——33個土地制度改革試點(diǎn)的進(jìn)展、問題和啟示
內(nèi)容提要：2015年開始的三項(xiàng)土地制度改革試點(diǎn)已進(jìn)入收官之年，亟待全面正確的總結(jié)。本文引用公開報(bào)道的資料，對33個試點(diǎn)的實(shí)際進(jìn)展進(jìn)行梳理，提出了若干亟待討論的問題。研究表明，土地制度改革具有復(fù)雜的內(nèi)容，牽涉到利益各方的得失，試點(diǎn)成效尚不確定，存在若干沖擊改革底線的風(fēng)險(xiǎn)。主流輿論所謂的“實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”及作為修法基礎(chǔ)的試點(diǎn)成果并不存在。國家應(yīng)建立對中國特色土地制度的制度自信，理解和尊重幾十年社會主義實(shí)踐形成的制度建設(shè)成果。以客觀評估為基礎(chǔ)，科學(xué)推進(jìn)《土地管理法》修訂，要防止基于某些理念的激進(jìn)改革沖擊土地制度的底線原則，造成顛覆性錯誤。
2015開始的關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地三項(xiàng)土地制度改革試點(diǎn)廣受矚目，因?yàn)樵圏c(diǎn)結(jié)果直接服務(wù)于新一輪《土地管理法》修訂，對中國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的道路選擇將產(chǎn)生深刻的影響。在2017年試點(diǎn)即將結(jié)束之時，正確而全面地總結(jié)試點(diǎn)成果十分重要。為了有利于科學(xué)推進(jìn)《土地管理法》修訂，本報(bào)告基于已有公開報(bào)道資料，對33個土地制度試點(diǎn)的改革進(jìn)展進(jìn)行分門別類的梳理，克服主流輿論的片面性。在此基礎(chǔ)上對土地制度改革中的焦點(diǎn)問題進(jìn)行批判性的討論，意在提出問題。最后報(bào)告對當(dāng)《土地管理法》修改提出一些初步建議。
一、先行先試和授權(quán)改革
土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國家長治久安，應(yīng)當(dāng)慎重穩(wěn)妥進(jìn)行，主要辦法是通過試點(diǎn)先行先試。在依法治國的背景下，試點(diǎn)改革本身也應(yīng)當(dāng)于法有據(jù)，因此必須得到全國人大常委會的授權(quán)。這是新一輪土地制度改革的重要特征，有利于慎重穩(wěn)妥推進(jìn)改革。
2014年12月31日，中辦、國辦引發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作》的意見，為土地制度改革試點(diǎn)提供了指導(dǎo)思想、基本原則和主要內(nèi)容，尤其重要的是提出了堅(jiān)守改革底線：深化農(nóng)村土地制度改革，必須確保土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損，堅(jiān)持試點(diǎn)先行，總結(jié)完善后再逐步推開。2015年2月27日，全國人大常委會第十三次會議授權(quán)通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點(diǎn)縣（市區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實(shí)施相關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》，暫停《土地管理法》五個條款，《城市房地產(chǎn)管理法》一個條款，“上述調(diào)整在2017年12月31日前試行，對實(shí)踐證明可行的，修改完善有關(guān)法律；對實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定。”2015年3月30日，國土資源部印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則》，各地區(qū)土地制度改革試點(diǎn)正式啟動。根據(jù)該草案，暫時調(diào)整實(shí)施的具體內(nèi)容包括：
暫時停止實(shí)施土地管理法第四十三條和第六十三條、城市房地產(chǎn)管理法第九條關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓等規(guī)定，明確在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價(jià)。
暫時調(diào)整實(shí)施土地管理法第四十四條、第六十二條關(guān)于宅基地審批權(quán)限的規(guī)定，明確使用存量建設(shè)用地的，下放至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審批，使用新增建設(shè)用地的，下放至縣級人民政府審批。
暫時調(diào)整實(shí)施土地管理法第四十七條關(guān)于征收集體土地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，明確綜合考慮土地用途和區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均收入等情況，合理確定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，安排被征地農(nóng)民住房、社會保障。加大就業(yè)培訓(xùn)力度，符合條件的被征地農(nóng)民全部納入養(yǎng)老、醫(yī)療等城鎮(zhèn)社會保障體系。有條件的地方可采取留地、留物業(yè)等多種方式，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營[1]。
同時，農(nóng)村土地制度改革還涉及到配合農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)內(nèi)容。2015年8月10日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，決定在全國選取部分縣（市、區(qū)）開展對農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)。試點(diǎn)同樣要得到授權(quán)。2015年12月27日，全國人大常委會授權(quán)在天津市薊縣等59個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時調(diào)整實(shí)施物權(quán)法第184條、擔(dān)保法第37條關(guān)于集體所有的宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，允許以農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（含宅基地使用權(quán)）抵押貸款[2]。
全國人大常委會授權(quán)暫停實(shí)施的相關(guān)法律條款是土地管理法最核心的條款，尤其是暫停第四十三和第六十三條關(guān)于“集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓”的法律規(guī)定，涉及到土地制度法律根本原則，引起了輿論普遍關(guān)注。33個土地制度改革試點(diǎn)的核心任務(wù)就是通過試驗(yàn)，對這些法律暫停實(shí)施造成的影響進(jìn)行全面客觀的評估，有哪些成效，有哪些問題，分析各方得失利弊，從而有利于科學(xué)修訂《土地管理法》。
按照中央部署，一共有33個土地制度改革試點(diǎn)，其中土地征收制度改革試點(diǎn)3個，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)15個，農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)15個。2015年各試點(diǎn)的重點(diǎn)工作是是“建機(jī)構(gòu)，定制度”，2016年是“試制度，試成效”，2017年則是形成“可復(fù)制、可推廣、利修法”的改革成果，修法的基本原則是“對實(shí)踐證明可行的，修改完善有關(guān)法律；對實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定”。今年是土地制度改革的收官之年，各個試點(diǎn)進(jìn)展如何，取得了什么成效，存在什么問題，對土地管理法修訂有什么樣啟示，值得深入總結(jié)。試點(diǎn)目前仍然處于“封閉運(yùn)行”狀態(tài)，缺乏深入調(diào)查研究。然而基于改革的重要性和敏感性，各類報(bào)道和評論積累的資料已經(jīng)十分豐富，形成本文的資料基礎(chǔ)。基于對33個試點(diǎn)資料的研究，我們認(rèn)識到土地制度改革牽涉利益面廣，試點(diǎn)內(nèi)容十分復(fù)雜，試點(diǎn)效果和問題在短期內(nèi)還未充分顯現(xiàn)。目前主流輿論（包括官方媒體）的解讀帶有嚴(yán)重片面性，表現(xiàn)為只有“成效”而沒有“問題”，對試點(diǎn)做法缺乏反思性分析，忽視了對改革各方得失利弊的全面分析，更罔顧六十多年來中國特色土地制度的合理性及巨大制度優(yōu)勢，從而對《土地管理法》修改有極大的誤導(dǎo)。真理愈辯愈明，在2017年土地制度改革試點(diǎn)即將收官時，國家有必要開放試點(diǎn)，引入各方力量參與研究和爭論，在此基礎(chǔ)上科學(xué)地推進(jìn)法律修訂，避免顛覆性錯誤。
二、土地征收制度改革試點(diǎn)
由于征地制度改革難度大，地方政府辦點(diǎn)積極性不足，改革試點(diǎn)僅有3個，而且均是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，分別是：河北省定州市、內(nèi)蒙古和林格爾縣（和林縣）和山東省禹城市，試點(diǎn)本身有較大的局限性。據(jù)介紹，目前三個試點(diǎn)地區(qū)按新辦法實(shí)施征地共59宗，一共3.85萬畝土地[3]。從改革內(nèi)容來看，試點(diǎn)地區(qū)在縮小征地范圍、規(guī)范征地程序和改革征地補(bǔ)償方式等方面開展了多項(xiàng)探索。規(guī)范征地程序及征地補(bǔ)償方式的改革是改革的重點(diǎn)內(nèi)容，縮小征地范圍仍未取得顯著進(jìn)展，其成果表現(xiàn)為制定了區(qū)分公益性和非公益性用地的《土地征收目錄》。
（一）試點(diǎn)進(jìn)展?fàn)顩r
1、縮小征地范圍
縮小征地范圍目前更多地停留在制度文本上。和林縣縮小征地范圍體現(xiàn)兩個方面：一是政府退出經(jīng)營性項(xiàng)目建設(shè)用地供給。和林縣參照《劃撥用地目錄》等法規(guī)文件，采取列舉法和專家征詢意見法編制了縣《土地征收目錄（試行）》，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，經(jīng)認(rèn)定不屬于公益性建設(shè)項(xiàng)目，不得動用征收權(quán)，新增建設(shè)用地需求交給市場解決[4]。二是市場解決供地問題的方式是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。2016年，試點(diǎn)在2015年土地征收制度改革試點(diǎn)基礎(chǔ)上增列為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)。報(bào)道列舉的案例是2016年5月和林發(fā)電廠貯灰場項(xiàng)目。這是該試點(diǎn)第一宗農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，項(xiàng)目占地是一塊“未利用地”，位于新店子鎮(zhèn)高夭子村，政府通過增減掛鉤解決建設(shè)用地指標(biāo)，把這塊地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地，集體采取土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓方式提供集體建設(shè)用地使用權(quán)，獲得收益70萬元[5]。
