摘要："三權(quán)分置"制度改革背景下,全國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)全面推開,新型經(jīng)營(yíng)主體紛紛進(jìn)入。投資農(nóng)業(yè)領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)的工商企業(yè)因經(jīng)營(yíng)不善而拖欠土地流轉(zhuǎn)租金,甚至違反土地流轉(zhuǎn)合同而"跑路"、"毀約棄耕"等失約現(xiàn)象常有發(fā)生,這與工商資本"逐利心切"、糧食市場(chǎng)"價(jià)格波動(dòng)"、基層政府"行為失范"、法律法規(guī)"供應(yīng)不足"等存在較大關(guān)聯(lián)。土地流轉(zhuǎn)失約使農(nóng)戶無法獲得流轉(zhuǎn)租金甚至要承擔(dān)復(fù)耕成本,嚴(yán)重挫傷了農(nóng)戶放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的積極性。為保障農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)利益,提高土地流轉(zhuǎn)履約率,防止"毀約棄耕"失約風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生,政府應(yīng)強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)合約約束力,推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管和服務(wù),敦促工商資本履行社會(huì)責(zé)任,建立土地流轉(zhuǎn)履約保險(xiǎn)機(jī)制,創(chuàng)設(shè)完善土地流轉(zhuǎn)法律制度。
家庭承包責(zé)任制背景下, 農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的必由之路就是土地流轉(zhuǎn), 通過土地流轉(zhuǎn)可以實(shí)現(xiàn)土地相對(duì)集中, 消除土地細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)之弊。通過考證, 土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐自上個(gè)世紀(jì)90年代開始至今從未停止過, 且流轉(zhuǎn)范圍越來越廣, 規(guī)模越來越大, 方式越來越多。土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐對(duì)農(nóng)地制度創(chuàng)新要求也越來越迫切, 為科學(xué)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為, 保障農(nóng)地各方權(quán)益, 實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)健康發(fā)展, 2016年8月30日, 中共中央審議通過了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》, 該《意見》明確指出, 要深化農(nóng)村土地制度改革, 實(shí)行土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”。于是, 全國(guó)再次掀起了土地流轉(zhuǎn)熱潮, 新型經(jīng)營(yíng)主體紛紛進(jìn)入, 投向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的社會(huì)資金不斷增加。社會(huì)資本為農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來了資金、技術(shù)和先進(jìn)的經(jīng)營(yíng)管理模式, 有效彌補(bǔ)了農(nóng)民相對(duì)匱乏的市場(chǎng)意識(shí), 有利于快速推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。可是, 由于土地流入方經(jīng)營(yíng)能力及風(fēng)險(xiǎn)防范手段的限制以及各類自然災(zāi)害等原因, 導(dǎo)致土地流入方因經(jīng)營(yíng)不善而長(zhǎng)期虧損甚至破產(chǎn), 進(jìn)而無力支付土地租金, 出現(xiàn)土地流入方單方“毀約”甚至“跑路”狀況, 農(nóng)民土地租金“打水漂”, 退回的土地要么是基礎(chǔ)設(shè)施遭毀壞, 要么是土地短期內(nèi)無法耕種, 要么是錯(cuò)過了耕作農(nóng)時(shí), 嚴(yán)重挫傷了農(nóng)戶放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的積極性。于是, 2017年中央一號(hào)文件明確強(qiáng)調(diào)要積極“探索土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)”, 把防范和化解土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險(xiǎn)作為當(dāng)前農(nóng)業(yè)與農(nóng)村健康穩(wěn)定發(fā)展的一個(gè)緊迫課題。
一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)“毀約棄耕”之源
“三權(quán)分置”框架下土地流轉(zhuǎn)對(duì)于承包戶和經(jīng)營(yíng)者都是一種“共贏”的經(jīng)濟(jì)活動(dòng), 是作為“經(jīng)濟(jì)人”的理性選擇。至于近期不斷發(fā)生的土地流轉(zhuǎn)失約事件, 期間必定是現(xiàn)存的某種因素打破了這種“共贏”局面, 導(dǎo)致了利益失衡。研究表明, 土地流轉(zhuǎn)租金拖欠、“毀約棄耕”等失約現(xiàn)象的出現(xiàn), 與工商資本“逐利心切”、糧食市場(chǎng)“價(jià)格波動(dòng)”、基層政府“行為失范”、法律法規(guī)“供應(yīng)不足”[1]等有著較大的關(guān)聯(lián)。
(一) 工商資本盲目下鄉(xiāng)為土地流轉(zhuǎn)失約埋下隱患
