摘要:農(nóng)田水利設(shè)施是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不可或缺的首要條件，其治理狀況直接影響著農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國家糧食安全。本文基于“建—管—用”全生命周期的治理鏈條，在對我國農(nóng)田水利設(shè)施治理現(xiàn)狀進行全面調(diào)查的基礎(chǔ)上，探討了制約農(nóng)田水利設(shè)施高效治理的瓶頸和困境，并提出相應(yīng)的破解對策。
關(guān)鍵詞：農(nóng)田水利設(shè)施；高效治理；利益相關(guān)者
縱覽21世紀(jì)以來的中央一號文件，2004-2018年，連續(xù)15年聚焦“三農(nóng)”問題。作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的命脈，農(nóng)田水利受到黨中央和國務(wù)院的高度重視并取得了顯著的建設(shè)成效，與此同時一些固有的治理困境和短板仍無法突破，如資金投入不足、建設(shè)總量不夠、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低，尤其是農(nóng)田水利治理中長期存在的“重建設(shè)輕管護”和“重硬件輕軟件”現(xiàn)象以及由此引發(fā)的治理效率低下問題，已成為影響農(nóng)牧業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國家糧食的一大瓶頸。本文基于“建設(shè)—管理—使用”全生命周期的治理鏈條，對我國農(nóng)田水利的治理現(xiàn)狀、瓶頸及突破對策進行探索，以期為農(nóng)田水利的高效治理提供創(chuàng)新思路。
一、農(nóng)田水利設(shè)施治理現(xiàn)狀
農(nóng)田水利設(shè)施治理是一個動態(tài)過程，涵蓋了水利工程建設(shè)、管理和使用的全過程，具體包括建設(shè)投資方式、運行模式、管理模式以及組織設(shè)計等內(nèi)容。本文所探討的農(nóng)田水利治理是指由政府、市場和農(nóng)民等利益相關(guān)者共同參與的，對農(nóng)田水利設(shè)施進行的投資、建設(shè)、管理和運營等過程。因此，研究將從兩個方面對農(nóng)田水利設(shè)施的治理現(xiàn)狀加以描述：一是建設(shè)和投資，二是管理和運營。其中建設(shè)和投資屬于治理的硬件層面，管理和運營屬于治理的軟件層面。
（一）建設(shè)和投資現(xiàn)狀
1.建設(shè)現(xiàn)狀
經(jīng)過60多年的建設(shè)，我國農(nóng)田水利設(shè)施的數(shù)量、灌溉面積和抗災(zāi)能力都明顯提升并持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展。水利部在2010-2012年進行了第一次全國水利普查，結(jié)果顯示：我國農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)成效顯著，有效灌溉面積、旱澇保收面積、機電排灌面積占耕地面積的比重總體呈現(xiàn)上升趨勢，初步形成具有蓄、引、提、灌、排、防等功能的農(nóng)田水利工程體系（見圖1）。截至2016年年底，全國設(shè)計灌溉面積大于2000畝的灌區(qū)共22689處，其中50萬畝以上灌區(qū)177處，30萬∽50萬畝灌區(qū)281處。全國灌溉面積73177千公頃 ，耕地灌溉面積67141千公頃 ，占全國耕地面積的49.6%。全國節(jié)水灌溉工程面積32847千公頃 ，其中噴灌、微灌面積9954千公頃 ，低壓管溉面積9451千公頃 ，其他工程節(jié)水灌溉面積4267千公頃 [1]。
圖1 有效灌溉面積、旱澇保收面積、機電排灌面積的變化
資料來源：《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》（1995-2017）,《2016年全國水利統(tǒng)計公報》
2.投資現(xiàn)狀