2、規(guī)范征地程序
規(guī)范征地程序強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)評估、政府和農(nóng)民協(xié)商、信息公開和簽訂規(guī)范協(xié)議。比較典型的是河北定州。據(jù)報(bào)道，定州形成了“一個評估、兩輪協(xié)商、三次公告、四方協(xié)議”的方式，已經(jīng)用新的辦法進(jìn)行征地3000多畝。評估即風(fēng)險(xiǎn)評估，由維穩(wěn)、信訪、法制、規(guī)劃、環(huán)保等部門組成的土地征收風(fēng)險(xiǎn)評估領(lǐng)導(dǎo)小組，對具體項(xiàng)目征地所產(chǎn)生的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)從法律法規(guī)、群眾利益、生態(tài)環(huán)保等多側(cè)面予以評估，并作出該項(xiàng)目征地是否實(shí)施的結(jié)論。兩輪協(xié)商即是政府和村委會、村民進(jìn)行協(xié)商，不通過就不征地。協(xié)商的內(nèi)容是補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)和土地征收協(xié)議。三次公告即村集體、村民同意后，國土部門發(fā)布土地征收預(yù)公告、公告，最后第三次公告每一個村民具體被征地面積、補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)細(xì)節(jié)。最后由四方即村民、村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、國土部門簽訂征地協(xié)議[6]。
3、征地補(bǔ)償方式改革
試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不高，提高征地補(bǔ)償能力有限，但是相對于試點(diǎn)之前，各類征地補(bǔ)償疊加起來確實(shí)推高了征地補(bǔ)償，同時補(bǔ)償方式也不斷改革完善。不過相對來說，補(bǔ)償仍然遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)地區(qū)。和林縣測算得出結(jié)論：“采用多種測算結(jié)果加強(qiáng)疊加，突破了以往統(tǒng)一年產(chǎn)值補(bǔ)償倍數(shù)限制，上漲幅度10%-21%，每畝最高增加7079元”[7]。定州市在給予農(nóng)民足額的土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)償外，還根據(jù)農(nóng)民自愿給予糧食補(bǔ)貼或社會保障安置。為了讓農(nóng)民有長期收益，還探索給被征地農(nóng)民集體留地安置，增加農(nóng)民集體的收入[8]。定州的新做法是發(fā)達(dá)地區(qū)很早就探索出來的。比較有特色的是山東省禹城市。禹城市通過征地補(bǔ)償資金代管存放的方式完善被征地農(nóng)民多元保障。代管資金封閉運(yùn)行、農(nóng)戶固定收益、政府兜底兌現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)保值增值。政府和村集體及農(nóng)民一次簽訂五年協(xié)議，每年分兩次將固定收益兌現(xiàn)到被征地村。收益標(biāo)準(zhǔn)按照700斤小麥/畝，800斤玉米/畝的市場價(jià)格確定固定收益，相當(dāng)于約1500元/畝的年利息收益。[9]
（二）試點(diǎn)所提出的問題
1、縮小征地范圍的困境
土地征收制度改革之基本要求是“探索縮小征地范圍”，這是十七屆三中全會以來的征地改革的重要目標(biāo)。縮小征地范圍關(guān)鍵是對“公共利益”的概念進(jìn)行界定，而這一概念恰恰是公認(rèn)的難以界定的。梁彗星認(rèn)為“公共利益”具有不確定性，“發(fā)展性和開放性”、“寬泛性”以及“抽象性和模糊性”，實(shí)質(zhì)界定“公共利益”一直存在立法技術(shù)難題。[10]前國家土地局副局長馬克偉認(rèn)為，征地方面的“公共目的”與“非公共目的”并不對應(yīng)于土地開發(fā)中的“公益性”和“經(jīng)營性” [11]。故輿論指責(zé)政府征地后出讓用于經(jīng)營性開發(fā)違背征地的“公共利益”原則，即是將經(jīng)營性開發(fā)與公共利益絕然對立，忽視土地經(jīng)營性開發(fā)過程的公共利益成分。
嚴(yán)格界定公益性用地，政府退出經(jīng)營性用地供給，僅征收公益性用地，在實(shí)踐上也難以操作。就形式上而言，地方政府很容易制定《土地征收目錄》，作為土地征收制度改革的成果，而實(shí)質(zhì)上，這一改革成果將會對現(xiàn)行土地制度和城市開發(fā)產(chǎn)生嚴(yán)重影響。一是土地財(cái)政問題。集體供地獲得入市收益，相應(yīng)的是政府損失“土地財(cái)政”，而土地財(cái)政是地方政府快速建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的主要資金來源。二是即使解決了財(cái)政問題，政府征收的公益性用地和直接入市的非公益性用地犬牙交錯，挑選公益性用地單獨(dú)征收，根本無法操作[12]。因?yàn)橥恋貎r(jià)值較高的原因是來自于政府的規(guī)劃，沒有理由讓被規(guī)劃為經(jīng)營性用途的土地所有者獲得高價(jià)，而讓被規(guī)劃為公益性土地用途的土地所有者獲得低價(jià)。
2、征地過程的協(xié)商和強(qiáng)制問題
土地征收制度改革非常強(qiáng)調(diào)規(guī)范土地征收程序，要求地方政府在土地征收之前要充分和村集體及農(nóng)民協(xié)商。這是過去多年來的征地制度改革反復(fù)強(qiáng)調(diào)的。此次試點(diǎn)地區(qū)也非常充分地展示了這一改革內(nèi)容。比如定州市規(guī)定，被征地村集體、農(nóng)民不同意的，市政府不批準(zhǔn)、不報(bào)批。但是征地權(quán)作為政府“公權(quán)力”，不僅包含政府和村集體及農(nóng)民協(xié)商的一面，還包含政府作為公共利益的代表所擁有的強(qiáng)制性的一面。中國土地是公有的，農(nóng)民依法獲得集體土地的使用權(quán)，這不代表農(nóng)民擁有絕對的土地權(quán)利。
協(xié)商的問題是政府動用征地權(quán)需要多大比例的農(nóng)民同意？無論如何協(xié)商，總會有少數(shù)農(nóng)民不滿意征地補(bǔ)償，他們不愿意簽字[13]。如果有少數(shù)村民，比如有1%的村民不簽字，按照規(guī)范程序要求，政府就不征地，那么往后任何城市建設(shè)都無法開展。我們注意到定州市采取“項(xiàng)目選址多元化”的辦法增加政府的談判主導(dǎo)權(quán)，然而其普遍效果有待驗(yàn)證。因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)要嚴(yán)格按照土地利用和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，城市建設(shè)的規(guī)律是平面推進(jìn)的，并不是每一個項(xiàng)目均可以隨意選址。即使村集體及大多數(shù)農(nóng)民同意項(xiàng)目落地，還是存在少數(shù)人不同意問題。
3、提高征地補(bǔ)償?shù)南薅?/p>
提高征地補(bǔ)償是征地制度改革最容易有效果的領(lǐng)域，是地方進(jìn)行征地制度改革的主要內(nèi)容。按照中央提出的標(biāo)準(zhǔn)，合理的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是“原有生活不降低，長遠(yuǎn)生計(jì)有保障”。這主要是通過給被征地農(nóng)民辦理社會保障的方式實(shí)現(xiàn)的。發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府有雄厚的財(cái)力，較早地把被征地農(nóng)民納入上城鎮(zhèn)社會保險(xiǎn)體系。而在不發(fā)達(dá)地區(qū)，由于政府仍然缺乏財(cái)力為農(nóng)民普遍辦理失地農(nóng)民保險(xiǎn)，部分失地農(nóng)民由于很快就用光土地補(bǔ)償，又缺乏穩(wěn)定職業(yè)，就可能存在長遠(yuǎn)生計(jì)的問題。
提高征地補(bǔ)償，把被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障，確實(shí)有利于解決被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)。但是不可片面地理解提高征地補(bǔ)償，認(rèn)為補(bǔ)償越多越好，而失去了最基本的公平原則。最近十多年來，征地補(bǔ)償一直在提高，發(fā)達(dá)地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)早已超過法律規(guī)定的“30倍”上限。我們調(diào)查了解到，在廣東東莞市，目前一畝土地補(bǔ)償達(dá)到60萬元以上，然而征地矛盾是越來越多而非減少了，征地不是更順利而是更艱難了。原因很簡單，沒有農(nóng)民會嫌補(bǔ)償多，每一次征地都會存在釘子戶，政府若簡單地滿足他們的訴求將造成更多的釘子戶，造成征地矛盾越來越多，最終征地?zé)o法進(jìn)行。
（三）小結(jié)
征地制度是土地制度改革的中心。國土資源部認(rèn)為土地征收制度改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展:“通過深化征地制度改革，征地范圍進(jìn)一步縮小，征地程序更加規(guī)范完善，被征地農(nóng)民所得補(bǔ)償和分享的增值收益明顯增加”。從三個試點(diǎn)資料看，政府確實(shí)進(jìn)一步規(guī)范了征地程序，改革完善了征地補(bǔ)償方式，被征地農(nóng)民收益增加，然而這一改革主要延續(xù)了過去。政府試圖縮小征地范圍的改革仍難以有成效，正在這一點(diǎn)觸及土地制度改革最根本的問題，即是否允許集體成為一級土地市場主體。
十七屆三中全會以來的近十年，多個試點(diǎn)進(jìn)行了以縮小征地范圍為內(nèi)容的征地制度改革，然而效果一直不佳。如唐健總結(jié)所說：“以縮小征地范圍為主要目的的征地制度改革探索，未得到試點(diǎn)城市的支持和認(rèn)同。也可以認(rèn)為，城市政府及土地管理部門，對縮小征地范圍基本沒有積極性[14]。”這本身是一個重要的問題。縮小征地范圍作為改革的核心內(nèi)容，并不是從實(shí)踐中得來的。它是基于某種先行的理念和立場，現(xiàn)行的征地制度導(dǎo)致地方政府經(jīng)營土地，盲目地?cái)U(kuò)大征地范圍，大量占有耕地資源，侵犯農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，形成政府和農(nóng)民的利益矛盾，只有集體土地入市才能解決這些問題。這些判斷似是而非，經(jīng)不起事實(shí)檢驗(yàn)。
三、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)
