摘要：研究目的:對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的本質(zhì)進(jìn)行辨析, 為農(nóng)村土地資源管理與土地制度改革奠定基礎(chǔ)。研究方法:系統(tǒng)推論。研究結(jié)果:農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的本質(zhì)是農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“共同體”, 與股份制組織存在本質(zhì)區(qū)別。研究結(jié)論:應(yīng)正視農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是維系中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定的“共同體”。在土地制度改革中, 要堅(jiān)持集體所有制底線, 謹(jǐn)防形式上的“保留”;要改變農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有法律地位無(wú)法人地位的現(xiàn)狀;要以完善成員權(quán)為重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自身建設(shè);要加強(qiáng)當(dāng)前農(nóng)戶個(gè)體與集體理性行為研究;經(jīng)濟(jì)效益不應(yīng)是農(nóng)村土地使用制度改革的首要目標(biāo);要完善“生不增、死不減”政策。
1、問(wèn)題的提出
農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的虛化, 一直是制約中國(guó)農(nóng)村土地資源利用與管理的“軟肋”, 并由此引發(fā)了一系列現(xiàn)實(shí)困境: (1) 土地征收的博弈主體異化。無(wú)論是宅基地, 還是農(nóng)用地, 作為所有權(quán)主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織, 才是與地方政府博弈的對(duì)象, 然而現(xiàn)實(shí)中卻變成了地方政府與農(nóng)戶個(gè)體之間的博弈, 個(gè)別地方土地征收中甚至出現(xiàn)“違建越多補(bǔ)償越高”的怪圈。甚至不少農(nóng)戶坐地要價(jià), 形成了“一夜暴富”的土地食利者階層, 一夜之間成為了富裕的農(nóng)民。這種被民間稱為“造富工程”的征地拆遷造就了獨(dú)特的農(nóng)村“征二代”、“拆二代”, 并引發(fā)了一系列的社會(huì)不和諧現(xiàn)象, 一定程度上催生了農(nóng)民盼征地暴富的心態(tài), 威脅著耕地保護(hù)[1-2]。 (2) 土地增值收益分配不公。突出表現(xiàn)在因國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施的投入、土地用途管制的實(shí)施而實(shí)現(xiàn)的土地增值收益被個(gè)別人吞占, 村集體經(jīng)濟(jì)組織僅得到了微乎其微的補(bǔ)償。城鄉(xiāng)結(jié)合部的一些農(nóng)戶在集體土地上“種房”出租, 獨(dú)享城鎮(zhèn)化帶來(lái)的土地級(jí)差收益, 明顯侵占了集體的增值收益[3-4]。 (3) 農(nóng)村集體土地制度改革的實(shí)施主體缺位。作為農(nóng)村集體土地的法定所有者, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織理應(yīng)成為農(nóng)村集體土地制度改革的運(yùn)行主體, 但現(xiàn)實(shí)中, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織卻難以勝任這一角色, 進(jìn)而導(dǎo)致了一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府越俎代庖、忽略甚至凌駕村民意愿的現(xiàn)象。雖然有一些地方借助村民事務(wù)理事會(huì)來(lái)彌補(bǔ)現(xiàn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)的弱化, 盡管村民理事會(huì)具有熟悉當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗、個(gè)人威望較高、協(xié)調(diào)能力強(qiáng)、善于運(yùn)用“鄉(xiāng)規(guī)民約”等諸多優(yōu)勢(shì), 但仍顯得力不從心[5]。 (4) 市場(chǎng)運(yùn)行委托主體缺失。在推進(jìn)市場(chǎng)化改革進(jìn)程中, 各地積極探索多種市場(chǎng)運(yùn)行主體, 然而建立的“委托—代理”關(guān)系中卻遭遇委托主體缺失的尷尬[6]。 (5) 為村干部腐敗滋生提供了條件。村委會(huì)替代村集體經(jīng)濟(jì)組織的事實(shí), 客觀上為村委會(huì)干部謀取非法利益提供了尋租空間, 村干部腐敗時(shí)有發(fā)生:如在政府征地中, 有的與被征地農(nóng)民共謀哄抬征地補(bǔ)償費(fèi)用;在引進(jìn)開(kāi)發(fā)商中, 有的與開(kāi)發(fā)商結(jié)成攻守聯(lián)盟, 侵占村民的合法利益。
改變農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛化的狀況, 不僅是加強(qiáng)農(nóng)村土地資源利用與管理的內(nèi)在要求, 也是深入推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。一是為全面建成小康社會(huì), 實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)提供制度保障。農(nóng)村集體所有制是中國(guó)社會(huì)主義公有制的一個(gè)重要形式, 是體現(xiàn)社會(huì)主義優(yōu)越性、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的基石[7]。農(nóng)村土地集體所有權(quán)擁有的制度優(yōu)勢(shì), 使得中國(guó)克服了土地私有制國(guó)家在農(nóng)地使用上的種種弊病, 提高了農(nóng)地的使用效率[8]。