在2013年中央一號(hào)文件“鼓勵(lì)和引導(dǎo)城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的種養(yǎng)業(yè)”精神激勵(lì)下, 各經(jīng)營(yíng)主體伺機(jī)而動(dòng), 一些工商企業(yè)調(diào)整經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略, 全力投資農(nóng)業(yè)領(lǐng)域, 土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出了“投資主體多元、投資領(lǐng)域?qū)挕⑼顿Y步伐快、投資理念先進(jìn)”[2]之狀況。據(jù)農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)計(jì), “截止2014年底, 流入工商企業(yè)手中的耕地達(dá)4600萬畝, 占全國(guó)土地流轉(zhuǎn)面積的10.4%”。工商資本投資農(nóng)業(yè), 對(duì)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程, 實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng), 提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益等確實(shí)起到了重要作用, 但是也帶來了一些負(fù)面影響。其主要表現(xiàn)就是, 一些工商資本“有實(shí)力爭(zhēng)地, 沒能力種田”, 且對(duì)農(nóng)業(yè)基本屬性認(rèn)識(shí)不足, 對(duì)農(nóng)業(yè)投資的長(zhǎng)期性缺乏準(zhǔn)備, 對(duì)風(fēng)險(xiǎn)性防范也缺乏經(jīng)驗(yàn), 盲目跟風(fēng), 動(dòng)輒上千畝的拿地, 可是生產(chǎn)、技術(shù)、管理等都沒有及時(shí)跟進(jìn), 再加上全國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力和“不諳稼穡”的短板, 致使慘淡經(jīng)營(yíng), 拖欠租金或“毀約棄耕”。
(二) 農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)是土地流轉(zhuǎn)失約的直接原因
目前, 我國(guó)糧食生產(chǎn)連年豐收, 糧食市場(chǎng)供應(yīng)充裕, 加上城鄉(xiāng)居民飲食結(jié)構(gòu)多樣化導(dǎo)致對(duì)糧食的剛性需求降低, 糧食庫存也是逐年增大, 國(guó)際糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)大鱷更是對(duì)國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)虎視眈眈, 糧食進(jìn)口不斷增多。這種糧食產(chǎn)量增加、庫存增大、進(jìn)口增多的三重矛盾疊加, 導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)走低。數(shù)據(jù)顯示, 2016年底我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格已跌至2009年以來的最低水平。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)直接影響到下鄉(xiāng)資本的經(jīng)營(yíng)效益, 由于工商資本是在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格高位時(shí)投資于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域, 現(xiàn)在糧價(jià)下跌, 虧損慘重, 連流轉(zhuǎn)承包合同約定的承包費(fèi)都難以兌現(xiàn), 剛進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域即遭受農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格一路走低之痛, 資本的逐利本性最終使它選擇了“毀約棄耕”。
(三) 農(nóng)產(chǎn)品同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)是導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)失約的誘因
工商企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體在調(diào)整種植結(jié)構(gòu), 發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè), 轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式方面由于資金制約、技術(shù)限制、人才缺乏等原因往往積極性不高, 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中存在著較為嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品同質(zhì)化, 根本談不上“錯(cuò)位發(fā)展”和“差別化營(yíng)銷”。例如規(guī)劃精準(zhǔn)度不夠, 隨意性發(fā)展, 區(qū)域分工不明晰, 產(chǎn)業(yè)鏈條短, 農(nóng)產(chǎn)品品牌效益差, 市場(chǎng)銷售半徑窄等, 更別提“優(yōu)”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、“綠”的生產(chǎn)方式和“新”的產(chǎn)業(yè)體系。在勞動(dòng)力成本不斷提高, 生產(chǎn)資料價(jià)格不斷上漲, 農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不斷下降的多重壓力下, 盈利水平不斷下降, 投入與產(chǎn)出比例失衡, 以至于經(jīng)營(yíng)困難長(zhǎng)期虧損, 應(yīng)有的投資效益難以保證, 簽約農(nóng)戶的承包費(fèi)難以兌現(xiàn), 最后不得不“毀約棄耕”。