1953年至今，我國水利基建投資總量逐年增長，投資規(guī)模不斷擴大，2015年共完成水利建設(shè)投資5452.2億元，水利基建投資占農(nóng)業(yè)基建投資的比重逐年上升。在農(nóng)業(yè)灌溉方面，2015年共完成大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造及新建等工程投資197.4億元，完成小型農(nóng)田水利建設(shè)投資317.9億元。
就投資結(jié)構(gòu)而言，農(nóng)田水利投資呈現(xiàn)投資來源多元化和投資去向地方化、小型化的趨勢。目前已形成國家投資、自籌資金、國內(nèi)貸款、企業(yè)和私人投資等13種資金來源渠道。就投資去向來看，2015年中央項目完成投資109.1億元，占總投資的2.0%，地方項目完成投資5343.1億元，占總投資的98.0%；大中型項目完成投資860.0億元，占總投資的15.7%，小型及其他項目完成投資4592.2億元，占總投資的84.3%[1]。
（二）管理和運營現(xiàn)狀
1.管護主體多元化
建國初期，農(nóng)田水利設(shè)施的管護主體僅包含政府、農(nóng)民和水管部門。目前其治理主體不僅包括中央政府、地方政府、村社集體、水管部門和農(nóng)民，還包括用水組織、國際公益性組織以及一些其他利益相關(guān)者。其中，中央政府和地方政府的職能由以往的全盤統(tǒng)籌演進為政策資金支持與監(jiān)督；村社集體的職能由全權(quán)掌控集體政治資源轉(zhuǎn)變?yōu)橄蜣r(nóng)民收取水費，且這種收費功能也隨著農(nóng)村稅費改革的開展而逐步弱化甚至消失；農(nóng)戶的職能由投勞出工拓展為參與決策與管理；水管部門的職能由過去的代理政府進行供水管理演進為灌溉服務(wù)，并協(xié)助水利設(shè)施運營方商討灌溉計劃、工程維護及經(jīng)費分配等；用水組織的主要存在形式為農(nóng)民用水者協(xié)會，職責(zé)是代表農(nóng)民行使各項水利管理權(quán)力并協(xié)助其他利益相關(guān)者進行水利工程管理、維護和運營；國際公益性組織等利益相關(guān)者則通過提供資金技術(shù)支持參與農(nóng)田水利治理。截至2016年底，我國發(fā)展農(nóng)民用水合作組織8.34萬個，管理灌溉面積3億畝，占全國灌溉面積的29.8%。為實現(xiàn)小型農(nóng)田水利設(shè)施的社會化、專業(yè)化和物業(yè)化管理，不少地方嘗試采用政府購買服務(wù)、委托經(jīng)營等管護方式。
2.產(chǎn)權(quán)形式多樣化
農(nóng)田水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)由所有權(quán)、占有權(quán)、處分權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)組成，其中最被產(chǎn)權(quán)承接者看重的是經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，因而農(nóng)田水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)制度改革也主要表現(xiàn)為經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)的轉(zhuǎn)讓。我國大中型農(nóng)田水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)一般歸屬于國家，能進行產(chǎn)權(quán)制度改革的多為介于純公共物品和私人物品之間的準(zhǔn)公益性水利設(shè)施，如水庫、機井、塘壩、水渠、管道、滴灌噴灌等小型水利設(shè)施。
當(dāng)前我國農(nóng)田水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)制度改革已形成股份合作制、拍賣、承包、租賃、組建用水者協(xié)會和農(nóng)民獨資等多種形式。股份合作制適用于投入較多，單個農(nóng)戶或家庭難以承擔(dān)，需由多個農(nóng)戶或其他利益相關(guān)者聯(lián)合管理的農(nóng)田水利設(shè)施。