中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)地流轉(zhuǎn)
郜亮亮副研究員梳理了中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，從國有的“井田制”到商鞅變法，“廢井田，開阡陌”，承認(rèn)人民擁有私田，允許自由買賣，中國成為世界上最早出現(xiàn)土地私有制度的國家。直到宋代，中國完全進入土地私有制時期；與土地產(chǎn)權(quán)制度相應(yīng)，比較典型的賦稅制度是“一條鞭法”和“攤丁入畝”，國家靠這種賦稅制度調(diào)整農(nóng)民與地主、國家與地主的關(guān)系，當(dāng)時的土地市場高度發(fā)達。新中國建立之后，土地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)過了私有制、集體化和公有制幾個階段，直到上世紀(jì)七十年代末八十年代初出現(xiàn)了“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，包括“包產(chǎn)到戶”、“包產(chǎn)到組”、“雙包到組”以及“包干到戶”等多種形式。他認(rèn)為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為一個基本性的制度，其基礎(chǔ)在于集體所有，社會主義公有制，按地勞分配，你分的只是一個承包經(jīng)營權(quán)，所有權(quán)是集體。這些現(xiàn)象背后最核心的問題還是產(chǎn)權(quán)的變遷，也就是穩(wěn)定性變遷：（1）延長承包期（2）穩(wěn)定承包關(guān)系（3）土地調(diào)整的必要性（4）公平與效率（5）追求使用權(quán)穩(wěn)定和人人平等的“兩難境地”。
為解決這種“兩難境地”，必須發(fā)揮新型經(jīng)營主體作用進行“適度規(guī)模經(jīng)營”，這就引出了“三權(quán)分置”改革，其內(nèi)涵主要是三條：落實集體所有權(quán)；穩(wěn)定農(nóng)戶的承包權(quán)；放活土地的經(jīng)營權(quán)。“三權(quán)分置”改革包括土地流轉(zhuǎn)、土地托管，以及與之相關(guān)的土壤質(zhì)量和土地的金融功能等問題。
產(chǎn)權(quán)、交易費用與合約
路乾認(rèn)為產(chǎn)權(quán)和所有權(quán)不同，產(chǎn)權(quán)不同于所有權(quán)。（1）所有權(quán)指的是法律上對物的歸屬表達；產(chǎn)權(quán)注重的是實際的效果、實際的使用，收益、轉(zhuǎn)讓的效果，所以它又分為使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。（2）使用權(quán)，比如說這塊土地到底怎么使用，到底耕地用，還是建設(shè)用地用，蓋房子使用，還是種地用，這是使用權(quán)。誰有權(quán)使用它？集體有權(quán)使用還是國家有權(quán)使用，國家通過土地管理制度，表面上是你的土地，你的承包地，但是你不能隨便使用它，受使用權(quán)限。（3）收益權(quán)，收益權(quán)是指這個資產(chǎn)獲得的收入歸誰所有，可以通過哪些方式獲得收入，可以出租嗎？可以轉(zhuǎn)讓嗎？出租轉(zhuǎn)讓的收益多少是分給農(nóng)民的，多少分給集體的，多少交給國家？這是收益權(quán)。（4）轉(zhuǎn)讓權(quán)，轉(zhuǎn)讓權(quán)是指這塊土地的使用權(quán)、收益權(quán)能否轉(zhuǎn)讓，誰可以轉(zhuǎn)讓。農(nóng)民是否可以把他的建設(shè)用地轉(zhuǎn)給城里，是否可以把承包地進行流轉(zhuǎn)。
產(chǎn)權(quán)表示的是更加明確的權(quán)利狀態(tài)，使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)換權(quán)，往往發(fā)現(xiàn)所有權(quán)不是那么重要，所有權(quán)是一個法律的表達。所有權(quán)可以是集體的，但使用權(quán)是誰的？收益權(quán)是誰的？轉(zhuǎn)讓權(quán)又是誰的？它和所有權(quán)又不完全一致。中國土地制度變遷，所有權(quán)的變化，從私人變成國有；另一個層面，又是產(chǎn)權(quán)的變化，使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)的變化。