然而, 隨著土地確權(quán)工作的推進(jìn), 某種程度上加重了農(nóng)民土地私有的心態(tài), 使發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的物質(zhì)基礎(chǔ)和制度保障更加弱化, 導(dǎo)致“統(tǒng)分結(jié)合”基本農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制中的“統(tǒng)”更加形同虛設(shè), 進(jìn)而可能瓦解農(nóng)民共同富裕的基石。二是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展離不開(kāi)村集體經(jīng)濟(jì)組織。家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體把追求經(jīng)濟(jì)效益作為首要目標(biāo), 在推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、提高農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力、確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展方面, 卻存在一定的局限性, 這種局限性需要村集體經(jīng)濟(jì)組織的協(xié)調(diào)。實(shí)踐中諸多成功的農(nóng)村改革, 村集體經(jīng)濟(jì)組織都發(fā)揮了不可替代的作用[9-10]。
基于上述分析, 加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)、改變農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體界定不清現(xiàn)象的社會(huì)呼聲一直高漲[11-20], 而筆者認(rèn)為, 辨清及明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的本質(zhì)則是加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)的前提。
2、“共同體”與“共有體”的內(nèi)涵辨析
作為農(nóng)村集體土地法定所有者, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是“共同體”還是“共有體”, 不僅影響著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的自身建設(shè), 也決定著農(nóng)村土地資源利用與管理的改革走向。當(dāng)前, 人們對(duì)農(nóng)村承包地“生不增、死不減”政策存在較大爭(zhēng)論[21-23], 其中一個(gè)重要緣由就是對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的本質(zhì)屬性存在認(rèn)識(shí)上的差異:堅(jiān)持“生不增、死不減”政策的, 把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織視為“共有體”, 對(duì)集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)按某個(gè)時(shí)點(diǎn)進(jìn)行一次性份額分割, 以家庭為單位進(jìn)行固化, 其法律依據(jù)是《農(nóng)村土地承包法》第26條“承包期內(nèi), 發(fā)包方不得收回承包地”和第27條“承包期內(nèi), 發(fā)包方不得調(diào)整承包地”;而反對(duì)者, 則把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織視為“共同體”, 認(rèn)為集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)考慮“共同體”成員的實(shí)際變化, 保障每個(gè)成員對(duì)共有財(cái)產(chǎn)有平等的權(quán)利, 其法律依據(jù)同樣來(lái)自于《農(nóng)村土地承包法》中的第5條“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利”, 新增的集體成員應(yīng)得到承包權(quán)的保障, 成員的離開(kāi)或去世, 權(quán)利就應(yīng)隨之消失。
而在法律和社會(huì)實(shí)踐中, “共同體”與“共有體”是集體所有的兩種典型形式, 是與《物權(quán)法》中的“共同共有”和“按份共有”相對(duì)應(yīng)。根據(jù)中國(guó)有關(guān)現(xiàn)行法律及法理, “共同共有”往往是基于身份關(guān)系組合或法律上擬制而產(chǎn)生, 在身份關(guān)系沒(méi)有被消滅之前往往是一個(gè)完整的權(quán)利組合, 一致對(duì)外, 對(duì)外是一個(gè)權(quán)利主體, 以集體的名義行使權(quán)利和履行義務(wù)。
“共同體”和“共有體”存在明顯的區(qū)別。“共同體”偏向于社會(huì)學(xué)和政治學(xué)概念, 單個(gè)主體子權(quán)利的存在依賴于“共同體”的存在, 單個(gè)主體對(duì)權(quán)利不分各自份額, 在共同關(guān)系存續(xù)期間也不能要求分割, 只有在“共同體”解散或消亡時(shí)才協(xié)商確定各自的權(quán)利份額;單個(gè)主體對(duì)共有有平等的所有權(quán), 經(jīng)平等協(xié)商進(jìn)行管理、支配和處分;同時(shí)單個(gè)主體對(duì)共有財(cái)產(chǎn)也承擔(dān)均等義務(wù), 對(duì)外負(fù)連帶責(zé)任。而“共有體”偏向于經(jīng)濟(jì)學(xué)概念, 是共有人按各自份額對(duì)同一權(quán)利享有所有權(quán), 各共有人有確定的份額, 其按份分享權(quán)益, 分擔(dān)義務(wù);對(duì)共有財(cái)產(chǎn)的管理, 由共有人協(xié)商進(jìn)行, 在意見(jiàn)不一時(shí), 按多數(shù)份額的意見(jiàn)進(jìn)行管理, 但不得損害其他人的利益;對(duì)共有財(cái)產(chǎn)除協(xié)商處分外, 各共有人對(duì)自己的份額可以出賣、贈(zèng)與, 并可繼承, 但在出賣時(shí), 其他共有人有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。