(四) 政府監(jiān)管和服務(wù)缺位難以保證土地流轉(zhuǎn)履約
土地流轉(zhuǎn)是發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前提, 也是地方政府追逐的“政績(jī)工程”。一些基層政府脫離地方現(xiàn)實(shí), 常以行政命令的方式強(qiáng)行推進(jìn)土地流轉(zhuǎn), 甚至把土地流轉(zhuǎn)速度、流轉(zhuǎn)數(shù)量、經(jīng)營(yíng)規(guī)模等納入年終績(jī)效考核。特別是去年中央“三權(quán)分置”改革意見出臺(tái)之后, 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)再次進(jìn)入高潮。在這種情境下, 政府對(duì)于資本下鄉(xiāng)的工商企業(yè)資質(zhì)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目等均沒有考察和把關(guān), 對(duì)工商資本招商引資, 來者不拒, 疏于監(jiān)管[3]。有些工商資本投資農(nóng)業(yè)的目的本身就不純, 或?yàn)榱颂兹?guó)家政策補(bǔ)貼, 或?yàn)榱巳Φ亻_發(fā), 或?yàn)榱朔寝r(nóng)化經(jīng)營(yíng)等, 政府對(duì)此也是“視而不見”, 更談不上為之提供公共服務(wù), 使得工商資本在投資項(xiàng)目上出現(xiàn)盲目性, 在投資領(lǐng)域上出現(xiàn)同質(zhì)化, 導(dǎo)致無序競(jìng)爭(zhēng), 效益也是差強(qiáng)人意, 最后“毀約棄耕”也就不足為奇了。
(五) 流轉(zhuǎn)合同失范為土地流轉(zhuǎn)失約留下漏洞
土地流轉(zhuǎn)過程中, 流轉(zhuǎn)合約是連接流轉(zhuǎn)各方的紐帶。現(xiàn)實(shí)中, 農(nóng)戶所簽訂的流轉(zhuǎn)合約大多屬于關(guān)系型合約、口頭合約或者殘缺合約, 與書面合約相比, 口頭合約占有相當(dāng)大的比重[4]。即使選擇了書面合約, 也由于工商資本的強(qiáng)勢(shì)地位, 所提供的格式合同也是對(duì)自身極力免責(zé), 限于農(nóng)戶的文化水平和法制意識(shí), 根本不可能對(duì)流轉(zhuǎn)合約進(jìn)行逐條逐句的分析和理解, 因此, “霸王條款”、“條款欺詐”現(xiàn)象常有發(fā)生。同時(shí)也有不少流轉(zhuǎn)合同格式不規(guī)范、內(nèi)容不完整、權(quán)利不明確, 違約責(zé)任虛化等, 這些情況極易誘發(fā)事后機(jī)會(huì)主義行為, 并由此產(chǎn)生糾紛, 為經(jīng)營(yíng)者“毀約棄耕”提供便捷。
(六) 土地流轉(zhuǎn)立法滯后為土地流轉(zhuǎn)失約埋下隱患
作為我國(guó)農(nóng)地物權(quán)單項(xiàng)法規(guī)的《農(nóng)村土地承包法》首次將農(nóng)村土地集體所有權(quán)與土地農(nóng)戶使用權(quán)剝離, 實(shí)現(xiàn)了“兩權(quán)分離”, 明確了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)效力, 對(duì)農(nóng)村土地制度改革起到了積極作用。但是, 隨著農(nóng)村土地改革的深化, 《農(nóng)村土地承包法》的缺陷和不完善性也逐漸顯現(xiàn)[5]。特別是在我國(guó)農(nóng)地“三權(quán)分置”背景下, 放活農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)是大勢(shì)所趨, 新一輪的大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)正在展開。在土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐中, 農(nóng)戶的自由流轉(zhuǎn)占相當(dāng)大比重, 從土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂、登記, 到流轉(zhuǎn)合同的注銷、監(jiān)督等都沒有相應(yīng)的法律規(guī)范, 即使農(nóng)業(yè)部頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)管理辦法》對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的原則、方式和程序作了相應(yīng)規(guī)范, 但其畢竟只是部門規(guī)章, 立法創(chuàng)新的空間有限。所有這些都注定了土地流轉(zhuǎn)過程中必然會(huì)潛藏風(fēng)險(xiǎn), 為土地流轉(zhuǎn)失約埋下隱患。
二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)“毀約棄耕”之害
由于上述因素的存在, 農(nóng)地經(jīng)營(yíng)主體拖欠流轉(zhuǎn)租金和“毀約棄耕”狀況的出現(xiàn)也屬必然。據(jù)調(diào)查, 作為糧食主產(chǎn)區(qū)的中部地區(qū), 四川省、河南省、湖南省、湖北省截至到2013年土地流轉(zhuǎn)規(guī)模均已超過家庭承包耕地面積的20%, 其流轉(zhuǎn)速度之快、規(guī)模之大前所未有, 同時(shí), 由于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)不善“毀約棄耕”甚至“跑路”的狀況也是頻頻出現(xiàn), 這嚴(yán)重?cái)_亂了土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng), 重創(chuàng)了社會(huì)誠信體系, 打擊了農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的積極性, 直接威脅到國(guó)家糧食安全, 必須引起高度的警惕和重視。
(一) 土地流轉(zhuǎn)失約將重創(chuàng)社會(huì)誠信體系