科斯看來，只要產(chǎn)權(quán)是界定清楚的，尤其是轉(zhuǎn)讓權(quán)界定清楚的，加上雙方交易成本足夠低，市場配置的結(jié)果都會使得財產(chǎn)價值最有效率，這時候不需要我們第三方再去判斷，誰傷害了誰。你無法決定清楚誰好誰壞，雙方是互相傷害，雙方都有自己的訴求，我無法說明哪一個人就一定是好的，哪一個人就一定要承擔(dān)一個責(zé)任，說不清楚的。只要財產(chǎn)清楚界定的，可以通過談判和交易，這時候所謂的傷害，所謂的外部性可以內(nèi)部化。這時候無須我們的管制、政府、稅收的介入。當(dāng)交易費用不能用的時候，法律制度就變得很重要。交易費用不能用的時候，不需要法律制度，不需要政府，不需要管制，不需要一些辦法，只要政府提供產(chǎn)權(quán)界定的服務(wù)，提供市場交易的服務(wù)，這個問題就解決掉了。我們要實施一個市場交易，就必須發(fā)現(xiàn)你與誰成交，你與誰做交易，你要告訴愿意與你交易的人，你要告訴他你有這個東西，你可以跟他成交，你找到這樣的人。還要告訴他，以什么樣的條款，什么樣的價格來交易，什么樣的方式，什么樣的談判方式，能夠達成一個合約，怎么簽訂合約，怎么保證合約條款能夠觀察和實施。這所有的活動，都是有成本的，都不是天然的，都不是輕而易舉的，都是要花費代價的，這些代價就是交易費用。
產(chǎn)權(quán)一個很重要的是轉(zhuǎn)讓權(quán)。我們資源要進行重新組合，更有效地發(fā)揮它的作用，就必須是不同的資源要素重新配置、重新組合，這就要求我原有的資源所有者要把資源轉(zhuǎn)讓出去。轉(zhuǎn)讓出去意味著交換，而交換所通過的方式是通過合約來進行的。合同合約的選擇取決于具體的交易成本，不同的農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式，交易成本就不一樣，農(nóng)村的合約選擇不是一個，我們看似乎沒有效率，但實際上它是有效率的結(jié)果，它是交易費用下的選擇。
農(nóng)地三權(quán)分置的法律表達
高圣平教授認(rèn)為《物權(quán)法》124條對憲法上農(nóng)村的基本經(jīng)營體制在民法的實際法上做了表達，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。這種承包經(jīng)營的模式，在法律上屬于對他人的土地的利用，或者說對他人之物的利用，對他人之物的利用，在法律上我們有幾種表達的方法，一種是把這種他人對集體所有的土地的利用關(guān)系，把它表達為一種債權(quán)，還有一種是把它表達成物權(quán)，前者是指在家庭承包時，農(nóng)戶和集體簽一個土地承包合同，使承包農(nóng)戶在一定期限內(nèi)能取得對集體土地耕作的權(quán)利，對集體土地這種耕作的權(quán)利在最開始的時候說它是基于一個土地承包合同所產(chǎn)生的一個權(quán)利，在解釋上通常是把它當(dāng)作這是當(dāng)事人之間的合同關(guān)系或者說這是一種債法上的關(guān)系。這種債權(quán)具有固定的弱點，它的效力僅僅是在當(dāng)事人之間發(fā)生，也就是說它只是在集體和承包農(nóng)戶之間具有相當(dāng)于法律的約束力，但是對第三人而言它不可能具有對抗第三人的效力，也就是說除了集體以及承包農(nóng)戶之外的人而言，你沒有辦法主張這種耕作權(quán)的效力。
由此我們需要把這種權(quán)利上升為物權(quán)，物權(quán)是基于流轉(zhuǎn)合同產(chǎn)生的，同樣是基于土地承包合同產(chǎn)生的，在當(dāng)事人之間同樣具有法律效力，也就是說它比債權(quán)更加豐滿的是它可以就第三人進行主張，這時這個物權(quán)足以對抗所有權(quán)，也就是說這個集體到這個時候它除了受合同約束之外，它更加受到基于自己的自主意識在自己的所有權(quán)之上為他人設(shè)立了一個土地承包經(jīng)營權(quán)這種物權(quán)的一個約束，這個時候它就再不能夠隨意的來收回這個承包地，也不能隨意的調(diào)整這個承包地。
從兩權(quán)分離到三權(quán)分置，兩權(quán)分離在法律上把它表達成在土地所有權(quán)上面設(shè)定一個土地承包經(jīng)營權(quán)結(jié)構(gòu)安排，這種安排需要進行革新，按照我們現(xiàn)在經(jīng)濟學(xué)界的一些介紹，大致的是說原來這種兩權(quán)分離反映的是自耕農(nóng)及小農(nóng)生產(chǎn)這種生產(chǎn)關(guān)系。
到了現(xiàn)在，我們農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生了一些改變，就是農(nóng)地的流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為了一個常態(tài)，據(jù)統(tǒng)計到去年年底，應(yīng)該是全國35.3%的農(nóng)用地已經(jīng)發(fā)生了流轉(zhuǎn)，也就是說無論基于什么情況，農(nóng)業(yè)人口的改變還有作業(yè)形態(tài)的改變，到城里去打工等等農(nóng)業(yè)人口流動的現(xiàn)狀所帶來的生產(chǎn)關(guān)系的改變，再不是承包農(nóng)戶自己在耕作這個承包地，而是承包農(nóng)戶之外的人在耕作這個承包地，怎么來反映這種生產(chǎn)關(guān)系的改變，其實我們原來的法律上對這種情形是有規(guī)定的，無論是物權(quán)法還是土地承包法，我們上面都規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。
