摘要：我國現(xiàn)行立法限制農(nóng)村宅基地的自由流轉(zhuǎn),但在實踐中,宅基地的流轉(zhuǎn)卻成為事實,在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中,農(nóng)民住宅所有權(quán)與宅基地的所有權(quán)主體不統(tǒng)一導(dǎo)致非集體經(jīng)濟(jì)組織的成員獲得的房屋所有權(quán)不受法律保護(hù)。立法的滯后難以解決實踐中出現(xiàn)的宅基地流轉(zhuǎn)困境。通過對房屋與土地關(guān)系的梳理可以看出,房屋是無法脫離宅基地單獨(dú)進(jìn)行流轉(zhuǎn)的。因此,要想解決農(nóng)村住宅的流轉(zhuǎn),必須使房屋與宅基地進(jìn)行統(tǒng)一。遵循房地一體原則,允許農(nóng)村房屋和宅基地一同流轉(zhuǎn)可以實現(xiàn)城鎮(zhèn)一體化建設(shè),并解決實踐中出現(xiàn)的問題。
一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀
我國立法限制著宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。司法實踐中, 農(nóng)村住宅卻以各種形式在進(jìn)行流轉(zhuǎn)。主要有三類:一種是集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部的合法流轉(zhuǎn);一種是村集體成員對非集體組織成員外部的非法流轉(zhuǎn);第三種是“政府主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)”, 即國家對集體所有土地進(jìn)行征收使農(nóng)村集體土地單向變?yōu)閲宜小?jù)調(diào)查, 一些發(fā)展不錯城市郊區(qū), 農(nóng)村房屋流向集體經(jīng)濟(jì)組織成員外部的現(xiàn)象比較普遍。2005年北京郊區(qū)大部分村鎮(zhèn)的宅基地流轉(zhuǎn)案例占宅基地總數(shù)的就已達(dá)10%左右, 有的地區(qū)甚至高達(dá)40%以上。由此可見, 盡管現(xiàn)行法律對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行了限制, 但私下里這種交易仍然普遍存在。無論是農(nóng)民還是城鎮(zhèn)市民, 都有選擇自己生活環(huán)境的權(quán)利, 而法律的一味打壓, 只會造成這種地下交易的橫行。缺少交易細(xì)則的法律保護(hù), 雙方利益很難得到真正的保障。
二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之困境梳理
(一) 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法與實踐存在矛盾
法律與現(xiàn)實出現(xiàn)巨大反差的背后是利益的需求。法律限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的最初目的是為了保障農(nóng)戶的基本生活。然而, 農(nóng)民卻不惜違背法律, 也要出售自己的住宅。這背后的原因需要深思, 農(nóng)民表面擁有對房屋的所有權(quán), 但由于宅基地的限制流轉(zhuǎn), 住宅價值難以合法實現(xiàn)。為了解決對資金的需求, 農(nóng)民違背法律將農(nóng)村住宅轉(zhuǎn)讓給村集體以外的個人或集體;而政府通過土地征收將集體所有的土地單向變?yōu)閲小＿@種流轉(zhuǎn)通常涉及到國家、集體及農(nóng)民三方的利益分配問題。政府與農(nóng)民的關(guān)系通常不對等, 所以這種置換有違意思自治和公平原則。
(二) 房屋所有權(quán)與宅基地所有權(quán)主體不統(tǒng)一
法律賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有農(nóng)村土地所有權(quán)。而農(nóng)民對于所申請的宅基地只享有使用權(quán)。農(nóng)民申請宅基地以戶為單位。所以宅基地使用權(quán)的主體通常是“戶”。而房屋所有權(quán)人則是建造房屋或者通過繼承、買賣、贈與、共建等方式取得住宅的個人。由此可以看出, 房屋所有權(quán)人往往與宅基地所有權(quán)人并不一致。作為房屋所有權(quán)人本應(yīng)該對房屋享有任意的處分權(quán), 但卻因為宅基地的使用權(quán)受到一定限制, 房屋所有權(quán)更像是一種永久租賃權(quán), 這并不符合法理。同樣, 根據(jù)物權(quán)法的規(guī)則, 宅基地使用權(quán)人對宅基地具有法定的支配權(quán), 他可以對抗其他人的非法干預(yù)。法律禁止宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)一定程度上違背了民法意思自治。宅基地使用權(quán)移轉(zhuǎn)是根據(jù)市場供求關(guān)系決定的, 而不是根據(jù)行政配置決定的。
三、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)之模式選擇
(一) 房屋與宅基地之間的關(guān)系
