摘要：《民法總則》明確賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位，意義重要但規(guī)定過于簡單。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人在目的、成立、財(cái)產(chǎn)、成員構(gòu)成、收益分配等方面具有特殊性。該類法人 緣起于從互助組發(fā)展起來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，現(xiàn)階段絕大多數(shù)地方?jīng)]有具體的組織形式，而與 村民委員會(huì)、村民小組交織在一起。它須有決策機(jī)關(guān)（意思機(jī)關(guān)）、執(zhí)行機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)，其法定代表人因有無組織形式而存在差異，但都應(yīng)由章程加以規(guī)定。章程的制定應(yīng)由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)） 人民政府指導(dǎo)和幫助，內(nèi)容應(yīng)盡可能全面，兼具對內(nèi)和對外效力，并由全體村民會(huì)議或代表會(huì)議審議通過。我國立法不應(yīng)賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人以破產(chǎn)能力。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人；特別法人；治理結(jié)構(gòu)；章程；人民政府；破產(chǎn)能力
引言：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自我國改革開放以來，一直就在中國大地上作為一類重要的民事主體發(fā)揮著作用，是農(nóng)村集體土地、部分森林、山嶺、草原、荒地、灘涂及其他財(cái)產(chǎn)的所有者、管理者，是集體投資所辦企業(yè)的出資人。在2017年9月22日中國裁判文書網(wǎng)上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為當(dāng)事人的民事案件就有53394件，占全部民事案件的0.25%。雖然《憲法》中明確規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位，但對于集體經(jīng)濟(jì)組織究竟是什么、如何進(jìn)行治理等組織法的問題，理論和實(shí)務(wù)界都欠缺研究，《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等國家立法都是比較籠統(tǒng)的規(guī)定，比如鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織等等，尤其是1986年的《土地管理法》第8條中竟然同時(shí)存在農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的差異性稱謂，國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》(國土資發(fā)〔2011〕60號(hào))直接將鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村和村民小組作為農(nóng)民集體所有權(quán)的主體。而對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是否是法人，直到《民法總則》才明文得以確認(rèn)。既然農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是法人，那么必然就存在法人的章程、法人的財(cái)產(chǎn)、法人的治理結(jié)構(gòu)等等法人制度的核心問題，可由于《民法總則》關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織僅僅只有一個(gè)條文，因此，無論在學(xué)術(shù)層面還是在司法實(shí)踐層面抑或是在社會(huì)實(shí)踐層面，均有必要對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的疑難問題予以深入研討，以統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，促使該制度得到很好的適用，同時(shí)也有力地促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展。
一、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的法律定位與現(xiàn)實(shí)意義
(一)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的法律定位
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人在《民法總則》中被定位為四種特別法人之一，既不屬于營利法人也不屬于非營利法人。但謂之特別法人，何以“特別”?就農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人來看，其特殊之處在于：
第一，目的上的特殊性。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的原型是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。作為合作社，它不同于其他經(jīng)濟(jì)組織的特點(diǎn)，集中體現(xiàn)為以勞動(dòng)者之間的互助和服務(wù)為己任，以為社員提供服務(wù)為最高原則，而不是以追求利潤為己任。正是合作社的服務(wù)原則，才吸引了前后無數(shù)的勞動(dòng)者自愿聯(lián)合起來，采取這種組織形式，以達(dá)到自身生產(chǎn)或生活條件的改善。《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案》第1條即明確規(guī)定，“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是勞動(dòng)農(nóng)民的集體經(jīng)濟(jì)組織……它統(tǒng)一地使用社員的土地、耕畜、農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料，并且逐步地把這些生產(chǎn)資料公有化；它組織社員進(jìn)行共同的勞動(dòng)，統(tǒng)一地分配社員的共同勞動(dòng)成果”，目的是“要逐步地用生產(chǎn)資料的勞動(dòng)群眾集體所有制代替生產(chǎn)資料的私人所有制”。發(fā)展至今日，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的制度目的沒有發(fā)生根本改變，實(shí)行“家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，對內(nèi)追求成員的互助公益，對外可以從事經(jīng)營活動(dòng)以獲利即具有營利性。由此可見，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人既不屬于營利法人也不屬于《民法總則》87條第1款規(guī)定的非營利法人。
第二，成立上的特殊性。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人屬于新中國建立后、在農(nóng)村社會(huì)主義改造過程中成立的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作組織，即已經(jīng)具有存在的歷史性。歷經(jīng)人民公社、聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等時(shí)代變遷，正如后文將要論述的，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社“形”已滅但神還在，無論是否有生產(chǎn)隊(duì)、股份或者公司等形式，作為組織體始終存在，其財(cái)產(chǎn)一直存續(xù)，其功能一直在不同程度地發(fā)揮著。即使如一些地方對原人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)建制進(jìn)行改革、改造、改組形成的新的合作經(jīng)濟(jì)組織，如農(nóng)工商公司、經(jīng)濟(jì)合作社、股份合作經(jīng)濟(jì)公司等，但仍然為原人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)的“組織異化”，不存在成立與否的問題。
第三，財(cái)產(chǎn)上的特殊性。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的原始財(cái)產(chǎn)是原農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的社員將自己所有的生產(chǎn)資料(土地、較大型的農(nóng)具、耕牛等)所有權(quán)移轉(zhuǎn)給合作社而形成的，財(cái)產(chǎn)的最主要部分是土地。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人是除國家以外我國能對土地享有所有權(quán)的惟一主體。除土地等生產(chǎn)資料以外，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的財(cái)產(chǎn)基本上是原人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)通過生產(chǎn)勞動(dòng)、開展多種經(jīng)營等積累而來的，近些年來，國家對農(nóng)村如道路建設(shè)、水利建設(shè)等方面進(jìn)行了一些政策性投入，其中也融入了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的集資投入。