集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是土地制度改革的核心，涉及到國家在什么范圍、以什么方式允許集體土地入市的問題，處理不好會沖擊改革底線。截至2016年底，試點(diǎn)地區(qū)累積入市地塊共計(jì)226宗，入市面積3650.8畝，總價(jià)款46.77億人民幣[15]。因具有相當(dāng)?shù)耐黄疲浾撘沧顬殛P(guān)注該類試點(diǎn)。具體來說，輿論關(guān)注試點(diǎn)地區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的宗數(shù)和入市方式，入市給當(dāng)?shù)毓ど唐髽I(yè)、集體及農(nóng)民帶來的利益及對修法的啟示。對入市存在的一些內(nèi)在矛盾和問題，比如入市初始條件差異、異地調(diào)整入市、土地收益調(diào)節(jié)金、入市和征地關(guān)系關(guān)系等問題，尚缺乏深入的研究。
（一）試點(diǎn)進(jìn)展?fàn)顩r
1、集體經(jīng)營性建設(shè)用地的規(guī)模和入市收益
集體經(jīng)營性建設(shè)用地概念是一個新概念，具有特定的內(nèi)容。按照王世元的解讀，集體經(jīng)營性建設(shè)用地是“存量農(nóng)村集體建設(shè)用地中，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確權(quán)為工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的土地”，“說白了，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地”。[16]據(jù)國土資源部摸底，截至到2013年底，全國集體經(jīng)營性建設(shè)用地約4200萬畝，約占全國集體建設(shè)用地的13.3%[17]。從15個試點(diǎn)來看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地分布不均，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)及大城市郊區(qū)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量大，內(nèi)陸欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量小。可見在總結(jié)試點(diǎn)成果時，研究者要特別注意不同試點(diǎn)的巨大分化狀況。
根據(jù)公開的資料，廣東南海可入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模最大，達(dá)102.7萬畝，再依次是：廣西北流，約11萬畝；北京大興，近8萬畝；上海松江，近4.5萬畝；山西澤州，4萬畝；重慶大足，1.5萬畝；遼寧海城，約1.2萬畝；浙江德清，約1萬畝。其它縣市存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地面積小于6000畝，依次是四川郫縣，5500畝；河南長恒縣，3500畝；甘肅隴西，2600畝；貴州湄潭，1500畝；黑龍江安達(dá)市，1000畝[18]。這提醒我們注意，各個地區(qū)有不同的歷史條件，發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的差距相當(dāng)大。就公開報(bào)道的入市規(guī)模來看，目前已按照新政策入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的規(guī)模最多的前二位是：廣東佛山、浙江德清。南海共有53宗入市地塊，面積約為1980畝，價(jià)款達(dá)53億[19]，入市地塊面積約占全國的一半，入市所獲價(jià)款占95%以上。浙江德清組織入市45宗，面積396.63畝，價(jià)款1.0387億元[20]。比較來看，浙江德清入市土地，無論面積，還是價(jià)款遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于廣東南海，其它的試點(diǎn)和南海之間的差距更大。
在不同地區(qū)，因土地價(jià)值差異巨大，導(dǎo)致經(jīng)營者對入市態(tài)度也有差異。積極參與入市的是那些土地有巨大價(jià)值的地區(qū)，如廣東佛山南海區(qū)、浙江德清和北京大興區(qū)。在原來的土地管理法律中，這些集體土地使用權(quán)不能合法地進(jìn)入市場，不具備和國有建設(shè)用地同等的權(quán)能。而依據(jù)新政策，經(jīng)營者有望通過交納出讓金獲得合法用地權(quán)利。比較典型的私營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的浙江農(nóng)村，德清莫干山上一塊集體經(jīng)營性建設(shè)用地。
而在大多數(shù)中西部縣市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)并沒有蓬勃發(fā)展起來，存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地不多。由于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，這些存量土地缺乏價(jià)值，因此經(jīng)營者缺乏積極性申請集體土地入市。湖北省試點(diǎn)宜城市小河鎮(zhèn)，有存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地30宗，使用權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)到個體。雖然入市后，這些土地具有和國有建設(shè)用地同等的權(quán)能，然而個人要交納較高的出讓金，經(jīng)營者缺乏積極性。當(dāng)?shù)馗刹棵翡J地認(rèn)識到集體經(jīng)營性建設(shè)用改革缺乏意義：“目前農(nóng)村是投資不足問題，而不是土地缺乏”[21]。
2、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主體和方式
大多數(shù)地區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有者是村集體，入市主體因此是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（村經(jīng)濟(jì)合作社）。少數(shù)地區(qū)入市主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的合作社，目的是整合細(xì)碎化的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，調(diào)節(jié)行政區(qū)域內(nèi)各地區(qū)的貧富分化。上海松江區(qū)和北京大興區(qū)均采取這種做法，北京大興區(qū)有比較詳細(xì)的介紹。北京市大興區(qū)共有集體經(jīng)營性建設(shè)用地4200宗，由于分布不均，碎片化嚴(yán)重，引發(fā)了“窮村越窮，富村越富”的問題。為了兼顧公平和效率，大興區(qū)在全國率先提出了“鎮(zhèn)級統(tǒng)籌”模式，這一模式主要特征是：以鎮(zhèn)為實(shí)施單元，新設(shè)立“土地合作社”或“集體聯(lián)營公司”；采取“以人入股、以地入股和人地混合”等模式，合理考慮各村集體土地面積、區(qū)位、規(guī)劃用途以及人口等權(quán)重設(shè)計(jì)股權(quán)結(jié)構(gòu)；聯(lián)營公司是一個政企分開、政事分擔(dān)、政社分離的集體企業(yè)組織，其決策仍然要受鎮(zhèn)黨委指導(dǎo)，但其執(zhí)行、監(jiān)督均依據(jù)內(nèi)部章程進(jìn)行管理[22]。
比較特殊的廣東南海區(qū)，集體經(jīng)濟(jì)組織的繼受單位“股份公司”脫離基層鎮(zhèn)村黨政組織。南海區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主體也是集體經(jīng)濟(jì)組織，它的性質(zhì)是純粹經(jīng)營性的“股份公司”，向股東負(fù)責(zé)，其土地資產(chǎn)通過股份制完全個人化（或者說“私有化”了）。2011年南海區(qū)就率先開始實(shí)行較徹底的“政經(jīng)分離”，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的繼受單位是由股份制改造之后形成的“股份公司”，負(fù)責(zé)專門運(yùn)作集體資產(chǎn)（主要是集體土地和廠房）[23]。南海區(qū)的股份公司成為獨(dú)立的企業(yè)法人后，企業(yè)由原股份量化之后形成的股東投票選舉董事會來行使權(quán)力，由選舉產(chǎn)生的監(jiān)事會監(jiān)督董事會。這改變了之前村支部書記和經(jīng)濟(jì)合作社社長或股份公司董事長交叉任職的基層治理體制，把股份公司變?yōu)楠?dú)立的企業(yè)法人。
在入市方式上，根據(jù)不同的區(qū)位和規(guī)劃條件，有就地入市、異地調(diào)整入市和整治入市三種不同類型。各試點(diǎn)地區(qū)在各類入市方式均有嘗試，最多的是就地入市，其次是異地調(diào)整入市，最少的是集中整治入市。根據(jù)國土資源部張德霖介紹，目前已入市的171宗土地中，就地入市129宗，調(diào)整入市39宗，集中整治入市3宗[24]。就地入市和整治入市均比較容易理解，而因涉及土地指標(biāo)問題，異地調(diào)整入市相對來說就復(fù)雜些。
所謂異地調(diào)整入市，指的是“農(nóng)村零星、分散的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，可在確保耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量有提高的前提下，由集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，先復(fù)墾后異地調(diào)整入市。”它類似于“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策，允許零星分散的集體經(jīng)營性建設(shè)用地作為“拆舊區(qū)”，經(jīng)過土地整理復(fù)墾形成的節(jié)余指標(biāo)調(diào)整到“建新區(qū)”如產(chǎn)業(yè)集中區(qū)使用，建新區(qū)所在地村集體按照一定的標(biāo)準(zhǔn)向拆舊區(qū)村集體付出一定的土地指標(biāo)費(fèi)用。由于異地調(diào)整入市涉及到城鄉(xiāng)建設(shè)和土地利用規(guī)劃，因此異地調(diào)整入市不是村集體自主決定的。比如浙江德清摸底表明：各村現(xiàn)有存量建設(shè)用地共1881 宗，10691 畝，其中符合入市條件的地塊 1036 宗、面積 5819.01 畝，另有845 宗、4873.85 畝由于地塊零星、分散，需要先復(fù)墾，再按計(jì)劃調(diào)整到產(chǎn)業(yè)集中區(qū)入市[25]。
各地區(qū)均探索異地調(diào)整入市制度，試圖達(dá)到拆舊區(qū)和建新區(qū)之間利益分配的平衡。較為成熟是浙江德清和海南文昌，兩地均制定了專門的管理辦法。浙江德清把異地調(diào)整中的雙方關(guān)系分為兩類：涉及同一集體經(jīng)濟(jì)組織或不同集體經(jīng)濟(jì)組織。雙方既可以協(xié)商調(diào)換土地所有權(quán)，也可采用純貨幣方式補(bǔ)償，調(diào)出土地方可以參照被征地農(nóng)民納入社會養(yǎng)老保障體系。政府規(guī)定入市地塊所在集體經(jīng)濟(jì)組織取得的入市凈收益的50%作為復(fù)墾保證金[26]。海南文昌規(guī)定異地調(diào)整入市主體為入市地塊所屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，入市主體應(yīng)按約定的標(biāo)準(zhǔn)和方式向復(fù)墾地塊所屬村集體經(jīng)濟(jì)組織支付復(fù)墾補(bǔ)償金。復(fù)墾地塊的復(fù)墾補(bǔ)償金由入市主體支付，標(biāo)準(zhǔn)可參照《海南省征地統(tǒng)一年產(chǎn)值補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定復(fù)墾地塊所在區(qū)域的征地補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)的一定倍數(shù)確定，一般為1.5至2倍；也可以按入市土地增值收益的一定比例自愿協(xié)商確定[27]。