中國(guó)現(xiàn)在的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織由人民公社時(shí)期的“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”演變而來(lái), 與原生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)以及人民公社相對(duì)應(yīng)又可分別對(duì)應(yīng)分為小組級(jí)、村級(jí) (多為行政村) 和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織。實(shí)踐中一般又稱之為經(jīng)濟(jì)合作社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社和經(jīng)濟(jì)聯(lián)合總社等。《物權(quán)法》規(guī)定, 農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn), 屬于本集體成員集體所有。對(duì)于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等, 屬于村農(nóng)民集體所有的, 由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán);分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的, 由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán);屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的, 由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)。因此, 按照現(xiàn)行法律規(guī)定, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的主體, 依法代表全體成員行使農(nóng)村土地等集體資產(chǎn)的所有權(quán)。在對(duì)農(nóng)村土地等集體資產(chǎn)進(jìn)行確權(quán)時(shí), 要嚴(yán)格按照產(chǎn)權(quán)歸屬確定所有權(quán)主體, 不能打亂原集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的界限。由此, 我們可以推斷, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是基于一定范圍內(nèi)農(nóng)民集體的組織, 其體現(xiàn)的是中國(guó)政策和法律規(guī)定擬制的身份“共同體”。
3、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的“共同體”本質(zhì)特征
之所以說(shuō)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的本質(zhì)屬性是“共同體”, 主要是因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有以下兩個(gè)本質(zhì)特征。
3.1 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“生命共同體”
追根溯源, 中國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織起源于20世紀(jì)50年代的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng), 是以村落為單元, 在一定農(nóng)村地域范圍內(nèi), 農(nóng)民將各自所有的生產(chǎn)資料交由集體所有, 集體負(fù)責(zé)組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng), 成員集體勞動(dòng)、各盡所能、按勞分配的社會(huì)主義的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織[24]。在歷史變遷中, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織沿襲了傳統(tǒng)的村落歷史脈絡(luò), 村民與村落的發(fā)展和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的興衰榮辱與共, 使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成為了中國(guó)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的基本“生命共同體”。
3.1.1 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有地域與血緣的先天性特征
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是以一定鄉(xiāng)村區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)形成的, 且成員主體為區(qū)域范圍內(nèi)世居農(nóng)業(yè)人口及其繁衍的子孫后代, 表現(xiàn)出鮮明的地域性與血緣關(guān)系特征。一個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員在特定的地域范圍內(nèi), 以集體所有方式擁有土地權(quán)利, 每個(gè)集體成員都平等地享有集體所有權(quán), 公平地實(shí)現(xiàn)利益, 但土地又不可實(shí)際分割為每一個(gè)成員所有, 這也是中國(guó)傳統(tǒng)公平價(jià)值在集體所有權(quán)上的體現(xiàn)[25]。以地域與血緣關(guān)系為基礎(chǔ)構(gòu)建的信任關(guān)系, 讓人們能為共同的利益而相互合作, 成為一個(gè)對(duì)內(nèi)協(xié)同、對(duì)外抵御的利益共同體, 成員個(gè)體的發(fā)展離不開(kāi)集體組織的依托, 集體組織的興旺也取決于全體成員的共同努力, 個(gè)體與組織是一個(gè)相互不可分割的有機(jī)整體。
3.1.2 以生存保障為基礎(chǔ)的組織功能形成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的封閉性
