摘要：文章在總結(jié)日本農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管理現(xiàn)狀及特征的基礎(chǔ)上, 結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)背景分析中國(guó)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)狀及問(wèn)題。研究發(fā)現(xiàn): (1) 日本在農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理方面, 具有政府給予大量資金投入、主體分工明確、管理機(jī)制有效、重視水資源的節(jié)約和保護(hù)、法律法規(guī)體系健全等特點(diǎn)。 (2) 中國(guó)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理方面, 表現(xiàn)出政府重視程度不足、投資力度不大、產(chǎn)權(quán)不明、管理體制薄弱、技術(shù)人員缺乏、灌溉節(jié)水技術(shù)存在差異等問(wèn)題。 (3) 根據(jù)日本的經(jīng)驗(yàn)及中國(guó)存在的問(wèn)題, 提出強(qiáng)化政府投資主導(dǎo)地位、加大補(bǔ)貼力度、推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革、吸收農(nóng)民參與管理、提高專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員技能、加強(qiáng)灌溉節(jié)水技術(shù)等政策性建議。
農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施在農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害、農(nóng)田改良灌溉條件、農(nóng)作物穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)等方面發(fā)揮關(guān)鍵作用, 因此, 世界各國(guó)政府普遍重視農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2017年中央1號(hào)文件在“推行綠色生產(chǎn)方式, 增強(qiáng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力”“補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板, 夯實(shí)農(nóng)村共享發(fā)展基礎(chǔ)”中分別指出, “大力實(shí)施區(qū)域規(guī)模化高效節(jié)水灌溉行動(dòng), 集中建成一批高效節(jié)水灌溉工程”“推進(jìn)重大水利工程建設(shè), 抓緊修復(fù)水毀災(zāi)損農(nóng)業(yè)設(shè)施和水利工程, 加強(qiáng)水利薄弱環(huán)節(jié)和‘五小水利’工程建設(shè)”。由此可見(jiàn), 農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是中國(guó)改變生產(chǎn)方式、補(bǔ)齊發(fā)展短板的重要著力點(diǎn)。“十三五”時(shí)期, 中央提出確保建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田0.27億hm, 力爭(zhēng)建成0.40億hm, 預(yù)計(jì)通過(guò)約6 000億元財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)資金參與。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見(jiàn)》《全國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃(2016—2020) 》均指出, 抓好農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 大規(guī)模推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程。上述系列決策和規(guī)劃, 為進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)指明了方向。
1949年以來(lái), 中國(guó)各級(jí)政府高度重視農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 不斷增加投入, 完善和興建農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 為促進(jìn)農(nóng)民增收, 提升農(nóng)民生活質(zhì)量, 維護(hù)生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展, 保障中國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展發(fā)揮了重要作用[1]。然而, 由于中國(guó)人均水資源偏少, 農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制不合理, 建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、配套差, 后續(xù)投入不足, 農(nóng)業(yè)用水長(zhǎng)期粗放, 城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展, 生態(tài)環(huán)境惡化程度日益加劇等原因, 中國(guó)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后及農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱, 形勢(shì)日趨嚴(yán)峻[1]。不僅嚴(yán)重影響了農(nóng)民的生產(chǎn)、生活, 更進(jìn)一步地威脅到了國(guó)家糧食安全。因此, 政府應(yīng)高度重視, 并及時(shí)制定農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制, 由國(guó)家、地方和農(nóng)民多級(jí)參與, 進(jìn)一步強(qiáng)化并完善水利工程管理, 加快中國(guó)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐。