第四，成員構(gòu)成上的特殊性。因農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人根源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，而原農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社社員在將自己所有的生產(chǎn)資料(土地、較大型的農(nóng)具、耕牛等)所有權(quán)移轉(zhuǎn)給合作社之后，獲得了社員權(quán)，包括共益權(quán)和自益權(quán)，既有身份性更具有財(cái)產(chǎn)性。雖然法律上沒有明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的這種社員權(quán)可以繼承，但依樸素的公平正義觀念，原農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社社員死亡后，其繼承人自然承繼了該社員權(quán)，自然而然地也成了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。
第五，收益分配的特殊性。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人是可以分配其盈余(利潤)的，但其分配不依賴于原農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社社員的入社財(cái)產(chǎn)在原農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的份額，而是按照身份“按人均分”的。即使外在形式為農(nóng)工商公司、經(jīng)濟(jì)合作社、股份合作經(jīng)濟(jì)公司等，也大抵如此，不過其中摻入了按生產(chǎn)要素分配的成分。
此外，非常值得研討的問題還有：(1)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人是否為公法人；(2)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人是否為企業(yè)法人。
將法人區(qū)分為公法人和私法人，是大陸法系對于法人的基本分類，我國民法理論上也是奉行這一分類的。雖然關(guān)于公法人與私法人的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)者間見仁見智，不太統(tǒng)一，但一般看三個(gè)方面：一是看設(shè)立行為，二是看其目的，三是看法人以何種身份出現(xiàn)。準(zhǔn)以此解，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人成立的依據(jù)雖然具有一定的政府命令的成分，但其目的還是為了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的利益，而不是旨在執(zhí)行國家或政府的任務(wù)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對其成員雖有管理的因素但這種管理十分類似于企業(yè)內(nèi)部的管理，不屬于公共管理的范疇，對其成員也不能施加任何的強(qiáng)制力。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人不像有的學(xué)者認(rèn)為的那樣，“大致相當(dāng)于大陸法系的公法人”，而應(yīng)屬于私法人。
企業(yè)法人是我國法律規(guī)定的法人類型，所謂企業(yè)法人，是指以營利為目的，獨(dú)立從事商品生產(chǎn)和經(jīng)營活動(dòng)的法人。《民法總則》雖然沒有將企業(yè)法人作為法人的一級(jí)分類，但并沒有完全否定企業(yè)法人的概念，其87條第2款即保留了“企業(yè)法人”的稱謂。但依《民法總則》這一規(guī)定的意旨，企業(yè)法人也就是營利法人。與此比照，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人應(yīng)不屬于企業(yè)法人。其一，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人不是企業(yè)，它不以營利為目的，雖然向集體成員分配盈余(利潤)，但分配的原則完全不同于企業(yè)。其二，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織雖然屬于經(jīng)濟(jì)組織，但它不僅僅是經(jīng)濟(jì)組織，還承載著政治、社會(huì)功能，尤其是作為社會(huì)主義公有制重要組成部分的集體所有制的組織功能。其三，從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人原型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社來看，也不屬于企業(yè)法人。
(二)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的現(xiàn)實(shí)意義
雖然農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自新中國農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)以來就一直存在，但在《民法通則》確立了系統(tǒng)的民事法律制度之后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是否為法人，理論上存在不同的認(rèn)識(shí)，實(shí)踐也有著彼此各異的做法。《民法總則》明文確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人，有著非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。
首先，順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求，消除了立法的迷惘。如前所言，《民法總則》99條規(guī)定的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，自20世紀(jì)50年代中期以來就始終存在，在中國廣大農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)中起著不可或缺的作用。但在法律上，則一直處于地位不明的狀態(tài)。例如，《民法通則》74條、第80條，《物權(quán)法》第58-63條、第124條、第152條等，雖然都規(guī)定了“集體經(jīng)濟(jì)組織”為所有權(quán)主體或者債權(quán)主體，其權(quán)利受法律保護(hù)，但其是否為法人則不甚明了。司法實(shí)踐中集體經(jīng)濟(jì)組織依法也可以作為“訴訟當(dāng)事人”，但無論是《民事訴訟法》還是最高人民法院《民事訴訟法司法解釋》都沒有將其明確為法人還是其他組織。而在社會(huì)實(shí)踐中，作為土地承包經(jīng)營權(quán)合同的發(fā)包方，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依然既履行集體土地所有權(quán)人的職能，也承擔(dān)著服務(wù)生產(chǎn)的職能與義務(wù)。但由于其法人地位不明，不能建立起有效的治理結(jié)構(gòu)，無法明確法定代表人的職責(zé)，從而導(dǎo)致眾人詬病的“集體所有權(quán)主體虛置”的現(xiàn)象普遍存在，治理機(jī)制的不健全導(dǎo)致了集體組織功能的喪失，作為《憲法》要求的“家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”并沒有得到良性實(shí)現(xiàn)。也許這正是《民法總則》將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位明確化的直接動(dòng)因。
其次，提供交易便捷的法律工具，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。“集體經(jīng)濟(jì)組織”表明它是經(jīng)濟(jì)組織而不是政治組織、社會(huì)組織，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要甚至惟一的目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展自然離不開交易。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人化，即賦予了作為集體經(jīng)濟(jì)組織的法律人格，同時(shí)實(shí)現(xiàn)交易的便捷。因?yàn)橐粋€(gè)人與一個(gè)團(tuán)體進(jìn)行交易時(shí)，如果沒有團(tuán)體人格這個(gè)工具，那么這個(gè)交易者就必須去弄清這個(gè)團(tuán)體的各個(gè)成員體的各種情況，而這就勢必導(dǎo)致交易費(fèi)用的增加。此時(shí)如果賦予這一團(tuán)體單一的人格，即把它作為一個(gè)自然人看待，所有的這一切障礙便都不復(fù)存在了。正如法國學(xué)者米旭說：“如果不依靠人格的觀念，不確定什么才是負(fù)責(zé)訂立合同的法律主體，我們將怎樣來決定這些人呢？”更為直接的是，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人化，尊重和保障了農(nóng)民集體組織的主體性要求，能充分激發(fā)農(nóng)村生產(chǎn)要素潛能，壯大集體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)的創(chuàng)新和全面發(fā)展。
再次，促使農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)的合法享有，實(shí)現(xiàn)集體所有權(quán)實(shí)質(zhì)化。長期以來，我國農(nóng)村的集體財(cái)產(chǎn)由于集體經(jīng)濟(jì)組織法律主體地位的不明，集體財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)人名為“有主”實(shí)為“虛置”，作為土地及其他重要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的所有權(quán)人，不能真正享有作為“完全物權(quán)”的所有權(quán)，管領(lǐng)集體財(cái)產(chǎn)者欠缺合法的授權(quán)與監(jiān)督。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人化，就從根本上改變農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體所有權(quán)的權(quán)利主體被虛置的尷尬處境，能夠依法構(gòu)建起科學(xué)有效的治理結(jié)構(gòu)，厘清了集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)屬于法人所有而不是成員共有的本質(zhì)，徹底改變我國土地利益爭奪中農(nóng)民的“集體失語”現(xiàn)象，還原農(nóng)民對其自身權(quán)益的合法話語權(quán)，最終保障農(nóng)民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。