3、土地增值收益調(diào)節(jié)金的征收
媒體及學(xué)界關(guān)注農(nóng)民從集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中得到多少收益，不太關(guān)注政府征收土地增值收益調(diào)節(jié)金的比例，然而這一問題卻是重要的，關(guān)乎集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市可行性的重大問題，因?yàn)檫@關(guān)涉最基本的社會公平。由于區(qū)域差異巨大，中央沒有統(tǒng)一規(guī)定調(diào)節(jié)金的征收方式和比例范圍，由各地方試點(diǎn)因地制宜把握。
從公開報(bào)道的材料來看，各個試點(diǎn)制定了相配套的制度，政府征收了不同比例的土地收益調(diào)節(jié)金。從我們搜集的案例來看，一般政府征收調(diào)節(jié)金比例一般不超過50%，最低的可以為零。比如上海松江區(qū)鼓勵集體經(jīng)營性建設(shè)用地用于工業(yè)——為保障作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)引擎的工業(yè)產(chǎn)業(yè)引入落地，暫時不對工業(yè)用途的土地使用權(quán)交易交納調(diào)劑金作規(guī)定；而關(guān)于商服用途的土地使用權(quán)出讓、租賃，提取成交地價(jià)總額的50%作為調(diào)節(jié)金，調(diào)節(jié)金的70%返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，30%由區(qū)財(cái)政參照國有土地使用出讓資金使用范圍統(tǒng)籌安排使用[28]。一般地說，影響調(diào)節(jié)金比例的因素主要是用途、位置和入市方式。下面以較為成熟的浙江德清、廣西北流、廣東南海為例。
浙江德清重視區(qū)分城市（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）規(guī)劃區(qū)內(nèi)外，規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市需繳納的調(diào)節(jié)金比例較高。參見第4條 使用權(quán)出讓、租賃的，出讓（出租）人應(yīng)按成交地價(jià)總額區(qū)分不同情況按比例繳納調(diào)節(jié)金：（一）入市土地位于縣城規(guī)劃區(qū)的，商服類用地按48%繳納，工礦倉儲類用地按24%繳納；（二）入市土地位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的，商服類用地按40%繳納，工礦倉儲類用地按20%繳納；（三）其他地塊商服類用地按32%繳納，工礦倉儲類用地按16%繳納。
廣西北流則區(qū)分不同的入市方式及不同用途。參見第5條：（一）就地入市的集體工業(yè)用地收益調(diào)節(jié)金的計(jì)提比例為10%;商服、住宅、旅游、倉儲等其他集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地增值收益調(diào)節(jié)金的計(jì)提比例為15%。（二）零星分散集體經(jīng)營性建設(shè)用地整治后，按工業(yè)用地入市的，收益調(diào)節(jié)金計(jì)提比例為10%;按旅游、倉儲用地入市的，收益調(diào)節(jié)金計(jì)提比例為20%;按商服、住宅用地入市的，收益調(diào)節(jié)金計(jì)提比例為48%。（三）城中村集體建設(shè)用地整治后入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，收益調(diào)節(jié)金計(jì)提比例為10%。第6條 零星分散集體經(jīng)營性建設(shè)用地整治后，按商服、住宅用地入市，市人民政府計(jì)提48%的收益調(diào)節(jié)金后，再計(jì)提18%的集體土地增值收益作為統(tǒng)籌平衡全市以工業(yè)用地入市的歸屬農(nóng)村集體組織的集體土地增值收益，剩余34%直接撥付入市所屬農(nóng)村集體組織。
廣東南海原來一直允許農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，政府一直未征收相應(yīng)的土地增值收益調(diào)節(jié)金。此次按照試點(diǎn)要求，南海區(qū)也制定了專門的土地增值收益調(diào)節(jié)金征收制度，其突出特征是相對于浙江德清、廣西北流等地，土地調(diào)節(jié)金比例非常低。比如第一宗按照新辦法入市的地塊是商服用途的土地，地塊面積28.93畝，土地出讓年限30年，交易起始總價(jià)5786萬元（合200萬元/畝）。村集體僅按照10%向政府交納土地增值收益調(diào)節(jié)金。具體參見第4條：農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的調(diào)節(jié)金實(shí)行差別化征收：（一）出讓工礦倉儲用途的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地：1．屬于城市更新（“三舊”改造）項(xiàng)目或農(nóng)村綜合整治片區(qū)內(nèi)的地塊，按土地出讓收入的5%收取調(diào)節(jié)金。2．其他地塊按土地出讓收入的10%收取調(diào)節(jié)金。（二）出讓商服用途的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地：1．屬于城市更新（“三舊”改造）項(xiàng)目或農(nóng)村綜合整治片區(qū)內(nèi)的地塊，按土地出讓收入的10%收取調(diào)節(jié)金。2．其他地塊按土地出讓收入的15%收取調(diào)節(jié)金。（三）出讓公共管理與公共服務(wù)用途的農(nóng)村集體建設(shè)用地，參照工礦倉儲用途標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。[29]
（二）試點(diǎn)所提出的問題
1、入市范圍的界定問題
集體經(jīng)營性建設(shè)用地的范圍界定是重要的問題。集體經(jīng)營性建設(shè)用地是一個限制性的概念，一般指的是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地”，它是集體建設(shè)用地中存量的“經(jīng)營性”用地部分。在原來土地管理不太嚴(yán)格的時期，這些集體土地不經(jīng)過土地征收就非農(nóng)使用，形成事實(shí)上的“經(jīng)營性”建設(shè)用地。從政策文本可以看到，中央一直把集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市限于“存量”，解決的是過去土地管理不嚴(yán)格時期形成的歷史遺留問題。中央十七屆三中全會、十八屆三中全會及全國人大常委會的授權(quán)均把入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地限定在“存量”范圍，體現(xiàn)了政策的延續(xù)性
本來集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的政策十分清楚。而目前有些地區(qū)對集體經(jīng)營性建設(shè)用地和“集體建設(shè)用地”不明確區(qū)分，地方政府誤認(rèn)為“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”本身意味著巨大的價(jià)值，一些政策解讀者也有意無意混淆概念，加劇了地方試點(diǎn)的混亂。比如有政策解讀者這樣界定可入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地范圍：“在存量集體建設(shè)用地總規(guī)模控制下，依據(jù)‘兩規(guī)’確定的集體經(jīng)營性建設(shè)用地”；還認(rèn)為“宅基地有償使用的擠出效應(yīng)和有償退出節(jié)約的土地，除滿足本集體經(jīng)濟(jì)組織新增宅基地需求外，一般會產(chǎn)生節(jié)余，這個節(jié)余作為未來集體經(jīng)營性建設(shè)用地的來源有其經(jīng)濟(jì)合理性，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就地城鎮(zhèn)化提供空間”[30]。
實(shí)踐中在“統(tǒng)籌利用”名義下，一些地區(qū)把非經(jīng)營性的農(nóng)村宅基地也作為可入市的土地。這實(shí)際在較早的四川成都這一國家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合試驗(yàn)區(qū)的土地制度改革中已經(jīng)有所表現(xiàn)。根據(jù)對33個土地制度試點(diǎn)的梳理，我們發(fā)現(xiàn)目前15個集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中，有四川郫縣、貴州湄潭等2個試點(diǎn)允許經(jīng)土地整治形成了農(nóng)村宅基地退出形成的節(jié)余指標(biāo)用于形成新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地。在15個農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)中，也有浙江義烏、福建晉江、四川瀘縣等3個試點(diǎn)允許突破政策許可的范圍[31]。按照這樣的思路，土地制度改革就把解決“歷史遺留問題”的改革變成了制造更多“歷史遺留問題”的改革，違背十七屆三中全會、十八屆三中全會精神及全國人大常委會的授權(quán)——允許存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，突破了底線。
2、異地調(diào)整入市中的利益平衡難題
異地調(diào)整入市是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的政策難點(diǎn)，因?yàn)樯婕安煌w經(jīng)濟(jì)組織之間的土地指標(biāo)交易。問題是，建新區(qū)所在村集體才是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的真正主體，而拆舊區(qū)所在村集體則僅僅是分享了建設(shè)用地指標(biāo)所帶來的土地增值收益。那么誰來規(guī)定這個再分配的比例？
在一個市場交易模型中，拆舊區(qū)所獲得的收益必然明顯低于就地入市的收益。因?yàn)榻ㄐ聟^(qū)一般處于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，是不可移動的地塊所構(gòu)成的，而拆舊區(qū)是分散的和零碎的，拆舊區(qū)復(fù)墾形成的土地指標(biāo)是抽象的和符號性的。建新區(qū)所在村集體在土地指標(biāo)的市場上只需以稍高于拆舊的平均成本購買土地指標(biāo)。那么在土地增值利益分配中，就客觀地形成了建新區(qū)和拆舊區(qū)關(guān)于土地增值收益分配的不平衡。