當(dāng)前我國(guó)社會(huì)誠信缺失導(dǎo)致了在整體社會(huì)治理方面各級(jí)政府和社會(huì)要支付較高成本。面對(duì)這種狀況, 習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要“全面推進(jìn)社會(huì)誠信體系建設(shè), 讓失信者寸步難行”, 說明社會(huì)誠信已成嚴(yán)峻的社會(huì)問題。不可置否, 土地流轉(zhuǎn)失約使雙方經(jīng)濟(jì)利益遭受損失的同時(shí), 更是一種嚴(yán)重的社會(huì)失信行為, 它違反了土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)主體在市場(chǎng)交易中的法定義務(wù)和約定義務(wù), 它直接沖擊的是土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng), 嚴(yán)重降低了土地流出和流入雙方的互信度, 導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)各方將支付較高的流轉(zhuǎn)成本。現(xiàn)實(shí)中, 為了保證土地流轉(zhuǎn)履約度, 流出方一般會(huì)要求流入方繳納不菲的履約保證金, 流入方卻往往因保證金難以到位而致使流轉(zhuǎn)擱淺。
(二) 土地流轉(zhuǎn)失約將威脅到國(guó)家糧食安全
據(jù)農(nóng)業(yè)部最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明, “目前, 全國(guó)土地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)4.6億畝, 超過承包耕地面積的三分之一, 土地流轉(zhuǎn)面積還有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)”。但值得注意的是, 隨著流轉(zhuǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大, 其所引發(fā)的流轉(zhuǎn)失約頻發(fā)現(xiàn)象已經(jīng)威脅到了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和國(guó)家糧食安全。糧食安全是國(guó)家一號(hào)戰(zhàn)略, 土地流轉(zhuǎn)合約一旦失約, 受損的不僅僅是土地流轉(zhuǎn)雙方, 而且也會(huì)因土地撂荒而影響糧食生產(chǎn), 進(jìn)而威脅到國(guó)家糧食安全。“毀約棄耕”往往是流入方的單方行為, 這種行為隱蔽性較強(qiáng), 事前是對(duì)流出方隱瞞, 事后是難尋蹤跡, 且多發(fā)生在糧食播種時(shí)節(jié), 當(dāng)農(nóng)戶發(fā)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)方“跑路”之后往往是錯(cuò)過了播種季節(jié)。因此, “毀約棄耕”導(dǎo)致土地撂荒是必然后果。
(三) 土地流轉(zhuǎn)失約將影響到“三權(quán)分置”改革進(jìn)程
2014年中央首提“落實(shí)集體土地所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”“三權(quán)分置”的農(nóng)村土地制度, 為新一輪的農(nóng)村土地改革拉開了序幕。“三權(quán)分置”制度下, 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場(chǎng), 能充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)個(gè)體生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置作用。“三權(quán)分置”制度在保護(hù)農(nóng)戶土地承包權(quán)的前提下, 鼓勵(lì)農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去, 農(nóng)戶可以通過土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)獲得較大收益, 而工商資本等新型經(jīng)營(yíng)主體則可通過土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域, 從事適度規(guī)模化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng), 拓寬新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。“三權(quán)分置”既保障了土地流轉(zhuǎn)效率和安全, 同時(shí)也促進(jìn)了土地資源化配置。可是, 由于農(nóng)地新型經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)失敗而拖欠農(nóng)戶土地承租費(fèi)用, 甚至“毀約棄耕”, 致使土地承包戶和經(jīng)營(yíng)主體都蒙受了損失, 遭受到了打擊。面對(duì)“三權(quán)分置”, 其后果就是農(nóng)戶不愿放手經(jīng)營(yíng)權(quán), 新型主體不敢接手經(jīng)營(yíng)權(quán), “放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”將成為空談。
(四) 土地流轉(zhuǎn)失約挫傷了資本下鄉(xiāng)積極性
資本的逐利性是工商企業(yè)投資農(nóng)業(yè)的內(nèi)在動(dòng)力。工商資本下鄉(xiāng)進(jìn)行農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng), 不僅可以降低耕地細(xì)碎化帶來的效率損失, 對(duì)農(nóng)戶也具有資源配置效應(yīng)、邊際產(chǎn)出拉平效應(yīng), 還具有交易收益效應(yīng)。總之, 發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)離不開社會(huì)資本, 工商資本下鄉(xiāng)一定程度上可以給農(nóng)業(yè)帶來雄厚的資本、先進(jìn)的技術(shù)和科學(xué)的管理。可是, 殘酷的現(xiàn)實(shí)表明, 農(nóng)村也不是遍地是黃金。當(dāng)工商資本還沉浸在“下鄉(xiāng)淘金”之夢(mèng)想時(shí), 卻遭遇市場(chǎng)疲軟、資金緊張、價(jià)格波動(dòng)等多重壓力, 企業(yè)經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)受挫, 失敗的教訓(xùn)會(huì)讓后來者望“農(nóng)”生畏。