股東一般包括政府、集體和農(nóng)戶，當(dāng)然也存在多個農(nóng)戶分別作為獨立股東的情況，運營中不但接受資金入股，還接受勞動、土地、設(shè)備、技術(shù)等多種股份形式，各類股東通過入股，共同擁有水利設(shè)施的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)，股份合作制在籌集治理資金的同時，還能克服技術(shù)、土地、人力和設(shè)備的不足；拍賣是將農(nóng)田水利設(shè)施的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)進行捆綁銷售，也可只轉(zhuǎn)讓其中一種或兩種權(quán)利；承包多用于小型水利設(shè)施，期限為5∽15年，承包合同應(yīng)涵蓋承包費用、年限、雙方責(zé)權(quán)利及被承包工程的經(jīng)營管理標(biāo)準(zhǔn)等；租賃是承包的延伸環(huán)節(jié)，適合配套差、管理不善、開發(fā)潛力大的水利工程，租賃者在合同約束下，可適當(dāng)改變水利工程的經(jīng)營方向來獲取利益，對租賃者的激勵效應(yīng)較強；用水者協(xié)會雖是民間組織，卻具有完善的經(jīng)營管理制度，可代表農(nóng)民對水利工程的經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)和所有權(quán)加以管理；農(nóng)民獨資則通過核發(fā)產(chǎn)權(quán)證的形式獲取小微型水利工程的所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)，并對上述權(quán)利進行流轉(zhuǎn)，這種“私有”產(chǎn)權(quán)能夠有效激發(fā)農(nóng)民對水利設(shè)施的高效經(jīng)營和科學(xué)管理。截至2016年底，全國100多個農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革試點中已有74個縣試點任務(wù)完成70%以上，其中21個縣試點任務(wù)基本完成，全國約有50%的小型農(nóng)田水利工程實現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)明晰化。實現(xiàn)管養(yǎng)分離的水管單位有9608個，占水管單位總數(shù)的72%[1]。
3.投資渠道多樣化
目前我國農(nóng)田水利設(shè)施的投資主要來源于國家投資、自籌資金、國內(nèi)貸款及企業(yè)和私人投資等多種渠道。國家投資包括中央預(yù)算內(nèi)撥款、預(yù)算內(nèi)專項和中央水利建設(shè)基金。預(yù)算內(nèi)撥款是國家水利投資的主要形式，其數(shù)額由當(dāng)年的財政收入決定，該項投資占水利投資比例在2009年達到峰值49.1%；預(yù)算內(nèi)專項是1998年大洪水之后，國家通過增發(fā)長期國債，作為專項資金撥付給水利部門，其占水利投資的比重從1998年的23.7%增加到2002年的39%，此后逐年下降，到2015年僅為0.3%；中央水利建設(shè)基金設(shè)立于1997年，在水利投資中比重不大但增速較快，2010年達到峰值9.3%。2011年中央一號文件出臺后，國家進一步加大水利投資力度，增設(shè)了水利財政專項經(jīng)費，重大水利工程建設(shè)基金、土地出讓收益和水資源費等項目。
自籌資金是改革開放后我國基建投資的重要來源之一，從1986年的4.3億元上升到2015年的573.1億元，增長近40倍。1994年開始，自籌資金占水利投資比重超過預(yù)算內(nèi)撥款，成為水利投資的重要資金渠道，但受其公益性影響，自籌資金占水利投資中的比重低于其他行業(yè)；國內(nèi)貸款是改革開放后水利投資渠道的新拓展，該方式在20世紀(jì)90年代后發(fā)展較好，“八五”期間增速最快，但水利項目的公益性決定了其財務(wù)收益率較低，純公益性水利項目較少使用貸款，使用貸款的多為具有經(jīng)營性質(zhì)的水利項目。
此外，隨著多元化投資的發(fā)展，企業(yè)和私人對水利設(shè)施的投資數(shù)量不斷增加，但在水利投資中所占比例不高；受國際金融組織和國外政府諸多條件限制，外資在我國水利投資中所占比重較小，水利利用外資的比例呈現(xiàn)先增后降趨勢，在1995年達到12%，之后逐年下降，到2015年僅為0.1%；債券近年被列入水利投資范疇，在水利投資中所占比例較小；其他投資在“九五”和“十五”期間所占比重較小，近年有逐漸增加的趨勢。各類水利投資的變化趨勢見圖2。
