劃管控，在不占用永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線等各類紅線底線、不破壞生態(tài)環(huán)境和鄉(xiāng)村風(fēng)貌等前提下，用于農(nóng)村村民住宅、鄉(xiāng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)和鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)發(fā)展” 。但筆者在湖南省縣域開展調(diào)研過程中，縣級(jí)層面自然資源部門大多反饋5%的留白比例相對(duì)偏低，無法滿足鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)發(fā)展的需要。建議國家層面出臺(tái)相關(guān)政策，適當(dāng)提高鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地留白比例。
建議取消“禁止通過農(nóng)用地轉(zhuǎn)為新增建設(shè)用地入市”這條負(fù)面清單。如果執(zhí)行這條負(fù)面清單，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市在廣大的中西部地區(qū)將無法全面展開，改革所期望釋放的紅利也難以出現(xiàn)。
建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市激勵(lì)與約束機(jī)制。激勵(lì)方面，對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市取得顯著成效的試點(diǎn)縣人民政府，給予新增建設(shè)用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)和真抓實(shí)干獎(jiǎng)勵(lì)；定期表彰一批集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作的先進(jìn)個(gè)人。約束方面，對(duì)試點(diǎn)縣人民政府集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市進(jìn)行專項(xiàng)督查，對(duì)城市規(guī)劃區(qū)以外絕大多數(shù)采取“征地-出讓”方式供地的試點(diǎn)縣人民政府進(jìn)行約談，要求縣人民政府說明原因并制定相應(yīng)的整改措施。督促試點(diǎn)縣人民政府盡快制定并出臺(tái)符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市相關(guān)制度，尤其是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市土地增值收益調(diào)節(jié)金征收辦法，對(duì)未出臺(tái)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市相關(guān)制度的試點(diǎn)縣人民政府，限期出臺(tái)相應(yīng)的制度規(guī)范。
制定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地歷史遺留問題處理辦法。以縣為單位，鼓勵(lì)和引導(dǎo)縣級(jí)人民政府出臺(tái)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地歷史遺留問題處理辦法，解決歷史遺留問題的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地規(guī)劃合法和確權(quán)頒證問題。按照實(shí)事求是、先易后難、全面調(diào)查、尊重現(xiàn)實(shí)等基本原則，全面開展歷史遺留問題的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的登記發(fā)證工作，明確問題處理及登記辦法。
進(jìn)一步深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)體化實(shí)施辦法，尤其是對(duì)村民小組級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成立、運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制等進(jìn)行明確，完善其治理機(jī)制。妥善處理好行政村級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民小組級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系，明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的土地增值收益在行政村級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民小組級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的分配關(guān)系，調(diào)動(dòng)村委會(huì)參與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的積極性。
（作者系湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院副教授，博士，碩士生導(dǎo)師）
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