(五) 土地流轉(zhuǎn)失約損害了農(nóng)民利益
土地流轉(zhuǎn)中, 由于流轉(zhuǎn)主體虛置、行政干預(yù)、村干部越俎代庖、流轉(zhuǎn)合約失范等因素, 增大了“毀約棄耕”的風(fēng)險(xiǎn)性[6]。在國(guó)家宏觀政策刺激下, 新型經(jīng)營(yíng)主體“蜂擁”農(nóng)村, 它們承租土地, 投資農(nóng)業(yè), 其目的是追求獲利機(jī)會(huì)和開辟新的利潤(rùn)空間, 一旦事與愿違或未盡人意, 拖欠租金和“毀約棄耕”就在所難免。在現(xiàn)行體制下, 土地承包農(nóng)戶無疑是弱勢(shì)群體, 土地流轉(zhuǎn)中缺少話語權(quán), 與強(qiáng)勢(shì)的工商資本相比顯得非常渺小, “毀約棄耕”的直接后果就是“賠錢的是經(jīng)營(yíng)主體, 受傷害的則是農(nóng)業(yè)和農(nóng)民”, 農(nóng)戶被迫接手的土地一則因?yàn)閺?fù)耕難而需要加大投資, 再則因?yàn)橥恋亓袒亩绊懯杖? 更是對(duì)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)熱情的棒喝。
(六) 土地流轉(zhuǎn)失約將影響到社會(huì)穩(wěn)定
研究表明, 農(nóng)戶土地承包權(quán)具有保障性物權(quán)性質(zhì), 即國(guó)家在對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障支付欠缺的條件下, 為使農(nóng)民獲得基本的生存保障而賦予農(nóng)民對(duì)集體土地享有替代性社會(huì)保障的物權(quán)[7]。農(nóng)地是農(nóng)戶就業(yè)和收益的重要載體, 是農(nóng)民生存和發(fā)展保障的最后一道屏障。因此, 農(nóng)地及農(nóng)地收益被農(nóng)戶視為生命, 一旦受到侵害, 必然會(huì)奮力抗?fàn)帯＾r(nóng)地經(jīng)營(yíng)主體的“毀約棄耕”直接動(dòng)搖了農(nóng)戶賴以生存的根基, “上訪”、“對(duì)抗”將是農(nóng)戶不二的選擇, 必將影響社會(huì)安定。
三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)“毀約棄耕”防范之“邛崍經(jīng)驗(yàn)”
作為全國(guó)糧食生產(chǎn)先進(jìn)縣、國(guó)家級(jí)雜交水稻種子生產(chǎn)基地、全國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范基地的四川省成都市的邛崍市, 據(jù)2015年底統(tǒng)計(jì), 全市土地流轉(zhuǎn)面積已占到農(nóng)地確權(quán)面積的27%, 規(guī)模經(jīng)營(yíng)比重接近40%。可是最近幾年因經(jīng)營(yíng)不善而出現(xiàn)大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)違約、拖欠農(nóng)地租金的事件就高達(dá)9起, 涉及1.65萬畝土地流轉(zhuǎn)面積[8]。頻發(fā)的“毀約棄耕”事件倒逼邛崍市進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理創(chuàng)新, 在全國(guó)首創(chuàng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)制度, 用市場(chǎng)化方式破解農(nóng)地流轉(zhuǎn)信用缺失的難題。農(nóng)地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)的運(yùn)行機(jī)理就是當(dāng)土地流轉(zhuǎn)雙方之一出現(xiàn)違約狀況時(shí), 則由保險(xiǎn)公司承擔(dān)賠償責(zé)任且先期賠付違約金, 然后再依法向違約方進(jìn)行追償。截止目前, 邛崍市保險(xiǎn)公司已受理履約保證保險(xiǎn)保單790多單, 參保面積超過18萬畝。2017年6月初, 在總結(jié)邛崍市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上, 成都市政府頒布了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)的意見》, 力爭(zhēng)用3年時(shí)間, 實(shí)現(xiàn)全市50畝以上耕地規(guī)模流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)參保覆蓋面達(dá)到90%以上。
事實(shí)證明, 引入農(nóng)地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了“三贏”:即農(nóng)戶不再擔(dān)心經(jīng)營(yíng)者“毀約棄耕”而使得土地租金“打水漂”, 經(jīng)營(yíng)者不再擔(dān)心農(nóng)戶擅自漲租金而影響產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展, 地方政府也不再擔(dān)心因農(nóng)地流轉(zhuǎn)失約而引發(fā)社會(huì)矛盾[9]。2017年全國(guó)首筆農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)賠款在邛崍市完成賠付, 有效地保障了農(nóng)戶權(quán)益, 防范了土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險(xiǎn), 創(chuàng)造了可供借鑒的“邛崍經(jīng)驗(yàn)”:
1.組建農(nóng)民合作社, 增強(qiáng)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)主體地位。為扭轉(zhuǎn)土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶的弱勢(shì)地位, 爭(zhēng)取土地流轉(zhuǎn)利益最大化, 保障農(nóng)戶主體地位, 增強(qiáng)農(nóng)戶話語權(quán), 他們采取“抱團(tuán)取暖”的方式, 成立農(nóng)民合作社, 由合作社代表農(nóng)戶進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。農(nóng)民合作社先是將農(nóng)戶分散的土地通過“預(yù)流轉(zhuǎn)”進(jìn)行集中, 再由合作社進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)行整體集中流轉(zhuǎn), 一致對(duì)外。同時(shí), 他們通過民主選舉, 成立了董事會(huì)、監(jiān)事會(huì), 制定完善合作社章程, 充分保障農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán), 有效約束少數(shù)基層干部“亂作為”或者“權(quán)力尋租”行為。
2.做好土地項(xiàng)目規(guī)劃, 精準(zhǔn)引進(jìn)投資企業(yè)。農(nóng)民合作社根據(jù)域內(nèi)土地現(xiàn)狀、土壤狀況、周圍環(huán)境、產(chǎn)業(yè)資源等約束條件, 確定適合的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向, 然后對(duì)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)項(xiàng)目進(jìn)行整體策劃和標(biāo)準(zhǔn)化包裝, 有針對(duì)性地引進(jìn)“資本下鄉(xiāng)”;欲進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的工商資本也可以根據(jù)自身的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、發(fā)展戰(zhàn)略, 依據(jù)合作社的項(xiàng)目規(guī)劃品種進(jìn)行“雙向選擇”。流轉(zhuǎn)前對(duì)土地經(jīng)營(yíng)方的經(jīng)營(yíng)能力、市場(chǎng)信譽(yù)度等進(jìn)行考察, 流轉(zhuǎn)中對(duì)土地經(jīng)營(yíng)方的經(jīng)營(yíng)范圍、履約狀況進(jìn)行監(jiān)督。以項(xiàng)目招商切實(shí)保障了農(nóng)民的知情權(quán)和選擇權(quán), 也保證了企業(yè)的資質(zhì)和能力, 有利于實(shí)現(xiàn)互利共贏。
3.引入市場(chǎng)保險(xiǎn)機(jī)制, 確保土地流轉(zhuǎn)合約履行。土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目引進(jìn)以后, 政府請(qǐng)保險(xiǎn)公司專門為土地流轉(zhuǎn)履約設(shè)計(jì)出了保險(xiǎn)產(chǎn)品, 為農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)者共同投保, 其保費(fèi)按土地流轉(zhuǎn)交易額的3%收取;其中, 農(nóng)戶承擔(dān)10%、經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)40%、政府財(cái)政“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”分?jǐn)?0%。一旦土地流轉(zhuǎn)雙方違約, 保險(xiǎn)公司將會(huì)直接賠付受害方損失, 再由保險(xiǎn)公司向違約方追討。土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)機(jī)制的引入, 對(duì)于進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng), 防范土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險(xiǎn), 切實(shí)保障流轉(zhuǎn)參與方的合法權(quán)益, 大力促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展都具有重要的意義。
四、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)“毀約棄耕”風(fēng)險(xiǎn)防范之策
土地流轉(zhuǎn)是一種市場(chǎng)行為, 是土地流轉(zhuǎn)雙方在“自愿、依法、有償”原則下, 經(jīng)過市場(chǎng)博弈達(dá)成的土地承租契約, 雙方的責(zé)權(quán)利依法設(shè)定, 流轉(zhuǎn)雙方本應(yīng)恪守。可是, 土地流轉(zhuǎn)的“毀約棄耕”打破了這種格局, 沖擊了土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng), 其危害程度不可小視。因此, 基層政府要充分尊重農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的主體地位和意愿, 積極履行服務(wù)和監(jiān)管職能, 建立健全土地流轉(zhuǎn)制度, 有效地防范土地流轉(zhuǎn)失約的風(fēng)險(xiǎn)。
(一) 維護(hù)《合同法》權(quán)威, 強(qiáng)化合約約束力