也就是說土地承包經(jīng)營權(quán)既然法律上把它當(dāng)成一個物權(quán)，那么權(quán)利人處分自己的權(quán)利就是這個物權(quán)當(dāng)然的內(nèi)容，那么我們現(xiàn)在看當(dāng)時只不過說基于一些政策上的考量，我們對農(nóng)地的流轉(zhuǎn)做了一些限制，比如家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，我們說它的流轉(zhuǎn)就是轉(zhuǎn)包、出租，還包括了一些所謂的轉(zhuǎn)讓，對于入股和抵押，我們無論是土地承包法還是物權(quán)法沒有做出明確規(guī)定的，在解釋上雖然有創(chuàng)新的必要，但是在實踐中，從農(nóng)業(yè)主管部門的態(tài)度來看是禁止的，轉(zhuǎn)讓也設(shè)定了嚴(yán)格的調(diào)整，他要得到發(fā)包方的同意，他必須要有穩(wěn)定的收入來源或者穩(wěn)定的職業(yè)等等，像這些條件都是來限制土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，這原來是有一些制度供給。
現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)原來這些制度的設(shè)計現(xiàn)在被大規(guī)模的農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，就產(chǎn)生了一個新的需要，就是說如果是由他人來行使這種耕作權(quán)利的時候，也就是說承包農(nóng)戶取得土地承包經(jīng)營權(quán)之后，我把這個土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體（家庭農(nóng)場，還是土地合作社，還是這個農(nóng)業(yè)企業(yè)），那么這些新型的經(jīng)營主體對于土地的耕作權(quán)利是不是可以把它構(gòu)造成一個新的權(quán)利，比如說這就涉及到農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，就是原來的土地所有權(quán)以及土地所有權(quán)之上設(shè)定土地承包經(jīng)營權(quán)的這種農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，它沒有辦法反映我們現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的改變，那么我是不是可以說再把新型主體經(jīng)營土地的權(quán)利再把它構(gòu)造成一個權(quán)利，這樣就成了“農(nóng)地三權(quán)分置”學(xué)說的一個來源。
地權(quán)與地制
劉守英教授認(rèn)為，我們觀察土地問題，看到土地首先應(yīng)該想到土地及其“地權(quán)”，還應(yīng)當(dāng)想到“地權(quán)”是屬于誰的。農(nóng)民有什么權(quán)，農(nóng)民的權(quán)利結(jié)構(gòu)不是天然就私權(quán)的，尤其在中國，它不是全部私權(quán)，也就意味著不同的權(quán)利結(jié)構(gòu)。我們再找其他主體怎么介入到權(quán)利體系里面去，比如說國家跟整個農(nóng)民土地權(quán)利里面到底有什么關(guān)系？集體經(jīng)濟組織到底有什么關(guān)系？還有我們現(xiàn)在的公司，現(xiàn)在有很多公司也進到整個農(nóng)村權(quán)利體系，其他相關(guān)的主體跟農(nóng)民，就種地的那個主體的權(quán)利體系之間到底是什么關(guān)系？
所有制是什么？馬克思講所有制是“各種生產(chǎn)關(guān)系的總和”，實際上就是說你整個這個社會在上層建筑層面對這個社會的基本制度安排，所有制實際上是框定整個這個社會的基本制度形態(tài)的制度規(guī)定。土地的政治制度的安排就是一個以集體所有制為主的制度安排，這是一個政治制度，是一個法律安排，在這個政治制度下，土地權(quán)利的經(jīng)濟安排怎么表現(xiàn)？土地的產(chǎn)權(quán)就是使用土地權(quán)利的這種制度安排形式，就我們要使用土地，這些制度規(guī)定框定你怎么樣使用土地，土地怎么受益，土地怎么轉(zhuǎn)讓，這些制度安排的具體的制度規(guī)定就是土地產(chǎn)權(quán)。
