——以蘇北S縣Y鎮(zhèn)花木產(chǎn)業(yè)發(fā)展為例
【摘要】以蘇北S縣Y鎮(zhèn)花木產(chǎn)業(yè)發(fā)展為例，考察了花木產(chǎn)業(yè)從萌芽、確立并發(fā)展、繁榮及轉(zhuǎn)型的整體過程，分析了產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中基層政府與農(nóng)民的行為及其互動關系。研究發(fā)現(xiàn)花木產(chǎn)業(yè)的發(fā)展得益于農(nóng)民自下而上的探索與基層政府自上而下的推進；在花木產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，農(nóng)民遵循“生計型”行為邏輯，政府遵循“政績型”行為邏輯。盡管行為邏輯不同，卻圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成了利益共同體，而這恰是推動產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的基礎和動力。據(jù)此，政府在培育和發(fā)展地方產(chǎn)業(yè)時，要注意尋求發(fā)展主體的利益結(jié)合點，并遵循發(fā)展周期，做出不同的發(fā)展策略，這對于產(chǎn)業(yè)的長期可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。
【關鍵詞】產(chǎn)業(yè)發(fā)展; 基層政府; 農(nóng)民
一、問題的提出及相關文獻回顧
（一）問題的提出
對于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展而言，產(chǎn)業(yè)是其核心問題。在當前經(jīng)濟發(fā)展中，主導產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)一直被重視或強調(diào)，成為地方經(jīng)濟發(fā)展的標志及對外宣傳的名片。S縣Y鎮(zhèn)位于江蘇省北部，其獨具特色的主導產(chǎn)業(yè)——花木產(chǎn)業(yè)，不僅造就了優(yōu)美的綠色環(huán)境，使其成為著名的“中國花木之鄉(xiāng)”，更重要的是有效推動了當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，成為當?shù)剞r(nóng)民經(jīng)濟收入的主要來源。這樣集“經(jīng)濟”與“生態(tài)”雙贏的發(fā)展模式，是長時間發(fā)展起來的。花木產(chǎn)業(yè)成為當?shù)胤€(wěn)定的主導產(chǎn)業(yè)已經(jīng)有長達近50年的歷史。梳理Y鎮(zhèn)花木產(chǎn)業(yè)“生命歷程”發(fā)現(xiàn)，區(qū)別于其他地區(qū)政府短期強力打造的產(chǎn)業(yè)項目，Y鎮(zhèn)花木產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了市場和制度的考驗。在漫長的時間跨度中，我們發(fā)現(xiàn)有的地方產(chǎn)業(yè)如曇花一現(xiàn)，在市場化大潮中消聲匿跡了，有的則囿于制度或環(huán)境因素停滯甚至萎縮，但是Y鎮(zhèn)花木產(chǎn)業(yè)卻契合了市場化進程，抓住了諸如鄉(xiāng)鎮(zhèn)改制、改革開放、電子商務化等發(fā)展機會，一路發(fā)展壯大。那么Y鎮(zhèn)花木產(chǎn)業(yè)是如何在市場化進程中準確把握發(fā)展契機的？在契合市場化進程的選擇上，究竟是什么力量在發(fā)揮作用？以往的研究認為制度、市場與網(wǎng)絡是影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素，但是市場、制度與網(wǎng)絡等之所以能夠?qū)Ξa(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生影響，在本質(zhì)上還取決于在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體行動領域，不同自由行動者之間的權力關系建構與權力游戲，這構成了推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展與變遷的深層結(jié)構。調(diào)研亦發(fā)現(xiàn)，在Y鎮(zhèn)花木產(chǎn)業(yè)發(fā)展實踐中，參與發(fā)展的各方主體，尤其是政府和農(nóng)戶，其行為及互動豐富又耐人尋味。本文以歷時性視角，在歷史發(fā)展背景下，結(jié)合S縣Y鎮(zhèn)花木產(chǎn)業(yè)發(fā)展的調(diào)查案例來考察在發(fā)展的過程中，政府和農(nóng)民兩大主體是如何選擇又是如何互動的？他們的行為與互動如何形塑了花木產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進程？
（二）文獻綜述
1.產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中地方政府行為研究
產(chǎn)業(yè)是推動地方經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐，一定區(qū)域內(nèi)主導產(chǎn)業(yè)的確立與發(fā)展是地方政府關注的核心問題。為了便于分析，考察長時間的歷程，我們把政府對待地方產(chǎn)業(yè)的態(tài)度分為兩個階段：
一是建國后至改革開放前。在這一時期，從最初的合作社到“三級所有、隊為基礎”的人民公社制度，基層政府被賦予強大的政治、經(jīng)濟和意識形態(tài)功能，對基層具有強大的管控能力。地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本特征就是完成上級的經(jīng)濟指標，為工業(yè)發(fā)展提供和積累資源。除了基本的糧食、工業(yè)、林牧業(yè)外，成規(guī)模的特色產(chǎn)業(yè)較為鮮見，大多數(shù)是以副業(yè)形式出現(xiàn)。在人民公社后期，由于物資短缺，社會需求加強，社隊企業(yè)發(fā)展起來，并成為了后來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的前身。為了完成政治經(jīng)濟任務，擴大物質(zhì)供給，地方政府則成為社隊企業(yè)的興辦者和推動者。
二是改革開放至今，改革開放釋放了經(jīng)濟自由，激發(fā)了經(jīng)濟活力。在財政包干制下，地方政府想方設法增加自身財政收入，探索多種多樣的致富方式，例如大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。尤其是在20世紀90年代分稅制改革之后，基層政府為了完成任務目標，不斷尋找經(jīng)濟增長點和突破口。培育壯大區(qū)域內(nèi)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)成為其工作的重要內(nèi)容之一。
為培育和發(fā)展區(qū)域內(nèi)主導產(chǎn)業(yè)，基層政府會制定相應的產(chǎn)業(yè)政策，諸如工業(yè)突破、招商引資、項目推進、特色服務業(yè)打造等，著力構造產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良性空間。學者們對中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期地方政府在促進經(jīng)濟增長過程中所扮演的角色進行了深入的研究，形成了諸如“地方法團主義” “地方政府即廠商” “地方性市場社會主義” “村鎮(zhèn)政府即公司”和“政權經(jīng)營者”等理論和觀點。盡管這些觀點立足于不同的研究對象，著眼于不同的分析框架，但是都彰顯出地方政府在推動經(jīng)濟發(fā)展中的主導作用，這些觀點被總結(jié)為對地方經(jīng)濟發(fā)展的制度主義解釋范式，它認為在推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的多種力量之中，地方政府、制度設計及產(chǎn)業(yè)政策對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有決定性意義，經(jīng)濟發(fā)展是由產(chǎn)業(yè)作為支撐的。那么，政府在主導經(jīng)濟發(fā)展過程中是如何通過相應的產(chǎn)業(yè)政策實現(xiàn)相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展的呢？
