功能整合與發(fā)展轉(zhuǎn)型:精準(zhǔn)扶貧視閾下的農(nóng)村社會(huì)救助研究
——以貴州省社會(huì)救助兜底扶貧實(shí)踐為例
摘要：國家提出社會(huì)保障兜底作為精準(zhǔn)脫貧的重要路徑以來，農(nóng)村社會(huì)救助制度的反貧困功能得到進(jìn)一步強(qiáng)化，但也出現(xiàn)了瞄準(zhǔn)偏離、資源溢出以及功能異化等制度困境，并在本質(zhì)上突出了傳統(tǒng)社會(huì)救助的理念偏狹問題。結(jié)合貴州省社會(huì)救助推進(jìn)兜底扶貧的成效及制度困境，分析精準(zhǔn)扶貧視閾下農(nóng)村社會(huì)救助制度的價(jià)值取向和功能定位，提出社會(huì)救助制度在瞄準(zhǔn)機(jī)制、功能拓展及社會(huì)參與等方面的發(fā)展和轉(zhuǎn)型。
一、問題的提出
世界各國在減緩以及消除貧困過程中，均形成了一定的正式或非正式制度安排。中國政府高度重視貧困問題的解決，在上世紀(jì)八十年代正式啟動(dòng)了大規(guī)模、有組織、有計(jì)劃的農(nóng)村反貧困進(jìn)程，并逐步形成了以社會(huì)保障和扶貧開發(fā)為主的基本反貧困制度安排。其中，社會(huì)保障主要由社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)及社會(huì)福利構(gòu)成，旨在通過國民收入的分配與再分配，對公民在暫時(shí)或永久失去勞動(dòng)能力以及由于各種原因陷入生活困境時(shí)給予幫助，保障公民最基本的生活需要，被譽(yù)為“社會(huì)的安全閥”。由于社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利制度具有剛性的普遍性，我國常用反貧困語境下的農(nóng)村社會(huì)保障主要是指以最低生活保障為核心的農(nóng)村社會(huì)救助制度，強(qiáng)調(diào)對暫時(shí)或永久失去勞動(dòng)能力以及由于各種原因生活發(fā)生困難、不能維持最低限度生活水平的農(nóng)村人口，由國家和社會(huì)按照法定標(biāo)準(zhǔn)向其提供滿足最低生活需求的資金和救助，構(gòu)成社會(huì)保障制度的“最后一道防線”。同時(shí)，根據(jù)2014年出臺的《社會(huì)救助暫行辦法》，我國社會(huì)救助的基本內(nèi)容包括了最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助以及臨時(shí)救助等八個(gè)方面的內(nèi)容。
從歷史角度看，社會(huì)救助也是最基本、最穩(wěn)定、最古老的社會(huì)保障形式。建國初期，我國農(nóng)村基本上形成了以災(zāi)害救助、五保供養(yǎng)、合作醫(yī)療為主的基本救助制度。伴隨國家基本經(jīng)濟(jì)制度轉(zhuǎn)型以及公共管理組織體系的發(fā)展，社會(huì)保障制度在改革開放尤其是上世紀(jì)90年代以后逐漸完善，建設(shè)的重點(diǎn)也從社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)向了針對貧困人群的社會(huì)救助制度。一方面，伴隨家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施，以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)救助體系逐漸出現(xiàn)制度缺口，促使國家開始進(jìn)行社會(huì)救助制度的各項(xiàng)改革；另一方面，農(nóng)村貧困問題日益突出，國家正式啟動(dòng)了扶貧開發(fā)進(jìn)程，作為救濟(jì)式扶貧方式的農(nóng)村社會(huì)救助體系得到進(jìn)一步發(fā)展。目前，我國不僅形成了以最低生活保障制度為核心和基礎(chǔ)，以災(zāi)害、醫(yī)療、教育、住房等專項(xiàng)救助制度為補(bǔ)充和保證的救助體系，也逐步推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)救助向法制化、規(guī)范化、系統(tǒng)化的新型救助體系轉(zhuǎn)變，社會(huì)救助制度日益為農(nóng)村貧困人口發(fā)揮積極的減貧及生活保障作用。①
