圍繞《土地管理法》修改，當前中國學界與政策部門形成了兩種不同路線的認識，一種是堅持土地公有制的社會主義性質(zhì)，認為經(jīng)過新民主主義革命和社會主義改造所形成的現(xiàn)行土地制度是中國現(xiàn)代化所特有的制度優(yōu)勢。另外一種路線……實質(zhì)上是主張土地私有化。
2017年5月23日，國土資源部發(fā)布關于《土地管理法（修正案）》（征求意見稿）公開征求意見的公告，在公告附件二“關于《土地管理法（修正案）》（征求意見稿）的說明”（以下簡稱《說明》）中，國土資源部就修改《土地管理法》的必要性、工作過程、基本思路和主要內(nèi)容進行了介紹。為什么要修法，《說明》是這樣寫的：“隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進和農(nóng)村的改革發(fā)展，現(xiàn)行土地制度與社會主義市場經(jīng)濟體制不相適宜、與進一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力的要求不相匹配的問題日益顯現(xiàn)：土地征收制度不完善，因征地引發(fā)的社會矛盾突出；農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地不能與國有建設用地同等入市、同權同價；宅基地用益物權尚未得到完整的落實；土地增值收益分配機制不健全；土地資源要素利用效率仍然較為低下”。
然而，以上所說修法必要性，我們以為存在問題。我們認為，現(xiàn)行《土地管理法》并不存在以上所說的修法必要性，相反，我們以為，不僅“現(xiàn)行法確立的以土地公有制為基礎、耕地保護為目標、用途管制為核心的土地管理基本制度是符合我國國情的，為保護農(nóng)民土地權益、保護耕地、維護農(nóng)村穩(wěn)定、保障工業(yè)化城鎮(zhèn)化建設發(fā)揮了重要作用”，而且現(xiàn)行法的絕大多數(shù)具體規(guī)定，尤其是涉及到“三塊地”（征地、集體建設用地、宅基地）的具體規(guī)定。也具有現(xiàn)行合理性，是未來二十年中國推進城市化的最重要法律基礎，因此沒有必要大修大改。《土地管理法》的修改，應當立足于細節(jié)完善，即僅對少量不適應當前實踐的規(guī)定進行修改即可。或者擱置《土地管理法》的修改，而通過國務院條例來應對實踐中出現(xiàn)的少數(shù)新情況。
國土資源部修法說明認為必須修法的五條理由都顯得牽強，不足以成為修改《土地管理法》的依據(jù)。以下簡單討論。
“土地征收制度不完善，因征地引發(fā)的社會矛盾突出”。國土資源部土地管理司司長鄭凌志在2017年8月17日在中國國際經(jīng)濟交流中心主辦的“經(jīng)濟每日談”就《土地管理法（修正案）》征求意見稿進行修法說明時說：“征地引發(fā)的問題，我認為核心是利益，根子在制度，出路在改革”。這樣就將征地引發(fā)的社會矛盾指向了征地制度。基于此而有了“縮小征地范圍”、“建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”、“集體經(jīng)營性建設用地入市”等一系列修法安排。因此首先要討論征地制度與社會矛盾的關系。
就當前全國普遍情況來看，農(nóng)民盼征地是常識，因為即使按照現(xiàn)行法律，農(nóng)民征地所獲補償也高于農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所獲利益。為什么農(nóng)民盼征地卻又普遍產(chǎn)生了征地沖突？這是因為土地征收以后，農(nóng)地非農(nóng)使用會產(chǎn)生巨大的增值收益，如何分配增值收益，包括農(nóng)民在內(nèi)的各方利益主體都會參與爭奪，以獲取最大利益。征地沖突與征地制度無關而與利益博弈有關。當前中國正處在史無前例的快速城市化進程中，大量農(nóng)地非農(nóng)使用，產(chǎn)生了巨大土地增值收益，這個過程中必然會有各方利益主體爭奪利益的博弈。這是一個階段性的現(xiàn)象。過去20年是中國歷史城市化最為快速的階段，現(xiàn)行征地制度為中國快速城市化提供了最為重要的制度基礎，立下巨大功勛。未來20年將繼續(xù)是中國高速城市化的時期，城市化要有農(nóng)地非農(nóng)使用，也就必然會有非農(nóng)使用土地增值收益分配的博弈。再過20年，中國城市化結束，農(nóng)民盼征地也就沒有盼頭了，因為征地而引發(fā)的利益博弈也就不存在了。