研究者認為地方政府利用其強大的資源整合能力，主動作為甚至強勢干預，通過制定產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，提供政策或資金支持，營造發(fā)展環(huán)境，促進制度和技術創(chuàng)新等方式在新興產(chǎn)業(yè)的培育、產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)集群、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等過程中發(fā)揮了重要的作用。
本文以上述研究為基礎，以Y鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為例，將政府行為放到產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長時段中進行考察，對產(chǎn)業(yè)萌芽、發(fā)展、成熟，以及轉(zhuǎn)型的各個階段，以歷時性視角來探討政府在每個階段的行為，而不僅僅局限于從計劃到市場的這一轉(zhuǎn)型期。
2.產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的農(nóng)民行為研究
關于農(nóng)民在生產(chǎn)或面對新經(jīng)濟的行為選擇問題是農(nóng)村社會學研究的經(jīng)典問題。一種觀點認為農(nóng)民的行為選擇是基于生存?zhèn)惱砘蛘呤堑赖聜惱恚皇亲非罄麧欁畲蠡Ｋ箍铺赝ㄟ^對東南亞農(nóng)民的實踐調(diào)查認為生存處于“水深齊頸”狀況中的小農(nóng)奉行著一套“道義經(jīng)濟”的行為準則，即生存和安全是第一位的，這種生存?zhèn)惱砘蛉∠蚴沟棉r(nóng)民“寧可避免經(jīng)濟災難而不是冒險去最大限度地增加其平均收益。他們寧愿選擇回報較低但較穩(wěn)定的策略, 而不是那些收益較高但同時也有較高風險的策略”。另外一種觀點則認為農(nóng)民是“理性小農(nóng)”，作為“經(jīng)濟人”，他們會通過對各種利弊的綜合估量獲得一個最終的判斷，即是否會獲得實際利益，從而作出最終的選擇。但是這種利益絕不僅僅指的是經(jīng)濟利益。例如舒爾茨在對小農(nóng)經(jīng)濟的分析認為農(nóng)民是否會接受某種農(nóng)業(yè)新要素取決于該項新要素的“有利性”，當然這種有利性不是簡單的銷售收益，而是要扣除成本、預計的風險及其他剝奪。H·孟德拉斯在研究美國雜交玉米種子推廣時對各個地區(qū)作出比較，發(fā)現(xiàn)不同地方農(nóng)民接受新品種的程度是不一樣的，并且受許多非常復雜因素的影響，比如生活水平、技術、投資成本、產(chǎn)量、質(zhì)量和效用等等。郭于華在對這兩種觀點進行比較時指出，“對農(nóng)民行為的分析必須放在其特定的、具體的生存境遇、制度安排和社會變遷的背景中進行。農(nóng)民的選擇在很大程度上受制于其生存境遇和制度性安排。處于生存危機邊緣的農(nóng)民并不是不去進行計算, 而是沒有可能去追求利益的最大化, 當然也就無從進行計算”。
通過Y鎮(zhèn)的案例調(diào)查我們也發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民在花木產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的行為選擇是復雜的，既有經(jīng)濟的考慮，也有基于生存的顧慮，更有制度的限制，在不同的經(jīng)濟水平和產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段，他們作出選擇的傾向性是不一樣的，必須放在具體的特定的歷史環(huán)境下去分析。
3.產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中政府與農(nóng)民互動關系研究
在集體化/農(nóng)業(yè)合作化時期，農(nóng)民按照一整套制度參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，政府則通過控制經(jīng)濟分配和政治地位來管理農(nóng)民，在強大的政治經(jīng)濟管控基礎上，政府以“行政下鄉(xiāng)”的形式對農(nóng)民開展政治動員和行政控制，尤其在人民公社時期，出現(xiàn)了諸如農(nóng)業(yè)學大寨、工業(yè)學大慶等具有高度組織化、動員力的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。實行農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后，隨著人民公社的解體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的逐漸建立，政府對農(nóng)民高度的控制消失了，政治權力收縮，同時農(nóng)民經(jīng)濟活動也減少了政治強制性特征。“實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后，政府領導農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的方式發(fā)生了根本性的變化，其總的特點是，改變過去強迫的、指令性的方式，更多采用指導、幫助的辦法”。但是由于農(nóng)業(yè)的非集體化和分灶吃飯的財政體制改革，極大刺激了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，并且使工業(yè)發(fā)展成為地方政府推動經(jīng)濟的首選，1980年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起即是典型，在從計劃向市場的轉(zhuǎn)型過程中，政府出現(xiàn)了公司化運作，在“地方政府即廠商”“村鎮(zhèn)政府即公司”等的研究模式中，政府與農(nóng)民的關系納入到企業(yè)式運作模式中。在農(nóng)村稅費改革以后，基層政府與農(nóng)民的關系開始疏離，基層政權出現(xiàn)“懸浮”與“空心化”跡象，為了推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，出現(xiàn)了一種新的聯(lián)系機制——項目制。項目制通過共同完成一個項目將政府和農(nóng)民的關系進行強化，建立起緊密的共事關系，之后隨著項目的完成關系終結(jié)。馬明潔則通過對燕鄉(xiāng)政府推動洋香瓜種植的研究，認為在國家動員能力基本喪失的狀態(tài)下，政府和農(nóng)民合作的基礎是結(jié)成一種利益共同體，這種利益共同體不是先在地存在的，而是不斷地營造出來的，如產(chǎn)業(yè)項目的打造、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公司化等等。
在Y鎮(zhèn)的案例調(diào)查中，我們?nèi)匀徊扇v時性視角，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的階段性特征來考察政府與農(nóng)民的互動關系。我們假設，盡管二者行為邏輯不同，卻在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中形成了一個“利益共同體”，但由于每個時期二者利益的不同，呈現(xiàn)出或親密或疏離的關系。
二、S縣花木產(chǎn)業(yè)發(fā)展案例基本情況及研究方法
（一）基本情況