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依土地的集體所有權(quán)而存在, 不同集體土地所有權(quán)主體相應(yīng)形成各自的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。而集體所有權(quán)為功能性的概念, 是以財(cái)產(chǎn)目的為中心建立, 旨在將一定的財(cái)產(chǎn)保留在一定范圍的共同體內(nèi)部, 使其服務(wù)于團(tuán)體的共同利益[26], 尤其是成員不分份額地以集體所有方式擁有集體土地權(quán)利是為了保障每個(gè)成員公平地享有土地以保障生存與發(fā)展[27], 且生存保障功能具有不可代替性。這種以生存保障為基礎(chǔ)的組織需求, 帶來(lái)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的封閉性特征, 只有獲取了集體成員權(quán), 才能平等地分享該集體經(jīng)濟(jì)組織的各項(xiàng)權(quán)利, 包括直接的物權(quán), 對(duì)集體所有的動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)的占有、使用、收益的權(quán)利, 以及物權(quán)派生的管理權(quán)利, 對(duì)集體財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理決策的權(quán)利[28]。為了防止更多的人來(lái)分享有限的土地資源而可能危及自身的生存保障, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)本能地表現(xiàn)出排他性, 盡量地排斥外來(lái)人口的加入。
3.1.3 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織處于不斷的變化之中
盡管具備地域性和封閉性, 但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并不是一成不變的, 也表現(xiàn)出不斷成長(zhǎng)的生命發(fā)展特征。一方面, 成員組成不斷變化, 除了原有成員的生老病死外, 也會(huì)有各種各樣的成員的遷出與遷入, 成員數(shù)量與結(jié)構(gòu)在不斷變化;另一方面, 集體組織的資產(chǎn)也在變化, 雖然區(qū)域土地面積沒(méi)有變化, 但隨著人們對(duì)土地資源的開(kāi)發(fā)利用, 特別是土地利用條件的改善和土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化, 如土地開(kāi)發(fā)、復(fù)墾形成的新增耕地, 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)促進(jìn)單位產(chǎn)能的提升, 交通水利等基礎(chǔ)的完善, 使土地資源對(duì)集體成員的生存保障功能呈不斷提升趨勢(shì)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的不斷動(dòng)態(tài)變化, 決定了組織成員難以實(shí)現(xiàn)對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行分割。
3.2 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與股份制經(jīng)濟(jì)組織存在本質(zhì)區(qū)別
作為中國(guó)特色的法定組織, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有特定的民事主體特征, 不僅具有不同于其他一般民事主體, 而且也與股份制經(jīng)濟(jì)組織存在本質(zhì)上的區(qū)別。
3.2.1 成員身份不同
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與股份制經(jīng)濟(jì)組織的成員身份有著明顯的區(qū)別, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員主要來(lái)自于原有成員的自然繁衍, 外來(lái)人口要加入必須經(jīng)過(guò)村民代表大會(huì)或獲得2/3成員的同意;而股份制經(jīng)濟(jì)組織只要擁有一定的股份就可獲得成員權(quán)。兩種組織的成員權(quán)也表現(xiàn)出明顯的區(qū)別:農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)由相關(guān)法律賦予的一種集政治、經(jīng)濟(jì)、民商事和社會(huì)關(guān)系相結(jié)合的綜合性權(quán)利[29], 不僅擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、征地款分配等具體權(quán)利, 以及相應(yīng)的生存與發(fā)展等諸多權(quán)能, 還有相應(yīng)的村務(wù)管理的參與權(quán)或表決權(quán), 同時(shí)還承擔(dān)著維持村莊共同利益、保護(hù)村社傳統(tǒng)文化的社會(huì)責(zé)任, 且不分出生先后, 不分貢獻(xiàn)大小, 不分有無(wú)財(cái)產(chǎn)投入等, 其成員資格都一律平等;而股份制組織成員權(quán)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)成員權(quán), 且由約定的章程來(lái)確定, 是一種典型的契約, 重大決策應(yīng)股東大會(huì)來(lái)決定, 成員的權(quán)能大小主要取決于股權(quán)的多少。在部分沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū), 開(kāi)展了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的股權(quán)改革, 實(shí)現(xiàn)了股權(quán)的固化, 使集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份與股東身份產(chǎn)生了分離, 出現(xiàn)了因股東身份的多樣化和成員身份的多樣化, 對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織固有成員權(quán)的行使提出了一系列挑戰(zhàn)[30]。
3.2.2 所擁有的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)屬性不同