作為反貧困的社會(huì)政策和經(jīng)濟(jì)政策，農(nóng)村社會(huì)救助制度與扶貧開發(fā)長期以來形成了各自運(yùn)行、分開運(yùn)作的特點(diǎn)。2009年，國家正式提出“堅(jiān)持開發(fā)式扶貧方針，制定農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)有效銜接辦法”(以下簡稱兩項(xiàng)制度銜接)，標(biāo)志著我國開啟扶貧開發(fā)的“兩輪驅(qū)動(dòng)”階段，開始形成“低保保生存、救助防返貧、扶貧促發(fā)展、開發(fā)奔小康”的新格局。黨的十八大以來，國家進(jìn)一步提出精準(zhǔn)扶貧理念和方略，并將社會(huì)保障兜底扶貧作為精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的重要路徑之一，要求對貧困人口中完全或部分喪失勞動(dòng)能力的人，由社會(huì)保障來進(jìn)行兜底。由此，我國各地區(qū)紛紛開展了社會(huì)保障兜底促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的政策實(shí)踐，尤其突出了社會(huì)救助兜底扶貧的功能和意義。
從研究來看，農(nóng)村社會(huì)救助制度一直是理論和實(shí)踐工作者關(guān)注的焦點(diǎn)。而將農(nóng)村社會(huì)救助作為研究主體則主要出現(xiàn)在2000年以后，且這一問題的研究遠(yuǎn)少于國內(nèi)學(xué)者對農(nóng)村最低生活保障、五保供養(yǎng)等具體社會(huì)救助形式的研究。具體來看，有關(guān)我國農(nóng)村社會(huì)救助制度的理論或?qū)嵶C研究多集中在其目標(biāo)原則、[1]體系建設(shè)、[2]制度設(shè)計(jì)、[3]運(yùn)行管理[4]以及存在的問題和對策建議[5][6]等方面，與貧困相聯(lián)系進(jìn)行的研究并未成為主流。伴隨兩項(xiàng)制度銜接的提出，社會(huì)救助研究開始被廣泛納入貧困視野，吸引了大批學(xué)者開展相關(guān)研究。一方面，社會(huì)救助反貧困的本質(zhì)和核心目標(biāo)得以強(qiáng)調(diào)，社會(huì)救助制度對農(nóng)村貧困的消減效應(yīng)得到進(jìn)一步研究；[7]另一方面，學(xué)者也指出了現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)救助制度存在的反貧困功能梗塞以及問題挑戰(zhàn)，包括生存型貧困救助局限、救助資源受益分配瞄準(zhǔn)偏差、專項(xiàng)制度缺失漏洞，以及制度構(gòu)建對于不同貧困群體間差異性的忽視等。[8]據(jù)此，學(xué)者也從資產(chǎn)建設(shè)、[9]多維貧困[8]等角度，提出完善農(nóng)村社會(huì)救助的對策建議。當(dāng)前，結(jié)合精準(zhǔn)扶貧視閾下的農(nóng)村貧困及反貧困問題，研究者進(jìn)一步指出社會(huì)救助事業(yè)面臨的新挑戰(zhàn)，如造成貧困的社會(huì)因素復(fù)雜化、社會(huì)救助需求多樣化、貧困問題的負(fù)面影響擴(kuò)大等。[10]而現(xiàn)行生存型社會(huì)救助則存在救助理念消極、救助方式落后、救助標(biāo)準(zhǔn)偏低、救助范圍狹窄、救助內(nèi)容單一、救助主體薄弱以及救助效率不高等困境。[11]現(xiàn)代社會(huì)救助應(yīng)將其濟(jì)貧、服務(wù)及平權(quán)的功能相結(jié)合，轉(zhuǎn)型為發(fā)展型濟(jì)貧、適配性服務(wù)以及積極性平權(quán)，從而構(gòu)建積極型、發(fā)展型、整體性的社會(huì)救助制度體系。
總體上看，作為我國農(nóng)村反貧困的基本制度安排，社會(huì)救助在保障貧困人口基本生存、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮了積極作用；與此同時(shí)，由于貧困及反貧困體系的國家建構(gòu)，扶貧開發(fā)成為這一進(jìn)程的主導(dǎo)話語，在一定程度上遮蔽了社會(huì)救助的反貧困功能和意義，社會(huì)救助常常被視為一種補(bǔ)充性的、輸血式的政府救濟(jì)措施。這種認(rèn)知也體現(xiàn)在研究當(dāng)中，即社會(huì)救助研究基本上著眼于制度本身或社會(huì)保障制度體系的發(fā)展，與反貧困相聯(lián)系進(jìn)行的研究并不多。當(dāng)前，精準(zhǔn)扶貧及社會(huì)保障兜底扶貧理念和政策的提出，在強(qiáng)化社會(huì)救助反貧困兜底功能的同時(shí)，也產(chǎn)生了為兜底而救助的瞄準(zhǔn)偏離、資源溢出、功能異化等困境，不僅不利于社會(huì)救助本身的發(fā)展，也在一定程度上背離和阻礙精準(zhǔn)扶貧的真正落實(shí)。因此，著眼于精準(zhǔn)扶貧以及我國貧困現(xiàn)狀、扶貧任務(wù)的轉(zhuǎn)變，思考社會(huì)救助制度的發(fā)展轉(zhuǎn)型，對于回應(yīng)脫貧攻堅(jiān)階段國家反貧困制度安排的政策轉(zhuǎn)向以及減貧發(fā)展的目標(biāo)轉(zhuǎn)型，具有積極的實(shí)踐和理論意義。