日本具有完善的和適應(yīng)國(guó)情的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理體系, 因此, 日本的糧食產(chǎn)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)口糧的需求量。其中, 與農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)聯(lián)系最為緊密的法律《土地改良法》, 在日本所有適宜改造的和大部分干旱區(qū)的田地均建設(shè)了農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施, 促進(jìn)了糧食生產(chǎn)能力提高, 進(jìn)而大大加速了日本的農(nóng)業(yè)發(fā)展, 為日本農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)的[2]。因此, 日本土地改良政策的實(shí)施, 以及在農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理方面的成功經(jīng)驗(yàn), 對(duì)中國(guó)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理的啟示和借鑒意義重大。
近年來(lái), 國(guó)內(nèi)許多學(xué)者對(duì)日本農(nóng)田水利基礎(chǔ)建設(shè)體系、模式、管理方法等進(jìn)行了研究。如劉德娟 (2017) 分析了日本新型地下水控制系統(tǒng) (FOEAS) 的基本原理、特點(diǎn)及功效, 發(fā)現(xiàn)FOEAS能夠在地下30cm至地表20cm根據(jù)植物的生育期調(diào)節(jié)并維持水位, 具有節(jié)水、環(huán)保的功效, 對(duì)中國(guó)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有重要的借鑒意義[3]。陳偉忠 (2013) 系統(tǒng)分析了日本《土地改良法》的組織體系、職能和監(jiān)管以及農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的思路、內(nèi)容、程序和相關(guān)政策措施等, 并對(duì)中國(guó)開(kāi)展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作在法規(guī)制度、示范建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)體系、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃等方面提出了啟示[2]。但關(guān)于日本農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體系中, 最基本、最核心的內(nèi)容與管理方法的研究卻少之甚少。因此, 本文旨在全面了解日本農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的政策內(nèi)容與管理方法, 總結(jié)并借鑒日本在農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的成功經(jīng)驗(yàn), 結(jié)合中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情, 探討新農(nóng)村背景下日本農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理的經(jīng)驗(yàn)和方法以及對(duì)中國(guó)的啟示。
1、日本農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀
1.1 日本農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的內(nèi)容及類(lèi)型
1949年, 日本為增加糧食產(chǎn)量, 提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力, 制定了《土地改良法》。1959年, 日本根據(jù)《土地改良法》成立了具有法人資格的土地改良區(qū), 并規(guī)定所有土地耕作受益者必須參加[4]。2001年, 為促進(jìn)農(nóng)業(yè)快速穩(wěn)定發(fā)展, 適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化, 日本組建了農(nóng)村振興局。因此, 日本的土地改良工程內(nèi)容在新村建設(shè)的基礎(chǔ)上也得到了擴(kuò)充和完善。此外, 日本不僅開(kāi)發(fā)水土條件整治項(xiàng)目, 還對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境及景觀等方面進(jìn)行建設(shè), 進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的穩(wěn)產(chǎn)和高產(chǎn)[2]。