股份制組織所擁有的資產(chǎn)包括原始資產(chǎn)及其增值, 其中原始資產(chǎn)來(lái)源各股份成員的各類形式的集資, 其產(chǎn)權(quán)屬性就是私有, 其資產(chǎn)的處置可由股東大會(huì)決策;農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所擁有的資產(chǎn)并非來(lái)源于成員的出資, 而是區(qū)域范圍內(nèi)的土地資源, 是在先天形成的基礎(chǔ)上, 經(jīng)過(guò)歷代村民的開(kāi)發(fā)、利用與改造而形成的, 其產(chǎn)權(quán)屬性是集體公有, 是全體集體成員不可分割地共同占有, 不能具體量化為每個(gè)成員的份額, 也不能像企業(yè)一樣進(jìn)行破產(chǎn), 更不可能通過(guò)成員決定來(lái)解散, 即集體財(cái)產(chǎn)不存在最終分配的可能, 成員對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織不享有剩余索取權(quán)[31], 雖然農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織表現(xiàn)出“內(nèi)公外私”雙重合約的特征[32], 在集體組織內(nèi)部, 土地資產(chǎn)權(quán)是每個(gè)成員共同擁有的公權(quán), 土地資源的利用應(yīng)由集體成員依照民主方式?jīng)Q定, 對(duì)外村集體組織可作為一個(gè)私有主體, 開(kāi)展相應(yīng)資產(chǎn)運(yùn)行的談判, 但資產(chǎn)的處置受到諸如《憲法》、《村民委員會(huì)自治法》等法律法規(guī)的約束, 這也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義集體所有制的根本要求。
3.2.3 倫理基礎(chǔ)不同
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依土地的集體所有權(quán)而存在, 與股份制組織的私有制存在完全不同的倫理基礎(chǔ)。作為集體所有制, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是對(duì)特定的、不可分的財(cái)產(chǎn)的實(shí)際占有, 并將集體財(cái)產(chǎn)保留在組織內(nèi)部, 保障共同體財(cái)產(chǎn)為集體成員享有, 服務(wù)于集體的共同利益, 成員相對(duì)確定但不是完全不變, 隨著成員權(quán)的取得而自然享有權(quán)利, 也因成員權(quán)的喪失而失去權(quán)利, 集體的共同利益不僅包括團(tuán)體既有成員的利益, 也應(yīng)包括未來(lái)的潛在成員的利益。集體成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)享有參與共同經(jīng)營(yíng)管理和利用的權(quán)利, 但原則上成員個(gè)體利益必須服從于共同體整體的利益實(shí)現(xiàn), 且在享有對(duì)土地資源利用、收益的權(quán)利同時(shí), 應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)保護(hù)的義務(wù), 確保土地資源為子孫后代永續(xù)利用。而股份制經(jīng)濟(jì)組織強(qiáng)調(diào)的是人對(duì)物的支配或者財(cái)產(chǎn)歸屬, 以追求經(jīng)濟(jì)效益為絕對(duì)目標(biāo)以追求經(jīng)濟(jì)效益為第一目標(biāo), 且資產(chǎn)支配與使用完全服從于股東大會(huì)的主觀意志。
4、結(jié)論與討論
中國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織, 與按份共有的股份制公司有著本質(zhì)區(qū)別, 已成為了農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本“生命共同體”, 是維系中國(guó)廣大農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和組織保證, 在全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)共同富裕的戰(zhàn)略目標(biāo)中, 發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性作用, 每個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織的強(qiáng)大、村落的繁榮, 才是全體農(nóng)民的共同富裕。土地作為維系集體經(jīng)濟(jì)組織的核心紐帶, 在開(kāi)展土地資源利用與管理的改革中, 必須充分尊重這個(gè)客觀事實(shí), 把有利于加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)作為農(nóng)村土地使用制度改革的一項(xiàng)基本原則。
(1) 堅(jiān)持集體所有制底線的不突破, 謹(jǐn)防形式上的“保留”。農(nóng)村集體所有制是維持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的制度基石, 始終堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的根本地位, 也是中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)的農(nóng)村土地制度改革的基本原則, 但這種不突破不能只停留在形式上。部分地方在農(nóng)村土地確權(quán)先行試點(diǎn)中, 提出“承包權(quán)發(fā)包之后新增人口不再是集體組織成員”、“確權(quán)之后的征地按照‘征誰(shuí)補(bǔ)誰(shuí)’的原則進(jìn)行”[33], 這與私有化的實(shí)質(zhì)沒(méi)什么差別, 村集體組織所有權(quán)主體完全變成了“虛權(quán)”, 也徹底終止了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)包權(quán)和新增成員的承包權(quán), 這有悖于集體所有制的內(nèi)在要求。