二、精準(zhǔn)扶貧視域下貴州社會(huì)救助兜底扶貧實(shí)踐及其制度困境
貴州是我國貧困面最大、貧困深度最深的省份，目前仍面臨623萬貧困人口2020年全面脫貧的巨大壓力。國家提出精準(zhǔn)扶貧以及社會(huì)保障兜底扶貧以來，貴州省在推進(jìn)以農(nóng)村社會(huì)救助制度為主的兜底扶貧過程中取得了顯著成效，救助水平進(jìn)一步提高，救助功能得到強(qiáng)化，并在此過程中建立了與精準(zhǔn)扶貧相適應(yīng)的管理工作機(jī)制。由于社會(huì)救助被譽(yù)為社會(huì)保障制度的“最后一道防線”。與社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利等普惠性較強(qiáng)的社會(huì)保障形式相比，社會(huì)救助在制度設(shè)計(jì)上更加瞄準(zhǔn)處于生活困境的弱勢人群，在制度形式上也更具靈活性和創(chuàng)新性。事實(shí)上，貴州省實(shí)施的兜底扶貧在整體上也可以概括為以農(nóng)村低保為核心的貧困人口救助體系。即通過提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)、特困供養(yǎng)及其他社會(huì)救助的水平、整合多元救助形式、完善兩項(xiàng)制度銜接，貴州社會(huì)救助兜底扶貧產(chǎn)生了積極的政策效果，并日益完善了社會(huì)救助的運(yùn)行管理機(jī)制。
然而，社會(huì)救助在突出反貧困兜底功能的同時(shí)，仍然存在制度運(yùn)行的瞄準(zhǔn)偏離、資源溢出、功能異化等痼疾，并突出表現(xiàn)為重生存保障、輕發(fā)展保障，重物質(zhì)保障、輕救助服務(wù)以及單向救助的理念偏狹。結(jié)合貴州省社會(huì)救助兜底扶貧的實(shí)踐研究，對于管窺精準(zhǔn)扶貧視閾下社會(huì)救助乃至社會(huì)保障制度體系的發(fā)展具有重要意義。
(一)瞄準(zhǔn)偏離
作為一種選擇性社會(huì)保障制度，社會(huì)救助本身具有明顯的對象選擇性和瞄準(zhǔn)性，堅(jiān)持“特殊社會(huì)關(guān)照”原則。同時(shí)，救助對象的選擇和瞄準(zhǔn)也是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧以及救助資源有效遞送的前提，因而瞄準(zhǔn)救助對象是制度運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。然而，有關(guān)社會(huì)救助瞄準(zhǔn)效果的已有研究表明，無論采用哪一層面的數(shù)據(jù)或研究方法，社會(huì)救助對象與政策規(guī)定對象之間存在偏離或背離的現(xiàn)象都是無可爭議的事實(shí)。一方面，我國社會(huì)救助大多采用民主監(jiān)督下的社區(qū)瞄準(zhǔn)機(jī)制，以農(nóng)戶生活形態(tài)為依據(jù)，在減少行政成本的同時(shí)也容易受到非制度因素影響而產(chǎn)生操作性的瞄準(zhǔn)偏離；另一方面，由于農(nóng)民普遍享有的社會(huì)保護(hù)太少，以低保為基礎(chǔ)的瞄準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)又常常被作為其他救助形式的標(biāo)準(zhǔn)，這種救助福利的疊加效應(yīng)對農(nóng)民產(chǎn)生了較大誘惑，加之國家和社會(huì)對于冒領(lǐng)、騙領(lǐng)救助者的懲罰成本過低，在一定程度上助長了主觀性的瞄準(zhǔn)偏離。目前，貴州雖然強(qiáng)化了救助對象的瞄準(zhǔn)和選擇機(jī)制，并利用正在建設(shè)的“扶貧云”系統(tǒng)進(jìn)行貧困人口的識別和瞄準(zhǔn)，但鑒于救助與扶貧開發(fā)分屬不同的行政系統(tǒng)，社會(huì)救助的識別瞄準(zhǔn)仍存在“應(yīng)保未保”、“保不應(yīng)保”、“應(yīng)退未退”等錯(cuò)漏現(xiàn)象，影響救助資源的遞送效率及制度公平。