最后，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的本原主體性得以回歸，形成完善的鄉(xiāng)村治理機(jī)制。長期以來，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村民委員會(huì)、村民小組交織在一起，彼此關(guān)系沒有理順。比如《土地承包法》、《土地管理法》以及《村民委員會(huì)組織法》等規(guī)定村民委員會(huì)可以管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，包括發(fā)包集體土地和以土地等集體資產(chǎn)出資、租賃、聯(lián)營合伙等投資或經(jīng)營活動(dòng)。將集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)定為法人后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)即可實(shí)現(xiàn)分離，集體經(jīng)濟(jì)組織即回歸到其原本的經(jīng)濟(jì)組織的地位。其性質(zhì)主要是民事主體，要訂立自己的章程，建立起“意思機(jī)關(guān)(決策機(jī)關(guān))-執(zhí)行機(jī)關(guān)-監(jiān)督機(jī)關(guān)”的治理結(jié)構(gòu)，按照章程確立法定代表人，依照法律和章程規(guī)定的程序形成集體經(jīng)濟(jì)組織法人的意思；在集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間的關(guān)系上，形成清晰的財(cái)產(chǎn)相互獨(dú)立、責(zé)任相互獨(dú)立、意思相互獨(dú)立的法律架構(gòu)；有利于逐步建立責(zé)權(quán)明晰、運(yùn)轉(zhuǎn)有效的鄉(xiāng)村民主監(jiān)督機(jī)制，重構(gòu)村民會(huì)議(村民大會(huì)或村民代表大會(huì))、村民委員會(huì)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，形成公平、公開、有效的鄉(xiāng)村治理機(jī)制。從理論上而言，自此以后，“小村官、大蛀蟲”的不正常現(xiàn)象也就不會(huì)再普遍出現(xiàn)。
二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的存在形態(tài)
關(guān)于現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的存在形態(tài)，現(xiàn)行法律法規(guī)甚至各類規(guī)范性文件都沒有明確的界定，對此需要從制度變遷的視角以及在實(shí)證分析的基礎(chǔ)上予以把握。
從制度變遷的視角而言，我國法律法規(guī)中所言的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，是我國農(nóng)村的一類特定經(jīng)濟(jì)組織(除經(jīng)濟(jì)組織功能外還兼具社會(huì)管理與服務(wù)職能)，乃中華人民共和國成立后從互助組發(fā)展起來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，歷經(jīng)初級(jí)社、高級(jí)社再到人民公社；鄉(xiāng)村集體企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)雖然屬于經(jīng)濟(jì)組織但不屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的范疇。在人民公社時(shí)期，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織則演變?yōu)椤叭?jí)(生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)、公社)所有，隊(duì)(生產(chǎn)隊(duì))為基礎(chǔ)”的人民公社體制，生產(chǎn)隊(duì)是基本的生產(chǎn)單位、社會(huì)單元，耕地、山林、水面(塘)、耕牛均屬于生產(chǎn)隊(duì)所有，大隊(duì)有少量的山林(林場)、園藝場、茶場以及綜合工廠等財(cái)產(chǎn)，公社有自己的林場、園藝場、茶場、農(nóng)機(jī)站等。
中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會(huì)以后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國逐漸推廣，我國《憲法》明確規(guī)定人民公社為集體經(jīng)濟(jì)組織、在農(nóng)村建立鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府，建立了政社分開的制度。1983年10月中共中央、國務(wù)院專門頒發(fā)了《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，要求政社分開、建立鄉(xiāng)政府的工作大體上在1984年底以前完成。與此相應(yīng)，在原生產(chǎn)大隊(duì)一級(jí)恢復(fù)建立基層群眾性自治組織即村民委員會(huì)，經(jīng)批準(zhǔn)有的地方也存在村民委員會(huì)兼行經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)的職能的情況。也就是說，在制度層面，在1993年《憲法修正案》第6條對《憲法》修改之前，雖然《民法通則》、《土地管理法》規(guī)定的是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的形態(tài)為生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)和人民公社。這方面表現(xiàn)最突出的是廣東省人民政府2006年頒布的《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》，依照該規(guī)章3條，廣東農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是指原人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)建制經(jīng)過改革、改造、改組形成的合作經(jīng)濟(jì)組織，包括經(jīng)濟(jì)聯(lián)合總社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、經(jīng)濟(jì)合作社和股份合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)合總社、股份合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、股份合作經(jīng)濟(jì)社等。而依《物權(quán)法》、《民法總則》規(guī)定，在不存在集體經(jīng)濟(jì)組織形式的地方，村委會(huì)、村民小組代行集體經(jīng)濟(jì)組織的職能。
而就實(shí)踐層面而言，隨著政社分開、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的建立，人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)在全國各地相繼發(fā)生變化。少數(shù)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地方將人民公社更名為農(nóng)工商總公司，全國農(nóng)村的絕大多數(shù)地方既沒有將人民公社改名也沒有將人民公社作為經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際運(yùn)行，實(shí)際上處于消亡的狀態(tài)，根本就沒有“形式上的集體經(jīng)濟(jì)組織”。與人民公社的情況相比，生產(chǎn)大隊(duì)的情況略有不同。除個(gè)別地方如江蘇省江陰市的華西村成立農(nóng)工商總公司外，作為集體經(jīng)濟(jì)組織的生產(chǎn)大隊(duì)幾乎不存在了，但其經(jīng)濟(jì)職能則為村委會(huì)代為行使。于是乎，生產(chǎn)大隊(duì)這一集體經(jīng)濟(jì)組織與“村”就是同義語了，“村里所有”就是“村集體所有”。“村”就是由一定范圍的集體土地、該范圍內(nèi)的農(nóng)民(不分年齡、性別、智力程度等等)以及村委會(huì)組成的實(shí)體。這個(gè)實(shí)體就是中國農(nóng)村次基層的組織，實(shí)質(zhì)上具備法人的基本要件，是村集體經(jīng)濟(jì)組織最現(xiàn)實(shí)的體現(xiàn)或存在，此即為村集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)在“組織形式”。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，上世紀(jì)90年代以來，湖北省在原人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)基礎(chǔ)上重新成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合總社、村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、組經(jīng)濟(jì)合作社，廣東、上海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，出現(xiàn)了不少將村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織更名為股份合作公司的實(shí)踐，深圳的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織基本上為股份合作公司。