在日本, 農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是農(nóng)業(yè)建設(shè)事業(yè)的重要組成部分。由表1可知, 日本農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)包括灌溉排水設(shè)施建設(shè)、旱地綜合土地改良、農(nóng)田整治、土地改良綜合整治、農(nóng)田道路整治等方面。根據(jù)規(guī)模、技術(shù)的難易程度, 農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主體包括國(guó)家性質(zhì)、地方性質(zhì)和集體性質(zhì)3個(gè)類(lèi)別。其中, 土地改良制度的工業(yè)化發(fā)展, 使日本的農(nóng)業(yè)用水事業(yè)進(jìn)入大變革時(shí)期, 為其農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ), 農(nóng)田水利事業(yè)發(fā)生了質(zhì)的飛躍。
1.2 日本農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理特點(diǎn)
日本在農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理方面特點(diǎn)顯著。在建設(shè)方面, 具有政府給予大量資金投入和政策補(bǔ)貼的特點(diǎn)。在管理方面, 表現(xiàn)為主體分工明確, 管理機(jī)制有效;河流分級(jí)管理, 灌區(qū)參與式管理;重視水資源的節(jié)約和保護(hù);法律法規(guī)體系健全, 農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有法可依等。
1.2.1 政府給予大量資金投入和政策補(bǔ)貼
日本重視農(nóng)田水利的發(fā)展, 在資金投入和政策補(bǔ)貼方面扶持力度強(qiáng), 對(duì)于農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的補(bǔ)貼具有覆蓋面廣、力度大等的特點(diǎn)。其中, 水利投資在各類(lèi)公益事業(yè)中占據(jù)首位, 并且多數(shù)補(bǔ)貼項(xiàng)目均為政府全額全程給予補(bǔ)貼。比如, 在農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中, 政府以貸款的形式, 將工程成本的1/3給予工程實(shí)施的當(dāng)?shù)卣褪芤嬲?此外, 在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補(bǔ)貼中, 政府給予小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的補(bǔ)貼高達(dá)80%左右[6]。日本政府針對(duì)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及土地改良事業(yè), 專(zhuān)門(mén)設(shè)置“農(nóng)林公庫(kù)”, 無(wú)需擔(dān)保, 還款年限為15年, 年息僅為5%。在土地改良工程資金投入方面, 按其規(guī)模劃分 (表2) , 但政府為使農(nóng)戶(hù)重視土地改良工程, 在資金投入方面, 所有土地改良工程農(nóng)戶(hù)均負(fù)擔(dān)一部分, 但額度不大[6]。
1.2.2 農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主體分工明確, 管理機(jī)制有效
日本農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程均由農(nóng)林水產(chǎn)省審批立項(xiàng), 具體實(shí)施機(jī)構(gòu)分為三級(jí)政府部門(mén), 分別是農(nóng)林水產(chǎn)省及其派駐機(jī)構(gòu)、都道府縣及其派駐機(jī)構(gòu)和市町村政府。工程審批立項(xiàng)后根據(jù)受益土地面積不同, 由不同的政府部門(mén)分別實(shí)施。具體分工如下:建設(shè)面積超過(guò)3 000hm, 控制面積超過(guò)500hm的大型水庫(kù)、干渠、提水站等, 由農(nóng)林水產(chǎn)省及其派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé);建設(shè)面積超過(guò)200hm, 控制面積超過(guò)500hm的大型水庫(kù)、泵站和大型蓄水池等, 由都道府縣及其派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé);小于200hm以下的水渠、蓄水池、農(nóng)田整治等, 由市町村政府承擔(dān)[6] (表3) 。
日本農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的維護(hù)主體, 主要包括農(nóng)林水產(chǎn)省、都道府縣和土地改良區(qū)等。其中, 農(nóng)林水產(chǎn)省負(fù)責(zé)的國(guó)營(yíng)建造的水壩、渠首等和主干排水渠等占1%;都道府縣負(fù)責(zé)的農(nóng)林水產(chǎn)省委托的國(guó)營(yíng)設(shè)施及部分自建設(shè)施占33%;土地改良區(qū)負(fù)責(zé)的農(nóng)林水產(chǎn)省和都道府縣委托的國(guó)營(yíng)設(shè)施、省營(yíng)設(shè)施和自建設(shè)施占66%[6]。從設(shè)施管理所占比例看, 土地改良區(qū)充當(dāng)了管理主體, 主要負(fù)責(zé)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行、維護(hù)、維修等工作。
1.2.3 河流分級(jí)管理, 灌區(qū)參與式管理
日本對(duì)于河流等級(jí)的劃分, 一般按照其功能大小和影響程度進(jìn)行劃分。河流和灌區(qū)分別由國(guó)家建設(shè)省大臣、都道府縣負(fù)責(zé)人以及農(nóng)民參與者負(fù)責(zé)管理。其中, 國(guó)家建設(shè)省大臣負(fù)責(zé)一級(jí)河流的管理;都道府縣負(fù)責(zé)人則對(duì)其他等級(jí)河流進(jìn)行管理;灌區(qū)主要由農(nóng)民參與式管理。此外, 在日本土地改良區(qū)是參與式管理灌區(qū)的典范, 更是政府與用水者之間的紐帶和橋梁[7]。因?yàn)槿毡敬蟛糠止喔裙こ讨? 如水壩、管道和支渠等灌溉設(shè)施建設(shè)及復(fù)原后, 都會(huì)被轉(zhuǎn)移到相關(guān)的土地改良區(qū), 實(shí)施系統(tǒng)化的層層管理, 權(quán)限分明, 提高了工程管理效率。