Y鎮(zhèn)位于蘇北S縣，全鎮(zhèn)人口5.3萬人，共有4.3萬畝耕地，而花木面積達4萬畝。在14個行政村中，村村種花育苗，專業(yè)村占12個，共有8000多戶種花大戶，花卉品種共2000余種，是江蘇省面積最大的花卉種植基地。2000年，Y鎮(zhèn)被國家林業(yè)局、中國花卉協(xié)會命名為首批中國花木之鄉(xiāng)。早在1990年代，該鎮(zhèn)即成為無糧鎮(zhèn)，農(nóng)民廣種花木，并以花木為生，花木產(chǎn)業(yè)是該鎮(zhèn)的主導產(chǎn)業(yè)。
（二）Y鎮(zhèn)花木產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程
根據(jù)對花木產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程的調(diào)研，筆者將其總結(jié)為四個階段：
閑暇副業(yè)及萌芽階段。該鎮(zhèn)有著悠久的花木種植傳統(tǒng)，坊間流傳著許多與花木相關的典故與傳說，人們對花木尤其喜愛，基本上家家有月季，戶戶結(jié)石榴，堂前屋后皆插柳。最初，農(nóng)民在庭前屋后種植點花木，以作觀賞之用。到了二十世紀六七十年代一些農(nóng)民扦插花苗，如月季、梔子等，挎著小包出去賣，以“雞毛換糖”形式補貼家用。這時候種花賣花還只是糊口的一個副業(yè)，并且限于當時的市場環(huán)境，只能是私下進行，分散且不成規(guī)模。
產(chǎn)業(yè)確立并發(fā)展階段。從1980年代開始，花木生產(chǎn)逐漸成為一個產(chǎn)業(yè)。在市場放開允許自由買賣的背景下，頭腦一向活絡的Y鎮(zhèn)農(nóng)民開始大量種花賣花，由于利潤可觀，人們相互效仿，花木種植逐漸鋪開來。同時政府開始重視發(fā)展花木產(chǎn)業(yè)，在政府的強力推動和政策指導下，花木產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，人們紛紛從種糧改種花木，至1990年代后期Y鎮(zhèn)出現(xiàn)了S縣第一個“無糧村”，繼而變?yōu)椤盁o糧鎮(zhèn)”。
產(chǎn)業(yè)繁榮階段。2000年左右，隨著市場化和城市化的推進，城市建設尤其是綠化工程大大增加了市場需求，刺激了花木產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。農(nóng)民順應市場需求不斷擴大種植規(guī)模，一些種植大戶開始大量租賃土地，推動了土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模種植。從事花木生產(chǎn)與銷售的企業(yè)越來越多，不僅僅有本地的老板，也吸引了外商來投資，花木產(chǎn)業(yè)也不斷提升質(zhì)量，做大做強，出現(xiàn)了虞姬、綠苑等著名商標，逐漸唱響了沭陽花木品牌。花木產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，也引起了上級政府的注意，如S縣提出并實施了“花木興縣”的戰(zhàn)略，加強基礎設施（電、網(wǎng)、道路）建設，加大融資力度，引導金融機構支持花木企業(yè)發(fā)展，推進產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，積極引導花木產(chǎn)業(yè)鏈向公司化延伸發(fā)展，花木種植大戶向運銷大戶延伸發(fā)展，花木產(chǎn)業(yè)基地向市場延伸發(fā)展。
產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型階段。2010年左右，隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，Y鎮(zhèn)農(nóng)民尤其是年輕一代的農(nóng)民，又一次敏銳地嗅到了無限商機，開始在網(wǎng)上銷售花木，尤其是都市家庭喜歡的多肉植物，并大獲成功，于是一發(fā)而不可收，網(wǎng)絡銷售如滾雪球般發(fā)展起來。 2014年，Y鎮(zhèn)榮獲全國首批“淘寶村”榮譽稱號。2016年花木網(wǎng)絡銷售從業(yè)人員占鎮(zhèn)總?cè)丝诘?5%以上，花木網(wǎng)絡銷售連年增長，網(wǎng)銷總額已經(jīng)占全鎮(zhèn)花木銷售總額的50%以上。S縣農(nóng)產(chǎn)品銷售總額位居全國縣級第三名。面對迅猛的網(wǎng)絡銷售態(tài)勢，縣鎮(zhèn)基層政府又一次將目光匯集到花木產(chǎn)業(yè)，積極打造電子商務示范基地，探索“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)經(jīng)濟”發(fā)展模式，以此來推進經(jīng)濟發(fā)展。
（三）研究方法
本研究主要采用質(zhì)性研究方法，主要有文獻研究法、觀察法和訪談法。由于花木產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷史較長，筆者查閱了相關政府的文件、歷史文獻和網(wǎng)絡資料等等，來了解和補充實踐資料。在實際的調(diào)查研究中，主要通過對花木產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)域的具體走訪和調(diào)查來觀察其現(xiàn)實發(fā)展狀況。訪談對象包括花木發(fā)展歷史的當事人和見證人、政府相關部門責任人、普通農(nóng)民、企業(yè)人員等，內(nèi)容涉及花木產(chǎn)業(yè)發(fā)展的歷史、農(nóng)民種植花木的歷程、花木企業(yè)發(fā)展、政府在花木發(fā)展中采取的措施等等，搜集各方的材料，依據(jù)不同主體的經(jīng)驗來增進對花木產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整體認識。
三、產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的政府與農(nóng)民行為及其互動
（一）產(chǎn)業(yè)萌芽期：生計訴求與政策要求
Y鎮(zhèn)的花木種植與銷售最初只是農(nóng)民為了貼補生活的無奈選擇。集體化時期，政府對市場進行打壓和抑制，不允許私自買賣，農(nóng)民為了補貼家用，只能私下偷偷摸摸進行交換。而恰在此時，農(nóng)村集體也開始了基于花木的副業(yè)經(jīng)營，農(nóng)民和政府第一次有了利益交匯點。
1.因窮思變：農(nóng)民的生計探索
每個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展既涵歷史的“基因”，又具現(xiàn)實的“突變”性。Y鎮(zhèn)花木產(chǎn)業(yè)的歷史原點則是“胡家花園”。據(jù)記載，胡家花園由當?shù)睾者M士始建于明代嘉靖年間，距今已有500余年的歷史，歷經(jīng)時事變遷，這里胡氏后人把養(yǎng)花的技藝傳承下來，并向鄉(xiāng)鄰傳授。起初鄉(xiāng)人學習養(yǎng)花技藝多為裝點自家堂前屋后的庭院，以緩釋農(nóng)業(yè)勞作的疲憊。到了1960年代，S縣人多地少，極為貧困，在人民公社管理體制下，生產(chǎn)效率低下，農(nóng)民很窮，只能維持溫飽，甚至挨餓。為了養(yǎng)家糊口，一些農(nóng)民辛苦勞作之余偷偷販些花草，扦插些月季、吊蘭等等常見花草，私下交易，補貼家用。
我那時候弟兄姊妹多，父親身體不好，二十幾歲就胃穿孔，不能種地就刻私章
，刻個章三毛錢四毛錢的，賺不了錢……我母親平時在自己祖輩留下的一小塊地里種些梅豆、黃瓜、韭菜等，很辛苦……我們放學都需要放豬，割豬菜，天天晚上要推磨做豆腐……我們家沒有勞動力就只能自己苦，一年到頭都存不到糧食。（花木大戶L）
“窮則思變”：
有一年暑假，我父親把自家扦插的小橘子、小桂花拿出去賣，因為在本地需求不多，他說要去臨沂，我央求著他帶我一起去。那是第一次出遠門到臨沂，但那也不好賣，又轉(zhuǎn)到蒙陰，終于全賣了，共70塊錢。我爸爸花了60塊錢給我買了一塊上海牌手表，當時在農(nóng)村地區(qū)，這是最好的，我不到20歲就戴上了最好的表，別提多開心！也就是這一次開始，我書也不讀了，就專門出去賣花。（花木大戶L）
花木大戶L是當時貧困農(nóng)民中的一個典型代表，迫于生計的壓力，憑借當時村里的花木資源，開始偷偷地到外地賣花，嘗到了賺錢的甜頭，激發(fā)了巨大的動力，他后來成了村里第一個萬元戶，并帶動周邊的村民開始種花、賣花。