浙江省則只強(qiáng)調(diào)了村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，明確村集體經(jīng)濟(jì)組織以“村經(jīng)濟(jì)合作社”形式存在。與生產(chǎn)大隊(duì)的變遷類似，在普遍實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，生產(chǎn)隊(duì)喪失了生產(chǎn)組織功能，農(nóng)產(chǎn)品分配的功能也基本沒有存在的基礎(chǔ)，只有在責(zé)任田的調(diào)整、山林或魚塘、林場、果園等的發(fā)包等方面發(fā)揮一定的作用，而作用的發(fā)揮是通過村民小組組長的對全體村民小組成員的會(huì)議召集進(jìn)行的，生產(chǎn)隊(duì)幾乎被村民小組替代了。所以，法律上所謂的“村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織”客觀上由生產(chǎn)隊(duì)演變成了村民小組。誠然，在國有農(nóng)場中生產(chǎn)隊(duì)還是一級(jí)重要的經(jīng)濟(jì)組織；在司法實(shí)踐中，全國各地都存在以生產(chǎn)隊(duì)作為一方當(dāng)事人的案件。換句話說，生產(chǎn)隊(duì)、村民小組均是現(xiàn)實(shí)中的村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)，只是仍稱之為生產(chǎn)隊(duì)的少之又少。近些年來，許多地方實(shí)行合鄉(xiāng)并村，與此相應(yīng)，原鄉(xiāng)、村的集體經(jīng)濟(jì)組織也就合并了。
值得指出的是，供銷社、信用社雖然也是合作社，但是應(yīng)不屬于《民法總則》等法律法規(guī)規(guī)定的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，而屬于《民法總則》100條規(guī)定的合作經(jīng)濟(jì)組織。我國現(xiàn)階段的合作經(jīng)濟(jì)組織即專業(yè)合作社。供銷社，全稱是供銷合作社，是20世紀(jì)50年代，由農(nóng)民出資興建、按合作社形式建立的合作經(jīng)濟(jì)組織，扎根農(nóng)村，為農(nóng)服務(wù)，是當(dāng)時(shí)農(nóng)村商品流通的主渠道，其服務(wù)網(wǎng)絡(luò)遍布鄉(xiāng)村。改革開放以后，隨著商業(yè)流通領(lǐng)域的逐一放開，個(gè)體工商戶的大量涌現(xiàn)，特別是20世紀(jì)90年代末，隨著棉花市場開放、化肥市場開放，供銷合作社就受到嚴(yán)酷的市場競爭，基層供銷普遍陷入了困境，連職工的生活保障都難有保障。為了擺脫困境，全國各地供銷社都進(jìn)行了改革，開始置換職工身份、買斷工齡，基層供銷社幾乎不復(fù)存在，縣級(jí)供銷社現(xiàn)在幾乎成了空殼，市以上的供銷社則成了純粹的管理部門。農(nóng)村信用社也發(fā)端于上世紀(jì)50年代初期，開始時(shí)是按農(nóng)戶自愿入股、服務(wù)本社社員的合作社原則組建，但此后不久，政府就完全介入到信用社的所有制定位和經(jīng)營業(yè)務(wù)上，農(nóng)村信用社逐漸發(fā)生異變，后來成了農(nóng)業(yè)銀行的基層機(jī)構(gòu)。改革開放后，農(nóng)村信用社步入了改革的軌道，逐步恢復(fù)合作金融組織的性質(zhì)，1996年年底全國農(nóng)村信用社與農(nóng)業(yè)銀行基本上脫離了行政隸屬關(guān)系，現(xiàn)在全國許多地方均改制成了村鎮(zhèn)銀行或者農(nóng)商銀行，成了營利法人。
三、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的治理結(jié)構(gòu)
凡法人均得有治理結(jié)構(gòu)，即應(yīng)當(dāng)設(shè)立法人的機(jī)關(guān)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人也是如此。從解釋論而言，《民法總則》關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人僅一個(gè)條文，法人這一章的第一節(jié)一般規(guī)定中也沒有關(guān)于法人機(jī)關(guān)的規(guī)定，現(xiàn)實(shí)中很少有按照法人制度的要求建立法人治理結(jié)構(gòu)的情形，因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的治理結(jié)構(gòu)還是一個(gè)建構(gòu)性問題。
無論是按照民法原理，還是作為法人的組織實(shí)際參與民事活動(dòng)的需要，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人都應(yīng)同時(shí)具備意思機(jī)關(guān)或者決策機(jī)關(guān)(權(quán)力機(jī)關(guān))、執(zhí)行機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)。基于我國物權(quán)法第59條確認(rèn)的農(nóng)民集體所有為“本集體成員集體所有”的本質(zhì)，作為法人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組三級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，其治理結(jié)構(gòu)，不但是必須有而且是應(yīng)盡快得到明確。
首先，中央可以以政策的形式明確縣級(jí)人民政府指導(dǎo)、幫助、監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府指導(dǎo)、幫助、監(jiān)督村、組制定本集體經(jīng)濟(jì)組織章程，在章程中明確三級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的治理結(jié)構(gòu)。
其次，三級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的治理結(jié)構(gòu)可以參照原《人民公社章程》的相關(guān)內(nèi)容，但需要對稱謂做適當(dāng)?shù)男拚＜慈绻谴嬖谏a(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)等組織形式的，其意思機(jī)關(guān)或者決策機(jī)關(guān)(權(quán)力機(jī)關(guān))是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民代表大會(huì)、村民代表大會(huì)和生產(chǎn)隊(duì)全體成員大會(huì)(生產(chǎn)隊(duì)一般比較小，沒有必要采取代表大會(huì)的形式)，執(zhí)行機(jī)關(guān)是生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)的管理委員會(huì)，監(jiān)督機(jī)關(guān)是生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)的監(jiān)督委員會(huì)，規(guī)模較小的生產(chǎn)隊(duì)，可以只設(shè)一個(gè)監(jiān)察員，法定代表人為管委會(huì)主任、隊(duì)長。在生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)普遍虛化的當(dāng)今中國農(nóng)村，如果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)農(nóng)工商總公司或經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社等類似經(jīng)濟(jì)組織、村一級(jí)農(nóng)工商總公司形式或經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社等類似經(jīng)濟(jì)組織，其意思機(jī)關(guān)或者決策機(jī)關(guān)(權(quán)力機(jī)關(guān))應(yīng)當(dāng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(村)全體農(nóng)民的代表組成的理事會(huì)或者類似的機(jī)構(gòu)，執(zhí)行機(jī)關(guān)是公司的管理委員會(huì)或者經(jīng)營委員會(huì)，監(jiān)督機(jī)關(guān)是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(村)農(nóng)民代表、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(村)企業(yè)代表等組成的監(jiān)事會(huì)，法定代表人為公司經(jīng)理。在不存在集體經(jīng)濟(jì)組織之組織形式的廣大農(nóng)村，村、組集體經(jīng)濟(jì)組織的意思機(jī)關(guān)或者決策機(jī)關(guān)(權(quán)力機(jī)關(guān))是村民代表大會(huì)和全組成員大會(huì)，可以設(shè)立相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)管理委員會(huì)、監(jiān)督委員會(huì)作為村、組集體經(jīng)濟(jì)組織法人的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，由于在這種情形下村委會(huì)、村民小組代表行使集體經(jīng)濟(jì)組織最核心的權(quán)利——所有權(quán)，所以較妥當(dāng)?shù)淖龇ㄊ谴逦瘯?huì)主任、村民小組組長兼任經(jīng)濟(jì)管理委員會(huì)主任，也就是該集體經(jīng)濟(jì)組織法人的法定代表人。