圖2 水利投資的來源結(jié)構(gòu)變化
數(shù)據(jù)來源：《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》（1991-2016）,《全國水利統(tǒng)計公報》（2010-2015）
進一步對比1990年和2015年水利投資的來源情況。1990年我國完成水利投資48.7億元，主要來自5個渠道：預(yù)算內(nèi)撥款、國內(nèi)貸款、外資、自籌資金及其他投資，占水利投資比重分別為57.1%、4.2%、4.5%、27.7%、6.4%。2015年我國完成水利投資5452.2億元，主要來源于13個渠道：預(yù)算內(nèi)撥款、預(yù)算內(nèi)專項、財政專項、水利建設(shè)基金、重大水利工程建設(shè)基金、土地出讓收益、水資源費、國內(nèi)貸款、利用外資、自籌資金、企業(yè)和私人投資、債券投資、其他投資，占水利投資比重分別為28.4%、0.3%、34.7%、2.6%、1.5%、1.6%、1.2%、6.2%、0.1%、10.5%、3.4%、0.05%、9.4%（見圖3）。
圖3 1990年和2015年農(nóng)田水利設(shè)施投資主體及投資比例
數(shù)據(jù)來源：《2015年全國水利發(fā)展統(tǒng)計公報》 ，上圖為1990年，下圖為2016年。
二、農(nóng)田水利設(shè)施治理的困境
多元治理主體對農(nóng)田水利設(shè)施的持續(xù)投入，使我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到較大改善，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提升。但是，農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)質(zhì)量和使用效率卻未能相應(yīng)提高。
（一）建設(shè)資金有限，水利設(shè)施薄弱
建國后我國農(nóng)田水利設(shè)施的投資總量不斷增加，從“一五”時期的24.3億元增加至“十二五”時期的10118.7億元，農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資中60%左右用于水利基本建設(shè)。但是隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化逐漸成為我國經(jīng)濟發(fā)展的中心，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中所占比重下降，農(nóng)業(yè)基建投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重呈現(xiàn)下降趨勢，水利投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重也隨之明顯波動。目前水利支農(nóng)投入占水利財政支出的比例在45%左右，這些水利基金大多被用于大江大河治理，受益范圍不僅包括農(nóng)村和農(nóng)民，還包括城市居民在內(nèi)的全體國民，直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出的僅為40%左右，真正投入農(nóng)田水利建設(shè)的比例更低。這直接影響了我國農(nóng)田水利事業(yè)的發(fā)展，使得農(nóng)田水利設(shè)施供給不足，尤其是小型農(nóng)田水利設(shè)施普遍存在老化失修嚴(yán)重，供水效率低下等問題。水利部《第一次全國水利普查公報》顯示，目前我國防洪河段的治理率為33%，其中治理達標(biāo)的僅占17%，尤其是中小型河流的治理率更低。供水保障方面，灌溉型水庫93000多座，興利庫容僅1700多億立方米。灌溉渠道襯砌長度不到30%，中小灌區(qū)的灌溉效率較低[2]。與此同時，我國農(nóng)田水利設(shè)施的供水質(zhì)量也不容樂觀，很多地區(qū)把受污染的水資源用于農(nóng)田灌溉，導(dǎo)致農(nóng)田減產(chǎn)與農(nóng)產(chǎn)品重金屬超標(biāo)現(xiàn)象并存，嚴(yán)重威脅著人民群眾的生命安全。
（二）供給主體單一，投資結(jié)構(gòu)不合理