“誠實(shí)守信”是《中華人民共和國(guó)合同法》的基本原則, 是社會(huì)秩序有序運(yùn)行的基礎(chǔ)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種契約經(jīng)濟(jì), 現(xiàn)代社會(huì)也是契約社會(huì), 以社會(huì)契約的形式保障每個(gè)社會(huì)成員的權(quán)利和利益。“人是生而自由的, 但卻無往不在枷鎖之中”, 這個(gè)“枷鎖”就是“契約”。土地流轉(zhuǎn)合約一經(jīng)簽訂, 就成為流轉(zhuǎn)雙方必須共同遵守的“契約”, 否則, 土地流轉(zhuǎn)秩序就會(huì)被打破, 社會(huì)誠信體系就會(huì)受到破壞, 貽害無窮。因此, 必須以我國(guó)民法通則、合同法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等法律法規(guī)為準(zhǔn)繩, 對(duì)土地流轉(zhuǎn)失信行為者予以懲處;同時(shí), 運(yùn)用信用信息傳導(dǎo)機(jī)制, 以市場(chǎng)準(zhǔn)入限制將土地流轉(zhuǎn)失信者排除在市場(chǎng)交易之外[10]。
(二) 推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革, 增強(qiáng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)者盈利能力
當(dāng)前, 我國(guó)農(nóng)業(yè)的主要矛盾已經(jīng)由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾, 主要表現(xiàn)為供過于求和供給不足并存[11]。今年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)要“推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”, 其主要目標(biāo)就是保障有效供給, 主攻方向是提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量。作為工商企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體, 必須以市場(chǎng)為導(dǎo)向, 把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)好調(diào)順調(diào)優(yōu)。目前來看, 我國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍占主導(dǎo)地位, 糧食作物仍然是以小麥、玉米為主, 必須把發(fā)展大豆、青貯玉米、雜糧雜豆、優(yōu)質(zhì)飼草及生態(tài)功能性植物等作為調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)。另外, 由于我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本高, 集約化程度低, 導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格高, 質(zhì)量差, 在國(guó)際市場(chǎng)缺少競(jìng)爭(zhēng)力, 因此, 要把提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量作為今后一個(gè)時(shí)期農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的突破點(diǎn)。只有這樣, 才能增強(qiáng)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)主體的盈利水平, 為土地流轉(zhuǎn)合約的履行提供物質(zhì)保證。
(三) 轉(zhuǎn)變政府職能, 加強(qiáng)監(jiān)管和服務(wù)
黨的十八屆三中全會(huì)再次鼓勵(lì)和引導(dǎo)“資本下鄉(xiāng)”, 到農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)。工商企業(yè)投資農(nóng)業(yè)領(lǐng)域確能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng), 可以為農(nóng)業(yè)引入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營(yíng)模式, 加速傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。但是, 基層政府必須對(duì)工商資本準(zhǔn)入、經(jīng)營(yíng)范圍、履約保證等方面進(jìn)行嚴(yán)格全面的審查與監(jiān)管, 特別要審查工商企業(yè)的資質(zhì)、信用、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力、生產(chǎn)計(jì)劃、流轉(zhuǎn)期限和面積、風(fēng)險(xiǎn)防范措施等, 主要看它經(jīng)濟(jì)實(shí)力如何, 經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目市場(chǎng)前景如何, 市場(chǎng)信譽(yù)度如何[12], 以防止或減少“毀約棄耕”風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。同時(shí), 政府還要在市場(chǎng)信息、資金信貸、合作社建設(shè)、鏈接農(nóng)戶等方面提供服務(wù), 特別是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面, 要為工商企業(yè)提供全面準(zhǔn)確的信息, 包括全國(guó)同類農(nóng)產(chǎn)品種植面積、價(jià)格水平、需求狀況等, 防止或減少因投資失誤帶來經(jīng)濟(jì)損失, 進(jìn)而影響土地流轉(zhuǎn)合約的履行。
(四) 履行社會(huì)責(zé)任, 構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)共同體