我們講到產(chǎn)權(quán)的時候，就是說使用土地的時候具體有什么規(guī)定，對于這些規(guī)定形成的產(chǎn)權(quán)，我們怎么看待？就是看這個土地的使用、土地的收益、土地的轉(zhuǎn)讓，這些就變成可以度量了，怎么使用土地，你使用土地以后土地怎么收益，另外不同的土地使用者之間如何轉(zhuǎn)讓土地，土地的權(quán)利在不同的制度安排下，我們來度量它的產(chǎn)權(quán)的制度安排的情況的時候，就是根據(jù)它的使用收益和轉(zhuǎn)讓來度量你整個土地使用的情況，土地產(chǎn)權(quán)的情況。再比如看一個土地產(chǎn)權(quán)安排的是否有效，就看土地使用的制度安排里面使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)怎么去界定的，好和壞的差別在哪兒呢？就在于它的強度以及廣度上，另外看這個權(quán)利可不可以排他、可不可以轉(zhuǎn)讓。由此，整個土地產(chǎn)權(quán)我們明確的三個主要權(quán)利有：如何使用、如何收益、如何轉(zhuǎn)讓？要產(chǎn)權(quán)干什么用的？就兩個功能，第一個就是讓大家吃定心丸，第二個就是對未來有預(yù)期。你一個產(chǎn)權(quán)制度如果你在使用、收益、轉(zhuǎn)讓的強度、廣度、排他性和轉(zhuǎn)讓性，這些權(quán)利安排下說這個產(chǎn)權(quán)制度好和不好，就是看權(quán)利安排，這三種權(quán)利安排的程度，這個制度好還是不好，第一個就是看它的明晰性，就是你是不是很清晰的，第二看它是不是穩(wěn)定的，現(xiàn)在我們的產(chǎn)權(quán)制度最怕的就是每天變，那產(chǎn)權(quán)制度最后大家就亂了，沒有穩(wěn)定性了，產(chǎn)權(quán)制度不能老變來變?nèi)サ模闳绻钱a(chǎn)權(quán)制度想怎么變就怎么變，那就變成絕對集權(quán)了，產(chǎn)權(quán)制度不能隨便弄！
產(chǎn)權(quán)非常重要，產(chǎn)權(quán)不搞清楚，農(nóng)民就不給你好好種地，集體的時候農(nóng)民就睡在田埂上，生產(chǎn)隊長敲鑼就敲不出人來，就不好好干活，原因是原來集體地權(quán)那種安排對他沒有激勵，這樣就是說那個制度不好。最后就改成農(nóng)民承包土地，農(nóng)民承包土地現(xiàn)在我們整個集體地權(quán)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)非常有意思，第一個它是家戶包地，歷史的家戶所有制，基本上就回到那個狀態(tài)了，就以農(nóng)戶為單位承包土地，第二就是將集體所有的土地包到農(nóng)戶以后，使用權(quán)、收益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)給到農(nóng)戶，給到農(nóng)戶以后我們不僅給到農(nóng)戶，然后整個地權(quán)為了使它穩(wěn)定，我們在整個地權(quán)的期限上不斷延長，從十五年到三十年再到現(xiàn)在的“長久不變”，什么意思呀，沒有邏輯、沒有道理。
另外一個重要的概念時地權(quán)的合約。產(chǎn)權(quán)是決定農(nóng)民的投資及生產(chǎn)積極性，合約直接決定了農(nóng)民對土地的利益和他直接的收成，我們整個土地的合約非常有意思的幾件事，第一個我們一定要記住，整個中國的集體土地是怎么合約的，是國家把集體土地給合約到農(nóng)戶的，國家把集體土地分包到農(nóng)戶的，不是集體組織把土地分到農(nóng)戶的，這是非常重要的一件事。所以第一個就是說這個國家跟農(nóng)民的關(guān)系，第二個是集體跟農(nóng)民的關(guān)系發(fā)生變化，最初農(nóng)民是交集體提留，包產(chǎn)到戶的時候農(nóng)民承諾交集體提留；第二個階段就是當(dāng)時我們整個農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革和財稅體制，當(dāng)時全部落到縣鄉(xiāng)兩級以后不堪重負，承擔(dān)整個政府、學(xué)校教師這些公共的費用就是由農(nóng)民土地在承擔(dān)，所以各種稅費、各種攤派到農(nóng)民手上；接下來的基層稅費改革，“一事一議“把集體跟農(nóng)民的關(guān)系不斷的理清，整個土地的合約基本上剩余權(quán)就不斷的接近于私權(quán)，實際上就是說將國家跟集體對農(nóng)民土地的這些義務(wù)不斷的接觸，使剩余權(quán)不斷的接近于私權(quán)。
由此我們看到，集體地權(quán)結(jié)構(gòu)非常要命的一件事就是有集體制，集體的來源、土地的來源和集體制的實際含義，形成了農(nóng)民對地權(quán)上這些權(quán)利關(guān)系及其發(fā)展演變。
（本文系2017年7月10日至12日在中國人民大學(xué)舉辦的教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目——“農(nóng)地三權(quán)分置的實踐研究”2017年暑期調(diào)研行前培訓(xùn)暨“農(nóng)地三權(quán)分置”專項培訓(xùn)會議內(nèi)容。文中觀點，由熊雪鋒根據(jù)授課內(nèi)容和錄音整理）
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