農(nóng)田水利設(shè)施的公共性、資產(chǎn)專用性和自然壟斷性決定了私人或者團體難以提供其足量供給，政府成為最主要的供給主體，農(nóng)民和各類民間資本的投入非常有限。以2015年為例，我國當(dāng)年完成水利基建投資5452.2億元，其中國家預(yù)算內(nèi)撥款1549.7億元，占28.4%；國家預(yù)算內(nèi)專項和財政專項合計1906.3億元，占35.0%；國家水利建設(shè)基金、重大水利工程建設(shè)基金、土地出讓收益和水資源費合計375.3億元，占6.9%，以上幾項合計3831.3億元，占水利基建投資的70.5%。農(nóng)民對農(nóng)田水利的投入表現(xiàn)為投資和投勞兩方面，農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)民對水利的投勞由“兩工”演變?yōu)樽灾魍秳谂c繳納水費相結(jié)合，這是市場化的必然結(jié)果，但卻導(dǎo)致農(nóng)田水利治理陷入短時困境。據(jù)統(tǒng)計，2004-2005年，全國農(nóng)田水利建設(shè)的農(nóng)民投工量比1998-1999年減少70%[3]。同時，農(nóng)田水利設(shè)施本身所固有的高風(fēng)險、低回報特點及其公共性與承包土地個體性之間的矛盾，以及農(nóng)民的外出務(wù)工等原因均使得農(nóng)民的水利投入大大減少。此外，受投資環(huán)境欠佳，民間資本產(chǎn)權(quán)界定困難，信用障礙、市場運入障礙等因素影響，民間資本所有者難以得到足夠的預(yù)期收益、政策激勵和運行機制支持，無法真正進入農(nóng)田水利治理[4]。
（三）治理效率低下，協(xié)調(diào)機制不暢
農(nóng)田水利治理的效率評價始于20世紀(jì)50年代，學(xué)者們先后采用工程供水量、有效灌溉面積、糧食產(chǎn)量、灌溉水有效利用系數(shù)等指標(biāo)來評價水利設(shè)施的供水效率。借鑒這些指標(biāo)，對照我國農(nóng)田水利的發(fā)展現(xiàn)狀，可將其治理效率問題歸納如下。
1. 水利設(shè)施供水量增速緩慢，供水與防災(zāi)效率低
從水庫治理來看，1990年我國小型水庫數(shù)量為78662座，庫容量為573億立方米，2016年小型水庫數(shù)量為85648座，庫容量僅增加至705億立方米。庫容量的增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于水庫數(shù)量的增速，說明增加水庫數(shù)量的同時未充分重視其庫容量的擴大，水庫的管理和使用效率不高；在堤防工程方面，堤防長度增加與其保護耕地面積不一致，2016年我國堤防長度比2010年增加了3.9萬公里，但其保護耕地面積卻比2010年減少了1933.4萬公頃，部分地區(qū)水利災(zāi)害有增無減，說明堤防工程的建設(shè)和管理粗放，只增加建設(shè)數(shù)量，未著力于其管理和維護，導(dǎo)致其防災(zāi)效率降低；從灌溉設(shè)施來看，我國灌溉農(nóng)田設(shè)施8億畝中有三分之一老化失修，超期服役。大型灌區(qū)的骨干工程損壞率接近40%，中小型灌區(qū)干支渠完好率僅為50%左右[5]，每年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺水量超過300億立方米。
2.有效灌溉面積增速緩慢，糧食增產(chǎn)不完全得益于水利治理
近年來，隨著國家對農(nóng)田水利投資的加大，有效灌溉面積和糧食產(chǎn)量持續(xù)增加（見圖4）。1990-2002年，有效灌溉面積的年均增幅為2.89%，2002-2006年，有效灌溉面積的年均增幅為2.29%，2006-2010年，有效灌溉面積的年均增幅僅為1.18%，低于稅費改革試點推廣期間增長水平。2012年開始，有效灌溉面積占耕地面積的比重短暫下滑后緩慢增長。說明該時期雖然水利投資有所增加，但建設(shè)效果不明顯，有效灌溉面積增速緩慢且在耕地中所占比重不高，2016年全國有效灌溉面積占耕地面積比重僅為49.8%，一半以上的耕地仍要靠天吃飯。與此同時，我國糧食產(chǎn)量的增長并非完全得益于水利投資的增加，糧食播種面積的增加以及糧食單產(chǎn)因素的作用均為糧食增產(chǎn)做出貢獻。例如，我國2010年的糧食播種面積為10987.2萬公頃，比2009年增加886 公頃，按2010年糧食單產(chǎn)計算，因新增播種面積而增加的糧食產(chǎn)量為441萬噸；2010年糧食單位面積產(chǎn)量達到4973千克/公頃，比2009年提高了103 千克/公頃，因糧食單產(chǎn)提高而增加的糧食產(chǎn)量為1118萬噸，扣除這兩項因素引起的糧食產(chǎn)量增加，2010年糧食產(chǎn)量與2009年糧食產(chǎn)量持平。可見，以糧食產(chǎn)量為指標(biāo)而衡量的農(nóng)田水利設(shè)施供給效率不明顯[6]。