與其說現(xiàn)行征地制度引發(fā)社會矛盾是嚴重問題，不如說，在史無前例的高速城市化進程中，在舉世無雙的大規(guī)模農(nóng)地用于城市建設以及因此產(chǎn)生的巨大利益分配博弈中，征地矛盾一直維持在相對穩(wěn)定的水平，且沒有形成矛盾積累，這表明征地沖突是可控的。征地沖突的可控性說明了征地制度本身的合理性。我們也許應當問的是：支撐了中國快速城市化的征地制度，為什么在征收了大量土地和巨大土地增值收益博弈中，仍然將征地引發(fā)的問題保持在相當?shù)偷牧叶群屯耆煽氐乃剑科渲性蛴卸谝唬鞯亟o了農(nóng)民足夠補償，農(nóng)民盼征地；第二，中國土地公有制度。指望如此大規(guī)模征地和如此巨大土地增值收益分配中不產(chǎn)生任何利益博弈，不出現(xiàn)任何社會矛盾與沖突，就未免太天真了。如果因為有利益博弈和征地沖突就必須停止征地制度，縮小征地范圍，則因為中國未來20年仍將處在快速城市化階段，離開征地的城市發(fā)展是不可想象的。而允許農(nóng)村集體建設用地入市分享土地非農(nóng)使用增值收益，將造成土地利益分配的極度不均衡，因此幾乎必然會引發(fā)多得多的土地利益博弈與矛盾。
現(xiàn)行征地制度已經(jīng)相當成熟，所引發(fā)利益博弈也有成熟的應對方略與措施，而修法中的幾乎所有規(guī)定都具有極大的不確定性，且?guī)缀醣厝灰l(fā)激烈得多的各種沖突與矛盾，也是因此，在全國33個土地改革試點中的三個征地制度改革試點區(qū)，幾乎沒有真正對征地制度進行實質(zhì)性的改動，而只是在給農(nóng)民多元補償上做了有限的改動。
我們認為，征地制度是有極大的合理，經(jīng)過幾十年實踐，其存在主要弊病在實踐上都已經(jīng)克服。未來20年是中國快速城市化的時期，保持現(xiàn)行征地制度的穩(wěn)定很重要，征地制度改動引發(fā)系統(tǒng)性風險的可能性很大。征地制度不宜改動。
“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地不能與國有建設用地同等入市、同權同價”。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地是特殊歷史條件下產(chǎn)生的歷史遺留問題，主要是改革開放以來，全國各地農(nóng)村舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占用的集體土地。按國土資源部的統(tǒng)計，集體經(jīng)營性建設用地也就是原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地共有4200萬畝，這些土地主要分布在沿海發(fā)達地區(qū)，尤其是珠三角和長三角地區(qū)，中西部農(nóng)村只有很少的集體經(jīng)營性建設用地。
農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市問題或流轉問題的產(chǎn)生，源自于“村村點火、戶戶冒煙”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興辦及興衰。“村村點火、戶戶冒煙”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)存在小散亂的問題，面源污染的問題，缺少聚集的問題，到了上世紀90年代中期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大量破產(chǎn)轉制，工業(yè)向城市集中成為共識。如何處理已經(jīng)破產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，成為問題。尤其是珠三角和長三角率先工業(yè)化的農(nóng)村有大量興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)生的所謂“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地”，在原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)破產(chǎn)情況下面，土地如何使用，地方政府出臺了解決歷史遺留問題的“農(nóng)村集體建設用地流轉辦法”，十七屆三中全會也第一次提出了“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”，其主旨十分明確，就是要解決歷史遺留問題。
現(xiàn)在的問題是，有人試圖借解決歷史遺留問題的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市來沖擊現(xiàn)行土地制度。與征地制度改革相匹配，即縮小征地范圍所造成的城市化新增建設用地缺口由農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市來彌補。
現(xiàn)在的問題是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的集體經(jīng)營性建設用地是“村村點火、戶戶冒煙”的產(chǎn)物，分散在各個村莊，利用極為困難，也完全不適應城市化平面推進的規(guī)劃要求，因此不可能形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，更不可能與國有建設用地同權同價。