實(shí)際上，為了調(diào)節(jié)雙方的收益平衡，地方政府普遍在政策上規(guī)定分配比例，形成了或強(qiáng)或弱的政府干預(yù)。比如浙江德清政府規(guī)定土地入市凈收益的50%作為復(fù)墾保證金。海南文昌規(guī)定以當(dāng)?shù)卣鞯匮a(bǔ)償費(fèi)用的1.5到2倍之間來確定建新區(qū)對拆舊區(qū)的復(fù)墾補(bǔ)償金，也可以按入市土地增值收益的一定比例自愿協(xié)商確定。再如貴州湄潭：國土資源部門在交易雙方溝通搭橋促成交易···雙方同意以10萬/畝的價(jià)格交易水田，以8萬元/畝的價(jià)格交易旱地，以4萬元/畝的價(jià)格交易其它農(nóng)用地指標(biāo)[32]。
但是問題依然沒有解決。建新區(qū)的土地依然需要經(jīng)過土地“征收”和“轉(zhuǎn)用”轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，這就要對原土地使用者進(jìn)行補(bǔ)償。因此不同于就地入市（無需另外的土地指標(biāo)），異地調(diào)整入市的成本大為增加。土地出讓收入既要用于在建新區(qū)支付征地補(bǔ)償，又要為拆舊區(qū)支付補(bǔ)償。由于建新區(qū)占有區(qū)位優(yōu)勢，農(nóng)民勢必要求較高補(bǔ)償（參照征地片區(qū)價(jià)格）。在支付建新區(qū)征地補(bǔ)償后，凈收益就寥寥無幾了。也就是說政府所期望的“共同富裕”是很難的。即使是地方政府把非經(jīng)營性的宅基地轉(zhuǎn)為新增經(jīng)營性建設(shè)用地，擴(kuò)大集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍，也不能解決以上不平衡的問題，反而由于建設(shè)用地指標(biāo)的大大增加，有利于城郊地區(qū)農(nóng)民集體增加集體經(jīng)營性建設(shè)的數(shù)量，擴(kuò)大地區(qū)之間的收益差距。
3、入市和征地制度改革關(guān)系
主流輿論注意到集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市取得了顯著效果，比如提高了農(nóng)民分享的土地增值收益、盤活了閑置低效的集體土地資源、形成了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等等。
然而這些效果的背后有諸多的問題尚未解決，最重要的是入市和征地制度的關(guān)系問題。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市開辟了另外一個土地供給主體——集體，打破了集體土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)建設(shè)的法律規(guī)定。當(dāng)集體土地入市形成較高的收益預(yù)期時，原征地制度及補(bǔ)償安置方式就難以實(shí)施下去，特別是允許城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地入市的政策下。一基層國土干部就明確指出：“當(dāng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益高于征地安置時，國家征地的難度必然增大。哪怕是基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施等公共用地，也恐將難以進(jìn)行”[33]。
目前試點(diǎn)探索通過征收土地增值收益調(diào)節(jié)金來形成合理的再分配，以協(xié)調(diào)入市和征地制度之間農(nóng)民所得利益的平衡關(guān)系。如國土資源部副部長王世元認(rèn)為：“土地增值收益在國家和集體之間合理分配，既要保障土地征收中土地增值收益的合理分配，又要與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市土地增值收益在國家和集體間分配比例的相銜接。分配比例的最佳點(diǎn)，就是保障農(nóng)民合理利益有所增長的同時，還要保證國家建設(shè)征收土地順利實(shí)施”[34]。不過這可能僅是一種理想，土地增值收益調(diào)節(jié)金相當(dāng)于政府以稅費(fèi)調(diào)節(jié)收入差距。在和周其仁的論戰(zhàn)中，華生明確指出了中國存在的“征稅困境”[35]。
從我們調(diào)查的經(jīng)驗(yàn)來看，基本規(guī)律是：土地收益越大，農(nóng)民地權(quán)意識的個人化越強(qiáng)，集體經(jīng)濟(jì)組織越是經(jīng)過“政經(jīng)分離”的體制改革成為經(jīng)營性的企業(yè)法人（股份公司），政府越是難以順利收取能夠合理調(diào)節(jié)收入差距的土地調(diào)節(jié)金。廣東南海區(qū)是一個突出的例子。之所以南海區(qū)在案例中對商服用地用途的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市僅收取10%的土地收益調(diào)節(jié)金，一個重要的原因是政府相對于農(nóng)民的弱勢。由于集體土地改變用途利益巨大，往往達(dá)到幾千萬甚至數(shù)億元。且2004年南海區(qū)農(nóng)村土地股份制改革后農(nóng)民地權(quán)的個體化意識被強(qiáng)化，村集體及農(nóng)民普遍認(rèn)為調(diào)節(jié)金是政府從他們的土地收益款項(xiàng)中竊取的蛋糕。而2011年發(fā)源于南海區(qū)的“政經(jīng)分離”體制實(shí)施又加強(qiáng)個體農(nóng)民通過股份公司形成的利益共同體（“土圍子”），由此大大增加了集體和政府在土地增值收益中的博弈能力，土地調(diào)節(jié)金比例不可能高。
（三）小結(jié)
集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的“效果”是顯而易見的。然而這種效果取得的原因，不是別的，無非是政府改變了土地增值收益分配方式，政府所失成為農(nóng)民所得。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的突出特征是區(qū)域初始條件的巨大分化。發(fā)達(dá)地區(qū)特別是珠三角的代表南海區(qū)是推動集體土地入市的主要力量[36]，它的存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地的規(guī)模特別大，入市價(jià)值也特別大，其它試點(diǎn)地區(qū)即使北京郊區(qū)也相形見絀，由此導(dǎo)致試點(diǎn)效果大打折扣。一個地區(qū)的集體及農(nóng)民因土地入市而致富不代表其它地區(qū)也如此，以所謂的“異地調(diào)整入市”和“土地增值收益調(diào)節(jié)金”等制度調(diào)節(jié)農(nóng)民收入差距到目前仍然并不成熟，絕不如想象的那樣順利。
此外集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市還存在一些深層次的政策問題，沖擊了土地制度改革的底線。基于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的效果，主流輿論要求進(jìn)一步擴(kuò)大入市范圍，打通三項(xiàng)土地制度。這一要求已經(jīng)寫入了《土地管理法》（修正案），修正案規(guī)定允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，建立普遍的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。規(guī)定騰退出的宅基地可以由集體經(jīng)濟(jì)組織回購用于內(nèi)部的再分配或根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定整理利用。后者即為宅基地轉(zhuǎn)為新增經(jīng)營性集體建設(shè)用地提供了制度空間。由此形成了看似合理的邏輯框架：縮小征地范圍留下的城市經(jīng)營性建設(shè)用地需求，由集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市來滿足。在大多數(shù)地區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量不足時，就存在宅基地經(jīng)過土地整理形成土地指標(biāo)轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地的必要性。因有集體經(jīng)營性建設(shè)入市的支持，宅基地有償退出就有了資金來源，農(nóng)民宅基地的用益物權(quán)就得到了制度性的保障。
然而道理如上所述，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市初始條件存在巨大差異，新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市只會增加城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)民集體所得，而大多數(shù)供給土地指標(biāo)的農(nóng)民集體所得寥寥。由于政府土地財(cái)政收入減少，土地增值收益調(diào)節(jié)金作用并不確定，政府用于平衡社會貧富差距的財(cái)力減少，造成社會越來越不平等的后果。
四、農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)
在三項(xiàng)土地制度改革中，農(nóng)村宅基地制度關(guān)系到億萬農(nóng)民的基本居住權(quán)，和大多數(shù)農(nóng)民關(guān)系最為密切。從政策上，農(nóng)村宅基地制度改革最為謹(jǐn)慎，宅基地制度改革試圖兼顧農(nóng)村居住保障和土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，既要保持宅基地制度的穩(wěn)定，保障農(nóng)民住有所居，又要賦予農(nóng)村宅基地更大的財(cái)產(chǎn)權(quán)，推動宅基地流轉(zhuǎn)和退出。由于主流輿論把農(nóng)村宅基地和住房設(shè)想為“沉睡的資產(chǎn)”，改革的目的是要激活這些資產(chǎn)，因此輿論主要關(guān)注改革如何給農(nóng)民帶來收入增長，而對宅基地制度改革中地方政府所遭遇的困境，地方政府如何加強(qiáng)宅基地管理等基礎(chǔ)性問題缺乏關(guān)注，從而帶有嚴(yán)重的片面性。
（一）試點(diǎn)進(jìn)展?fàn)顩r
1、住房保障多元化
農(nóng)村宅基地制度是中國特色住房保障制度。適應(yīng)城鎮(zhèn)化和農(nóng)民集中居住的新要求，中央要求地方試點(diǎn)探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式。各地主要做法是：在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)不再批準(zhǔn)新增宅基地，政府主要通過建造多層和高層小區(qū)的方式安置農(nóng)民。在城市規(guī)劃區(qū)外，政府仍然延續(xù)傳統(tǒng)的“一戶一宅”的宅基地制度，同時為了集約節(jié)約用地，改革宅基地分散審批方式，引導(dǎo)農(nóng)民向中心村和小城鎮(zhèn)集中。