圖4 糧食產(chǎn)量和灌溉面積隨水利投資變化的情況
數(shù)據(jù)來源：《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》（1991-2016）；《年全國水利統(tǒng)計公報》（2010-2016）
3.灌溉水有效利用系數(shù)低，水利現(xiàn)代化目標(biāo)無法實現(xiàn)
灌溉水有效利用系數(shù)是指某次或某一時間內(nèi)被農(nóng)作物利用的凈灌溉水量與水源渠首處總灌溉引水量的比值。它與灌區(qū)自然條件、工程狀況、灌水技術(shù)、管理水平、灌區(qū)類型和規(guī)模等因素有關(guān)，是評價灌溉用水效率的重要指標(biāo)[7]。目前國務(wù)院已將農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)作為水利工程效率考核評價的一項重要指標(biāo)，水利部通過在全國選取樣點灌區(qū)的方式，構(gòu)建了較完善的全國灌溉水有效利用系數(shù)測算分析網(wǎng)絡(luò)。據(jù)水利部公布的數(shù)據(jù)，2016年我國農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)為0.542，其中大型水利、中型和小型農(nóng)田水利設(shè)施的農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)分別為0.492、0.508和0.538，純井的農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)為0.737。這意味著使用1立方米水僅有0.542立方米被農(nóng)作物吸收利用，近一半的水資源在老化破損的水利設(shè)施輸送中被浪費，這一數(shù)據(jù)與發(fā)達國家的0.7-0.8還相差很遠(yuǎn)。此外，農(nóng)田水利現(xiàn)代化程度的實現(xiàn)，能從另一層面反映出其治理效率，穆建新等（2016）對我國六大區(qū)域2003-2016年的農(nóng)田水利現(xiàn)代化程度進行評價，結(jié)果顯示：海河和黃河中下游地區(qū)的農(nóng)田水利現(xiàn)代化程度最高，在0.62∽0.63之間波動，已經(jīng)實現(xiàn)農(nóng)田水利現(xiàn)代化。淮河和長江中下游地區(qū)的得分在0.55∽0.56左右，基本實現(xiàn)農(nóng)田水利現(xiàn)代化，其它區(qū)域的評價值均低于0.50，未實現(xiàn)農(nóng)田水利現(xiàn)代化。可以看出，我國農(nóng)田水利現(xiàn)代化水平較低，且存在很大的地區(qū)不均衡性[8]。
4.多元治理主體協(xié)調(diào)效應(yīng)差，難以實現(xiàn)協(xié)同
盡管我國已經(jīng)形成了多元化的農(nóng)田水利設(shè)施投資體系，并初步實現(xiàn)了多元化治理，但這種多元化治理尚處于起步階段，未形成有效的管理機制。首先，政府在農(nóng)田水利治理中承擔(dān)著近八成的責(zé)任。各級政府直接參與農(nóng)田水利設(shè)施治理的資源配置、組織與管理工作，農(nóng)田水利設(shè)施治理中缺乏農(nóng)民和其他利益相關(guān)者的主人翁責(zé)任感和參與熱情，水利治理不夠活躍；其次，農(nóng)田水利設(shè)施是具備系統(tǒng)性和層次性特征的準(zhǔn)公共物品，這種物品在客觀上要求形成一種分層管理，多方監(jiān)督和制約的治理格局。