最疑難的問題可能還在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理結(jié)構(gòu)的建構(gòu)。依筆者之見，在人民公社作為經(jīng)濟(jì)組織消亡以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)還是普遍存在的，這些集體企業(yè)的出資人既不應(yīng)當(dāng)缺位也不應(yīng)當(dāng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府代為行使，而應(yīng)當(dāng)實(shí)體化。這個(gè)實(shí)體化的、能夠代表全鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民利益的集體經(jīng)濟(jì)組織，主要職責(zé)是作為出資人將集體所有的動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)出資給全資的或者股份制的集體企業(yè)，也就是主要履行集體資產(chǎn)出資人職責(zé)，其組織形式可以考慮借鑒我國國有資產(chǎn)管理委員會(huì)的經(jīng)驗(yàn)，以“××鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體資產(chǎn)管理委員會(huì)”名稱組建及運(yùn)行。這個(gè)“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體資產(chǎn)管理委員會(huì)”性質(zhì)上屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人，其意思機(jī)關(guān)或者決策機(jī)關(guān)(權(quán)力機(jī)關(guān))是全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)民代表組成的“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體資產(chǎn)管理委員會(huì)理事會(huì)”，執(zhí)行機(jī)構(gòu)即鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體資產(chǎn)管理委員會(huì)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體資產(chǎn)監(jiān)督委員會(huì)，法定代表人為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體資產(chǎn)管理委員會(huì)主任。
按照《民法總則》61、62條的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)責(zé)人即為其法定代表人，法定代表人以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人名義從事的民事活動(dòng)(包括民事糾紛解決活動(dòng)如訴訟、仲裁、調(diào)解、和解)，其法律后果由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人承受；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的意思機(jī)關(guān)或者決策機(jī)關(guān)(權(quán)力機(jī)關(guān))依法可以通過章程對其法定代表人的代表權(quán)進(jìn)行限制，但這種限制對善意的行為相對人而言沒有對抗效力；法定代表人因執(zhí)行職務(wù)造成他人損害的，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人承擔(dān)民事責(zé)任，法人承擔(dān)民事責(zé)任后，依照法律或者法人章程的規(guī)定，可以向有過錯(cuò)的法定代表人追償。值得進(jìn)一步明確的問題有下列三個(gè)：
其一，如何認(rèn)定法定代表人的職務(wù)行為。職務(wù)行為，顧名思義即履行職務(wù)所為的行為。關(guān)于法定代表人職務(wù)行為的認(rèn)定，學(xué)理上與雇員職務(wù)行為的認(rèn)定是同一的，存在主觀說、客觀說和主客觀綜合說三種觀點(diǎn)，現(xiàn)代各國幾乎均采主客觀綜合說。就農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法定代表人而言，其職務(wù)行為包括對內(nèi)和對外兩個(gè)方面：對內(nèi)為組織管理行為，雖然在管理行為引致的法律關(guān)系中存在管理與被管理的關(guān)系，但應(yīng)當(dāng)不屬于行政法律關(guān)系而十分類似于企業(yè)內(nèi)的管理關(guān)系；對外則為代表農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，以其名義全權(quán)代表參與一切民事活動(dòng)。在判斷農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法定代表人的對內(nèi)的管理行為是否為職務(wù)行為時(shí)，可以參照公務(wù)員職務(wù)行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，即在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法定代表人實(shí)施行為時(shí)，村民有主觀判斷余地的，以其主觀判斷為準(zhǔn)；村民無主觀判斷余地的，依客觀標(biāo)準(zhǔn)判斷。在判斷農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法定代表人的對外的代表行為是否為職務(wù)行為時(shí)，可參照最高人民法院2003年《人身損害賠償解釋》第9條第2款的規(guī)定予以認(rèn)定。
其二，追償?shù)囊罁?jù)如何。《民法總則》62條第2款規(guī)定的依據(jù)是法律或者章程，于公司型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織而言，2013年修正后的《公司法》147、149條是法人對法定代表人的職務(wù)行為致害追償?shù)闹苯右罁?jù)；而就非公司型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織尤其是缺失組織形式的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織而言，一方面是要類推適用《公司法》149條的規(guī)定，另一方面應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程中予以明文規(guī)定。
其三，追償是否需要區(qū)分過錯(cuò)程度。理論上過錯(cuò)包括故意和過失，過失又可以區(qū)分為輕微過失、一般過失和重大過失。“重大過失等同于故意”是古老的法諺，自羅馬法以來許多國家均采納了這一規(guī)則。一般而言，若加害人具有輕微過失則可以免除其侵權(quán)責(zé)任，而對具有故意和重大過失的致害人而言，責(zé)任人在承擔(dān)責(zé)任以后，均可依法進(jìn)行追償。因此，如果法定代表人僅有輕微過失，自然無需追償，而具有故意或者重大過失者，則往往被追償。那么，對于一般過失的法定代表人，是否要追償，則完全依賴于法人的意愿。也許正是如此，《民法總則》62條第2款關(guān)于追償?shù)囊?guī)定，采用的是“可以”而不是“必須”的表述。所以，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人章程十分有必要對法定代表人追償和不予追償?shù)那樾巫鞒雒鞔_的界定。
四、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人章程的內(nèi)容及其效力
盡管農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人是在新中國建立后伴隨著農(nóng)村社會(huì)主義改造而形成的，具有歷史性和法定性，但既為法人，章程無疑是其規(guī)范化存續(xù)、治理的根本性制度載體，不可或缺。這是因?yàn)椋?/p>
第一，章程是現(xiàn)代法人制度的一項(xiàng)基本要求，是法人作為組織的存在和活動(dòng)的基本依據(jù)，是法人行為的根本準(zhǔn)則。雖然《民法總則》關(guān)于法人的成立要件方面僅規(guī)定有名稱、組織機(jī)構(gòu)、財(cái)產(chǎn)或經(jīng)費(fèi)，沒有在法人的一般條款中規(guī)定法人必須制定章程，但其規(guī)定營利法人、非營利法人的社會(huì)團(tuán)體法人、捐助法人均要制定章程，章程便成為這些法人的成立要件之一。與此同時(shí)，《民法總則》法人一章的第一節(jié)“一般規(guī)定”中關(guān)于法定代表人、法人的解散事由等均賦予章程以必要的地位。換言之，除極少數(shù)情形外，法人在成立時(shí)或者在成立后均得有章程。普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，國家有憲法，公司等法人有章程，章程對于法人的作用猶如憲法對于國家的作用。準(zhǔn)以此理，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人也得有章程才行。