在集體化時期，從事花木經(jīng)營還只是個別農(nóng)民的自發(fā)行為，花木買賣只是一個補貼家用的副業(yè)。由于制度變革的滯后性，1970年代末1980年代初的蘇北，私自買賣商品仍然是不被允許的，那叫“資本主義尾巴”，雖然一些農(nóng)民在外偷偷賣花，但存在風險，一旦被查到，不僅沒收資產(chǎn)還被處罰。花木買賣在群眾中萌生了很大的動力，但是在官方還沒有被承認。
2.合法性身份支持——集體經(jīng)濟副產(chǎn)品
從基層政府層面來看，1970年代至1980年代初，在人民公社體制下，政府為了發(fā)展集體經(jīng)濟，響應上級政策要求，探索多種經(jīng)營。基層政府借助村里的花木資源，興辦了一些社隊企業(yè)，例如在當時S縣Y鎮(zhèn)所屬人民公社下，花木經(jīng)濟發(fā)展較好的YX村就建立了村級經(jīng)濟實體——YX花園。
那是政府搞的，三級所有，隊為基礎，就把村里所有的花集中起來，都集中到這個花園里，它這個相當于入社的。當時想入社的話，社員將自己家里好的花草都集中到這里來，就成立了大隊花園，這個花園就是集體的，當時這里面產(chǎn)了不少好東西，那是七幾年的時候。（花木大戶L）
1985年左右，鎮(zhèn)里也為發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，成立了Y鎮(zhèn)花木公司。
當時鎮(zhèn)政府注冊了大概5萬元，弄了17畝地，成立了這個公司……我們的土地一直都是租生產(chǎn)隊農(nóng)民的，由鎮(zhèn)里給錢，比如說免提留，減上繳之類的，就這樣免……由一個老的村支部書記牽頭，工作經(jīng)驗豐富而且比較喜歡弄花……用錢呢都是鎮(zhèn)政府投資一些錢，出去到浙江啊廣東啊調(diào)一些盆景，栽一些小盆景，17畝地大概有5畝地搞這個盆景，還有10來畝地搞地栽苗，還有一點地繁育小苗。
當時這些集體企業(yè)為推動花木發(fā)展作出了很大的貢獻。一方面在市場尚未放開的早期，它們?yōu)檗r(nóng)民個體經(jīng)營花木買賣提供了合法性身份支持，農(nóng)民賣花有了正規(guī)的輸出渠道。
當時出去都要介紹信的，你沒介紹信出去工商都要抓你的，說你這是投機倒把。所以我們鎮(zhèn)里成立這個花木公司，給了我們農(nóng)民出去賣花的這個途徑，它是正規(guī)渠道了。證一拿出來，我是Y鎮(zhèn)花木協(xié)會的，我出來賣花我有單位，所以每個人出去賣花都要開個證明。原來都是村里面開個證明，后來我們鎮(zhèn)里成立花木公司介紹信整天開，你出去就開介紹信，（出去）多少天開多少天，那時候沒有介紹信住宿都不給住。我們有的拿著這個去找單位，比如到稅務局，問你要不要花啊，我賣點給你。還有的擺地攤，現(xiàn)在還有擺地攤的，我們小月季啊梔子啊這些大路貨就可以擺在路邊賣。（花木協(xié)會會長G）
另一方面通過帶動和影響，推動了花木生產(chǎn)與銷售在農(nóng)民中的擴展。由于集體企業(yè)的運行需要許多工人，因此一些農(nóng)民很自然地成為集體企業(yè)的員工。越來越多的人通過集體企業(yè)這個平臺接觸到花木種植，不僅如此，通過外出推銷，也漸漸接觸了市場，熟悉了買賣過程，這為一些人脫離企業(yè)單干奠定了良好的基礎。
當時我們公司招了一幫人去各地方去跑去推銷去聯(lián)系，然后和地方上人接觸，他們跑了一些后就自己可以單干了，這些人回去就搞得很好了，他就跑跑弄弄，自己搞一點苗，當時往山東、河北、山西啊多一點。（花木協(xié)會會長G）
這花木公司（管理）很散，一開始是給農(nóng)民工人開工資，后來農(nóng)民自己去跑，拿苗子給苗子錢，出去賺錢都是你自己的，你帶人來，或者你出去我們開介紹信給你，當時就是這樣輔助的。（花木協(xié)會會長G）
從這里可以看出，集體經(jīng)濟實體極大地推動了花木產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，到了1990年以后，Y鎮(zhèn)已經(jīng)出現(xiàn)首個無糧村。
（二）產(chǎn)業(yè)確立和發(fā)展期：政府主導與農(nóng)民抉擇
1990年代，制度與市場的雙重解放促使各級政府都在積極謀求地方發(fā)展的動力，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成為一時潮流，而選取合適的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟項目來促進經(jīng)濟發(fā)展成為縣政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要工作。作為農(nóng)民副業(yè)的花木經(jīng)濟效應初顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決定將花木作為興鎮(zhèn)強鎮(zhèn)的主導產(chǎn)業(yè)，并開始主導推進。花木經(jīng)濟進入了政府的發(fā)展目標，從此政府開始對花木市場進行強勢干預，農(nóng)民依據(jù)自身狀況作出不同的選擇。
1.鎮(zhèn)政府的“軟硬兼施”
Y鎮(zhèn)花木公司從1985年成立到解體大概經(jīng)歷了10年，而其下轄的YX花園也由于集體管理和經(jīng)營不善，在1990年代初被私人承包，這正契合了當時全國范圍內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展軌跡。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)找到新的市場走向良性發(fā)展之路，有的卻面臨倒閉的厄運。所幸，S縣的花木產(chǎn)業(yè)屬于前者，1995年以后，花木產(chǎn)業(yè)的發(fā)展出現(xiàn)了一次大的飛躍。
在1990年左右，由于鎮(zhèn)花木公司和村集體花園的帶動，周邊村民陸續(xù)從事花木種植與買賣，花木發(fā)展發(fā)源地YX村已經(jīng)沒有多少人種糧食了。時任鎮(zhèn)政府主要領導人X意識到了花木經(jīng)濟作為地方的傳統(tǒng)和特色，能夠成為地方經(jīng)濟的主導力量，決定在全鎮(zhèn)普植花木。
其實最大的一個飛躍的時間還是在九幾年，大概就是1997、1998年的時候……他剛過來的時候是鎮(zhèn)長，1年（后）就是書記了，當時在我們這地方做鎮(zhèn)長做書記的時候，他就想做事，你看他那時候就30多歲……他當時就說，你們下去只要是沒有哪個文件說不能做的事那都能做。（老支部書記L）
X作為政府的主要代言人，他釋放了一個信號，即“法（文件）無禁止即可為”，為當?shù)厝藙?chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供了支持。而此時，全縣為了擺脫貧窮、推動經(jīng)濟發(fā)展，推行了“離崗創(chuàng)業(yè)、在崗兼業(yè)”政策，許多領導干部可以離開工作崗位在外兼業(yè)創(chuàng)業(yè)，離崗期間，工資照領，職務、待遇不變。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部直接投身到兼業(yè)創(chuàng)業(yè)中。此外，各部門各單位也要分配任務，完成創(chuàng)業(yè)目標。這間接推進了花木產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。一些干部為了完成創(chuàng)業(yè)任務，主動或被動承包土地開始花木種植，從而開啟了花木經(jīng)營，這導致的結(jié)果是到2000年初，Y鎮(zhèn)的機關干部，基本上家家都有苗圃，個個都是經(jīng)紀人。
X以強制性措施推進種植花木。
凡是我們Y鎮(zhèn)這邊沿路的村民的地，全部不允許種莊稼，你種了我們鄉(xiāng)里面就來人給你薅了，那時候我們點棒子什么的都給薅了。許多人不認同，有的人寧愿把地租給別人也不弄，后來沿路50米的這些地方就分租給了一些大戶、單位（包括鄉(xiāng)里農(nóng)電站、郵電局、銀行等都弄一塊）、領導干部等，包括我們都去弄一塊，一家弄幾米，這一段是你家的，那一段是他家的，就這樣把這50米的地方強制栽起來了。（老支部書記L）