這種多邊參與合作的治理格局必然會造成水利管理體制的短期混亂，各治理主體往往各自為政，缺乏有效的利益協(xié)調(diào)機制、目標(biāo)協(xié)調(diào)機制、沖突協(xié)調(diào)機制、信任機制及文化協(xié)調(diào)機制，整體效益難以充分發(fā)揮，多元化治理呈現(xiàn)“多頭管理”狀態(tài)，尤其是對于農(nóng)田水利建設(shè)的財政專項資金管理更是缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，多個部門重復(fù)管理，資金分散導(dǎo)致農(nóng)田水利設(shè)施治理的資金被無理占用，挪用，濫用的現(xiàn)象時有出現(xiàn)，嚴(yán)重影響了其資金的使用效果。
（四）決策機制不合理，管理體制不健全
長期以來，我國農(nóng)田水利設(shè)施治理采用“自上而下”的決策機制，水利設(shè)施的供給總量，供給結(jié)構(gòu)，地區(qū)協(xié)調(diào)均由上級政府做出決策。在這種決策機制下，信息傳遞速度慢，資金使用和反饋效率低且存在嚴(yán)重的信息不對稱。中央政府旨在努力進行農(nóng)田水利建設(shè)和管理，而地方政府則在GDP和政績工程的驅(qū)動下，將公共資源投資于更多見效快的項目，甚少考慮農(nóng)民的實際訴求。“一事一議”制度的提出旨在改變這種“自上而下”的決策機制，建立民主的“自下而上”的參與機制，以匯集農(nóng)民偏好，服務(wù)農(nóng)民需求，但是這種體制的實施成本高且難以達成共識，如若個別村民不同意大多數(shù)村民認(rèn)可的決策，或因搭便車心理，雖然贊同卻不愿出錢，鄉(xiāng)村組織則難以強制向其收費或?qū)ζ湫袨檫M行處罰。“一事一議”經(jīng)常演變?yōu)椤笆码y議、議難決、決難成”的狀態(tài)，無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用[9]
三、農(nóng)田水利高效治理的對策
（一） 構(gòu)建完善的農(nóng)田水利設(shè)施“建—管—用”全生命周期治理機制
農(nóng)田水利治理涵蓋了工程建設(shè)、管理和使用的全過程，無論是對其進行建設(shè)投資還是維護運營，都需要足量的資金支持、人員配套和制度建設(shè)。資金支持方面，應(yīng)積極拓展建設(shè)和管護資金的籌措渠道。可采用水利建設(shè)資金劃撥預(yù)留、政府農(nóng)業(yè)補貼和村組集體收入抽取及利用水費、用水戶集資及社會捐贈等形式籌集管護資金；在人員配套方面，應(yīng)重點組建高效的管護隊伍，管護隊伍可由水利部門工作人員、用水協(xié)會及村名等利益相關(guān)者組成，其職責(zé)之一是看管和維護已建成的蓄水池、水井及田間排灌工程等，以保證其無坍塌、淤積和破損，另一方面要對水庫、田間渠道、水溝等水利工程的衛(wèi)生狀況加以維護和清理，以保證農(nóng)業(yè)水資源的生態(tài)安全性；制度建設(shè)方面，應(yīng)通過明晰產(chǎn)權(quán)、明確權(quán)責(zé)等方式構(gòu)建完善的水利設(shè)施“建-管-用”全生命周期治理機制。在工程建成后，利用產(chǎn)權(quán)劃分和水權(quán)分配選擇工程管護主體，并制定配套的管護標(biāo)準(zhǔn)、管護范圍和管護方式。
（二）促進產(chǎn)權(quán)制度改革，拓寬融資渠道
農(nóng)田水利設(shè)施的準(zhǔn)公共物品屬性及其投資主體政府化，是造成其產(chǎn)權(quán)主體不清，投資主體單一，管護主體缺失的根源所在。只有將農(nóng)田水利設(shè)施的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)等一系列權(quán)利進行明確界定并合理使用才能拓寬融資渠道，吸引更多的社會資本投入其建設(shè)、管理和維護，形成農(nóng)田水利設(shè)施多中心協(xié)同治理的新格局。農(nóng)田水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)制度改革可以從確權(quán)、賦權(quán)和活權(quán)三個層面進行。應(yīng)通過頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書實現(xiàn)精準(zhǔn)確權(quán)、通過頒發(fā)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證書實現(xiàn)有效賦權(quán)，通過租賃、承包、股份合作、委托管理等形式實現(xiàn)高效活權(quán)。