第二，章程對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人化以及自身規(guī)范化運(yùn)行的基本遵循。法律確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為法人，就意味著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就是獨(dú)立的民事主體，核心的內(nèi)容就是自治。正如馬克斯·韋伯所言：“自治意味著不像他治那樣，由外人制定團(tuán)體的章程，而是由團(tuán)體的成員按其本質(zhì)制定章程而不管它是如何進(jìn)行的。”按照對于法人章程的一般理解，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程要對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主要制度安排包括治理結(jié)構(gòu)的組成、職權(quán)、法定代表人的職權(quán)及其法律責(zé)任等做出規(guī)定，這些規(guī)定不僅是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具體管理制度的根據(jù)，也是衡量其是否依法、規(guī)范運(yùn)行的主要基礎(chǔ)，是規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部秩序的“組織法”，劃定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人內(nèi)部各機(jī)構(gòu)的責(zé)任范圍，解決決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)關(guān)系不清晰等問題。只有使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的決策和工作方式轉(zhuǎn)變到以章程為依托的軌道上來，才能避免任意妄為以及以言代法的現(xiàn)象，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在法律法規(guī)的范圍內(nèi)履行法定的職責(zé)，切實(shí)擔(dān)負(fù)起為全體村民謀利益的責(zé)任。隨著我國依法治國建設(shè)社會(huì)主義法治國家進(jìn)程的加快以及農(nóng)民個(gè)體權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行過程中不可避免地出現(xiàn)新舊價(jià)值的碰撞和利益的沖突，所以如何劃分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部權(quán)益，滿足各自的價(jià)值取向?qū)⒊蔀槲覈r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展過程中必須解決的問題，而章程就是明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)外部權(quán)利義務(wù)的基本準(zhǔn)則。
第三，章程是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人實(shí)現(xiàn)民主化管理的基礎(chǔ)條件。依照《物權(quán)法》59條的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的集體所有本質(zhì)上屬于成員集體所有，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的民主化管理是其存續(xù)和發(fā)展的重要保障。而章程是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的“憲法”，它統(tǒng)領(lǐng)著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的各類規(guī)章制度，因此是實(shí)現(xiàn)其民主管理的基礎(chǔ)條件。民主管理既是我國民主政治的內(nèi)在要求當(dāng)然也是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理決策的價(jià)值取向。只有民主的管理才能保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民的權(quán)利，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)不同的人群、不同的利益主體的合法權(quán)益得到尊重和關(guān)注，從而調(diào)動(dòng)他們的積極性和創(chuàng)造性，提高組織運(yùn)行效率和效益，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織乃至整個(gè)農(nóng)村的發(fā)展。
第四，章程是村民對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人進(jìn)行有效監(jiān)督的依靠。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織既為組織，其行為當(dāng)然不能由全體村民統(tǒng)一為之，而只能由少數(shù)村民代表進(jìn)行，那么居于人員多數(shù)的沒有具體行為的村民而言，如何對這些少數(shù)代表的行為進(jìn)行有效的監(jiān)督，人類社會(huì)的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，通過章程賦予監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職權(quán)、賦予非監(jiān)督機(jī)構(gòu)的村民的一般監(jiān)督權(quán)，是一條行之有效的途徑。如果沒有章程，村民對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人予以有效的監(jiān)督就缺乏基本的制度保障。相反，有了章程之后，村民的監(jiān)督權(quán)就有了基本的依靠。
鑒此，我們必須進(jìn)一步探究的問題有二：
1.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人章程具體應(yīng)包括哪些內(nèi)容。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人章程應(yīng)當(dāng)具備的事項(xiàng)即如公司章程的必備條款，按照農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)地位，應(yīng)當(dāng)包括：名稱和住所、財(cái)產(chǎn)狀況、集體成員資格及資格的喪失、集體成員的權(quán)利和義務(wù)；組織機(jī)構(gòu)及其產(chǎn)生辦法、職權(quán)、任期、議事規(guī)則；財(cái)務(wù)管理和盈余分配、虧損處理；章程修改程序；公告事項(xiàng)及發(fā)布方式等等。就沒有具體組織形式的農(nóng)村來說，其農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人章程至少須包含上述這些內(nèi)容，只是其財(cái)產(chǎn)狀況雖然無法確定具體的金額，但還是應(yīng)當(dāng)明確其財(cái)產(chǎn)的基本情況如土地、山林、水面以及主要?jiǎng)赢a(chǎn)及資金狀況。就城市化的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織——股份合作公司來說，其章程載明的事項(xiàng)包括：名稱和住所；宗旨和經(jīng)營范圍；設(shè)立方式；公司注冊資本、股份種類、股份分配和管理辦法，各類股份總額、每股金額；取得公司股東資格的具體條件；股份流轉(zhuǎn)的限制和可轉(zhuǎn)讓股份的轉(zhuǎn)讓范圍、轉(zhuǎn)讓辦法及公司收購股份辦法；股東的權(quán)利和義務(wù)；股東代表的產(chǎn)生及權(quán)利、義務(wù)；股東代表大會(huì)的職權(quán)和議事規(guī)則；董事會(huì)的組成、職權(quán)、議事規(guī)則及董事任期；法定代表人及其職權(quán)；監(jiān)事會(huì)的組成、職權(quán)、議事規(guī)則及監(jiān)事任期；利潤分配辦法；財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)制度；章程的修改；解散與清算；通知和公告方式；訂立章程的日期等等。如果采取的是農(nóng)工商公司的組織形式，其章程與股份合作公司的章程應(yīng)當(dāng)差不多。
至于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的治理結(jié)構(gòu)，即如前述，其意思機(jī)關(guān)或者決策機(jī)關(guān)(權(quán)力機(jī)關(guān))的職責(zé)(職權(quán))可以參照《物權(quán)法》59條和《村民委員會(huì)組織法》(2010)、《農(nóng)民專業(yè)合作社法》(2006)予以確定，主要的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)有：(1)土地承包方案、宅基地使用方案以及將土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個(gè)人承包；(2)個(gè)別土地承包經(jīng)營權(quán)人之間承包地的調(diào)整；(3)土地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用的使用、分配辦法；(4)集體出資的企業(yè)的出資人權(quán)利變動(dòng)等事項(xiàng)；(5)本集體享受誤工補(bǔ)貼的人員及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；(6)從本集體經(jīng)濟(jì)組織所得收益的使用或者其他方式處分村集體財(cái)產(chǎn)；(7)本集體公益事業(yè)的興辦和籌資方案及建設(shè)承包方案；(8)選舉本集體經(jīng)濟(jì)組織法人的執(zhí)行機(jī)構(gòu)人員和監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員；(9)村民會(huì)議認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由村民會(huì)議討論決定的涉及村民利益的其他事項(xiàng)。意思機(jī)關(guān)或者決策機(jī)關(guān)(權(quán)力機(jī)關(guān))會(huì)議包括定期會(huì)議和臨時(shí)會(huì)議，臨時(shí)會(huì)議的舉行事由交由章程予以明確，無論是定期會(huì)議還是臨時(shí)會(huì)議，均需會(huì)議有2/3以上的組成人員參加方可召開，所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過半數(shù)同意方為通過。而其執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職權(quán)，則主要是執(zhí)行意思機(jī)關(guān)或者決策機(jī)關(guān)(權(quán)力機(jī)關(guān))的決定以及在意思機(jī)關(guān)或者決策機(jī)關(guān)(權(quán)力機(jī)關(guān))授權(quán)范圍內(nèi)作出決定。監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職權(quán)主要為：列席執(zhí)行機(jī)構(gòu)會(huì)議；監(jiān)督檢查本集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)狀況；審核、查閱本集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表和其他財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)資料；監(jiān)督執(zhí)行機(jī)構(gòu)包括法定代表人的工作；建議召開本集體經(jīng)濟(jì)組織代表大會(huì)臨時(shí)會(huì)議；當(dāng)法定代表人的行為與本集體經(jīng)濟(jì)組織的利益有沖突時(shí)，代表本集體經(jīng)濟(jì)組織與本集體經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)責(zé)人提起訴訟等等。