(二)資源溢出
貴州推進(jìn)社會(huì)救助兜底扶貧過程中，雖然中央和地方政府對于社會(huì)救助的投入逐漸增多，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村低保以及其他社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的提高和救助范圍擴(kuò)大。但從制度設(shè)計(jì)來看，社會(huì)救助的瞄準(zhǔn)對象以絕對貧困人口為主，在總體上仍處于救助水平偏低、覆蓋面不廣的發(fā)展階段，救助資源與救助需求之間仍存在一定的缺口。與此同時(shí)，農(nóng)村救助中的資源溢出也是制度運(yùn)行的突出現(xiàn)象。一方面，由于農(nóng)民家庭收入測算的復(fù)雜性以及認(rèn)定審查機(jī)制尚不健全，社會(huì)救助資源在基層分配過程中容易受到鄉(xiāng)土社會(huì)人情、關(guān)系運(yùn)作等方面的影響，或政府救助目標(biāo)偏離，救助資源指向非貧困人口而偏離需要救助的弱勢人群，造成資源的偏離性溢出；另一方面，資源溢出還體現(xiàn)在國家救助資源投入與救助效益差距產(chǎn)生的低效性溢出，包括國家救助投入偏離救助人群或重復(fù)性投入造成的資源浪費(fèi)及目標(biāo)轉(zhuǎn)移。可以說，當(dāng)前救助制度的運(yùn)行既面臨資源供需的矛盾，又具有資源溢出的困境，二者的張力不僅降低了社會(huì)救助的效率，也損害了救助制度的公平性、正義性，這也是精準(zhǔn)扶貧視閾下社會(huì)救助運(yùn)行的重要問題和挑戰(zhàn)。
(三)功能異化
當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧以及社會(huì)保障兜底扶貧政策提出背景下，社會(huì)救助的反貧困和救助功能得到進(jìn)一步強(qiáng)化，但同時(shí)也在一定程度上弱化了其提供公共服務(wù)以及收入調(diào)節(jié)等方面的功能和作用。結(jié)合貴州來看，社會(huì)救助構(gòu)成了社會(huì)保障兜底扶貧的主要制度形式，并在保障貧困人口基本生活，提供醫(yī)療、教育、災(zāi)害等臨時(shí)性救助方面發(fā)揮了積極作用，這一方面強(qiáng)化了社會(huì)救助制度的反貧困和兜底保障功能，另一方面易于在實(shí)際運(yùn)作中被作為基層政府分配扶貧資源的維穩(wěn)工具或表演性政績，產(chǎn)生服務(wù)及收入調(diào)節(jié)功能的弱化或異化現(xiàn)象。事實(shí)上，社會(huì)救助制度在保障公民基本生存的同時(shí)還具有促進(jìn)貧困人口個(gè)人能力發(fā)展以及收入分配調(diào)節(jié)方面的功能作用。尤其是伴隨救助制度在發(fā)展中逐漸趨向發(fā)展型救助、整體型救助以及綜合性救助，其具有的發(fā)展功能、服務(wù)功能以及分配正義功能也應(yīng)得到強(qiáng)化和關(guān)注。而將救助等于維穩(wěn)，或局限于生存托底，則忽視了其作為公民生存權(quán)、發(fā)展權(quán)保障，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果公平共享性等方面的功能。
事實(shí)上，社會(huì)救助在瞄準(zhǔn)偏離、資源溢出以及功能異化等方面的困境具有密切關(guān)系，瞄準(zhǔn)偏離是造成社會(huì)救助資源溢出及功能異化的根本因素，瞄準(zhǔn)偏離及資源溢出加劇了社會(huì)救助的功能異化，后者也強(qiáng)化了瞄準(zhǔn)偏離及資源的溢出性。而從根本上看，三者也體現(xiàn)出當(dāng)前救助理念的偏狹。從制度建立和發(fā)展來看，社會(huì)救助的理念包含了倫理道德以及公民權(quán)利的維護(hù)。事實(shí)上，我國現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)救助存在實(shí)踐與理念的脫節(jié)以及理念偏狹等問題，且瞄準(zhǔn)偏離、資源溢出以及功能異化等現(xiàn)象無不也是理念偏狹的延伸性后果。特別是傳統(tǒng)國家主導(dǎo)的社會(huì)救助往往以單向的物質(zhì)救助為主，救濟(jì)救助多于社會(huì)服務(wù)，重公民生存權(quán)而輕發(fā)展權(quán)，強(qiáng)調(diào)國家責(zé)任而社會(huì)參與不足。同時(shí)，這種救助理念的偏狹或?qū)嵺`與理念的錯(cuò)位也是當(dāng)前我國農(nóng)村社會(huì)救助制度面臨的整體困境，并與救助制度發(fā)展的階段密切相關(guān)，即突出生存保障的社會(huì)救助在理念上尚缺乏對公民發(fā)展權(quán)及平等理念的強(qiáng)調(diào)，將救助等同于國家救濟(jì)，忽視了對公民發(fā)展權(quán)以及利益訴求表達(dá)的關(guān)注和回應(yīng)。