城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，住房保障多元化是一種必要，地方政府為了預(yù)留城鎮(zhèn)建設(shè)的足夠空間，較早地投入財(cái)力對農(nóng)村進(jìn)行大規(guī)模的拆遷安置，避免城市拆遷成本增加。區(qū)域差異表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)拆遷安置的速度快，而經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)拆遷安置速度慢。比如試點(diǎn)中浙江義烏對處于城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍內(nèi)的村莊，由政府實(shí)施新社區(qū)集聚建設(shè)，允許農(nóng)民以宅基地置換集聚區(qū)內(nèi)的大產(chǎn)權(quán)房。截止到2016年7月，全市共有在建高層公寓集聚項(xiàng)目7個，總建筑面積228萬平方，配套6個產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，總投資114億元，其中住宅面積151.8萬平方米，可安置5500戶14400人，比分散審批宅基地節(jié)地840余畝[37]。
在城市規(guī)劃區(qū)外，農(nóng)民依然分散建設(shè)，政府只能進(jìn)行少量的新農(nóng)村（社區(qū)）示范點(diǎn)建設(shè)。在一般農(nóng)村，引導(dǎo)農(nóng)民適度集中到中心村和小城鎮(zhèn)一直是農(nóng)村宅基地改革的重要問題，然而一直未有成效。根本約束是地方財(cái)政能力，另外還由于存在鄉(xiāng)村規(guī)劃和土地管理能力薄弱的問題，導(dǎo)致大多數(shù)地區(qū)連最基本的集中居住也只能是一種理想。欠發(fā)達(dá)地區(qū)真正在開展的是結(jié)合扶貧進(jìn)行大規(guī)模異地搬遷，宅基地制度改革被結(jié)合進(jìn)來。主要做法是：政府規(guī)劃和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施完善的集中居住區(qū)。按照土地管理的“建新拆舊”原則，農(nóng)戶在新農(nóng)村集中居住了，獲得了新的宅基地，原宅基地自然就騰退出來。有的地方運(yùn)用了土地增減掛鉤進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，達(dá)到了大規(guī)模推進(jìn)宅基地有償退出的結(jié)果。
最著名的安徽金寨縣。國土資源報(bào)報(bào)道：“作為國家33個農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)中唯一國家級貧困縣，金寨將宅基地制度改革與扶貧搬遷等政策相結(jié)合，發(fā)揮政策疊加效應(yīng)，力促脫貧攻堅(jiān)，給當(dāng)?shù)匕傩諑砹藢?shí)實(shí)在在的利益”。其中最主要的一塊資金來源是土地增減掛鉤獲得的約50億資金。其做法是金寨縣通過把土地指標(biāo)交易到省里，省里按照48萬畝交易支付費(fèi)用。這相當(dāng)于金寨縣4年的財(cái)政收入，完全可以滿足12900戶宅基地有償退出和各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施投入[38]。金寨縣的扶貧效果當(dāng)然是顯著的，不過需要注意的是這和宅基地退出無關(guān)。金寨縣能借用改革試點(diǎn)向省里要求轉(zhuǎn)移支付，大規(guī)模進(jìn)行異地搬遷扶貧，其它縣市難以復(fù)制。
2、宅基地自愿有償退出
宅基地退出是政府及媒體最為關(guān)注的改革內(nèi)容。輿論認(rèn)為農(nóng)民進(jìn)城落戶后，因缺乏宅基地退出制度，農(nóng)村閑置的土地資源難以退出，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)難以實(shí)現(xiàn)。盡管有政府推動，從15個農(nóng)村宅基地試點(diǎn)來看，大規(guī)模退出仍不普遍。據(jù)國土資源部介紹，截至到2016年底，15個地區(qū)一共退出宅基地21044戶，退出面積12874.1畝，戶數(shù)占總戶數(shù)的1.5%左右[39]。從試點(diǎn)實(shí)踐來看，發(fā)達(dá)地區(qū)依靠地方的財(cái)力，探索了多樣化的宅基地退出方式，退出宅基地較多。退出規(guī)模比較大的是浙江義烏、福建晉江，其它地區(qū)的宅基地退出要么結(jié)合了種種配套政策（如異地搬遷扶貧），要么把通過靈活的制度變通，把宅基地退出變成一種宅基地管理制度。
浙江義烏建立了多種方式的宅基地退出機(jī)制，政府主導(dǎo)是基本特征。一是政府主導(dǎo)下的宅基地退出，上一節(jié)已介紹。二是集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)下的宅基地退出。對于集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部再分配的騰退宅基地，由集體經(jīng)濟(jì)組織與宅基地使用權(quán)人協(xié)商確權(quán)退地補(bǔ)償價(jià)格，政府給予1200元/平方米的補(bǔ)助。三探索退出宅基地的統(tǒng)籌利用方式。義烏學(xué)習(xí)重慶市地票制度，形成了“集地券”制度。其核心在于盤活農(nóng)村集體存量建設(shè)用地，在符合規(guī)劃、符合基本條件的前提下，鼓勵農(nóng)村、農(nóng)戶將閑置、廢棄和低效的建設(shè)用地先實(shí)施復(fù)墾，驗(yàn)收合格形成相應(yīng)建設(shè)用地指標(biāo)。目前，置換權(quán)益已成交356宗共計(jì)35830平方米[40]。
宅基地退出并不總是有償?shù)模圏c(diǎn)地區(qū)地方政府普遍借宅基地退出來建設(shè)規(guī)范嚴(yán)格的宅基地管理制度的手段。這表現(xiàn)幾乎所有試點(diǎn)地區(qū)，主流輿論幾乎沒有關(guān)注這一點(diǎn)。尤其是在不發(fā)達(dá)地區(qū)，由于缺乏財(cái)力組織大規(guī)模的宅基地有償退出，借宅基地制度改革加強(qiáng)宅基地管理成為最大改革成效。動作最大、取得成效最顯著的是江西余江。余江在政策上實(shí)行宅基地退出實(shí)行有償和無償相結(jié)合，借用宅基地有償使用制度，借用農(nóng)村內(nèi)部宗族力量形成“宅改理事會”，解決農(nóng)村閑置宅基地和附屬設(shè)施用地難以退出的問題，達(dá)到“村莊面貌靚麗化”的目標(biāo)。據(jù)余江縣統(tǒng)計(jì)：去年以來，先行試點(diǎn)村莊共退出宅基地5700宗，面積66.4萬平方米，退出的集體土地能夠滿足試點(diǎn)村莊15年左右的宅基地用地需求;收回村莊規(guī)劃內(nèi)土地480畝，復(fù)墾330畝;新修村內(nèi)道路67公里，溝渠49公里，綠化村內(nèi)面積21萬平方米，建設(shè)村民活動中心2.8萬平方米[41]。
3、住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押
農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)的一項(xiàng)重要任務(wù)是，配合農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押試點(diǎn)，探索宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)方式和路徑。住房的抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓意味著農(nóng)村宅基地權(quán)能的擴(kuò)大，關(guān)系到宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，是輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。從各個地區(qū)抵押融資的狀況來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)浙江義烏、福建晉江和湖南瀏陽是農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的主要地區(qū)。而在欠發(fā)達(dá)地區(qū)即使放開，抵押貸款數(shù)額也不大。
浙江義烏，到2015年底，已經(jīng)發(fā)放了農(nóng)村住房抵押貸款4864萬元。[42]福建晉江，至2016年10月，農(nóng)房抵押貸款余額6.12億元，規(guī)模很大[43]。瀏陽市是較早的農(nóng)房貸款試點(diǎn)地區(qū)，瀏陽市自1998年引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)以集體土地上對農(nóng)民住房為抵押物，截至到2016年11月30日，瀏陽市農(nóng)房抵押貸款余額達(dá)46.35億元，惠及農(nóng)戶及企業(yè)17069戶[44]。在不發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府也開展了抵押貸款的實(shí)踐，貸款規(guī)模非常小，從幾十萬到幾百萬之間。不發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)營機(jī)會少，農(nóng)村金融需求本來就不大，農(nóng)房抵押政策也難以改變這一局面。比如在湖北宜城，截止到2017年3月，一共完成40宗農(nóng)房抵押貸款，一共600萬元。平均一宗農(nóng)房抵押貸款大約在15萬元[45]。
為了防范風(fēng)險(xiǎn)，中央在推進(jìn)農(nóng)房抵押時依然相當(dāng)審慎，把住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)利限制在一定范圍內(nèi)[46]。比較重要的限制有3點(diǎn)。首先申請農(nóng)房抵押貸款的要件之一是借款人除用于抵押的農(nóng)民住房外，借款人應(yīng)有其它長期穩(wěn)定居住場所，并能夠提供相關(guān)資料（參見第4條）。這一條限制了借款人范圍。所謂“其它長期穩(wěn)定居所”，實(shí)踐中銀行操作為農(nóng)民要么在城市購有商品房，要么農(nóng)戶能夠長期借住在親友家。另外規(guī)定變賣或拍賣抵押的農(nóng)民住房，受讓人范圍原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)（參見第12條）。一些地方政府允許宅基地在市（縣）域范圍內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大了流轉(zhuǎn)范圍，但是仍然有嚴(yán)格的限制。如福建晉江規(guī)定“符合‘一戶一宅’申請條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，允許在全市范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)取得舊宅基地使用權(quán)[47]。”從上述規(guī)定可知，宅基地流轉(zhuǎn)對象仍限于符合“一戶一宅”申請條件的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，地方仍禁止農(nóng)村宅基地自由入市。最終中央還鼓勵地方政府降低市場風(fēng)險(xiǎn)，主要措施是鼓勵試點(diǎn)地區(qū)地方政府設(shè)立農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金（參見第13條）。幾乎每一個地方政府均成立了風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。如江蘇武進(jìn)區(qū)政府成立了500萬人民幣的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)基金，一旦貸款損失無法償還，則虧損額由風(fēng)險(xiǎn)基金承擔(dān)6成，銀行承擔(dān)4成[48]。不過要是如此，地方政府實(shí)際上成為了貸款擔(dān)保人，基于降低風(fēng)險(xiǎn)的考慮，銀行愿意配合地方政府推進(jìn)農(nóng)房抵押貸款。
（二）試點(diǎn)所提出的問題
