耕地占補(bǔ)平衡制度自確立實(shí)施以來，作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源保護(hù)的調(diào)節(jié)器，發(fā)揮了保障發(fā)展和保護(hù)耕地的雙重作用，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長和耕地保護(hù)的雙贏。黨的十九大明確了統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的總體部署，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，發(fā)展道路將更加注重均衡性、人與自然的和諧共生。新發(fā)展理念對(duì)耕地保護(hù)和內(nèi)涵集約發(fā)展提出了更高的要求，如何在更加注重支撐均衡發(fā)展的同時(shí)，保住耕地紅線，提升資源“生態(tài)友好度”，如何用好耕地占補(bǔ)平衡這個(gè)“閥門”調(diào)節(jié)發(fā)展與均衡、效率與資源環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，運(yùn)用有效監(jiān)管手段切實(shí)保障占補(bǔ)平衡改革制度的落實(shí)，是當(dāng)前耕地保護(hù)研究的重大課題。
耕地占補(bǔ)平衡機(jī)制的新變化
耕地占補(bǔ)平衡制度是耕地保護(hù)制度的“牛鼻子”，是統(tǒng)籌推進(jìn)土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、落實(shí)耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任的關(guān)鍵所在。適應(yīng)耕地保護(hù)形勢，國家提出實(shí)行耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體保護(hù)，構(gòu)建“控占用、明責(zé)任、算大賬、差別化”的占補(bǔ)平衡新機(jī)制。日前發(fā)布的《國土資源部關(guān)于改進(jìn)管理方式切實(shí)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的通知》提出了轉(zhuǎn)變補(bǔ)充耕地方式、擴(kuò)大補(bǔ)充耕地途徑、實(shí)行指標(biāo)分類管理、采取指標(biāo)核銷方式、規(guī)范指標(biāo)調(diào)劑、擴(kuò)大資金投入和強(qiáng)化監(jiān)測監(jiān)管等7 項(xiàng)措施。改進(jìn)后的占補(bǔ)平衡管理新機(jī)制主要有幾大變化：新機(jī)制堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，轉(zhuǎn)變了補(bǔ)充耕地的方式，拓展了補(bǔ)充耕地來源途徑，實(shí)行指標(biāo)分類管理和儲(chǔ)備核銷方式，簡化了建設(shè)用地項(xiàng)目與補(bǔ)充耕地項(xiàng)目之間掛鉤的管理環(huán)節(jié)，邁出了補(bǔ)充耕地“算大賬”的重要一步。
耕地占補(bǔ)平衡監(jiān)管面臨的新挑戰(zhàn)
有效監(jiān)管是確保改革順利推進(jìn)的保障，新形勢下耕地占補(bǔ)平衡能否持續(xù)有效地發(fā)揮好對(duì)于發(fā)展和保護(hù)的調(diào)節(jié)作用，監(jiān)管體系的作用十分重要。當(dāng)前，我國已經(jīng)建立了土地整治日常監(jiān)測監(jiān)管、建設(shè)用地審批、年度占補(bǔ)平衡考核、新增耕地核查和耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核等為具體內(nèi)容的耕地占補(bǔ)平衡監(jiān)管體系。隨著改革的逐步深入，現(xiàn)有監(jiān)管體系與政策制度管理不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)、不均衡的問題將逐漸凸顯，新的監(jiān)管難題也隨之而來。補(bǔ)充耕地“算大賬”對(duì)新增耕地核定提出更高要求。土地整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾和各類高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)新增耕地可用于占補(bǔ)平衡，耕地開墾費(fèi)、新增費(fèi)等各類涉農(nóng)資金實(shí)施項(xiàng)目的新增耕地也可用于占補(bǔ)平衡，這是補(bǔ)充耕地資金、途徑的雙拓展，由于各類項(xiàng)目的資料規(guī)范不同、新增耕地的空間形態(tài)不同，如何以有效的手段實(shí)現(xiàn)各類新增耕地的監(jiān)管是首要難題。