三、精準(zhǔn)扶貧視域下農(nóng)村社會(huì)救助的價(jià)值取向與功能定位
結(jié)合我國精準(zhǔn)扶貧理念和方略的提出背景看，不僅是在技術(shù)層面對以往扶貧開發(fā)存在的瞄準(zhǔn)偏離和精英捕獲問題進(jìn)行互動(dòng)和回應(yīng)，[12]也是對當(dāng)前開發(fā)式扶貧如何應(yīng)對脫貧攻堅(jiān)階段一部分顯然不具備勞動(dòng)能力貧困人口脫貧進(jìn)行的政策調(diào)整。在此，國家提出的社會(huì)保障兜底扶貧是精準(zhǔn)扶貧的實(shí)現(xiàn)路徑，社會(huì)救助托底并非意味著社會(huì)救助與扶貧開發(fā)的分離而專注于部分貧困人口，或期待利用社會(huì)救助實(shí)現(xiàn)脫貧。可以說，精準(zhǔn)扶貧為農(nóng)村社會(huì)救助制度的發(fā)展完善提供了新的契機(jī)，但也對其未來階段的發(fā)展轉(zhuǎn)型以及反貧困、服務(wù)、維權(quán)、分配正義等功能的整合提出新的要求。因此，著眼于精準(zhǔn)扶貧的發(fā)展理念，以及現(xiàn)行社會(huì)救助制度諸方面的制度困境，農(nóng)村社會(huì)救助應(yīng)著眼于構(gòu)建更具綜合性、發(fā)展性和積極性的反貧困政策體系，在發(fā)揮其保障貧困群體基本生活作用的同時(shí)，更加趨向于提升農(nóng)村貧困人口發(fā)展能力、滿足弱勢人群多樣化的社會(huì)服務(wù)需求以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的公平共享和分配正義。
(一)反貧困取向：作為社會(huì)保障的社會(huì)救助
社會(huì)救助作為社會(huì)保障制度體系的重要內(nèi)容，在本質(zhì)上突出了反貧困的政策取向和功能定位。從政策本質(zhì)和發(fā)展歷程看，社會(huì)救助產(chǎn)生之初就是為了應(yīng)對貧困以及不平等帶來的社會(huì)問題。在西方，貧困和失業(yè)問題催生了現(xiàn)代社會(huì)救助制度；[13]而我國社會(huì)救助的理念和實(shí)踐帶有強(qiáng)烈的倫理道德色彩，儒家傳統(tǒng)思想影響下，同情、關(guān)懷和支持弱者以及扶貧濟(jì)困、樂善好施成為社會(huì)成員的基本價(jià)值判斷，并在此基礎(chǔ)上形成了以“施恩”為特點(diǎn)的救助理念和救助行動(dòng)。[14]現(xiàn)代國家建立以后，普遍建立了完善的社會(huì)救助體系，對處于急難和貧困的弱勢人群進(jìn)行救助。因此，作為社會(huì)保障體系的重要組成部分，社會(huì)救助以緩解和消除貧困為目標(biāo)，反貧困是其最為本質(zhì)的特征和天然使命。
同時(shí)，與普惠性較強(qiáng)的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利制度相比，社會(huì)救助致力于瞄準(zhǔn)和幫扶因各種原因陷入困境的弱勢群體，更具反貧困的功能和意義，因而在精準(zhǔn)脫貧實(shí)踐中也被作為兜底扶貧的主要內(nèi)容。基于這一目的，提供最低生活保障、發(fā)揮社會(huì)成員基本生活的“托底”作用，是社會(huì)救助制度最根本性、基礎(chǔ)性的作用。同時(shí)，從反貧困的本質(zhì)出發(fā)，提供最低生活保障遠(yuǎn)非社會(huì)救助的全部內(nèi)容或終極目標(biāo)。尤其在精準(zhǔn)扶貧新階段，社會(huì)救助應(yīng)貫徹全面的反貧困目標(biāo)和功能，在預(yù)防、緩解及消除貧困方面發(fā)揮應(yīng)有的作用，即保障絕對貧困人口基本生活的同時(shí)，開展針對性的社會(huì)救助形式，以減緩相對貧困，減少和消除致貧因素，并在資源受益分配過程中指向制度瞄準(zhǔn)的窮人以及反貧困目標(biāo)。
(二)公平取向：作為公民權(quán)利的社會(huì)救助