1、宅基地制度及財(cái)產(chǎn)權(quán)訴求分化
農(nóng)村宅基地制度最基本的原則是“一戶一宅”，保障農(nóng)民戶有所居。既然宅基地是保障，那么就要限制用于經(jīng)營，限制宅基地獲得及流轉(zhuǎn)的完全市場化。改革過程中，輿論普遍用用“財(cái)產(chǎn)權(quán)”、“用益物權(quán)”這些概念去想象農(nóng)村宅基地，評價(jià)改革成效的標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入是否增加。他們列舉浙江義烏、福建晉江等試點(diǎn)中農(nóng)民通過經(jīng)營宅基地、大規(guī)模使用宅基地抵押擔(dān)保來論證國家賦予宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)的必要性，忽視了發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民訴求的差異。
經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)（包括城郊）的宅基地價(jià)值高，可用于出租或經(jīng)營，農(nóng)戶要求有更大的土地財(cái)政權(quán)利，比如允許擴(kuò)大宅基地流轉(zhuǎn)范圍，增加土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。相反不發(fā)達(dá)地區(qū)的宅基地價(jià)值低，宅基地主要用于用于維持小農(nóng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和農(nóng)民居住生活的雙重功能。這樣的普通農(nóng)戶缺乏擴(kuò)大宅基地權(quán)利的訴求，他們要求保障“一戶一宅”，加強(qiáng)宅基地管理，提供最基本的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。湖北宜城是典型的農(nóng)區(qū)，耕地資源較多，戶均宅基地一般在300平方左右。其中有大約120平方用于建房居住，其余則是生產(chǎn)生活輔助用地，是用于存放農(nóng)機(jī)具和生產(chǎn)資料、晾曬糧食、放置柴火等雜物的土地[49]。這種宅基地利用特征即使在城鎮(zhèn)化和農(nóng)民流動的背景下也沒有根本改變。
按照賀雪峰的說法，農(nóng)民流動背景下，宅基地是作為“資源冗余量”存在的，有緩沖城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的社會風(fēng)險(xiǎn)的功能[50]。當(dāng)前農(nóng)戶家庭一般存在以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕的家庭勞動力再生產(chǎn)模式，農(nóng)民平時在城鎮(zhèn)務(wù)工，年節(jié)則回家過年；年輕人進(jìn)城務(wù)工居住了，老年父母則在農(nóng)村經(jīng)營農(nóng)業(yè)；即使年輕人長期在城鎮(zhèn)務(wù)工，他們也大多從事的是低端的非正規(guī)就業(yè)，工資收入不足以支撐他們參加城鎮(zhèn)各項(xiàng)社會保障，他們在城市勞動力市場失去優(yōu)勢后就只有回家。即使他們進(jìn)城購房居住，也并非完全在城市體面地定居下來，農(nóng)民完全融入城鎮(zhèn)是一個長期的、漸進(jìn)和不確定的過程[51]，這一過程中農(nóng)村宅基地和住房十分重要。
2、宅基地有償退出的困境和后果
從制度規(guī)范角度來看，宅基地退出方式主要有兩種：集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)和集體經(jīng)濟(jì)組織回購。前者實(shí)質(zhì)上就是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間自發(fā)的房屋交易，根據(jù)“地隨房走”原則，宅基地使用權(quán)也隨之發(fā)生轉(zhuǎn)移；后者是農(nóng)戶自愿將宅基地退還給集體經(jīng)濟(jì)組織并獲得補(bǔ)償和獎勵的類經(jīng)濟(jì)行為。從利益最大化角度，哪一種退出方式能帶來更多利益，農(nóng)民就采用哪一種方式。目前所報(bào)道出來的試點(diǎn)地區(qū)大規(guī)模的宅基地有償退出，全部是政府主導(dǎo)進(jìn)行的。發(fā)達(dá)地區(qū)浙江義烏大規(guī)模的宅基地有償退出所需資金則來自地方政府，貧困縣安徽金寨通過土地增減掛鉤的運(yùn)作，獲得來自省政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移。
從成本收益的角度，宅基地有償退出必然是普遍“空轉(zhuǎn)”的制度。發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施起來尚且費(fèi)力——大規(guī)模的宅基地退出實(shí)際上主要是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的拆遷安置，不發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施起來則更不現(xiàn)實(shí)。湖北省宜城市很典型，地方政府規(guī)定“宅基地法定面積部分按照當(dāng)?shù)卣鞯匮a(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，超面積部分按當(dāng)?shù)赝恋匮a(bǔ)償費(fèi)的70%；村委會可根據(jù)資金狀況在前款規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的0.5到1.5倍之間確定具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”[52]。這完全是不現(xiàn)實(shí)的。基層干部反映，大多數(shù)村集體不僅沒有收入，是“空殼村”，而且有形成于稅費(fèi)時期的幾十萬甚至上百萬元的村級債務(wù)。在村級債務(wù)難以化解的壓力下，村級組織艱難地用上級政府轉(zhuǎn)移支付的幾萬元維持運(yùn)轉(zhuǎn)，如何能有錢用于回購農(nóng)民退出的宅基地？正如當(dāng)?shù)卣髡賳T所承認(rèn)的：“難在自愿有償退出，村集體沒有積累，你愿意賣（退出），我買不起” [53]。為了形成宅基地退出的案例，完成“政治任務(wù)”，村集體和農(nóng)戶就超占的多宅形成了“協(xié)議性的宅基地退出”，規(guī)定簽訂協(xié)議后，農(nóng)戶不再繳納宅基地有償使用費(fèi)，而在未來實(shí)際退出時，村集體再支付有償使用費(fèi)。然而根本的財(cái)力問題依然沒有解決。
宅基地有償退出雖然不可能普遍展開，卻由于個別土地增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)形成回購宅基地的價(jià)格，形成農(nóng)民對宅基地的價(jià)值預(yù)期，破壞了原本存在的自然而然的宅基地退出秩序。在法律上，宅基地是集體無償分配給農(nóng)戶居住的用地，一旦農(nóng)戶不再居住使用，按照規(guī)定該宅基地就應(yīng)當(dāng)無償退回村集體再分配給其它農(nóng)戶使用。根據(jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》（1995年3月11日國家土地管理局發(fā)布），空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，不確定土地使用權(quán)。已經(jīng)確定使用權(quán)的，由集體報(bào)縣級人民政府批準(zhǔn)，注銷其土地登記，土地由集體收回。實(shí)踐中，有許多農(nóng)村形成了“建新拆舊”的宅基地自發(fā)退出秩序：村集體在規(guī)劃區(qū)為農(nóng)戶劃新宅基地后，舊的住房由農(nóng)戶自行拆除（建筑材料的再利用），舊的宅基地則復(fù)墾歸農(nóng)戶或集體統(tǒng)一使用（不再確權(quán)），村集體不用負(fù)擔(dān)任何成本。這在八九十年代有過集中居住經(jīng)歷的村莊均是如此。
改革所建立的宅基地有償退出制度主張村集體通過“回購”方式補(bǔ)償農(nóng)戶自愿有償退出宅基地，不再主張農(nóng)戶無償退出多出宅基地的義務(wù)，這是宅基地管理政策的重大改變。這一政策激勵了農(nóng)戶不再無償退出宅基地，走向集約節(jié)約利益土地的反面。在低廉及不可持續(xù)的宅基地有償使用費(fèi)條件下（關(guān)于宅基地有償使用可另文介紹），他們理性地把“不退出”作為最后選擇，之前農(nóng)戶自發(fā)退出宅基地的秩序就瓦解了。正如一個試點(diǎn)村村書記所說的：“在原來，農(nóng)戶自行扒掉老房子種地，現(xiàn)在農(nóng)戶不愿意扒了，因?yàn)橥顺霾粍澦悖麄兊戎鰷p掛鉤呢。”但是地方政府有能力在全域進(jìn)行土地增減掛鉤回購農(nóng)民宅基地嗎？
3、宅基地流轉(zhuǎn)范圍和農(nóng)房抵押問題
輿論認(rèn)為農(nóng)村住房和宅基地是“沉睡的資產(chǎn)”，一個重要的理由是農(nóng)村住房不能像城市住房一樣用于抵押融資，因此要求國家賦予宅基地完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)能。而要推動抵押融資，就涉及到抵押物的處置問題，為了能讓抵押物順利處置，輿論就要求突破目前法律把宅基地流轉(zhuǎn)范圍限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的規(guī)定。
宅基地流轉(zhuǎn)范圍問題是關(guān)系宅基地制度的根本問題，一旦突破則整個宅基地制度就全部突破。誰最期待開禁宅基地流轉(zhuǎn)？發(fā)達(dá)地區(qū)的銀行和農(nóng)民。輿論在發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)現(xiàn)參與農(nóng)房抵押貸款的銀行和農(nóng)戶迫切地希望通過抵押物自由處置來降低風(fēng)險(xiǎn)，這就要求更大范圍內(nèi)開禁宅基地流轉(zhuǎn)。在政府有能力保障農(nóng)民基本居住權(quán)的條件下，考慮到增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，地方政府也認(rèn)可這一訴求。浙江義烏就提出“如果只在本村實(shí)行宅基地流轉(zhuǎn)，就難以真正體現(xiàn)宅基地價(jià)值”[54]。這里需要反思的是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展使得城市和農(nóng)村實(shí)際一體化了，農(nóng)房相當(dāng)于城市住房。且地方政府有能力為農(nóng)戶提供基本住房保障，因此允許其抵押融資有一定的條件。而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)（這占全國大部分），農(nóng)村住房依然是農(nóng)戶的社會保障，允許農(nóng)戶自由地把住房及宅基地使用權(quán)抵押擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓出去，那么地方政府是否有能力為這些可能失去住房的農(nóng)戶提供基本的住房保障？
事實(shí)上，輿論夸大了農(nóng)村金融的困境及農(nóng)村金融和土地制度的關(guān)聯(lián)，是拿土地制度來說事。在現(xiàn)實(shí)社會，農(nóng)房抵押貸款實(shí)際上不是唯一有效的農(nóng)村金融秩序。我們廣泛的調(diào)查發(fā)現(xiàn)當(dāng)前農(nóng)村存在的“無抵押”的小額金融秩序，其關(guān)鍵在于銀行“貸款管理模式”適應(yīng)了當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的秩序[55]。即使改革試點(diǎn)中農(nóng)房抵押貸款正在運(yùn)行，銀行也延續(xù)了之前“無抵押貸款”的運(yùn)行機(jī)制。農(nóng)房抵押貸款無非是多了一層抵押的外殼，而聯(lián)結(jié)銀行和農(nóng)戶貸款關(guān)系的機(jī)制仍然是傳統(tǒng)的。