本來所謂“集體經(jīng)營性建設用地”只是歷史遺留問題，就應當作為歷史遺留問題來解決。就完全沒有必要通過修法來改變現(xiàn)行土地制度。也就是說，涉及到集體土地入市的現(xiàn)行法第43條和第63條理應保留。
33個試驗區(qū)中有15個試驗區(qū)進行了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革試點。國土資源部修法說明中說：“截止2016年底，全國15個農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市試點地區(qū)入市地區(qū)共計226宗，面積3636.58畝，總價款46.77億元。”問題是，這些入市地塊、面積和價款的幾乎90%是廣東南海和浙江德清兩地，其余13個試點區(qū)的入市地塊及總價占比不到10%，這正說明了集體經(jīng)營性建設用地作為歷史遺留問題的性質(zhì)，以及全國絕大多數(shù)試點地區(qū)推進集體經(jīng)營性建設用地與國有土地同權同價的難度與不現(xiàn)實性。
“宅基地用益物權尚未得到完整落實”。前引鄭凌志司長講：“宅基地作為農(nóng)民重要的財產(chǎn)，用益物權缺乏有效實現(xiàn)形式”，“農(nóng)村宅基地度改革按照中央保障農(nóng)戶宅基地用益物權，改革完善農(nóng)村宅基地制度選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押擔保保障，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道的改革要求”。國土資源部的修法說明的數(shù)據(jù)：“截止2016年底，14個地區(qū)共退出宅基地21044戶，退出面積128741畝，共辦理抵押貸款687宗，金額5.49億元”。說明說：“這次法律修改，重點是將黨中央確定的改革方向和要求落實到法律中，保障和落實農(nóng)民宅基地用益物權”、“鼓勵進城居住的農(nóng)村村民依法自愿有償轉讓宅基地使用權，實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)權”、“從當前試點地區(qū)看，15個地區(qū)共退出宅基地2萬多戶，占總戶數(shù)的1.5%左右，既可逐步有序盤活農(nóng)村存量宅基地資源和財產(chǎn)權益，又能夠保證農(nóng)村社會基本穩(wěn)定”。
簡單地說，之所以要修改宅基地制度，最重要的目的是落實宅基地用益物權，盤活農(nóng)村存量宅基地資源和財產(chǎn)權益。
但問題恰在于，農(nóng)民宅基地本來就是無償獲得的，是基本社會保障，即使有農(nóng)民進城了，他們也可能在城市無法獲得穩(wěn)定就業(yè)與收入，而且往往越是難以在城市安居的農(nóng)戶越是希望通過實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)權來增加他們在城市安居的機會。一旦退出了宅基地，他們又不能在城市安居，這些農(nóng)民農(nóng)戶就會失去退路。這個意義上，在當前中國正處在史無前例高速城市化階段，保留進城農(nóng)戶的宅基地，即使閑置在那里，也是正常的作為基本保障的社會資源冗量，而不必讓他們急于退出。
更重要的是，宅基地財產(chǎn)權這個詞本身可能是一個誤會。宅基地是農(nóng)民無償獲得的，在當前農(nóng)民進城的背景下面，農(nóng)民在城市安居了，他們就不需要農(nóng)村宅基地了，就自然而然地將宅基地復墾用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這正是當前中西部農(nóng)村普遍存在的情況。很奇怪的是，居然有人以為農(nóng)民宅基地是建設用地，具有很高價值，可以顯化成為巨額財產(chǎn)。原中央政研室副主任鄭新立甚至認為中國農(nóng)民宅基地價值達100億元，因為按照安徽金寨縣宅基地試點的情況，農(nóng)民每退出一畝宅基地可以獲得49萬元補償，而實際上，因為土地不可移動，農(nóng)民退出宅基地只能復墾為耕地，且不說農(nóng)民大多將宅基地選在坡地荒地，也不說復墾需要花費成本，只說復墾出來的土地種糧食，其農(nóng)用地價值十分有限，可能超不過2萬元，怎么可能復墾出來的土地就價值49萬元/畝？那么，金寨縣農(nóng)民復墾出來的宅基地為什么可以賣到49萬元/畝？實際上金寨農(nóng)民并沒有賣復墾出來的宅基地，而只是賣了復墾出來宅基地指標，這個指標是由國土部門控制的，從而只是起到了轉移財富的作用，而沒有也不可能生產(chǎn)新財富出來。