從制度的權(quán)利屬性出發(fā)，社會(huì)救助也是公民應(yīng)有的權(quán)利以及國家和社會(huì)的責(zé)任和義務(wù)。一方面，公民作為權(quán)利主體，享有毋庸置疑的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。當(dāng)個(gè)體依靠自身能力無法維持基本生活或遭遇自然、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)而陷入生活困境時(shí)，有權(quán)利獲得國家和社會(huì)提供的幫扶或服務(wù)。另一方面，這種公民權(quán)利還體現(xiàn)在救助主體與被救助主體的關(guān)系上，突出救助者與被救助者的地位平等以及救助行為人性化。而長期以來，我國對于弱勢群體的救助延續(xù)了傳統(tǒng)的道德倫理色彩，且在救助形式和內(nèi)容上強(qiáng)調(diào)公民的生存權(quán)而忽視發(fā)展權(quán)，重生存救助輕發(fā)展救助，往往造成救助對象的進(jìn)一步弱勢化、邊緣化甚至污名化。
事實(shí)上，伴隨我國社會(huì)救助從傳統(tǒng)的生存型救助逐步拓展到涵括最低生活保障及各類專項(xiàng)救助的新型救助體系，制度理念也從倫理道德上升為公民權(quán)利維護(hù)。尤其是當(dāng)前全面建成小康社會(huì)以及脫貧攻堅(jiān)重要?dú)v史時(shí)期，貧困以及貧困人口的結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)變，公民權(quán)利訴求和表達(dá)日益增多，社會(huì)救助發(fā)展也應(yīng)更加突出公平正義以及公民權(quán)利的價(jià)值取向，并在制度執(zhí)行中貫徹公平、平等理念，在目標(biāo)定位上將改善弱勢群體境遇與提升其社會(huì)參與機(jī)會(huì)及增進(jìn)維護(hù)公平正義相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)救助制度的權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平以及分配公平。同時(shí)，突出社會(huì)救助的公平取向及權(quán)利觀，也是傳統(tǒng)社會(huì)救助向現(xiàn)代社會(huì)救助轉(zhuǎn)型的重要面向，即重視改革發(fā)展成果的共享以及弱勢群體權(quán)利保障的平等、參與和能動(dòng)性，在發(fā)揮社會(huì)救助兜底保障功能的同時(shí)更加維護(hù)人的尊嚴(yán)及社會(huì)正義，更加著眼于弱勢群體的發(fā)展以及社會(huì)和諧穩(wěn)定。
(三)收入調(diào)節(jié)取向：作為再分配的社會(huì)救助
社會(huì)救助不僅是國家民生建設(shè)的重要內(nèi)容，在本質(zhì)上也是一種收入再分配制度，在財(cái)富分配過程中發(fā)揮著重要的調(diào)節(jié)作用，其不僅可以提高低收入群體收入和消費(fèi)水平，也可以縮小社會(huì)成員間收入差距，降低收入分配的不平等程度。從制度設(shè)計(jì)來看，社會(huì)救助的收入再分配效應(yīng)最為明顯和直接，即社會(huì)救助的資金來源主要是國家財(cái)政資金、社會(huì)組織及個(gè)人捐贈(zèng)，受助者不需要承擔(dān)任何繳費(fèi)義務(wù)，只要生活陷入困境就可以獲得救助。作為再分配方式，社會(huì)救助具有兩個(gè)層面的收入調(diào)節(jié)意義。微觀來看，社會(huì)救助影響個(gè)體尤其是弱勢人口的收入分配狀況。即社會(huì)救助通過現(xiàn)金支付等手段增加貧困人口的收入，使其達(dá)到地區(qū)一定的生活標(biāo)準(zhǔn)。宏觀來看，社會(huì)救助亦是國家引導(dǎo)收入再分配的重要調(diào)控方式。即國家通過收入再分配手段將貧富差距調(diào)節(jié)到適度范圍，以應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中日益嚴(yán)重的階層分化問題，同時(shí)保障弱勢群體的生存和發(fā)展。