在Y鎮(zhèn)積極推廣種花木的時候，一個關鍵性事件出現(xiàn)了。縣里為擺脫經(jīng)濟困境盡快致富，在全縣推廣楊樹產(chǎn)業(yè)，主要是楊樹生長快、樹型大，材質(zhì)適合工業(yè)應用，經(jīng)濟價值高。縣里要求將任務層層分解，分解到村組、田塊，責任落實到人頭，規(guī)劃落實到每季、每月，時限落實到每周、每天，并要求層層一把手負責，一級管一級，一級帶一級，一級抓一級，包括房前屋后、路邊墳場等都不放過，做到應栽盡栽。但是Y鎮(zhèn)面對縣里的政策，對上采取了“應付”的軟策略，依舊種植花木。最后，縣里由于看到花木銷售實實在在的利益才對鎮(zhèn)政府的應付不了了之。
2.農(nóng)民的主動和被動
農(nóng)民的態(tài)度是不一致的。在這一時期，花木種植中心在Y鎮(zhèn)YX村及周邊部分區(qū)域，一些率先自己探索的種花農(nóng)民已經(jīng)成為大戶，他們主動順應政府行為，擴展種植規(guī)模。例如當時的花木種植戶L在1987年就主動承包了本村一家農(nóng)戶的幾畝地，開始潛心鉆研花卉育苗和栽培技術，全身心投入花木生產(chǎn)與經(jīng)營，僅第一年就獲利1萬元，成了當?shù)氐谝粋€萬元戶。隨后逐漸擴種到幾十畝。1990年承包了村里的YX花園，規(guī)模不斷壯大起來，帶動了周邊幾十戶農(nóng)民迅速發(fā)展起來。部分大戶作為“經(jīng)濟能人”受到政府青睞：
由于我做得好，政府比較重視，當時給我到縣林業(yè)局搞個編制，叫林業(yè)站站長，專門搞花木這一塊，天天跟他們這個領導下去搞花木拓植。我干得好能現(xiàn)身說法，大隊書記、村長也跟我認識了，熟了，說你看看能不能這個村搞個苗圃，那個村搞個苗圃，就每個村搞個苗圃，后來慢慢發(fā)展起來。（花木大戶L）
花木大戶對普通農(nóng)戶帶動作用較強，基層政府就將部分大戶吸收為政府工作人員，積極引導大戶現(xiàn)身說法，示范帶動，加快花木拓植。而大戶則借此完成了政治追求，形成官商互構格局。
但是對于花木種植中心以外的大部分農(nóng)民來講，還是第一次接觸到花木。一開始，他們并不支持。許多人都覺得有風險，能否賣出去？是否比種糧食收益大？將糧食作物毀掉去種植風險未知的花木，對于大部分農(nóng)民來講是要慎重行事的。因此在一開始的強制推廣中，許多老百姓不接受種植，在政府不允許種植除花木以外作物的情況下，奉行保守主義的農(nóng)民索性將地租給愿意栽種的大戶，從而保證自己在年尾起碼能夠有份地租收入。以X為首的干部利用基層政權的力量強制推行，并以身示范，帶頭種植。栽種一年后，苗木銷售獲得了豐收，首個“敢于吃螃蟹”的人獲得了很好的收益。農(nóng)民看到了切實的利益，紛紛效仿種花，就這樣大概一兩年后花木面積迅速拓展。2000年左右，Y鎮(zhèn)就率先消滅糧食田，成了無糧鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
（三）產(chǎn)業(yè)繁榮期：邁向市場的共同行為選擇
一種產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，種植只是開始，銷售獲得收益才是最終的目的，因此要不斷提升花木品種的質(zhì)量和市場競爭力來擴大市場占有率。在“追求利潤，持續(xù)發(fā)展”的共同追求下，政府和農(nóng)民依據(jù)自身的市場體驗作出了不同的反應。
1.以大戶為主體的市場參與
以L為代表的大戶是最早一批發(fā)展起來的人，也是最早投入到市場大潮中的人。早在政府推動花木發(fā)展并將此確立為該鎮(zhèn)主導產(chǎn)業(yè)之前，他們便已經(jīng)經(jīng)營起了花木生意并且做得風生水起。在政府大力推動花木產(chǎn)業(yè)發(fā)展時積極主動承包土地、擴大規(guī)模、成立公司。隨著花木種植規(guī)模的擴大，花木產(chǎn)業(yè)銷售成為了一個重要問題。農(nóng)民為了尋找市場，主動跑到外地甚至是省外兜售花木。例如跑到山東、湖北等地，開辟市場，并開始在省外成立花木公司。
“我成了萬元戶后，膽子就大了，承包的土地越來越多。一個人干不了，就雇人干，那個時候窮啊，老百姓在我這干活的，2塊3塊一天，領一份錢吃一頓飯，那時候不孬了……后來呢就發(fā)展發(fā)展，我就從外面引進品種啊，擴大生產(chǎn)啊，周圍老百姓也跟著學著干，有的時候就拉到我這里來賣，一起賣出去，我相當于中間商了，經(jīng)紀人了。后來我又搞了個運輸隊，往外面挖苗子，一車車朝外拖賣。” （花木大戶L）
一些大戶成了走南闖北的經(jīng)紀人，到了2000年以后，S縣花木經(jīng)紀人隊伍遍布全國各地，花木也隨之銷售到全國各地。花木公司也不斷提檔升級，做大做強，不再局限于種植和銷售，而是集花木研發(fā)、生產(chǎn)、銷售，園林綠化工程設計、施工、技術服務，農(nóng)業(yè)生態(tài)觀光旅游于一體，一些成為了地方龍頭企業(yè)。普通的農(nóng)民則緊跟趨勢，有的擴展種植規(guī)模，有的則將土地流轉(zhuǎn)后租給大戶或企業(yè)，平時給大戶或企業(yè)打工，成為了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人。
2.以政府為主導的市場推動
（1）引導花農(nóng)學習：加強技術培訓與品種引進
花木在全鎮(zhèn)栽種以后，為了進一步發(fā)展，X主動帶著村民去外考察開闊眼界，請專家來培訓，從外面引進品種，從而進一步夯實花木產(chǎn)業(yè)的基礎。
他很開放，每一年帶著我們村組干部去參觀，浙江金華、蕭山、慈溪等都去過，我們江蘇這一帶都去過。各村大戶，帶出去至少兩個大巴車，最多的時候有四輛大巴，上百人到哪住宿都不好找地方。帶我們出去到江西去買種子，找南林大的教授來給我們講課，進行新品種推廣。我們這邊有很多新品種，都是那時候發(fā)展起來的，有的品種現(xiàn)在供不應求，就到現(xiàn)在還是買不到。（老支部書記S）
光有農(nóng)民的自發(fā)性滾雪球式發(fā)展，難免會陷入同質(zhì)性和產(chǎn)品落后的問題，對此，基層政府通過學習先進技術和知識、引進和拓展新品種，保持了花木產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
（2）支持市場行動：加強企業(yè)幫扶與公共服務支持
花木產(chǎn)業(yè)確立和發(fā)展以后，政府圍繞花木產(chǎn)業(yè)的發(fā)展做了大量的支持工作。主要有：一是推動地方企業(yè)發(fā)展壯大。2000年左右，許多花木經(jīng)營大戶拓展了市場，成為了經(jīng)紀人，一些甚至成立了公司，開始了正規(guī)化運作。政府積極推動花木企業(yè)發(fā)展壯大，在項目競標、資質(zhì)申請等方面提供便利。二是推動基礎配套設施建設。隨著花木產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，貨運量加大，原來的鄉(xiāng)間小道已不適應大貨車運輸，用電用水加大，網(wǎng)絡通信也隨著淘寶時代的到來亟需加強。因此政府在道路的擴建與修整、電力設施配套、通信設施配套等等做了改善提升工作。三是加強宣傳和形象展示。成立了花木博物館，展示了其花木產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整個過程及特色產(chǎn)品。通過舉辦各種活動，如盆景展示節(jié)、花木節(jié)、花木展銷會等等，進一步推動了花木產(chǎn)業(yè)走向更寬廣的市場。四是政策引導與推動。出臺了相關政策如關于高效農(nóng)業(yè)獎勵辦法、關于花木產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、關于推動電子商務實施辦法等等。這些都為花木產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了良好的政策環(huán)境。
（四）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型期：底層創(chuàng)新與政府規(guī)制
在花木產(chǎn)業(yè)從實體銷售向網(wǎng)絡銷售的轉(zhuǎn)型過程中，巨大的商業(yè)利潤刺激著花農(nóng)不斷擴大淘寶銷路，面對市場的變化，農(nóng)民再次呈現(xiàn)了內(nèi)生性創(chuàng)新。基層政府迫于政治與經(jīng)濟考核的壓力開始了新一輪產(chǎn)業(yè)打造。