各類主體的參與對(duì)補(bǔ)充耕地成效提出新的挑戰(zhàn)。在原有管理體制下，各類實(shí)施主體由于管理主要目標(biāo)不同，組織實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的水利設(shè)施建設(shè)、土壤肥力提升、產(chǎn)業(yè)配套等各有側(cè)重，如何轉(zhuǎn)變管理思路，按照統(tǒng)一的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田進(jìn)行建設(shè)，確保補(bǔ)充耕地的基礎(chǔ)設(shè)施配套、質(zhì)量等條件均能達(dá)到高標(biāo)準(zhǔn)，讓農(nóng)民方便種、愿意種，需要政策和制度的雙重約束與引導(dǎo)。
占補(bǔ)平衡的管理新路徑?jīng)Q定了監(jiān)管對(duì)象的多元化。取消占補(bǔ)平衡掛鉤管理，意味著對(duì)建設(shè)占用耕地與掛鉤補(bǔ)充耕地不再是“一一對(duì)應(yīng)”關(guān)系，突出了對(duì)形成補(bǔ)充耕地分類指標(biāo)的入口監(jiān)管的重要性，更加要求對(duì)占補(bǔ)平衡相關(guān)各方的全面監(jiān)管。這不僅要對(duì)建設(shè)占用耕地單位履行補(bǔ)充耕地義務(wù)情況進(jìn)行監(jiān)管，還要對(duì)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目的實(shí)施主體進(jìn)行監(jiān)管，更要對(duì)各級(jí)政府落實(shí)補(bǔ)充耕地責(zé)任落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)管。
新形勢下耕地占補(bǔ)平衡監(jiān)管體系建設(shè)路徑
理順監(jiān)管工作體系。從管理體系發(fā)展理論角度講，任何一項(xiàng)管理工作都會(huì)經(jīng)歷管理割裂化、管理層級(jí)化到管理扁平化的發(fā)展過程，耕地占補(bǔ)平衡監(jiān)管體系正處于這一發(fā)展階段，各項(xiàng)監(jiān)管工作之間尚未形成重點(diǎn)突出、層級(jí)清晰的監(jiān)管局面，導(dǎo)致有些內(nèi)容在各項(xiàng)監(jiān)管工作中重復(fù)出現(xiàn)。以補(bǔ)充耕地的數(shù)量監(jiān)管為例，從備案單個(gè)項(xiàng)目的核查、年度變更核查、年度總量考核等工作中均作為重點(diǎn)內(nèi)容，但相關(guān)工作之間的相互校核、結(jié)果相互利用的工作機(jī)制還沒有固化，導(dǎo)致還存在備案數(shù)據(jù)和上圖面積圖數(shù)不一致的問題。需要圍繞耕地占補(bǔ)平衡監(jiān)管的總體需求，針對(duì)不同監(jiān)管工作的技術(shù)手段和特點(diǎn)，形成手段各有側(cè)重、結(jié)果相互驗(yàn)證、工作交融互通的監(jiān)管體系，去重補(bǔ)缺，才能保證監(jiān)管目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，同時(shí)降低管理成本。
“補(bǔ)位”監(jiān)管關(guān)鍵環(huán)節(jié)。耕地占補(bǔ)平衡管理制度改革后，對(duì)監(jiān)管工作帶來最大的挑戰(zhàn)是如何落實(shí)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、地類全面監(jiān)管。由于補(bǔ)充耕地的主渠道發(fā)生變化，以往以監(jiān)測大塊新增耕地圖斑的監(jiān)管精度并不能適應(yīng)以零星、線狀地物為新增耕地主要形態(tài)的監(jiān)管工作需求，對(duì)補(bǔ)充耕地和提質(zhì)改造耕地的產(chǎn)能核定方法也須進(jìn)一步研究，對(duì)旱地、水澆地、水田的分類確認(rèn)也須更加明確，形成易調(diào)查辨別的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。研判耕地占補(bǔ)平衡制度改革后即將出現(xiàn)的新情況、新特點(diǎn)，開展以信息化手段為基礎(chǔ)的監(jiān)管需求分析，完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、明確監(jiān)管精度等技術(shù)要求，把監(jiān)管的缺位點(diǎn)補(bǔ)足補(bǔ)好，才能避免改革后又出現(xiàn)新問題。