利益最大化是工商企業(yè)追逐的終極目標(biāo)。但自上個(gè)世紀(jì)中期開始, 社會(huì)責(zé)任履行逐漸成為國(guó)際知名企業(yè)價(jià)值觀的重要內(nèi)容之一。如今, 追逐利益和履行社會(huì)責(zé)任已經(jīng)成為企業(yè)經(jīng)營(yíng)的雙重目標(biāo), 甚至成為統(tǒng)一體[13]。工商資本下鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)資本增值, 尋求新的利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)本應(yīng)鼓勵(lì), 但是不能動(dòng)輒就“毀約棄耕”, 挑戰(zhàn)社會(huì)誠信底線;不能因經(jīng)營(yíng)暫時(shí)困難就“跑路”, 置生產(chǎn)員工利益于不顧;面對(duì)國(guó)家糧食安全, 面對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利, 面對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展前景, 作為經(jīng)營(yíng)大戶的工商資本必須肩負(fù)社會(huì)責(zé)任, 與土地所有權(quán)人、土地承包戶風(fēng)雨共濟(jì), 共建風(fēng)險(xiǎn)共同體, 更不能“毀約棄耕”。面對(duì)經(jīng)營(yíng)危機(jī), 如果工商資本的社會(huì)責(zé)任缺失行為成為“常態(tài)”, 必然會(huì)沖擊社會(huì)道德底線, 破壞社會(huì)誠信機(jī)制。
(五) 建立土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)機(jī)制, 防范土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險(xiǎn)
保障功能是現(xiàn)代保險(xiǎn)業(yè)的重要功能之一。保險(xiǎn)保障功能的內(nèi)容就包括對(duì)商業(yè)信用中違約行為造成的經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行補(bǔ)償。四川省成都市的邛崍市率先在全國(guó)引入土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)機(jī)制[14], 構(gòu)建了“農(nóng)民+流轉(zhuǎn)土地+村集體經(jīng)濟(jì)組織+投資業(yè)主+土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)”五位一體流轉(zhuǎn)模式, 引入保險(xiǎn)機(jī)制、政府補(bǔ)貼保金、專業(yè)合作社搭建平臺(tái)的方式, 在防范土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險(xiǎn)方面進(jìn)行了積極探索, 達(dá)到了土地資源高效配置、農(nóng)業(yè)效益有效提升、農(nóng)民收入持續(xù)增加的效果, 值得借鑒。建立土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)機(jī)制, 可以充分利用現(xiàn)代保險(xiǎn)制度的風(fēng)險(xiǎn)分散功能, 以較少投入撬動(dòng)巨大的風(fēng)險(xiǎn)保障, 實(shí)現(xiàn)保障農(nóng)民土地權(quán)益, 降低企業(yè)資金壓力, 調(diào)動(dòng)農(nóng)戶與經(jīng)營(yíng)者土地流轉(zhuǎn)積極性之目的。
(六) 創(chuàng)設(shè)完善土地流轉(zhuǎn)法律制度, 保障土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展
完善的法律法規(guī)是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為、防范流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的重要基礎(chǔ)。由于現(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包法》存在著“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)受讓主體資格不明;土地流轉(zhuǎn)程序混亂;法規(guī)內(nèi)容規(guī)定不科學(xué)”等缺陷[15], 導(dǎo)致當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)中糾紛不斷增加, 農(nóng)戶的土地承包權(quán)經(jīng)常受到侵害, 影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定。同時(shí), 在現(xiàn)行法律體系中, 由于缺乏嚴(yán)格的土地流轉(zhuǎn)約束機(jī)制, 流轉(zhuǎn)雙方違約代價(jià)較低, 增大了失約風(fēng)險(xiǎn)。目前, 我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)進(jìn)入瓶頸, 只有創(chuàng)設(shè)和完善土地流轉(zhuǎn)法律制度, 才能打破瓶頸走出困境。因此, 應(yīng)當(dāng)在總結(jié)我國(guó)近年來土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上, 適時(shí)出臺(tái)《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》, 并修改完善現(xiàn)行法律法規(guī)內(nèi)容, 在依法保護(hù)農(nóng)村土地集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下, 平等保護(hù)經(jīng)營(yíng)主體依流轉(zhuǎn)合約取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán), 并有效地防范和化解土地流轉(zhuǎn)過程中的風(fēng)險(xiǎn), 從而真正放活土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng), 確保農(nóng)地“三權(quán)分置”的落實(shí)和農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：理論與改革2017年06期
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