1.2.4 重視節(jié)約和保護(hù)水資源
日本資源短缺, 但是水資源相對(duì)豐富, 盡管如此, 日本水資源的賦存量不足世界平均值的1/2, 并且由于日本農(nóng)業(yè)用水大部分來(lái)源河流, 因此, 日本重視水資源的保護(hù)和節(jié)約, 嚴(yán)格限制抽取地下水, 投入大量資金, 不斷研發(fā)并采用新技術(shù)方法節(jié)約用水[3]。長(zhǎng)期以來(lái), 日本致力于水利工程研究, 并研發(fā)、推出成本低, 操作簡(jiǎn)便的新型地下水控制系統(tǒng) (FOEAS), 該系統(tǒng)可做到最大化節(jié)水, 避免水資源的浪費(fèi)和污染, 還能夠在地下30cm至地表20cm處根據(jù)植物的生育期調(diào)節(jié)維持水位。
1.2.5 法律法規(guī)體系健全, 農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有法可依
日本涉農(nóng)法律多達(dá)130多個(gè), 與農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的相關(guān)法律制度體系完整、門(mén)類(lèi)劃分詳細(xì)、結(jié)構(gòu)配置合理, 有效地保護(hù)了日本的土地、水利資源, 并且發(fā)揮最大效益。1949年, 日本出臺(tái)了《土地改良法》, 先后修改了11次, 確立了土地改良區(qū)組織, 以耕地農(nóng)戶(hù)為主體, 引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)合作開(kāi)展農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、耕地整理和土地改良等, 并重點(diǎn)完善了土地改良的建設(shè)內(nèi)容和實(shí)施程序[2]。除此之外, 還有《土地改良法實(shí)施細(xì)則》《土地改良法實(shí)施令》《農(nóng)業(yè)改良資金援助法》《農(nóng)地調(diào)整法改正法律案》《農(nóng)地法》等相關(guān)法律法規(guī)。
2、中國(guó)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題
2.1 基本現(xiàn)狀
開(kāi)展農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)民生活質(zhì)量、促進(jìn)農(nóng)民脫貧致富, 提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的必要條件;是“補(bǔ)短板、擴(kuò)內(nèi)需、穩(wěn)增長(zhǎng)”的有力舉措, 更是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要著力點(diǎn)。
2009年, 中央財(cái)政投資30多億元進(jìn)行第一批400個(gè)小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè);2010年, 小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金比2009年提高了73%。“十二五”期間國(guó)家水利扶貧2 375億元, 占國(guó)家水利投資的31.7%, 在農(nóng)村安全飲水、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、抗洪抗旱減災(zāi)方面取得了顯著的成效。貧困地區(qū)累計(jì)新增、恢復(fù)灌溉面積86.7萬(wàn)hm, 改善灌溉面積266.7萬(wàn)hm, 新增節(jié)水灌溉面積226.7萬(wàn)hm, 較大幅度提高了貧困地區(qū)農(nóng)田灌溉保障水平[1]。探索建立了財(cái)政支持農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新模式, 使得農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施狀況有了積極改善, 節(jié)本增效, 提高了農(nóng)民的收入水平, 農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力有了穩(wěn)定提高。
然而, 隨著全球氣候的變化, 極端惡劣氣候日益頻發(fā), 中國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施已不能滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 出現(xiàn)豐水區(qū)供水過(guò)量、缺水區(qū)供應(yīng)嚴(yán)重不足等現(xiàn)象;由于農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施結(jié)構(gòu)不合理且規(guī)模不合理, 導(dǎo)致其不能發(fā)揮應(yīng)有的作用, 從而極大地影響了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活, 甚至進(jìn)一步威脅國(guó)家糧食安全問(wèn)題[8]。此外, 改革開(kāi)放30多年來(lái), 中國(guó)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不論是在資金、政策還是人才方面的投入一直處于弱勢(shì), 無(wú)節(jié)制地利用水資源, 破壞了農(nóng)田水利水資源的供給和用水需求的相對(duì)平衡, 部分缺少維護(hù)的水利設(shè)施淤堵, 加劇農(nóng)村道路的毀壞, 從而削弱了農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力, 影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此, 加強(qiáng)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)于農(nóng)民生產(chǎn)生活以及國(guó)家糧食安全意義重大。