1.網(wǎng)絡時代的農(nóng)戶花木“淘寶”
2010年以后，由于網(wǎng)絡的發(fā)展，一些經(jīng)紀人開始在網(wǎng)絡平臺上創(chuàng)建網(wǎng)頁進行宣傳銷售，年輕農(nóng)民在父輩經(jīng)營花木基礎上開始做起了淘寶，將花木產(chǎn)品銷售到全國各地。S縣幾十萬畝的花木種植面積是花木電子商務發(fā)展的重要基礎。據(jù)統(tǒng)計，在新常態(tài)發(fā)展背景下，線下花木銷售受大環(huán)境影響業(yè)績下滑，但是線上銷售卻風生水起。2014年YX村成為全國首批“淘寶村”。在基層政府沒有介入的情況下，花木產(chǎn)業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)了再次轉(zhuǎn)型。2015年度全國淘寶村/淘寶鎮(zhèn)名單發(fā)布，S縣的3個鎮(zhèn)獲評“中國淘寶鎮(zhèn)”，22個村獲評“中國淘寶村”。Y鎮(zhèn)成為全國首個實現(xiàn)淘寶村100%全覆蓋的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。S縣成為全國五大淘寶村集群之一。目前，該區(qū)域已經(jīng)從線下的實體市場、栽培管護、物流批發(fā)，再到相關的配送，基本上形成了一條完整的產(chǎn)業(yè)鏈。
2.后稅費時代政府的產(chǎn)業(yè)引導與打造
自2006年起農(nóng)業(yè)稅取消后，花木產(chǎn)業(yè)作為農(nóng)業(yè)經(jīng)營的一種，無需再向上繳稅，個體農(nóng)民花木經(jīng)營所獲得的收入都歸為己有，基層政府也由于GDP考核的導向和影響，將大部分精力放在了發(fā)展和引進工業(yè)企業(yè)項目上。
我們是典型的“富民不強鎮(zhèn)”，老百姓經(jīng)營花木賺了錢攥在自己的手里，我們拿不到。因為它屬于農(nóng)業(yè)收入，不要交稅。我們鎮(zhèn)花木搞得好，但是我們每年縣里經(jīng)濟評比在眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都屬于末位，和XX鎮(zhèn)比不得，他有花木產(chǎn)業(yè)，同時他還有幾個廠，加工些花木、塑料盆啊等，他們有稅收。（鎮(zhèn)工作人員Y）
但是在“互聯(lián)網(wǎng)+”的影響下，縣政府開始從上至下重視電子商務的發(fā)展，例如推出“一鄉(xiāng)一品一店”電子商務發(fā)展策略，針對網(wǎng)絡創(chuàng)業(yè)人員提供了政策支持、培訓，建立了電子商務孵化中心。縣政府重點抓電子商務的發(fā)展，并將其納入對各級基層政府年度目標考核的重要內(nèi)容。
基層政府不得不再次重視花木發(fā)展，將打造花木電子商務納入工作重點，比如招引花木公司、建立新花木項目等等，這些將對年度考核有重要影響；另一方面希望在花木發(fā)展中獲得經(jīng)濟利益，比如將集體土地或廠房出租給花農(nóng)做淘寶。但是花木電子商務時代，政府的介入并不像以往那樣容易。一方面政府因注重工業(yè)項目的發(fā)展，在一段時間里對花木發(fā)展的關注有所減少，花木產(chǎn)業(yè)也在農(nóng)民的自發(fā)探索下迅速發(fā)展，并且在淘寶巨大利潤的驅(qū)使下強化了發(fā)展的內(nèi)生動力，農(nóng)民對政府的依賴相對減少；一些電商農(nóng)民表示，自己通過學習做起了淘寶，在此過程中政府的幫助微乎其微。他們現(xiàn)在最大的擔心是政府對個人征稅。
另一方面之前的稅費體制改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革使得政府可供支配的財政收入減少，基層治理權力弱化，基層政府不能再像以前一樣強制干預，基層政權呈“懸浮”狀態(tài)。
基層政府的短暫退出與相對無為，讓他們再度參與到花木產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新階段——電子商務發(fā)展階段非常被動。
作者：C鎮(zhèn)長，您現(xiàn)在花木電子商務推進工作怎么樣？
C鎮(zhèn)長：非常不好做。他們（淘寶花農(nóng)）都很忙，大部分時間不愿意和我們多談。
他們希望我們幫助建立一個立體的淘寶供貨市場，我們正在努力。他們現(xiàn)在用自己的民房，成本較低，本來這些東西存儲也沒有什么特殊要求。（ Y鎮(zhèn)長C）為了應對上級的考核和拉動當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，S縣經(jīng)營花木產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再次行動起來，他們積極推進花木電子商務的發(fā)展，如大力推進“一鄉(xiāng)一品一店”電子商務發(fā)展戰(zhàn)略，建立電子商務服務中心，著力淘寶鎮(zhèn)和淘寶村的創(chuàng)建，加強配套設施建設等等；此外為了規(guī)范淘寶花農(nóng)的市場行為，提升產(chǎn)品質(zhì)量，政府也主動出面進行矛盾調(diào)解和市場監(jiān)督，正面引導花木電子商務的發(fā)展。但是基層政府的這些行動措施更多地是對花木產(chǎn)業(yè)及其相關行動者進行管理、規(guī)范和引導，從原先產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主導者變成了服務者。
四、產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中政府與農(nóng)民的行為分析
本文將蘇北S縣Y鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展分為四個發(fā)展階段，在每一個發(fā)展階段，農(nóng)民和政府以產(chǎn)業(yè)為中心，做出了不同的行為選擇，參見下表。
從農(nóng)民來看，其行為基本呈現(xiàn)了自種自賣—與政府合作廣泛拓植—不斷探索逐漸發(fā)展壯大的軌跡。在最初，花木發(fā)展僅僅是個別農(nóng)民發(fā)財致富的主業(yè)，大部分農(nóng)民僅僅將其作為一種貼補生活的副業(yè)，到了20世紀90年代在政府的強制推動下被迫改糧種花，市場不斷釋放的機會和利潤讓花木種植不斷擴大并固定下來，從此花木成為農(nóng)民賴以生存的基礎。在調(diào)研中筆者也了解到，花木銷售并不是年年都好，但是農(nóng)民為了生活，不管年景好壞，始終將花木作為生產(chǎn)的核心，并圍繞花木進行積極營銷，以獲得生活所需。
從基層政府來看，其行為基本呈現(xiàn)了打壓—強制種植—推動壯大—忽視—再度介入的軌跡。在最初，基層政府作為管理者，對于私自買賣花木者進行打壓。20世紀70年代為響應上級號召興辦社隊企業(yè)——花木公司；20世紀90年代為推動經(jīng)濟發(fā)展強制農(nóng)民改糧種花，并積極推動花木走向市場，發(fā)展壯大；21世紀初，基層政府開始將工作重點轉(zhuǎn)移至別處，花木產(chǎn)業(yè)發(fā)展納入農(nóng)業(yè)常規(guī)工作；目前，為了完成考核任務，基層政府再一次重視花木發(fā)展。
由此我們可以看到，對于大部分農(nóng)民而言，他們的行為圍繞著“生計”展開，是基于生存型或生計型行為策略，在“雞毛換糖”階段，迫于生存壓力，花木兜售僅僅是為了貼補家用，而非最大化追逐利潤；在鎮(zhèn)政府強制拓植期間，農(nóng)民一開始的猶豫與抵觸也是基于家庭基本生活保障的考慮，盡管預想花木能夠帶來巨大收益，但是農(nóng)民卻不敢冒“不確定”的風險；在穩(wěn)定發(fā)展階段，不管年景好壞，農(nóng)民依然在執(zhí)著經(jīng)營，并積極尋找銷售途徑；在網(wǎng)絡“淘寶”階段，大部分農(nóng)民依然是以微利多銷的方式展開，許多農(nóng)民線上線下同時銷售，一開始網(wǎng)絡銷售僅是線下銷售的補充，因它彌補了實體銷售下滑所帶來的損失。相較于基層政府而言，農(nóng)民對花木產(chǎn)業(yè)發(fā)展更為關心，尤其是當它成為農(nóng)民賴以生存的唯一經(jīng)濟作物以后。當花木產(chǎn)業(yè)發(fā)展的好壞與農(nóng)民的收入直接相連后，不需要外在的強制，農(nóng)民則主動將精力投入到花木生產(chǎn)與銷售中。因此農(nóng)民往往能夠準確捕捉到市場需求信息，對市場更為敏感。早在集體化時期，農(nóng)民就感受到了市場對花木的需求，開始了雞毛換糖式交換；改革開放后，主動抓住市場契機，開拓花木市場，投入到市場競爭中；在互聯(lián)網(wǎng)時代，利用網(wǎng)絡平臺，實現(xiàn)了實體銷售向網(wǎng)絡銷售的轉(zhuǎn)型與飛躍。在每一次制度和市場的變革中，花農(nóng)都收益巨大，成為了市場的幸運兒。
