編者按：在我國村民自治發(fā)展進(jìn)程中，一些地區(qū)通過積極探索和反復(fù)實(shí)踐，在農(nóng)村治理機(jī)制方面取得了可觀進(jìn)展并提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)，河北青縣就是一個典型的例子。觀察、思考、總結(jié)青縣模式運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)，將為推動基層政治改革與體制創(chuàng)新、解決全國各地各類鄉(xiāng)村治理問題提供可借鑒的有益思路。
不久前，我到河北青縣，就村莊治理問題進(jìn)行了調(diào)研，受到巨大啟發(fā)。因?yàn)檎{(diào)研時間不長，還沒有形成很多的實(shí)感。現(xiàn)在，我談幾點(diǎn)不成熟的想法。
一、關(guān)于青縣模式的發(fā)生邏輯
我覺得，在農(nóng)村改革與發(fā)展的大背景下，青縣村治模式的發(fā)生，具有內(nèi)在的、客觀的必然性。
青縣村治模式產(chǎn)生的動力是什么？最直觀的看上去，是危機(jī)。什么危機(jī)？就是村莊黨支部與村委會的權(quán)力斗爭。這幾乎是一個全國性問題。《村委會組織法》正式頒布以后，這方面沖突就開始普遍發(fā)生。為了解決這個危機(jī)，青縣創(chuàng)造了新的村級政治權(quán)力關(guān)系模式。這就是，黨支部從村務(wù)管理的一線退下來，轉(zhuǎn)為主要組織村民代表會來討論決定重大事務(wù)，村委會在一線開展工作。這是一個令人振奮的制度創(chuàng)新。我們看到，好多鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)，包括重慶開縣的“八步工作法”，都是危機(jī)導(dǎo)致了改革。什么導(dǎo)致了危機(jī)？就是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)變動、利益關(guān)系的調(diào)整，對政治格局提出了新的要求，導(dǎo)致原有領(lǐng)導(dǎo)方式、管理方式難以為繼，導(dǎo)致鄉(xiāng)村干部內(nèi)部、農(nóng)民與鄉(xiāng)村干部之間發(fā)生沖突。為了解決這些矛盾沖突，適應(yīng)新的鄉(xiāng)村權(quán)力和利益結(jié)構(gòu)變化，新的青縣村治模式應(yīng)運(yùn)而生。從這個角度講，青縣經(jīng)驗(yàn)的產(chǎn)生，確實(shí)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，在基層政治制度層面的客觀反映。
同經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的家庭承包一樣，青縣的村莊治理模式，根本上也是農(nóng)民的創(chuàng)造。因?yàn)椋寝r(nóng)民的權(quán)利表達(dá)打亂了原來的村莊權(quán)力格局，開辟了新權(quán)力結(jié)構(gòu)的空間。按照現(xiàn)有的政策條文來衡量，這個創(chuàng)造可能于法無據(jù)，但是內(nèi)在的邏輯、客觀的根據(jù)是深刻的，是不可動搖的。從這個角度講，對這樣一個經(jīng)驗(yàn)不可以輕易給予否定。不論人們?nèi)绾卧u價，關(guān)鍵是這種東西有自己內(nèi)在的發(fā)生邏輯。這其中隱含了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、組織權(quán)力結(jié)構(gòu)演變的某些規(guī)律性東西。
從政府的角度講，一種新組織機(jī)制的出現(xiàn)，一個新的模式出來的時候，對領(lǐng)導(dǎo)人是一個考驗(yàn)。這就要看地方領(lǐng)導(dǎo)人有沒有政治上的遠(yuǎn)見，能不能看到這個經(jīng)驗(yàn)背后的邏輯，從而及時作出判斷，適時進(jìn)行總結(jié)。從這個角度講，青縣趙超英書記等領(lǐng)導(dǎo)有政治上的見識和魄力，看到了基層政治制度的創(chuàng)新苗頭，不斷提煉概括，并在實(shí)際工作中進(jìn)一步規(guī)范化。這樣，組織制度的新模式就正式化了。在這個過程當(dāng)中，經(jīng)驗(yàn)的真正創(chuàng)造者在鄉(xiāng)村工作一線，縣委領(lǐng)導(dǎo)的主要作用在于規(guī)范總結(jié)。