(2) 改變農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有法律地位無(wú)法人地位的現(xiàn)狀。雖然《憲法》等相關(guān)法律明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位, 但對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位缺乏明確規(guī)定。改革開(kāi)放以來(lái), 中國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并沒(méi)有隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而得到加強(qiáng), 除部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)外, 大部分地方村集體經(jīng)濟(jì)組織有名無(wú)實(shí), 這也是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)日益弱化的重要原因。隨著農(nóng)村各項(xiàng)制度改革的深化, 相關(guān)權(quán)益的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)日益顯化, 對(duì)明確集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位的要求更加迫切。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有明顯的地域性、封閉性和生存保障性等特征, 與一般的法人組織、公益性組織均存在較大的區(qū)別, 因此應(yīng)在頂層法律設(shè)計(jì)上明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特殊法人地位。
(3) 以完善成員權(quán)為重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自身建設(shè)。成員權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行的核心問(wèn)題, 特別是現(xiàn)實(shí)中村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的“含金量”在日益增加, 人們對(duì)成員權(quán)的關(guān)注度也在與日俱增。應(yīng)在留給村集體經(jīng)濟(jì)組織一定自治空間的基礎(chǔ)上, 就集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的獲取、喪失以及應(yīng)擁有的權(quán)利、義務(wù)進(jìn)行系統(tǒng)地規(guī)定, 同時(shí)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特性、組織結(jié)構(gòu)作明確規(guī)定, 并采取相應(yīng)措施加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自身建設(shè), 使之能真正勝任村集體經(jīng)濟(jì)管理與經(jīng)營(yíng)的職責(zé), 并發(fā)揮出相應(yīng)的農(nóng)村基層社會(huì)的管理與服務(wù)功能。
(4) 加強(qiáng)當(dāng)前農(nóng)戶個(gè)體與集體理性行為的研究。改革開(kāi)放以來(lái), 中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)取得了長(zhǎng)足發(fā)展, 總體上已進(jìn)入了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的發(fā)展階段, 進(jìn)入了著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu), 城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”同步推進(jìn), 形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期。特別隨著農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng), 農(nóng)戶的生計(jì)資本不斷分化, 土地不再是絕大多數(shù)農(nóng)民的主要生計(jì)依賴。面對(duì)當(dāng)前的新形勢(shì), 如何分析農(nóng)戶個(gè)體與集體的理性行為, 從而繼續(xù)維持村集體組織大家庭和保護(hù)傳統(tǒng)的村社文化, 追求集體利益最大化, 是一項(xiàng)迫切需要研究的重要課題。
(5) 經(jīng)濟(jì)效益不應(yīng)是農(nóng)村土地使用制度改革的首要目標(biāo)。以土地為依托的生存保障功能是維系中國(guó)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的一項(xiàng)根本制度。在目前城鎮(zhèn)進(jìn)程中農(nóng)民市民化并不很暢通的背景下, 農(nóng)村土地的生存保障依然占據(jù)主導(dǎo)作用, 這在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)尤其突出。因此, 各地在開(kāi)展農(nóng)村土地使用制度改革時(shí), 不宜把經(jīng)濟(jì)效益放在首位, 特別是不能借增強(qiáng)農(nóng)民城鎮(zhèn)化資金能力的理由, 急于對(duì)集體的全部財(cái)產(chǎn)按份額進(jìn)行分割。
(6) 完善“生不增、死不減”政策。不可否認(rèn), “生不增、死不減”政策對(duì)于穩(wěn)定耕地承包關(guān)系、促進(jìn)承包經(jīng)營(yíng)者增加對(duì)耕地經(jīng)營(yíng)的投入、提高耕地利用成效具有積極意義, 但與“任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利”的法律規(guī)定是相違背的, 這也導(dǎo)致不少家庭成員新增較多的農(nóng)戶, “血戰(zhàn)到底”也要獲得承包地的現(xiàn)實(shí)現(xiàn)象的大量存在。因此, 應(yīng)尊重客觀現(xiàn)實(shí)需求, 完善“生不增、死不減”政策, 允許各地堅(jiān)持“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則下, 發(fā)揮村民自治的功能, 確保村民對(duì)土地的基本生存功能的擁有, 這在中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其重要。為了防止借調(diào)整之名侵害農(nóng)民利益, 則應(yīng)通過(guò)完善相應(yīng)的村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)章制度建設(shè)來(lái)強(qiáng)化監(jiān)管。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)土地科學(xué)》 2017
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