由低保人到低保戶的轉(zhuǎn)變不僅僅是政策執(zhí)行部門的執(zhí)政態(tài)度的轉(zhuǎn)變，更是執(zhí)政能力的提升。與其花大力氣改善執(zhí)政態(tài)度，不如下大功夫建立基本的統(tǒng)計數(shù)據(jù)系統(tǒng)，提升國家基礎(chǔ)性的權(quán)力。
一
武漢郊區(qū)農(nóng)村低保評定一般程序是：農(nóng)戶申請，村里組成評議組對申請人進(jìn)行甄別評議，將甄別過的低保戶名單上報街道民政辦，街道民政辦入戶調(diào)查，區(qū)民政局低保科入戶調(diào)查，確定低保名單，在村里公示，確定低保名單。
按國家低保政策，凡是家庭人均收入低于貧困標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶都可以享受低保，貧困標(biāo)準(zhǔn)是按戶來計算的，所以低保一般都是以戶為單位，是低保戶。不過，在現(xiàn)實操作中很難對農(nóng)戶收入進(jìn)行準(zhǔn)確計量，因為農(nóng)戶收入來源差異極大，且這些收入往往五花八門，很多都是現(xiàn)金收入，并沒有精確的收入統(tǒng)計。
正是因為沒有精確的收入統(tǒng)計，計算農(nóng)戶人均收入就很難，若農(nóng)戶申請低保戶就很難拒絕。究竟哪一戶應(yīng)該納入低保就很難判定。
解決是否應(yīng)該納入低保的一個辦法是通過村民代表的評定，即由村民代表投票選出低保戶。為了做到公平客觀，一般先通過村民組長進(jìn)行困難摸底，村組干部比較各戶的困難程度，將比較情況向村民代表介紹，再由村民代表投票選出低保戶。村莊是熟人社會，無論是村組干部還是村民代表，都對本村情況比較了解，誰家收入多少，誰家更為困難，大家心中有底。
不過，由村民代表選低保也可能存在不夠客觀的問題，典型是一些特殊困難戶卻可能人際關(guān)系不好，村民代表和村組干部故意不選他，還有一些人雖然經(jīng)濟條件不錯，卻可能也想吃低保，反正錢是國家出，村組干部和村民代表也樂得送人情。
因此，上級部門為了讓低保更公平客觀，就制定出一些相對外在的排斥性條件，比如有大型電器、有轎車、在城市買房、在銀行有一定數(shù)額存款等等。縣鄉(xiāng)民政部門入戶調(diào)查，就是要確定低保戶達(dá)到了這個外在條件。
無論是由村民代表評選還是進(jìn)行外在條件的入戶調(diào)查，農(nóng)戶家庭人均收入是否低于低保線仍然還有很大的模糊空間和不確定性。而既然低保的錢是國家出的，縣鄉(xiāng)民政其實也很難有精力深入到每戶進(jìn)行核查，村一級在甄別確定低保戶并上報上去時就十分關(guān)鍵，在一般情況下面，村一級報上去的低保戶都會成為低保對象。
村一級報低保就有兩個標(biāo)準(zhǔn)，一是村民認(rèn)為他比較困難，應(yīng)該納入低保，一是他符合低保戶的外在條件。
按農(nóng)民對低保的理解，低保戶就是困難戶，就是最應(yīng)該享受國家困難補助的農(nóng)戶，因此，村民在推薦低保戶時一般按困難程度給出排序。村莊最困難的農(nóng)戶主要是家庭沒有勞動力，或主要勞動力有殘疾，這些農(nóng)戶收入來源少，人均收入低，自然被推薦為低保戶，還有家庭中有多個高中生、大學(xué)生，教育負(fù)擔(dān)重，而父母收入不高的農(nóng)戶也會被推為低保戶；此外，還有人家庭經(jīng)濟條件也許不錯，但有人得了重病比如癌癥或尿毒癥，若有低保，合作醫(yī)療的報銷比例就比較高。這些家庭并不是全家都困難，而是個人困難，村民因此認(rèn)為得重病的人應(yīng)當(dāng)吃低保，他的家人則不應(yīng)該吃低保；同樣的情況是，一個家庭并不困難，但其中一個人有二級以上殘疾，這個有殘疾的個人可以吃低保，他的家庭卻不應(yīng)該吃低保。這樣一來就出現(xiàn)了與低保戶不同的低保人。既然無法精確計算每一戶的收入，就依據(jù)村民對低保對困難救助的理解來評定低保人。
低保是上級無償給予的支持，應(yīng)保盡保。村一級當(dāng)然也愿意有更多村民獲得低保。有一些因為歷史遺留問題或者其他問題沒有解決的村民到上級上訪要求解決問題，但這些問題往往牽扯面廣，很難有效解決，在地方政府解決問題手段有限的情況下面，地方政府往往許諾給一個低保指標(biāo)來解決問題。還有一些狠人通過各種手段來謀取低保指標(biāo)，這樣就形成了以低保人為特點的維穩(wěn)保。
因為缺少對農(nóng)民收入的精確統(tǒng)計，造成了政策中的低保戶變成實踐中的“低保人”的情況。而且，也正是因為缺少精確的收入統(tǒng)計，確定低保人或低保戶上的自由度相對比較大。我們調(diào)研過的武漢市郊一個村莊，2000人，竟然有60戶100多人吃低保。而按當(dāng)?shù)厥杖耄嬲司杖氲腿雵ㄘ毨Ь€的應(yīng)不超過10戶。
二
相對武漢市郊農(nóng)村，上海農(nóng)村有較為健全的社保體系，最為重要的是，目前上海市已經(jīng)建立了完整的農(nóng)戶收入統(tǒng)計體系，上海農(nóng)民務(wù)工經(jīng)商都要申報個人收入，因為這是與他們將來可以享受到的社會保障相關(guān)的。有了較為完整農(nóng)戶家庭收入統(tǒng)計，上海低保戶的確定就既不需要由村民來評，又不需要各種復(fù)雜的入戶調(diào)查，而只需要由低收入戶通過村一級向上申報，由上級相關(guān)部門調(diào)看農(nóng)戶收入統(tǒng)計，就可以判斷這個農(nóng)戶年人均收入是否低于上海市農(nóng)村低保線，是否應(yīng)該納入到低保戶了。
因為有相對完整的農(nóng)戶收入統(tǒng)計，我們調(diào)研村中，每個村都只有情況極為特殊的2~3戶符合低保救助標(biāo)準(zhǔn)，所以，上海市農(nóng)村低保戶的比例很小，且最重要的是，上海農(nóng)村是低保戶而不是低保人。上海農(nóng)村之所以是低保戶，不是因為上海市低保部門更加按政策辦事，而是因為上海市建立了更加健全有效的關(guān)于家庭收入的統(tǒng)計系統(tǒng)。這樣一個統(tǒng)計系統(tǒng)是國家最為重要的基礎(chǔ)性權(quán)力。正是通過這個基礎(chǔ)性權(quán)力，國家可以做到更加精準(zhǔn)地扶持貧困，更加有效地監(jiān)督基層權(quán)力的運轉(zhuǎn)。
這個意義上計，由低保人到低保戶的轉(zhuǎn)變不僅僅是政策執(zhí)行部門的執(zhí)政態(tài)度的轉(zhuǎn)變，更是執(zhí)政能力的提升。
與其花大力氣改善執(zhí)政態(tài)度，不如下大功夫建立基本的統(tǒng)計數(shù)據(jù)系統(tǒng)，提升國家基礎(chǔ)性的權(quán)力。
2016年1月8日晚上
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《區(qū)域中國》
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