明晰各級(jí)監(jiān)管權(quán)責(zé)。當(dāng)前的占補(bǔ)平衡管理現(xiàn)狀看似扁平化，很多監(jiān)管工作由國土資源部主動(dòng)開展，但省級(jí)及以下層級(jí)發(fā)現(xiàn)、反饋問題的手段和方法不多，一是怕自我暴露問題，影響地方形象，二是積極主動(dòng)開展監(jiān)管的責(zé)任沒有壓實(shí)，動(dòng)力不足。這導(dǎo)致國家看到的更多是經(jīng)驗(yàn)做法，而對(duì)問題的導(dǎo)向和苗頭掌握不及時(shí)。須建立及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題的糾錯(cuò)機(jī)制和反饋機(jī)制，在國家、省、市、縣不同的管理層級(jí)上劃清監(jiān)管職責(zé)、嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任，市縣級(jí)要管細(xì)、管實(shí)、管到項(xiàng)目，省級(jí)要落實(shí)審核檢查責(zé)任，國家層面要補(bǔ)足督導(dǎo)檢查和指導(dǎo)服務(wù)的短板，保持上下信息暢通；對(duì)及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并妥善處理糾正和上級(jí)檢查考核發(fā)現(xiàn)問題的，應(yīng)予以區(qū)分對(duì)待；在改革過程中，及時(shí)糾錯(cuò)、適度容錯(cuò)、杜絕大錯(cuò)，才是有效的監(jiān)管方式。同時(shí)，也要進(jìn)一步明晰行政管理和技術(shù)監(jiān)測的職責(zé)劃分，保持技術(shù)工作的相對(duì)獨(dú)立，將數(shù)據(jù)分析監(jiān)測、信息化比對(duì)核查、實(shí)地調(diào)查與野外信息采集等技術(shù)工作長線化、制度化，更好地發(fā)揮技術(shù)單位為行政決策服務(wù)的作用。
完善耕地占補(bǔ)平衡監(jiān)管工作的具體措施
嚴(yán)格新增耕地核定。完善土地整治高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)新增耕地調(diào)查認(rèn)定程序，制定相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，研究明確可作為補(bǔ)充耕地的地類來源。充分利用無人機(jī)等低空遙感監(jiān)測手段，在項(xiàng)目立項(xiàng)前和竣工后開展遙感監(jiān)測，輔以實(shí)地調(diào)查，確認(rèn)新增耕地面積、認(rèn)定新增耕地類型、評(píng)定耕地質(zhì)量等別。重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)打消田坎等細(xì)碎地物新增耕地的核定，嚴(yán)格把握土地調(diào)查中對(duì)耕地面積的調(diào)查統(tǒng)計(jì)方式，對(duì)北方小于 2 米、南方小于 1 米的溝路坎等已納入耕地統(tǒng)計(jì)的，不能作為新增耕地，并做好土地整治項(xiàng)目新增耕地管理和年度土地變更調(diào)查工作的銜接。
加強(qiáng)未利用地監(jiān)管。開展未利用地基礎(chǔ)研究，對(duì)新一輪耕地后備資源調(diào)查成果加以分析，對(duì)生態(tài)敏感區(qū)、水源保護(hù)區(qū)等后備資源要?jiǎng)澏ǚ秶O(shè)定為禁止開發(fā)區(qū)域。強(qiáng)化對(duì)未利用地開發(fā)土地整治項(xiàng)目的立項(xiàng)監(jiān)管，提出未利用地開發(fā)可行性論證的具體要求，明確項(xiàng)目審批主體、嚴(yán)格審批程序、落實(shí)審批責(zé)任。加強(qiáng)未利用地開發(fā)部級(jí)監(jiān)管，將未利用地空間信息納入部綜合監(jiān)管平臺(tái)，對(duì)各類備案管理信息中建設(shè)占用、土地開發(fā)等涉及未利用地的，要實(shí)時(shí)監(jiān)控、加強(qiáng)監(jiān)測監(jiān)管。開展未利用地重點(diǎn)區(qū)域全天候遙感監(jiān)測，及時(shí)發(fā)現(xiàn)制止非法利用和破壞未利用地的行為。