以往，社會(huì)救助主要被視為國家主導(dǎo)的救濟(jì)行為，其收入調(diào)節(jié)的功能受到一定的遮蔽或忽視。而現(xiàn)行社會(huì)救助制度設(shè)計(jì)以及運(yùn)行上的碎片化和區(qū)域差別等問題，在增加貧困人口收入水平的同時(shí)也擴(kuò)大了區(qū)域、城鄉(xiāng)之間的差距，在一定程度上弱化了制度的公平性。因此，當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧及脫貧攻堅(jiān)形勢下，應(yīng)強(qiáng)調(diào)和發(fā)揮社會(huì)救助制度在收入調(diào)節(jié)方面的作用，一方面增加政府對于貧困地區(qū)的社會(huì)救助投入，另一方面逐步提高貧困地區(qū)救助標(biāo)準(zhǔn)，彌補(bǔ)因地區(qū)發(fā)展落后造成的再次分配差距。此外，社會(huì)力量參與社會(huì)救助及其在收入再分配中的調(diào)節(jié)作用也應(yīng)受到進(jìn)一步關(guān)注。
(四)服務(wù)取向：作為社會(huì)服務(wù)的社會(huì)救助
社會(huì)救助制度不僅是一種國家再分配形式，也是政府職能轉(zhuǎn)型、滿足社會(huì)公共服務(wù)需求的重要舉措。因此，社會(huì)救助在通過制度瞄準(zhǔn)以及物質(zhì)幫扶保障公民基本生存、發(fā)展權(quán)利，實(shí)現(xiàn)緩解和消除貧困的制度目標(biāo)和功能取向外，還包括以提供社會(huì)服務(wù)的形式來滿足特定群體尤其是弱勢群體的基本生活需求。社會(huì)救助的服務(wù)取向不僅是建立和完善新型社會(huì)救助體系的題中之義，也是社會(huì)公眾需求差異化、多元化的現(xiàn)實(shí)要求。一方面，伴隨社會(huì)服務(wù)渠道和方式的多元化，現(xiàn)代社會(huì)救助也應(yīng)定位于彌補(bǔ)市場及其他途徑無法提供的基本公共服務(wù)，在解決物質(zhì)貧困的同時(shí)，通過社會(huì)服務(wù)協(xié)助個(gè)體改善社會(huì)資源再分配的環(huán)境，進(jìn)而改善弱勢群體的生活處境。另一方面，社會(huì)救助的服務(wù)取向和功能拓展也是對于貧困狀況以及貧困人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的回應(yīng)。即伴隨我國農(nóng)村扶貧開發(fā)進(jìn)程以及社會(huì)救助體系的發(fā)展，農(nóng)村絕對貧困現(xiàn)象已基本消除，但城鄉(xiāng)以及農(nóng)村內(nèi)部收入差距的不斷擴(kuò)大，因收入低于社會(huì)平均水平帶來的相對貧困問題進(jìn)一步凸顯，且農(nóng)村家庭由于醫(yī)療、教育等支出過大或意外事故導(dǎo)致的“支出型貧困”，開始成為新的致貧因素。因此，農(nóng)村貧困現(xiàn)狀以及貧困人口結(jié)構(gòu)上的變化，對于社會(huì)救助調(diào)整救助方式提出了新的要求和挑戰(zhàn)。
同時(shí)，社會(huì)救助在根本上包含了“助人自助”的理念和目標(biāo)，即幫助受助者在外界幫助下實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展和擺脫貧困。而我國目前的社會(huì)救助制度，往往以單次、單向的物質(zhì)救助為主，實(shí)際上可能“制造”并“維持”了一個(gè)貧困階層，造成“福利依賴”的貧困陷阱。因此，在精準(zhǔn)扶貧的理論和實(shí)踐視閾下，重申社會(huì)救助的服務(wù)取向，改善單一的物質(zhì)救助模式，將有利于促進(jìn)社會(huì)救助真正實(shí)現(xiàn)“從救濟(jì)到救助、從保障到共生”的轉(zhuǎn)變以及“助人自助”的目標(biāo)和理念。
四、結(jié)語：農(nóng)村社會(huì)救助制度發(fā)展轉(zhuǎn)型的路徑選擇
精準(zhǔn)扶貧理念方略尤其是社會(huì)保障兜底扶貧的提出，為強(qiáng)化社會(huì)救助的反貧困功能以及促進(jìn)其制度發(fā)展完善提供了新的契機(jī)和動(dòng)力，但由此也加劇或產(chǎn)生了其在對象瞄準(zhǔn)、資源傳遞及功能實(shí)現(xiàn)方面的局限或不足，在本質(zhì)上表現(xiàn)為傳統(tǒng)救助理念的偏狹。因此，著眼于精準(zhǔn)扶貧的發(fā)展理念，以及現(xiàn)行社會(huì)救助制度在瞄準(zhǔn)偏離、資源溢出、功能異化及理念偏狹等方面的制度困境，農(nóng)村社會(huì)救助應(yīng)進(jìn)一步完善當(dāng)前的瞄準(zhǔn)和選擇機(jī)制，并著眼于構(gòu)建更具綜合性、發(fā)展性和積極性的反貧困政策體系，在發(fā)揮其保障貧困人口基本生活作用的同時(shí)，更加趨向于提升貧困人口發(fā)展能力、滿足弱勢人群多樣化服務(wù)需求以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的公平共享和分配正義，以及探索社會(huì)組織參與的救助制度，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)救助的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展。