而對于基層政府而言，其行為主要圍繞著以下幾個方面展開：一是政績，二是財政收入，三是民眾認可。在此案例中我們可以看到，基層政府發(fā)展花木產(chǎn)業(yè)最重要的目的是政績，即獲得上級的肯定與獎勵。在每一個發(fā)展階段，基層政府的行為選擇最首要的是完成上級政府的考核任務，即上級考核是政府行為的風向標。例如打壓私賣花木、建立社隊企業(yè)、打造淘寶鎮(zhèn)村等等，首要的原因是上級的鼓勵或考核。20世紀90年代末，當基層政府將花木作為主導產(chǎn)業(yè)在全鎮(zhèn)推廣并獲得成功后，基層政府的效用達到了最高峰，一是通過花木產(chǎn)業(yè)的打造獲得了政績，二是通過花木經(jīng)營獲得了財政收入，三是老百姓通過花木賺到了錢對政府充滿了認可。因此花木產(chǎn)業(yè)帶來了全面效用，成為基層政府經(jīng)營的成功案例。到了2006年前后，國家取消了農(nóng)業(yè)稅，花木產(chǎn)業(yè)作為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的一種，政府無法再向其征稅，而花木產(chǎn)業(yè)打造的政績效應也隨著時間的推移而逐漸減弱，花木產(chǎn)業(yè)對于基層政府的正面效應逐漸淡化，于是基層政府將關注重點轉(zhuǎn)移到了工業(yè)企業(yè)和招商引資等，將花木產(chǎn)業(yè)納入農(nóng)業(yè)項目的日常管理，于是出現(xiàn)了花木產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)發(fā)展的幾年。而2010年以后，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”的發(fā)展及相關政策出臺，農(nóng)村電子商務發(fā)展被納入年度考核目標，基層政府再次重視花木產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但是即使這樣，政府大多還是圍繞能夠帶來名譽的“淘寶鎮(zhèn)村的打造”和能夠帶來財政收入的“花木相關企業(yè)”展開工作。鑒于政績因子影響政府行為的重要程度，我們暫且將其行為邏輯稱為基于政績發(fā)展型的行為策略。
由于二者行為邏輯的不一致，在產(chǎn)業(yè)漫長的發(fā)展過程中，對待具體問題，難免會發(fā)生沖突或不一致的情況。比如在花木拓植階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強制性要求花農(nóng)將莊稼毀掉改種花木，這種激進措施與農(nóng)民的生計利益發(fā)生了沖突，在看不到實際利益的情況下，農(nóng)民產(chǎn)生了抵觸。在看到收益后，農(nóng)民選擇了合作，并主動拓植。在農(nóng)業(yè)稅取消以后，政府則將工作重點放在了花木以外的產(chǎn)業(yè)。在網(wǎng)絡銷售階段，農(nóng)民則擔心政府介入會損害其既得利益，再度出現(xiàn)排斥。但是盡管有沖突，我們發(fā)現(xiàn)政府與農(nóng)民最后依然達成合作并取得了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成功，其原因何在？筆者結(jié)合歷史發(fā)展的進程歸結(jié)于以下幾點：
一是基層政權權威性的發(fā)揮。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程我們看到，在產(chǎn)業(yè)拓植階段，盡管農(nóng)民不情愿，政府的強制性手段依然獲得了成功，而這成為Y鎮(zhèn)花木產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關鍵點。這得益于當時政府壟斷型權威,所產(chǎn)生的高度權威化促使農(nóng)民高度服從的結(jié)果，而到了后稅費時代，政府在基層治理和控制方面則越來越無力，于是便出現(xiàn)了轉(zhuǎn)型期政府介入難的問題。因此20世紀末基層政權的壟斷型權威是產(chǎn)業(yè)推進的關鍵因素之一。
二是農(nóng)民主動性的發(fā)揮。這是Y鎮(zhèn)花木產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動力。在Y鎮(zhèn)花木發(fā)展的實踐中，農(nóng)民的主動性是顯而易見的。依據(jù)花木種植的歷史資源條件，迫于生計壓力的農(nóng)民完全順應市場的需求開啟了花木買賣之門，之后由于利潤驅(qū)動在市場中一直保持著主動地位。這種內(nèi)生動力促使花木產(chǎn)業(yè)在漫長的歷史發(fā)展過程中，順利抵御了基層政治變換、制度變遷、環(huán)境變化等可能帶來的各種風險，從而穩(wěn)定向前發(fā)展。這與完全靠政府打造的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目形成了鮮明對比。而政府則契合了農(nóng)民的主動性，選定了具有地方發(fā)展基礎的產(chǎn)業(yè)——花木產(chǎn)業(yè)，并逐步將其打造為主導產(chǎn)業(yè)，將農(nóng)民對收入追逐的這種內(nèi)生動力變?yōu)榘l(fā)展的力量。
三是利益共同體的形成。筆者認為利益之爭是導致關系破裂或終止的關鍵因素之一。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，政府與農(nóng)民之間的這種配合或沖突關系隨著利益的變化而變化。但是從花木產(chǎn)業(yè)被政府納入經(jīng)濟發(fā)展目標起，農(nóng)民與政府就建立起聯(lián)系，形成一個“利益共同體”。圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展，政府與農(nóng)民這兩大行為主體都要從產(chǎn)業(yè)發(fā)展中獲益，發(fā)展過程二者關系或親密或疏離，但是卻相互依存，推動了產(chǎn)業(yè)長期的發(fā)展。
在計劃經(jīng)濟時期，政府與農(nóng)民之間的關系是臨時的、偶然的，隨著集體企業(yè)的解體，政府與農(nóng)民因為花木而形成的聯(lián)系也隨之結(jié)束，在這時，花木經(jīng)濟不管對于大部分農(nóng)民還是基層政府，都只是一種“副業(yè)”，沒有成為雙方發(fā)展的依存。政府與農(nóng)民關系建立之初則是上演了一個政府“逼民致富”的故事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過拓植花木，并將花木發(fā)展作為興鎮(zhèn)強鎮(zhèn)的主導產(chǎn)業(yè)，花木經(jīng)濟已不再是個別農(nóng)民的致富手段，而是成為關系到Y(jié)鎮(zhèn)內(nèi)所有老百姓飯碗的產(chǎn)業(yè)，同時也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績業(yè)績考核的重要內(nèi)容及稅收來源。