2.2 中國(guó)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的問(wèn)題
由于管理責(zé)任不明確、有效機(jī)制尚未形成、體制機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不暢、資金投入渠道分散、結(jié)構(gòu)不合理等原因, 導(dǎo)致中國(guó)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍面臨諸多問(wèn)題。
2.2.1 地方政府重視程度不足, 投資力度不大
20世紀(jì)80年代至今, 中國(guó)部分地區(qū)地方政府對(duì)水利設(shè)施的維修和管理不夠重視, 目前農(nóng)村渠系工程多數(shù)都是30~40年前所建, 由于水利設(shè)施長(zhǎng)時(shí)間受水流沖刷、風(fēng)化和侵蝕, 均出現(xiàn)整體老化的狀況。多數(shù)水庫(kù)和灌溉渠道出現(xiàn)嚴(yán)重的淤塞、攔污柵破損、控制設(shè)備失靈等現(xiàn)象, 不能發(fā)揮正常的功能或被用來(lái)排放污水, 導(dǎo)致嚴(yán)重問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì), 截至2007年年底, 中國(guó)病險(xiǎn)水庫(kù)占水庫(kù)總數(shù)的42.5%。
中國(guó)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍不足, 即使各級(jí)政府在水利方面的投入逐年加大, 但仍會(huì)出現(xiàn)投入不足和投入不均的現(xiàn)象。其中, 集中投入工業(yè)用水、城市用水或江河治理的比重較大, 而對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施的重視明顯不夠, 投入農(nóng)業(yè)、農(nóng)村及農(nóng)民用水的比重較小[9]。此外, 片面考慮經(jīng)濟(jì)效益而忽視生態(tài)效益, 導(dǎo)致重心偏向于工業(yè)用水、大型水利設(shè)施建設(shè)及城市用水, 缺乏農(nóng)業(yè)用水的投入意識(shí)[10]。同時(shí), 存在農(nóng)民自身不投入資金、勞力的現(xiàn)象, 尤其是在國(guó)家取消了原有的“兩工” (農(nóng)村勞動(dòng)積累工與義務(wù)工) 之后, 導(dǎo)致農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施在建設(shè)和維護(hù)方面無(wú)人管理, 更嚴(yán)重的是很多原有的農(nóng)田水利系統(tǒng)被荒廢。
2.2.2 設(shè)施產(chǎn)權(quán)不明, 工程管理體制薄弱, 安全管理措施不完善
小型農(nóng)田水利工程建設(shè)目的是為農(nóng)民提供便捷的灌溉水資源, 防旱抗洪, 服務(wù)主體是農(nóng)民, 但是在建設(shè)小型農(nóng)田水利工程過(guò)程中, 由于有關(guān)部門(mén)管理職責(zé)不明確, 也沒(méi)有充分結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的水利條件特點(diǎn), 沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與小型農(nóng)田水利工程的建設(shè), 所以造成很多小型農(nóng)田水利工程設(shè)施設(shè)置不合理, 很多設(shè)施年久失修, 失去了使用功能, 有關(guān)部門(mén)缺少必要的維護(hù)管理, 造成農(nóng)民用水困難, 小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施形同虛設(shè)[9]。例如, 有關(guān)部門(mén)在未進(jìn)行當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶(hù)用水量評(píng)估的情況下, 建設(shè)小型農(nóng)田水利工程, 很可能造成用水與給水不平衡的問(wèn)題;或者沒(méi)有充分考慮農(nóng)民用水的條件, 不合理的位置設(shè)置也給農(nóng)民用水帶來(lái)困難[10]。究其原因, 多數(shù)是由于管理不到位、職責(zé)分工不明確造成的, 嚴(yán)重影響中國(guó)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及農(nóng)業(yè)的發(fā)展。
2.2.3 專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員缺乏, 灌溉節(jié)水技術(shù)存在差異
為了有效減少地下水資源的浪費(fèi)和污染, 促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定快速增長(zhǎng)。中國(guó)各地區(qū)大力開(kāi)展節(jié)能環(huán)保農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 但在節(jié)能環(huán)保農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中仍存在一些問(wèn)題。首先, 中國(guó)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要施工人員是農(nóng)民工, 因其缺乏專(zhuān)業(yè)技能和知識(shí), 且灌溉節(jié)水改造認(rèn)知缺乏, 勢(shì)必對(duì)工程質(zhì)量和灌溉節(jié)水技術(shù)改造的實(shí)施均造成一定影響。其次, 由于缺乏專(zhuān)門(mén)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員, 導(dǎo)致農(nóng)田水利工程作業(yè)能力普遍低下。