應(yīng)當(dāng)注意的是，農(nóng)工商公司和股份合作公司一般來講是存在解散和清算問題的，其他沒有組織形式的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織則不存在解散的問題事由和清算問題，因?yàn)榍罢呓馍⒁院筮€可以以其他方式存在，而后者是一種社區(qū)的存續(xù)無法進(jìn)行解散，除非根據(jù)上級(jí)的命令合并或者拆分。
還要特別指出的是，如果在不久的將來國務(wù)院根據(jù)中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》(2015年中央一號(hào)文件)“研究起草農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例”，那么，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的章程就必定要成為其中不可缺少的內(nèi)容。如此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的章程也就和公司章程一樣，存在必要條款和自選條款的區(qū)分，必要條款大體就是上述一些內(nèi)容，而自選條款則是全國各地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人依據(jù)各自的自身情況加以選擇性規(guī)定。
2.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人章程由誰制定，制定程序如何。
按照法人制度的基本法理，法人章程的制定主體應(yīng)當(dāng)是法人的設(shè)立者、舉辦者、出資人或者發(fā)起人，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的形態(tài)如此豐富多彩，其章程的制定主體也就值得研討。不過有一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)很清楚，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、縣級(jí)人民政府只能是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人章程制定的促進(jìn)者、指導(dǎo)者和幫助者，因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的民事主體性質(zhì)及其非由政府設(shè)立這一特點(diǎn)決定了政府不能成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人章程的制定者。
按照《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)股份合作公司條例》、《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)股份合作企業(yè)條例》(1997)等的規(guī)定，股份合作公司的章程由籌備組負(fù)責(zé)起草，由村民會(huì)議或者代表會(huì)議審議通過。據(jù)此可以認(rèn)為，采取股份合作公司或者農(nóng)工商公司形式的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人，其章程應(yīng)當(dāng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的指導(dǎo)、幫助下，按照一定比例選舉村民代表和集體企業(yè)的代表組成籌備組，由代表推選籌備組召集人，由籌備組負(fù)責(zé)起草公司章程，全體村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議審議通過(此村民代表與籌備組代表可以重合)章程。而沒有現(xiàn)實(shí)組織形式的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人，是在法人已然存在的情況下制定章程，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，可以在全鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)按照一定的人口比例推選村民代表組成“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體資產(chǎn)管理委員會(huì)理事會(huì)”，在理事會(huì)的代表中推舉章程起草小組及其召集人，由章程起草小組起草章程，由“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體資產(chǎn)管理委員會(huì)理事會(huì)”審議通過章程。在村(生產(chǎn)大隊(duì))一級(jí)，可由村委會(huì)組織起草村集體經(jīng)濟(jì)組織法人章程，由全村(生產(chǎn)大隊(duì))村民代表會(huì)議審議通過本村集體經(jīng)濟(jì)組織(生產(chǎn)大隊(duì))章程。在村小組(生產(chǎn)隊(duì))一級(jí)，可由村民小組組長組織本組村民代表構(gòu)成章程起草小組，負(fù)責(zé)起草小組(生產(chǎn)隊(duì))章程，全組村民審議通過章程。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程的效力同其他法人章程的效力一樣，有對內(nèi)效力和對外效力兩個(gè)方面。章程的對內(nèi)效力主要包括章程對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的效力、對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理機(jī)構(gòu)及法定代表人的效力、對村民的效力等等。章程關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織名稱、住所以及業(yè)務(wù)范圍的規(guī)定即屬于章程對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織民事能力(權(quán)利能力和行為能力)的規(guī)定，它既是賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利能力，也是對公司民事能力的限制。根據(jù)現(xiàn)代私法的基本理念，章程對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織業(yè)務(wù)范圍的限制，只體現(xiàn)在對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自身的約束力，不能對抗農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和善意相對人之間發(fā)生的交易行為。章程對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理機(jī)構(gòu)及法定代表人的效力、對村民的效力則體現(xiàn)為各機(jī)關(guān)的權(quán)利與義務(wù)、對法定代表人代表行為的限制、對法定代表人追償?shù)囊?guī)定、村民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利特別是撤銷請求權(quán)。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程的對外效力體現(xiàn)在章程是否對相對人產(chǎn)生效力。于理而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)立為農(nóng)工商公司、股份合作公司的，其章程當(dāng)然應(yīng)當(dāng)隨公司的登記而公開，章程關(guān)于農(nóng)工商公司、股份合作公司的業(yè)務(wù)范圍、法定代表人職權(quán)的限制等，仍然僅能對抗善意的相對人。此時(shí)，從維護(hù)交易安全和交易效益的原則出發(fā)，這種善意的判斷，應(yīng)當(dāng)采取善意推定的方式來確定“善意”，無需對善意予以舉證證明，而作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)工商公司、股份合作公司要主張相對人非善意就必須承擔(dān)舉證責(zé)任。在不存在組織形式的場合，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織早就歷史地存在，其章程是依《民法總則》確認(rèn)其為法人后再行制定的，章程的公開與否以及以什么方式公開尚無確定的規(guī)則，章程對于相對人的效力得依公平原則予以解釋確定。
五、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的破產(chǎn)法之適用
關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人是否應(yīng)適用于破產(chǎn)法，亦即將破產(chǎn)作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的終止原因之一，學(xué)術(shù)界研究很少，僅有的2篇學(xué)術(shù)論文持肯定觀點(diǎn)，而全國政協(xié)常委、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組原副組長陳錫文似乎非常擔(dān)心農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的破產(chǎn)。