此時Y鎮(zhèn)與農(nóng)民基于花木產(chǎn)業(yè)的利益共同體初步形成；為了讓產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出更高的效益，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主動對農(nóng)民進行技術培訓、品種引進、市場拓展等等，農(nóng)民為了自身的生存和利潤也非常配合和認可政府的這些行動，二者利益共同體得到穩(wěn)固發(fā)展；隨著稅費改革，農(nóng)業(yè)稅被廢除，作為主導產(chǎn)業(yè)的花木經(jīng)濟對于政府的效用減小，在“以經(jīng)濟建設為中心”的理念指引下，在追求GDP增長的目標驅(qū)使下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將更多的精力轉(zhuǎn)移到招商引資和發(fā)展工業(yè)企業(yè)項目上，政府和農(nóng)民基于花木產(chǎn)業(yè)所形成的利益共同體逐漸松散；隨著農(nóng)村電子商務的發(fā)展，上級政府高度重視花木淘寶的地方實踐，基于考核壓力和政績需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將打造和推進花木電子商務成為新時期的目標，在某種程度上又重建和強化了與農(nóng)民的聯(lián)系，但是花木電子商務這種個體化極強的發(fā)展模式，使得農(nóng)民對政府的依賴減弱，政府的重點也在于能產(chǎn)生稅收的花木企業(yè)和高效設施項目，松散的利益共同體并沒有因此而重新穩(wěn)固。但是花木產(chǎn)業(yè)卻已經(jīng)成為當?shù)胤€(wěn)定的主導產(chǎn)業(yè)，并成為地方發(fā)展的一個特色。
四是制度與市場的影響。制度放寬與市場的開放為花木產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了環(huán)境支撐。一方面來源于制度的變化，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的施行、社會主義市場體制的建立等等大變革催生了基層政府和百姓創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的熱情。一方面來源于市場的變化，20世紀后期，一直封閉和枯竭的市場被逐步打開，釋放出幾十年的需求，為花木產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了廣闊的空間，源源不斷的收益刺激著農(nóng)民不斷擴大規(guī)模滿足市場的需求，從而出現(xiàn)了花木產(chǎn)業(yè)的規(guī)模化、集群式發(fā)展。
五、結(jié)論與思考
本文圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以歷時性的視角考察了在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體行動領域，主要行動者——政府和農(nóng)民的行為及其互動，他們的行為內(nèi)嵌于歷史發(fā)展的進程中，并形成推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的深層互動結(jié)構。縱觀整個花木產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程我們發(fā)現(xiàn)，Y鎮(zhèn)花木產(chǎn)業(yè)發(fā)展一方面是源于農(nóng)民自下而上的探索，另一方面則源于政府自上而下的推進。這兩股力量共同推進了花木產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在關鍵的歷史發(fā)展節(jié)點，政府與農(nóng)民都發(fā)揮了重要作用，如政府強制推動花木的拓植，農(nóng)民每一次對市場機遇的準確判斷等。在整個發(fā)展的過程中，農(nóng)民一直圍繞花木產(chǎn)業(yè)——其賴以生存的基礎積極探索、主動行動，而政府的行動則隨著考核與外界環(huán)境的變化而變化。農(nóng)民逐利的內(nèi)生動力促使農(nóng)民在花木發(fā)展中具有高度自主性和主動性，充分發(fā)揮了主人翁的作用。因此當基層政府將工作重點轉(zhuǎn)移至別處，不再主導花木產(chǎn)業(yè)發(fā)展時，花木產(chǎn)業(yè)依然持續(xù)向前發(fā)展。
在新的歷史條件下，基層政權權力與資源的削弱導致了其在基層治理中的無力狀態(tài)，為了推動經(jīng)濟發(fā)展，政府通常以“項目制”的方式與農(nóng)民建立起合作關系。但是在實踐中我們發(fā)現(xiàn)通過“項目制”推進的產(chǎn)業(yè)項目有以下兩點顯著特征：一是政府的外在打造較強，農(nóng)民內(nèi)生發(fā)展動力較弱。農(nóng)民在產(chǎn)業(yè)打造中主動性較低，其行動往往是為得到政府的項目扶助資金、優(yōu)惠貸款政策或獎勵措施，而政府行動往往是因為政績或上級考核壓力，一旦考核期過、政府停止項目打造或撤銷優(yōu)惠政策措施，這些產(chǎn)業(yè)項目也隨之消亡。二是產(chǎn)業(yè)項目運作的短期性而非長期性。一些產(chǎn)業(yè)項目沒有從當?shù)貙嶋H出發(fā)，沒有挖掘資源優(yōu)勢，隨著政府人員的更換而不斷變換，具有短期盲目性，使得一些項目得不到長時期的政策和環(huán)境支持，無法形成規(guī)模效應。
因此，為了促使某一項產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，本文認為：
第一，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中要重視發(fā)揮農(nóng)民的主動性。作為對市場相對敏感的發(fā)展主體，農(nóng)民由追逐利益而產(chǎn)生的行為動力是推動產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動力，也是最根本的力量。應重視農(nóng)民尤其是地方經(jīng)濟能人或產(chǎn)業(yè)精英的市場探索，政府在推進地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展時可發(fā)揮和利用大戶的示范帶動作用，鼓勵大戶參與地方產(chǎn)業(yè)項目打造。選準符合地方發(fā)展規(guī)律、有產(chǎn)業(yè)基礎、符合農(nóng)民利益的產(chǎn)業(yè)項目，讓農(nóng)民廣泛參與到產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動力。
第二，轉(zhuǎn)變基層政府的治理方式。在后稅費時代，基層政府打造產(chǎn)業(yè)已經(jīng)無法再施行改革開放前后那種利用權威和權力所采取的強制性方式，而傾向于協(xié)商式治理，即通過完善社會服務體系、增進人民的福祉和利益等方式與民眾平等對話，行為更規(guī)范化。此外要依據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的周期規(guī)律，采取不同的策略。例如在產(chǎn)業(yè)發(fā)展早期應發(fā)揮主導作用，積極打造培植；在發(fā)展中期，強化引導，規(guī)范引領；在成熟期，變主導為服務。
第三，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中要正確處理政府與農(nóng)民之間的關系。實踐表明，在利益共同體內(nèi)，只有當相關主體都能實現(xiàn)自身利益最大化的情況下，這種利益共同體才是最有效的。產(chǎn)業(yè)發(fā)展不是單靠政府的外力推動，也不能完全決定于農(nóng)民的自發(fā)探索，要將“窮則思變”的顯性利益追求與“自我提升”的隱性政績追求結(jié)合起來，通過利益導向增加雙方之間的合作。政府在選擇產(chǎn)業(yè)培育項目時，不僅要注重經(jīng)濟目標和政治目標，更要重視民生目標，找到二者利益的結(jié)合點，這樣才能實現(xiàn)經(jīng)濟管理效率的提升。
作者簡介：劉揚，女，河海大學公共管理學院社會學系博士生；韓允，女，宿遷市委黨校講師。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《南京農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）》2017年第6期
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