如四川省恩陽區(qū)舞鳳鄉(xiāng)將農(nóng)田水利工程使用權(quán)承包給天香地權(quán)農(nóng)業(yè)投資公司，該公司投資新建水庫、高標(biāo)準(zhǔn)囤水田發(fā)展生態(tài)水產(chǎn)養(yǎng)殖和鄉(xiāng)村旅游業(yè)，實現(xiàn)了水利工程的額外收益。又如貴州省安順市已有300余處小型水利工程入股到企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場等經(jīng)營主體，其中平壩區(qū)飛虎山生態(tài)農(nóng)業(yè)觀光園將23處小型水利設(shè)施所有權(quán)界定給當(dāng)?shù)卮逦瘯逦瘯謱⑵涫褂脵?quán)承包給農(nóng)業(yè)觀光園內(nèi)的專業(yè)合作社，由合作社下屬的用水協(xié)會對水利設(shè)施進行經(jīng)營管理和維護運營。觀光園將407萬元水利資產(chǎn)折算為40股，入股到園區(qū)專業(yè)合作社，每股每年保底可分紅0.8萬元。
（三）提升工程供水效率和多元化治理主體的協(xié)調(diào)效率
眾所周知，水利工程的灌溉用水除一部分被農(nóng)作物吸收利用外，還有相當(dāng)部分會在水資源輸送、分配和灌溉中損失，這種損失來源于工程滲水、漏水及蒸發(fā)等多個方面，其中滲水損失所占比例約為81%，漏水損失約為17%，蒸發(fā)損失比例較小，約為2%，無論是哪方面損失都與水利工程的質(zhì)量和灌溉管理制度息息相關(guān)。因此，在工程建設(shè)初期，應(yīng)利用現(xiàn)代測量技術(shù)，做好工程供水量的準(zhǔn)確計算，將之作為標(biāo)準(zhǔn)來考核工程的實際供水情況，進而對未達到供水標(biāo)準(zhǔn)的工程進行改造和修復(fù)；在工程使用中，加強節(jié)水灌溉技術(shù)的推廣和使用；在供水管理中，通過建立科學(xué)的利益協(xié)調(diào)機制、有效的目標(biāo)協(xié)調(diào)機制和合理的沖突化解機制來實現(xiàn)農(nóng)民、用水協(xié)會、龍頭企業(yè)、村社集體及各級政府之間的有效協(xié)調(diào)，加強成本控制，提高管理效率，以保障合理的灌溉用水要求。
（四）優(yōu)化制度設(shè)計，構(gòu)建利益相關(guān)者協(xié)同治理機制
政府是農(nóng)田水利設(shè)施的最大投入主體，但并非使用主體，因此在決策制度設(shè)計中，應(yīng)突出水利工程使用者的利益訴求，而水利工程的使用者不但包括農(nóng)民，還包括水利工程投資和使用的其他利益相關(guān)者，如通過水利工程使用權(quán)流轉(zhuǎn)獲得開發(fā)經(jīng)營權(quán)的企業(yè)及其他利益相關(guān)者。因此，在水利工程建設(shè)、使用和管理中，應(yīng)首先明確各類利益相關(guān)者的地位及職責(zé)。第二，應(yīng)創(chuàng)建產(chǎn)權(quán)明確的農(nóng)田水利社會化管理體制，充分發(fā)揮農(nóng)民用水協(xié)會和農(nóng)民水管員的權(quán)力，提高“一事一議”的協(xié)商效率，力求通過民主方式確定農(nóng)田水利工程的有效供給。第三，加強基層水利服務(wù)機構(gòu)的建設(shè)。如鄉(xiāng)村水利站、灌溉試驗站等。加強基層水利服務(wù)機構(gòu)和農(nóng)民用水協(xié)會的協(xié)作配合。
作者簡介:劉海英（1979-），女，內(nèi)蒙古鄂爾多斯人，內(nèi)蒙古大學(xué)鄂爾多斯學(xué)院副教授，博士，研究方向：農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟與項目管理。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《新疆農(nóng)墾經(jīng)濟》2018年11期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