農(nóng)村住宅建造在宅基地上, 因此要解決農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的困境, 則需要理清農(nóng)村住宅與宅基地的關(guān)系。從外在形式上講, 住宅與宅基地是一個整體, 目前的技術(shù)發(fā)展, 難以脫離土地而建造房屋。早期的羅馬法就規(guī)定了地上物屬于土地的附合或添附原則。對于我國房屋與宅基地的關(guān)系, 主要有兩種觀點:一部分學(xué)者認(rèn)為, 我國現(xiàn)行制度基于管制體制上的原因, 將土地與建筑物看作相互獨(dú)立的物, 系采分離主義。還有部分學(xué)者認(rèn)為, 我國現(xiàn)行制度在不動產(chǎn)物權(quán)變動方面采取的是一體主義或結(jié)合主義。
筆者認(rèn)為對于住宅與宅基地應(yīng)該采取結(jié)合主義, 既然兩者在物理上難以分割, 基于現(xiàn)實的需要, 農(nóng)村住宅應(yīng)該和城鎮(zhèn)房屋一樣也遵循“房地一體”原則。國家既承認(rèn)農(nóng)民對房屋享有所有權(quán), 房屋又難以脫離土地而存在, 那法律就應(yīng)該保證農(nóng)民對房屋所有權(quán)的完整性, 結(jié)合主義原則可以有效保證農(nóng)民對住宅所有權(quán)利的實現(xiàn)。這不僅有助于我國農(nóng)村房地關(guān)系, 也有助于城鎮(zhèn)一體化的實現(xiàn)。
(二) 農(nóng)村宅基地應(yīng)有的流轉(zhuǎn)模式
學(xué)界對于宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)持兩種態(tài)度:部分學(xué)者認(rèn)為為了保護(hù)農(nóng)民的基本生活權(quán)利應(yīng)當(dāng)限制宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn), 這是一項福利。而另一些學(xué)者則認(rèn)為市場交易由供求關(guān)系決定而不應(yīng)由法律加以限制, 應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民自由交易住宅和宅基地使用權(quán)。他們認(rèn)為限制宅基地的自由流轉(zhuǎn)不僅使得房屋所有權(quán)不完整, 還有違民法的意思自治原則。既然賦予了農(nóng)民宅基地的永久使用權(quán)就應(yīng)該保障這一權(quán)利的實現(xiàn), 不合理的限制實際上在剝削農(nóng)民手中的財產(chǎn), 弱化房屋的財產(chǎn)價值。
針對宅基地流轉(zhuǎn)這一問題, 學(xué)者提出了不同的改革方案。主要有以下幾種:主張農(nóng)村土地私有化, 這種觀點認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將現(xiàn)有的農(nóng)村的集體土地全部分配給農(nóng)民個人所有。這一觀點就我國目前的國情而言, 很難實現(xiàn), 也會加大貧富差距。也有學(xué)者主張借鑒城市土地制度, 將集體土地國有化。這種國有化前文也提到過, 一方面違反了民法的意思自治原則, 一方面會損害農(nóng)民的利益。還有主張“農(nóng)村土地國有化, 與城市土地同權(quán), 農(nóng)民擁有可交易、可轉(zhuǎn)讓的土地使用權(quán)”。這樣就可以解決宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)成員身份不符合的問題。并且集體土地國有化以后, 城鎮(zhèn)和農(nóng)村房地產(chǎn)市場就可以統(tǒng)一, 實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。但農(nóng)村土地的國有化顯然不利于農(nóng)民利益的保護(hù)。
筆者認(rèn)為最佳的處理模式是:參照城鎮(zhèn)房屋處理規(guī)則, 遵循“房地一體”原則, 允許宅基地使用權(quán)同農(nóng)村房屋一同自由流轉(zhuǎn)。原因有以下幾點:首先, 基于農(nóng)村住宅與宅基地不可分割的關(guān)系上看, 單純只承認(rèn)房屋的所有權(quán), 而限制宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)不僅會使得正常的房屋自由交易喪失法律的保護(hù), 還會使得宅基地之上房屋的所有權(quán)不圓滿, 房屋作為一項農(nóng)民的私人財產(chǎn), 價值受損。其次, 宅基地使用權(quán)的現(xiàn)實流轉(zhuǎn)已然成為事實, 市場交易并不由法律或政府主導(dǎo), 而由市場供求關(guān)系決定, 政府只能給予一定的引導(dǎo)而不是干預(yù), 允許房屋與宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)可以使這些非法的地下交易透明化, 從而更有效的進(jìn)行規(guī)制和保護(hù)。因此, 允許農(nóng)村宅基地同房屋一同流轉(zhuǎn)既可以實現(xiàn)農(nóng)村的房屋價值, 也能快速實現(xiàn)城鎮(zhèn)一體化建設(shè)。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：法制博覽2017年28期
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