3、對(duì)中國(guó)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的啟示
3.1 強(qiáng)化政府投資主導(dǎo)地位, 加大補(bǔ)貼力度
日本政府對(duì)于農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采取傾斜政策, 為日本農(nóng)業(yè)的快速穩(wěn)定發(fā)展提供了資金保障, 促使農(nóng)業(yè)的優(yōu)先發(fā)展。而中國(guó)對(duì)于部分大型灌區(qū)續(xù)建的配套和更新工程的改造, 投入資金與實(shí)際需求相差甚遠(yuǎn)。因此, 應(yīng)采取以下措施:第一, 要積極增加政府投入, 有效調(diào)動(dòng)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)受益農(nóng)戶(hù)的投入積極性, 積極吸納社會(huì)資本用于農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。第二, 政府應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)作用, 制定和采取與節(jié)水相應(yīng)的優(yōu)惠政策, 給予用水農(nóng)戶(hù)必要的補(bǔ)貼。第三, 國(guó)家可以實(shí)行專(zhuān)項(xiàng)優(yōu)惠貸款, 降低貸款擔(dān)保權(quán)限, 延長(zhǎng)還款年限, 加強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)貼和金融機(jī)構(gòu)信貸額來(lái)支持農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 促進(jìn)農(nóng)田水利的優(yōu)先、良性發(fā)展[9]。
3.2 推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革, 吸收農(nóng)民參與管理
日本的土地改良區(qū), 農(nóng)協(xié)既是負(fù)責(zé)改良土地、整治和開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織, 又是管理維護(hù)水利工程的組織, 有力地推動(dòng)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。在中國(guó), 各地區(qū)地理?xiàng)l件、生態(tài)環(huán)境等方面均存在不同程度的差異, 應(yīng)因地制宜地提出有針對(duì)性、可行的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體系的改革方案。可借鑒日本的土地改良區(qū)制度, 充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民用水管水的積極性, 建立農(nóng)民自身參與建設(shè)和管理的用水組織。具體可以從以下幾個(gè)方面入手: (1) 制定完善的《農(nóng)田水利法》。 (2) 完善農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃體系, 明確農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)。 (3) 協(xié)調(diào)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城鎮(zhèn)化、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)共同發(fā)展等。 (4) 科學(xué)引導(dǎo)農(nóng)業(yè)、國(guó)土、城建等部門(mén)參與農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理。 (5) 積極引入市場(chǎng)機(jī)制等。
3.3 綜合提升專(zhuān)業(yè)水平, 推動(dòng)節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展
第一, 借鑒日本的水權(quán)轉(zhuǎn)換機(jī)制, 使農(nóng)戶(hù)真正掌握水權(quán), 具有處置用水及收益的權(quán)利, 促進(jìn)節(jié)水農(nóng)業(yè)的發(fā)展。第二, 培養(yǎng)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才, 設(shè)置專(zhuān)門(mén)的培訓(xùn)和輔導(dǎo)機(jī)構(gòu), 提高施工人員的專(zhuān)業(yè)水平和綜合素質(zhì)。第三, 加大節(jié)水技術(shù)的研發(fā)及項(xiàng)目實(shí)施的力度, 倡導(dǎo)節(jié)水環(huán)保型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。第四, 由于中國(guó)大部分地區(qū)農(nóng)業(yè)規(guī)模化不高、農(nóng)戶(hù)較分散, 可借鑒日本組織分散小農(nóng)戶(hù)建立用水戶(hù)協(xié)會(huì)的經(jīng)驗(yàn), 明確用水權(quán)利, 共同監(jiān)督水資源的利用及分配。
作者單位：河南城建學(xué)院建筑與城市規(guī)劃學(xué)院; 鄭州大學(xué)建筑學(xué)院;
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《世界農(nóng)業(yè)》 , 2017 (9)
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