二、關(guān)于青縣模式的改革價值
青縣模式是村級組織制度安排的重要創(chuàng)新。我們說是創(chuàng)新，是因?yàn)槌醪浇鉀Q了鄉(xiāng)村工作中一個嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)問題，就是黨的組織如何領(lǐng)導(dǎo)，就是村莊黨組織如何處理與自治組織的關(guān)系。這個創(chuàng)新的意義，就是轉(zhuǎn)變了黨的領(lǐng)導(dǎo)的方式。通過這種轉(zhuǎn)變，為黨組織在鄉(xiāng)村工作中找到了新的定位。
從改革以前到改革以來，村級黨支部的運(yùn)行方式是直接的村務(wù)管控，處在村務(wù)管理的一線。這種情況與我們所說的政治上的領(lǐng)導(dǎo)，還有很大的距離。問題在于，黨支部在村莊事務(wù)的管理上事無巨細(xì)，而且直截了當(dāng)，但是，這并不利于黨的領(lǐng)導(dǎo)。長期以來，包括現(xiàn)在，在大多數(shù)鄉(xiāng)村，黨組織管的都是自治組織應(yīng)該管理的事情。在這種情況下，黨的政治保障作用被弱化，黨的自身建設(shè)被忽略。該管的事沒有管好，這并不利于改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。從干部個人來講，有的人希望管事多，自己得到好處的機(jī)會就多，但是這種情況不改變，黨的權(quán)威難以維持。如何改變鄉(xiāng)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式？在這種社會背景下，青縣圍繞黨組織進(jìn)行了大膽探索改革。基本做法是：黨支部由一線變?yōu)槎€，村民代表會由虛變實(shí)，村委會成為真正的村務(wù)管理組織。在這種新的體制中，黨支部書記兼任村民代表會主席，通過組織村民代表會、村民大會來實(shí)現(xiàn)村莊重大事務(wù)的民主決策，并監(jiān)督村委會的運(yùn)行。這不僅創(chuàng)新了基層黨組織的基本機(jī)制，更具有農(nóng)村組織制度全面創(chuàng)新的意義。我覺得青縣經(jīng)驗(yàn)的價值就在這里。
黨支部從村務(wù)一線退到二線以后，既從若干矛盾沖突中脫身出來，又從新的方向上強(qiáng)化自己的領(lǐng)導(dǎo)地位。這就類似基層選舉組織中的一種現(xiàn)象。選擇的組織者如果看上了某個人，非要在選舉中保證他當(dāng)選，這時候就不得不操控選舉過程，最后成為選民的對立面。這時候，組織者在民眾中的威信就下來了。看看這些年的農(nóng)村選舉，我們的黨政領(lǐng)導(dǎo)干了很多這種事情。相反，如果在選舉當(dāng)中，黨的組織保持規(guī)則制定者的定位，主要掌握公平、公正選舉的程序和運(yùn)行。這個時候，看上去放棄了對于何人當(dāng)選的直接控制，好像作用被削弱了，但是其實(shí)相反，在掌握規(guī)則制定和執(zhí)行的情況下，參與游戲的各方有問題來找你，你根據(jù)規(guī)則來裁決協(xié)調(diào)多方關(guān)系。這個時候，領(lǐng)導(dǎo)者的作用反而是加強(qiáng)了。在青縣，因?yàn)榇寮夵h組織轉(zhuǎn)變了領(lǐng)導(dǎo)方式，找到了正確的定位，協(xié)調(diào)村務(wù)管理的能力提高，公信力也得到了強(qiáng)化。從這個角度講，黨支部抓大放小，或者說黨支部在工作上以退為進(jìn)，確實(shí)是轉(zhuǎn)變了這種基層黨組織在農(nóng)村的執(zhí)政方式，提高了黨的權(quán)威。
我在青縣一個村里問村支部書記：“現(xiàn)在你抓什么事？”他說：“我抓民心。”黨支部把一些問卷發(fā)給每個村民手里，村民有什么意見，比如村里的修路問題、治安問題等，都可寫入問卷。黨支部再把意見整合起來，提交村民代表會研究這個事怎么辦。這個書記說：“收集民意，組織村民代表會表達(dá)民意，監(jiān)督村委會落實(shí)民意，這就是抓民心。我覺得這個事很大。”在了解民意的基礎(chǔ)上，再通過特定的組織形式——村民代表會或者村民會議，把這些利益訴求整合起來，通過制度化機(jī)制轉(zhuǎn)化為村莊里的重要決策，由村委會負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行。在貫徹執(zhí)行的過程中，黨支部進(jìn)一步發(fā)揮監(jiān)督保證作用。黨的領(lǐng)導(dǎo)自然就加強(qiáng)了。我覺得這就是黨的工作的本來含義。政黨就是政治動員，把公眾動員到你這方面來，抓民心就是動員政治支持，是真正在實(shí)施黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)。青縣模式的創(chuàng)新，核心是黨支部轉(zhuǎn)變工作方式，為基層民主的發(fā)展開辟了道路。