抓好信息上圖入庫。落實(shí)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)統(tǒng)一上圖入庫、統(tǒng)一監(jiān)管考核制度，將各部門高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目信息全面上圖入庫。完善農(nóng)村土地整治監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)設(shè)計(jì)，適應(yīng)各類主體、各類資金實(shí)施的土地整治項(xiàng)目能夠納入備案系統(tǒng)。提高系統(tǒng)的輔助核查功能，為市縣級(jí)備案和省級(jí)審核把關(guān)做好信息化服務(wù)，提高入庫信息質(zhì)量和準(zhǔn)確性。把好項(xiàng)目入庫關(guān)口，對(duì)圖庫備案的土地整治項(xiàng)目，要切實(shí)落實(shí)省級(jí)審核職責(zé)，加強(qiáng)土地整治項(xiàng)目日常監(jiān)測監(jiān)管。開展已入庫指標(biāo)的核實(shí)檢查工作，督促地方對(duì)已入庫占補(bǔ)平衡指標(biāo)進(jìn)一步核實(shí)確認(rèn)，確保占補(bǔ)平衡指標(biāo)真實(shí)準(zhǔn)確。
強(qiáng)化市場動(dòng)態(tài)監(jiān)控。建立健全補(bǔ)充耕地指標(biāo)市場化管理機(jī)制，引導(dǎo)各地根據(jù)補(bǔ)充耕地的地類、質(zhì)量和建設(shè)用地項(xiàng)目類型等因素形成補(bǔ)充耕地市場化價(jià)格，優(yōu)先保障國家重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目順利落地。開展補(bǔ)充耕地指標(biāo)市場化監(jiān)控與價(jià)格預(yù)警，完善制度設(shè)計(jì)，防止補(bǔ)充耕地指標(biāo)非需求性買賣，和以補(bǔ)充耕地市場囤積居奇、獲取暴利，保持補(bǔ)充耕地指標(biāo)市場價(jià)格在合理范圍。加強(qiáng)補(bǔ)充耕地異地調(diào)劑管理，逐步建立公開透明、公平公正的調(diào)劑機(jī)制，防止利用補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑腐敗案件的發(fā)生。支持貧困地區(qū)產(chǎn)生的補(bǔ)充耕地指標(biāo)優(yōu)先調(diào)劑，獲取收益用于服務(wù)脫貧攻堅(jiān)。
抓實(shí)監(jiān)管與輿論宣傳。完善耕地占補(bǔ)平衡、耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)等考核手段措施，充分利用耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核與領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)、生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核、糧食安全省長責(zé)任制考核等相關(guān)考核聯(lián)動(dòng)的機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府落實(shí)耕地保護(hù)任務(wù)責(zé)任。加強(qiáng)考核結(jié)果應(yīng)用，作為土地利用計(jì)劃、專項(xiàng)資金分配等的重要參考因素，切實(shí)落實(shí)考核獎(jiǎng)懲措施。加大力度開展輿論宣傳，讓社會(huì)各界認(rèn)識(shí)到耕地占補(bǔ)平衡的重要意義和改革成效，形成全社會(huì)共同保護(hù)耕地的良好局面。
原文刊發(fā)于《中國土地》2018年02期
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