一是完善社會(huì)救助的瞄準(zhǔn)機(jī)制，提高救助資源遞送效率。包括從技術(shù)層面完善農(nóng)民家庭收入調(diào)查方法，建立相對精確的識別瞄準(zhǔn)指標(biāo)體系及家庭收入核查制度，發(fā)揮信息化數(shù)據(jù)平臺在精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)救助當(dāng)中的積極作用；以及從規(guī)則層面規(guī)范識別瞄準(zhǔn)程序，確保救助對象識別與瞄準(zhǔn)過程中的公平、公正與公開，同時(shí)有效發(fā)揮黨建扶貧、駐村扶貧等工作機(jī)制在社會(huì)救助識別、瞄準(zhǔn)及核查中的參與和監(jiān)督作用，探索應(yīng)對當(dāng)前農(nóng)村人口流動(dòng)、家庭支出型貧困等貧困現(xiàn)狀及人口結(jié)構(gòu)特點(diǎn)的工作策略，完善當(dāng)前以農(nóng)村社區(qū)為主的瞄準(zhǔn)機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)救助資源傳遞到最需要的人手中。
二是拓展社會(huì)救助服務(wù)功能，構(gòu)建綜合性救助體系。國家及地方政府應(yīng)以精準(zhǔn)扶貧為契機(jī)，在完善多元化救助體系過程中，逐漸改變傳統(tǒng)物質(zhì)救助、單向救助及事后救助的理念，強(qiáng)調(diào)社會(huì)救助在社會(huì)服務(wù)層面的功能和價(jià)值取向，探索包括農(nóng)村社會(huì)工作參與社會(huì)救助在內(nèi)的多元化救助服務(wù)，增強(qiáng)和拓展社會(huì)救助的服務(wù)功能，以構(gòu)建兼具物質(zhì)保障及社會(huì)服務(wù)幫扶的發(fā)展性的、綜合性社會(huì)救助體系，適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村貧困人口結(jié)構(gòu)多元化以及利益訴求多樣化轉(zhuǎn)變的現(xiàn)狀及趨勢，提高社會(huì)救助資源的利用效率，并以此增強(qiáng)社會(huì)救助反貧困的精準(zhǔn)性。
三是探索社會(huì)組織參與救助，促進(jìn)社會(huì)救助可持續(xù)發(fā)展。社會(huì)組織在農(nóng)村反貧困過程中一直發(fā)揮著顯著的減貧作用，并具有整合資源、靈活、創(chuàng)新等多方面的扶貧優(yōu)勢。從本質(zhì)上來看，社會(huì)救助制度也包含了社會(huì)力量的參與。事實(shí)上，一些國內(nèi)外社會(huì)組織也在減貧領(lǐng)域承擔(dān)了社會(huì)救助的工作和任務(wù)，尤其是在提供社會(huì)救助服務(wù)或援助層面。因此，我國應(yīng)積極探索社會(huì)組織參與農(nóng)村社會(huì)救助的制度建設(shè)和合作實(shí)踐，以補(bǔ)充社會(huì)救助資源，促進(jìn)傳統(tǒng)政府救助理念、形式的轉(zhuǎn)型和發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)救助制度可持續(xù)發(fā)展。
注釋：①根據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2014年底，我國共有31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的2777個(gè)縣(市、區(qū))建立了農(nóng)村最低生活保障制度，2943.6萬戶、5207.2萬人被納入農(nóng)村低保范圍，享受醫(yī)療救助、臨時(shí)救助等傳統(tǒng)救濟(jì)的農(nóng)村村民達(dá)74.5萬人。
參考文獻(xiàn)：略
作者單位：華中師范大學(xué)
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自： 《貴州社會(huì)科學(xué)》2016年第10期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