三、關(guān)于青縣模式的改進(jìn)
青縣的村治模式從2003年就形成了。那時候我們這些研究者就關(guān)注。可貴的是，五年來青縣的縣委一直堅(jiān)持沒有動搖。這些年盡管有一些爭議，甚至有一些來自上層的指責(zé)，但是縣委并沒有動搖。尤其是趙超英書記，一直在執(zhí)著地堅(jiān)持。這種堅(jiān)持改革創(chuàng)新的精神和態(tài)度非常難得。大家知道，有時候開拓一項(xiàng)改革不難，但是堅(jiān)持一項(xiàng)改革更難。希望他們更好地堅(jiān)持下去。我認(rèn)為，青縣模式可能體現(xiàn)了基層政治改革的大方向。因?yàn)椋F(xiàn)實(shí)的社會經(jīng)濟(jì)變化顯示，黨在農(nóng)村工作中的方式方法勢必要轉(zhuǎn)變，換句話說，這是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。
說到意見建議，我覺得，對于青縣的經(jīng)驗(yàn)還需要持續(xù)、系統(tǒng)地跟蹤觀察，需要更細(xì)致的總結(jié)。我個人的觀察，現(xiàn)在這套制度的運(yùn)作，活生生的東西總結(jié)得還不夠。青縣有三百多個村莊，在不同的村莊里面，在不同的情況下，這套模式的運(yùn)行肯定會遇到不同的問題。或者解決了舊問題，又出現(xiàn)了新問題。這個模式運(yùn)行過程當(dāng)中，遇到了什么情況？五年當(dāng)中有哪些完善？有哪些改進(jìn)？現(xiàn)在我們了解得還不多。所以我有一個建議，希望縣里的領(lǐng)導(dǎo)做更多的調(diào)研，特別是鄉(xiāng)村干部，要特別注意觀察、總結(jié)這個制度模式運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)和體會。在這個基礎(chǔ)上，可以更好地完善這個模式，更好地進(jìn)行理論總結(jié)。
最近有一本書比較熱，就是《讓民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》。一般來說，民主制度的大致原則是差不多的，但是問題在于，民主機(jī)制在有些地方能運(yùn)轉(zhuǎn)起來，在有些地方運(yùn)轉(zhuǎn)不起來，在有些地方運(yùn)轉(zhuǎn)得好，有些地方運(yùn)轉(zhuǎn)得不好。這是一個很重要的問題。這本書就討論一個問題，主要講意大利一個地方的情況。我想，研究青縣的模式在具體運(yùn)轉(zhuǎn)過程當(dāng)中遇到的種種問題，研究這些問題的解決過程和演變過程，研究在這個過程中鄉(xiāng)村治理模式有哪些豐富和發(fā)展，不僅是為了解決青縣的問題，而且也有助于解決全國不同類型鄉(xiāng)村遇到的問題。中國的基層民主應(yīng)該如何運(yùn)轉(zhuǎn)？基層民主如何與高層民主銜接融合？這些問題的答案，都不是學(xué)者設(shè)想、設(shè)計(jì)出來的，而是現(xiàn)實(shí)生活中社會結(jié)構(gòu)演變、多種政治力量在博弈互動中演化出來的。對于我們學(xué)者來講，已有的研究還很不夠，特別需要在觀察現(xiàn)實(shí)生活、推動實(shí)證分析方面多下功夫。
本文系作者在中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所主辦“青縣村治模式”研討會（2007年4月14日）上的發(fā)言。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)村改革紀(jì)略 微信公眾號（原創(chuàng)）
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