也就是說，宅基地上本來沒有財產(chǎn)，試圖通過形成建設用地指標來轉移財富，則通過動員農(nóng)民退出宅基地來實現(xiàn)這種轉移就不僅顯得過于笨拙，而且可能讓進城失敗的農(nóng)民無法返鄉(xiāng)。有人困惑，當前農(nóng)村大量耕地拋荒，為何盯著農(nóng)民建在荒地坡地上的住房，非得急于拆農(nóng)民房子以騰出農(nóng)民宅基地復墾種糧食。這個困惑有道理，因為包括國土部門在內(nèi)的各界都以為宅基地上有財產(chǎn)。實際上，在農(nóng)民進城的情況下面，中西部絕大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村，農(nóng)民退出的宅基地只可能復墾種糧食，其中的財產(chǎn)性收益是很少很少的，是幾近于無的。
說所有宅基地上面都沒有財產(chǎn)也是不對的，典型是珠三角和長三角農(nóng)村已經(jīng)工業(yè)化的農(nóng)村，農(nóng)村成為沿海城市經(jīng)濟帶的有機組成部分，農(nóng)民在宅基地上所建住宅可以自住、出租甚至用于商業(yè)用途，因此具有財產(chǎn)性，宅基地轉讓也就有一個比較高的“價值”。這其中的前提是，農(nóng)民宅基地轉讓，是宅基地稀缺從而仍然是用于建房子，而不是退出復墾為耕地。宅基地稀缺的原因是人口流入而非中西部農(nóng)村人口的流出。
當前中國90%的村莊出現(xiàn)人口流出，從而出現(xiàn)了宅基地過剩，也就只能退出復墾為耕地，也就不可能有什么巨額的財產(chǎn)性收入。指望通過宅基地制度改革來實現(xiàn)所謂農(nóng)民宅基地的用益物權、財產(chǎn)權，是沒有可能的。
全國十五個地區(qū)進行的宅基地制度改革試點也完全印證了我們的判斷。真正實現(xiàn)所謂宅基地用益物權與財產(chǎn)性收入的，只有東部沿海發(fā)達地區(qū)的浙江義烏和福建晉江農(nóng)民實現(xiàn)了宅基地的財產(chǎn)權，其他中西部農(nóng)村宅基地改革試點，除金寨縣因為政治原因，合肥市幫金寨買單實現(xiàn)了所謂宅基地價值“顯化”以外的其他地區(qū)宅基地改革都幾乎流于形式。
簡單地說，農(nóng)村宅基地是農(nóng)民的基本保障，而不是也不能是財產(chǎn)，在中國快速城市化的現(xiàn)階段，保留一定資源冗余對于保障農(nóng)民權利和保持社會穩(wěn)定都很重要。從我們調(diào)研的全國33個土地制度改革試點來看，征地制度改革試點的三個地區(qū)幾乎沒有進行實質(zhì)性改革，農(nóng)村經(jīng)營性建設用地入市總量的90%是廣東南海創(chuàng)造的，而早在試點前南海農(nóng)村建設用地入市就已開展很多年，與本輪試點幾乎沒有關系。宅基地制度改革力度最大的是義烏，義烏繁榮的二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生了巨大的建設用地需求，而其余中西部地區(qū)則完全沒有改革的動力和財力，宅基地制度改革因此也就幾乎完全流于形式。
我們認為，當前推動《土地管理法》修改的理論認識是錯誤的，對《土地管理法》實踐中產(chǎn)生問題的認識是偏頗的，——典型是征地引發(fā)沖突的認識，33個土地制度改革試點也證明了修改《土地管理工作法》的核心理念是缺少實踐支持的。因此，我們認為《土地管理法》沒有必要大修大改。相反，按當前國土資源部提出的修正案修改《土地管理法》，會極大地增加土地制度的不確定性，增加中國城市化的風險，從而可能造成嚴重后果。
過去10年我們一直關注土地制度改革，并一直在實踐第一線調(diào)研土地制度的實踐，最近幾年也保持了對33個土地改革試點的密切關注。我們認為，圍繞《土地管理法》修改，當前中國學界與政策部門形成了兩種不同路線的認識，一種是堅持土地公有制的社會主義性質(zhì)，認為經(jīng)過新民主主義革命和社會主義改造所形成的現(xiàn)行土地制度是中國現(xiàn)代化所特有的制度優(yōu)勢，其核心是現(xiàn)行土地制度“地盡其利、漲價歸公”的社會主義性質(zhì)，或土地制度的憲法秩序。當前土地制度具有充分合理性，不應當進行大幅度修定。《土地管理法》（修正案）對現(xiàn)行法的修改是多此一舉，自找麻煩。
另外一種路線是片面強調(diào)農(nóng)民土地財產(chǎn)權，實質(zhì)上是主張土地私有化。這種主張表面上是站在農(nóng)民立場上，實質(zhì)上是反對現(xiàn)行土地制度的憲法秩序，是站在占農(nóng)民極少數(shù)的城中村和城郊村立場上，是在中國恢復已被消滅的土地食利階級。在這樣一種認識的視野中，《土地管理法（修正案）》（征求意見稿）太過保守，必須推倒重來。
本書即是當前土地制度改革以上兩路路線之爭的產(chǎn)物，希望本書的內(nèi)容可以為讀者朋友提供對《土地管理法》修改的一個認識背景。
賀雪峰
2017年10月20日
注：本文為賀雪峰、桂華、夏柱智著《地權的邏輯III：為什么說中國土地制度是全世界最先進的》（中國政法大學出版社2018年6月版）一書的序言。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：新鄉(xiāng)土 微信公眾號
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