農(nóng)村金融市場是由農(nóng)戶和銀行共同構(gòu)成的。湖北宜城實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)農(nóng)戶從事小規(guī)模生產(chǎn)，沒有貸款融資需求，只有1%的農(nóng)村經(jīng)營大戶有貸款需求，特征是小額且短期，一般在5-20萬元，貸款周期在1年。銀行則為他們開發(fā)出“小額信用（擔(dān)保）貸款”，滿足了他們的要求。相對于農(nóng)房抵押貸款中普遍的政府干預(yù)及限制，這種秩序反而具有很高的市場化程度，形成了農(nóng)村金融市場的均衡。在無抵押貸款中，銀行著重考察農(nóng)戶還款能力，農(nóng)房的價(jià)值是其次的，也缺乏普遍意義。有三項(xiàng)因素影響農(nóng)戶還款能力。一是經(jīng)營項(xiàng)目的可行性，一般來說銀行傾向于生產(chǎn)性貸款。二是農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)綜合能力，調(diào)查范圍包括農(nóng)戶家庭的土地、房屋、務(wù)農(nóng)、務(wù)工和經(jīng)商收入。三是社會信用報(bào)告及正規(guī)的個人征信報(bào)告。社會信用指的是農(nóng)戶在村莊中的口碑，正規(guī)的個人征信報(bào)告則來源于金融機(jī)構(gòu)的記錄。
目前輿論以農(nóng)村金融需要合法農(nóng)房抵押物處置權(quán)的理由主張開禁宅基地流轉(zhuǎn)是一個要命的“自循環(huán)”，它以農(nóng)民普遍需要貸款和銀行特別希望供給農(nóng)房抵押貸款為前置假設(shè)，而這是不成立的。農(nóng)村需求金融的農(nóng)戶是極少比例的，而銀行又可以通過“無抵押貸款”的貸款管理制度來滿足。如果新型金融政策普遍地鼓勵農(nóng)房抵押貸款，對銀行和對農(nóng)戶均是高風(fēng)險(xiǎn)的，最后地方政府還是不得不出面兜底。
（三）小結(jié)
從上述分析來看，農(nóng)村宅基地制度改革十分復(fù)雜，不同區(qū)域差異很大。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，政府財(cái)政實(shí)力強(qiáng)，市場活躍，大規(guī)模的拆遷安置、農(nóng)村宅基地有償退出、農(nóng)村房屋抵押貸款是改革的中心內(nèi)容，試點(diǎn)效果顯著；在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，政府缺乏財(cái)力，市場也不活躍，大規(guī)模的宅基地有償退出等內(nèi)容并不凸顯，改革成效主要表現(xiàn)在地方政府建立嚴(yán)格規(guī)范的宅基地管理制度，結(jié)合精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行異地搬遷等。
一直以來，農(nóng)村宅基地制度的首要目標(biāo)是保障農(nóng)民基本居住權(quán)利，這是中國土地制度優(yōu)勢所在。為了兼顧增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的目的，改革試點(diǎn)賦予宅基地財(cái)產(chǎn)屬性，其初衷不可謂不好。然而從試點(diǎn)實(shí)踐來看，兼顧是很難的。發(fā)達(dá)地區(qū)宅基地早已經(jīng)財(cái)產(chǎn)化了，法律上的改革不過是確認(rèn)這種財(cái)產(chǎn)的合法性。如果如果片面地以發(fā)達(dá)地區(qū)試點(diǎn)的成效為依據(jù)，全面改革宅基地制度，強(qiáng)調(diào)宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性，允許農(nóng)民把住房和宅基地普遍地“抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓”，在地方政府缺乏能力保障農(nóng)民居住條件時，改革就陷大多數(shù)地區(qū)的普通農(nóng)民于無保障的市場體系中。
五、總結(jié)和對《土地管理法》修改的建議
試點(diǎn)很重要，它是黨和政府進(jìn)行科學(xué)決策的一個重要環(huán)節(jié)，然而如何正確全面地總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)更為重要，它是科學(xué)推進(jìn)《土地管理法》修改的基礎(chǔ)。本文通過對33個試點(diǎn)目前主要的進(jìn)展?fàn)顩r進(jìn)行梳理，對試點(diǎn)暴露出的若干問題進(jìn)行批判性的分析，得到大量不同于主流輿論的認(rèn)識。這種認(rèn)識是開放的和批判的，它不是從先在的理念出發(fā)，而是從客觀的實(shí)踐出發(fā)，總結(jié)土地制度改革的復(fù)雜性，提煉影響土地制度改革的若干問題。
通過研究，我們發(fā)現(xiàn)主流輿論對中國六十年來形成的中國特色土地制度缺乏內(nèi)在理解，陷入到盲目否定的窠臼。試點(diǎn)只有“成效”而沒有問題，試點(diǎn)完全試對了，全國人大常委會暫停實(shí)施若干法律條款是完全正確的。他們忘記了中國特色的土地制度從何而來，土地制度改革到底要做什么。不過無論如何，“改革成果”是一定要有的，并且寫入了《土地管理法》（修正案）的核心內(nèi)容。
修法者為了把集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市這一核心改革內(nèi)容放入《土地管理法》，刪除了現(xiàn)行《土地管理法》第43條和第63條，把原來的“例外”成為“普遍” [56]，這是根本性的變動。也就是說，國家放棄了征地及在此基礎(chǔ)上建立的具有壟斷性特征的一級土地市場制度，轉(zhuǎn)而由集體和國家共同成為供給建設(shè)用地的主體。在操作上，這是以“打通三項(xiàng)土地制度改革”為前提的：縮小征地范圍，政府退出經(jīng)營性建設(shè)用地的征收，由集體供給土地；允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，且不再有“存量”的前提限制，這意味著可以新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地；集體經(jīng)濟(jì)組織可以回購農(nóng)民自愿退出的宅基地，退出的宅基地根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定整理使用，這意味著非經(jīng)營性的宅基地向經(jīng)營性的“建設(shè)用地”轉(zhuǎn)變的可能性。
以上改革意味著現(xiàn)有《土地管理法》基本原則的完全改變，原有土地制度秩序面臨巨大危機(jī)。不過我們有必要重新審視，33個土地制度改革試點(diǎn)是否能支撐起主流輿論及修正案提倡的這些修法主張？通過上文的分析，答案是否定的。從主流輿論解讀試點(diǎn)的方法論上來看，他們帶有強(qiáng)烈的改革理念和理想的制度設(shè)計(jì)，并滿足于試點(diǎn)中去尋找片段的論據(jù)，這是完全不客觀的。國家允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，絕不是說是無條件的。中央明確規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍限于“存量”，宅基地不能轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地。不應(yīng)從“縮小征地范圍”這一理念出發(fā)來論證擴(kuò)大集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍和打通三項(xiàng)土地制度改革的必要性。按照賀雪峰的說法，這樣的改革除了在城郊形成一個巨大的食利者階級以外，其他任何良好目的都達(dá)不到[57]。
中國特色土地制度是經(jīng)過六十多年不斷實(shí)踐探索形成的，是中國通過新民主主義革命和社會主義革命建立起來的憲法秩序。它以征地制度、國有土地使用權(quán)市場制度和農(nóng)村宅基地制度為基本內(nèi)容，不僅是寫入憲法文本的制度，而且在政治、經(jīng)濟(jì)和社會各層面仍發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用。中國特色土地制度最重要的特征是“公有制”，也是土地制度改革的底線之一。憲法規(guī)定了土地的公有制，按照形式差異有兩種土地公有制：一是國有制，即全民所有的公有制，二是集體所有制，集體勞動人民所有的公有制。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力條件下，土地公有制的基本原則是“耕者有其田”、“居者有其屋”，表現(xiàn)為集體土地所有制條件下，集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)利從所在集體獲得基本的生產(chǎn)生活資料。在工業(yè)生產(chǎn)力條件下，土地公有制的基本原則是通過國家（地方政府）占有土地所有權(quán)，由規(guī)劃和用途轉(zhuǎn)用產(chǎn)生的土地增值收益由國家再分配，消滅不勞而獲的土地食利者階級。這里說的土地增值收益歸政府，并不是由個別的官員貪污掉了，而是形成了公共性的“土地財(cái)政”，形成嚴(yán)格的財(cái)政管理制度，按照特定的制度安排使用。
中國仍然不斷地在改革，土地制度也不斷地改革。由于某些發(fā)展過程產(chǎn)生的具體問題，我們對相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行改革便是。我們沒有必要妄自菲薄，為了滿足某些土地制度改革理念，就把過去六十多年形成的卓有成效的土地制度根本上否定掉，這是嚴(yán)重缺乏制度自信的表現(xiàn)。在對長期的實(shí)踐的研究中，我們認(rèn)為中國土地制度總體上是合理的。未來的《土地管理法》修改應(yīng)當(dāng)以全面正確地總結(jié)33個試點(diǎn)的成效和問題為基礎(chǔ)，在充分研究和討論基礎(chǔ)上推進(jìn)《土地管理法》修訂。本文對修法提出的建議是：堅(jiān)持1998年之后的《土地管理法》建構(gòu)的相對成熟的土地制度體系，防止打通三項(xiàng)土地制度改革。堅(jiān)持征地制度和政府壟斷的一級建設(shè)用地市場制度，堅(jiān)持保障性的農(nóng)村宅基地制度。法律應(yīng)當(dāng)延續(xù)集體土地不得入市的規(guī)定，把允許存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市作為一個“例外”，但是絕不能允許新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地，并以國務(wù)院單獨(dú)立法的方式形成《土地管理法》的下位法。這種相對穩(wěn)健的改革方案既符合中央總的改革精神和原則，形成中國特色的土地制度體系，也有助于中國經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。
2017/6/18修改
作者簡介：夏柱智，湖北黃石人，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心講師博士后。研究方向：農(nóng)村社會學(xué)
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