從我國現(xiàn)行法律的規(guī)定來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人性質(zhì)上不屬于企業(yè)法人，依理則不適用我國的《企業(yè)破產(chǎn)法》(2006)。《企業(yè)破產(chǎn)法》(2006)是我國破產(chǎn)法的一般法，按照該法2條的規(guī)定，我國能適用破產(chǎn)法的只能是企業(yè)法人。前文已經(jīng)論及，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織雖然是經(jīng)濟(jì)組織，但經(jīng)濟(jì)組織并不都是企業(yè)法人，也許正因?yàn)槿绱耍睹穹倓t》農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人納入到特別法人的制度框架內(nèi)。而從農(nóng)村整個(gè)經(jīng)濟(jì)組織的組織架構(gòu)分析，無論哪種組織形式的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，它們主要是作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)(村)等集體所有制企業(yè)的舉辦者(法律本質(zhì)上應(yīng)為出資人)，從法理上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(村)等集體所有制企業(yè)適用破產(chǎn)法應(yīng)當(dāng)毫無疑義，但作為這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)(村)等集體所有制企業(yè)的舉辦者(出資人)，其承擔(dān)的僅限于出資人的責(zé)任(包括有限責(zé)任和無限責(zé)任)，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)(村)等集體所有制企業(yè)如果采用了現(xiàn)代企業(yè)制度形式，則出資人的責(zé)任只能是有限責(zé)任，以出資額為限對企業(yè)債務(wù)承擔(dān)責(zé)任，如果這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)(村)等集體所有制企業(yè)仍然為非公司形式的企業(yè)，則出資人承擔(dān)的為無限責(zé)任，不過，出資人的責(zé)任和企業(yè)的責(zé)任是完全明晰的。誠然，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也一般性地成為債權(quán)人和債務(wù)人參與民事法律關(guān)系，但其與其舉辦的企業(yè)還是有著明顯的區(qū)別的。再從我國司法實(shí)踐看，對于非企業(yè)經(jīng)濟(jì)組織的破產(chǎn)，最高人民法院是持否定意見的。
從理論上分析，筆者同樣主張農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人不能適用破產(chǎn)法，換言之，我國立法不應(yīng)賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人以破產(chǎn)能力。
第一，如前所述，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人不僅僅是經(jīng)濟(jì)組織，還承載著社會(huì)主義公有制的政治功能和一定的社會(huì)功能，即使采取農(nóng)工商公司、股份合作公司、合作經(jīng)濟(jì)社等形式，它還是與特定的地域尤其是土地緊密結(jié)合在一起，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人以破產(chǎn)能力，在我國目前的破產(chǎn)制度框架下，無論在政治上還是在立法上均不具有可接受性，很難獲得較廣泛的民意基礎(chǔ)。除非我國像西方發(fā)達(dá)國家一樣建立了政府破產(chǎn)制度之后，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人以破產(chǎn)能力才有可能。
第二，現(xiàn)實(shí)中的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人即使采取農(nóng)工商公司、股份合作公司、合作經(jīng)濟(jì)社等組織形式，一般較少直接開展數(shù)額巨大的市場交易，往往都是作為出資人再設(shè)立有其他的有限責(zé)任公司、股份有限公司或者其他的企業(yè)法人，而對于后者當(dāng)然可以適用《企業(yè)破產(chǎn)法》。
第三，假如賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人以破產(chǎn)能力，其破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的確定是一個(gè)十分棘手的問題，比如如何區(qū)分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織直接支配的財(cái)產(chǎn)和間接支配的財(cái)產(chǎn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織舉辦的學(xué)校、養(yǎng)老院、醫(yī)院等無疑不能納入破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)，尤其是集體所有的土地納入不納入破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)，如果納入又怎樣進(jìn)行處置，等等這些問題，在我國對集體土地改革還沒有形成一個(gè)成熟的制度之前，都存在著難以逾越的制度障礙。
結(jié)語
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人是《民法總則》順應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及司法實(shí)踐需要的“因應(yīng)之舉”，我們完全可以預(yù)見，自此之后，我國此類法人在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用將更加突出，與此相應(yīng)，有關(guān)的理論需求和制度需求也會(huì)上升。可是，《民法總則》關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人具體規(guī)范過于簡單，且法人“一般規(guī)定”不能全部在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人中得以適用，加之我國實(shí)踐中的組織形態(tài)多種多樣，因此，既需要從解釋論上就農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人制度的適用問題進(jìn)行系統(tǒng)而盡可能詳盡的研討，也需要探討在不可能只依靠《民法總則》來解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的全部法律規(guī)范的情況下，另行建構(gòu)法律規(guī)范體系的問題。按照2015年中央一號(hào)文件的精神，制定一部行政法規(guī)即《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》應(yīng)當(dāng)是較好的選擇。在這個(gè)行政法規(guī)中，應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)《民法總則》作為該行政法規(guī)上位法的地位，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人制度進(jìn)行全面的細(xì)化性和填補(bǔ)性規(guī)定，其內(nèi)容可以包括下列：一般規(guī)定或總則，具體規(guī)定立法宗旨和立法依據(jù)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的立法定義、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的建立原則、中國共產(chǎn)黨組織在其中發(fā)揮作用的形式、縣級(jí)人民政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人規(guī)范化管理的促進(jìn)和協(xié)助職責(zé)等；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的設(shè)立與備案登記，包括名稱的規(guī)范、財(cái)產(chǎn)的類別與范圍、地域范圍、住所、登記機(jī)關(guān)、登記或備案的程序等；組織機(jī)構(gòu)，包括意思機(jī)構(gòu)(決策機(jī)構(gòu))或權(quán)力機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)等的職權(quán)及權(quán)力行使程序，法定代表人的職權(quán)、對法定代表人追償規(guī)則等；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的成員，包括成員的確定標(biāo)準(zhǔn)、成員的權(quán)利和義務(wù)；法律責(zé)任；附則。當(dāng)然，如果國務(wù)院對于該行政法規(guī)的立法準(zhǔn)備不足，一時(shí)還無法明確立法的時(shí)間表，則地方立法應(yīng)當(dāng)有所作為。不過，根據(jù)2015年新修訂的《立法法》的規(guī)定精神以及地方立法機(jī)構(gòu)的能力狀況，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的地方立法宜由省、直轄市、自治區(qū)的人民代表大會(huì)來承擔(dān)，廣東省和湖北省由于之前已經(jīng)有省級(jí)政府規(guī)章，其省級(jí)地方法規(guī)的制定要迅捷得多，非常值得期待。
本文系國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“自然資源權(quán)利配置研究”(15ZDB176)的階段性成果，同時(shí)亦為法治湖南建設(shè)與區(qū)域社會(huì)治理協(xié)同創(chuàng)新中心平臺(tái)中期成果。
作者簡介：屈茂輝，法學(xué)博士，湖南大學(xué)法學(xué)院教授。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《政法論壇》2018年第2期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
