【摘要】既有理論觀點(diǎn)難以充分解釋當(dāng)前耕地占補(bǔ)平衡面臨的困境。耕地占補(bǔ)平衡的困境從根本上看體現(xiàn)了國家能力的不足。基于政策所處的結(jié)構(gòu)和實(shí)施過程來看，國家政策的貫徹嵌入在“以縣為主”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制、“條塊縱橫”的地方政府組織方式及“項(xiàng)目體制”下的農(nóng)民參與三個(gè)層面。鑒于國家能力的不足，不僅縣域經(jīng)濟(jì)體往往選擇性地執(zhí)行中央政策，而且政策執(zhí)行過程本身也因條塊分割而面臨組織成本的高企，再加上項(xiàng)目制下農(nóng)民參與和被動(dòng)員程度的不足，使耕地占補(bǔ)平衡政策陷入諸多困境。因此，需要從國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制、政府組織架構(gòu)、項(xiàng)目制與基層組織建設(shè)協(xié)同等方面著手，切實(shí)加強(qiáng)國家能力建設(shè)。
一、耕地占補(bǔ)平衡困境及其既有解釋
基于特殊國情，中共中央、國務(wù)院于1986年出臺(tái)7號(hào)文，把“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”作為一項(xiàng)必須長期堅(jiān)持的基本國策。1996年原國家土地管理局提出了“耕地總量平衡”理念。1997年4月，中共中央、國務(wù)院出臺(tái)11號(hào)文，提出“實(shí)行占用耕地與開發(fā)、復(fù)墾掛鉤政策”，要求“非農(nóng)業(yè)建設(shè)確需占用耕地的，必須開發(fā)、復(fù)墾不少于所占面積且符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的耕地”。上述精神很快被1999年新修訂《土地管理法》吸收，該法第31條明確規(guī)定“國家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度”，標(biāo)志著“耕地占補(bǔ)平衡”被正式納入到法制化軌道。“補(bǔ)充耕地”成為占用耕地必須履行的一項(xiàng)法定義務(wù)。
耕地占補(bǔ)平衡政策是實(shí)現(xiàn)“耕地總量動(dòng)態(tài)平衡”的有效措施，是貫徹落實(shí)保護(hù)耕地基本國策的基本制度之一。但在實(shí)際的政策執(zhí)行過程中，耕地占補(bǔ)平衡出現(xiàn)了“占優(yōu)補(bǔ)劣”“以次充好”“邊補(bǔ)充邊拋荒”等問題[1]，使耕地占補(bǔ)平衡政策本身的有效性面臨極大的挑戰(zhàn)和困境。耕地占補(bǔ)平衡困境的癥結(jié)究竟何在？對(duì)此，學(xué)術(shù)界大體有以下幾種觀點(diǎn)：
一是“制度不健全論”。該觀點(diǎn)認(rèn)為，耕地占補(bǔ)平衡困境源于制度的不健全。不健全的制度讓政策執(zhí)行充滿了不確定性，從而導(dǎo)致執(zhí)行效果不足或過度。[2]二是“制度不合理論”。該觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)行制度規(guī)定與普遍認(rèn)可的社會(huì)觀念存在矛盾，因此被認(rèn)為是一種不合理的制度，從而導(dǎo)致政策很難被有效執(zhí)行。[3]比如，東部沿海地區(qū)早先經(jīng)濟(jì)發(fā)展占用了大量的耕地，但當(dāng)時(shí)國家的土地管理制度并未對(duì)其嚴(yán)格約束，等到中西部地區(qū)開始快速發(fā)展時(shí)，國家的土地制度卻越來越嚴(yán)，這在部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)的官員看來既不公平，又不合理。因此，在執(zhí)行政策時(shí)，便可能出現(xiàn)變相抵制。三是“執(zhí)行者自利論”。該觀點(diǎn)認(rèn)為，政策執(zhí)行者與政策制定者之間的利益并非總是一致的，政策執(zhí)行者的自利性特征會(huì)導(dǎo)致其借用國家政策話語來實(shí)現(xiàn)自己利益的最大化，從而影響政策的執(zhí)行方式和執(zhí)行效果。[4]
上述觀點(diǎn)在解釋耕地占補(bǔ)平衡困境上具有一定的解釋力，但存在不足之處。首先，圍繞著耕地保護(hù)的制度建設(shè)，我國已經(jīng)出臺(tái)了多層次、多方面的法律法規(guī)政策，形成了一整套的耕地保護(hù)制度體系。因此，盡管在某些方面可能還存在不完備之處，但以此將耕地占補(bǔ)平衡困境歸于“制度不健全”未免存在說服力不足。其次，“制度不合理論”既忽視了制度本身的可變動(dòng)性，又因秉持“社會(huì)優(yōu)先”的理念，忽視了國家法律的權(quán)威性和自主性；而且，這種觀點(diǎn)還把耕地占補(bǔ)平衡與經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)立起來，而這種對(duì)立本身可能并非事實(shí)。第三，耕地占補(bǔ)平衡政策涉及多方關(guān)系，政策執(zhí)行是各個(gè)相關(guān)主體間的互動(dòng)過程，執(zhí)行者的自利性其實(shí)受到客觀的權(quán)力結(jié)構(gòu)的制約，因此，“執(zhí)行者自利論”并不能有效地解釋耕地占補(bǔ)平衡的困境。但上述觀點(diǎn)都具有啟發(fā)性，從而構(gòu)成了本文進(jìn)一步研究的資源和基礎(chǔ)。耕地保護(hù)是一種國家意志，耕地占補(bǔ)平衡政策是這種意志的表達(dá)形式。這一政策是否貫徹落實(shí)，取決于“國家能力”[5]。本文試圖從國家能力視角出發(fā)，對(duì)耕地占補(bǔ)平衡困境進(jìn)行解釋。
二、理論資源與解釋框架
美國學(xué)者亨廷頓、阿爾蒙德等人在研究國家現(xiàn)代化進(jìn)程中的政治比較時(shí)，對(duì)不同政治體制的體系、過程和效能進(jìn)行了分析，開啟了“國家能力”研究的濫觴。[6-7]此后，國家主義學(xué)派的興起進(jìn)一步突出了國家權(quán)力及其意志在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的獨(dú)特重要作用。福山認(rèn)為，國家能力就是國家“制定并實(shí)施政策和執(zhí)法的能力”。[8]斯考切波區(qū)分了總體上和具體政策層面的國家能力。[9]米格代爾從“國家與社會(huì)”關(guān)系框架出發(fā)，將國家能力界定為國家與社會(huì)組織爭(zhēng)奪社會(huì)控制和支配資源的能力，具體包括提取、滲透、規(guī)制和分配四大能力。[10]王紹光則將國家能力分為強(qiáng)制、汲取、濡化、認(rèn)證、規(guī)制、統(tǒng)領(lǐng)、再分配、吸納和整合等諸種能力。[11]
政策是體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)國家能力的重要工具。因?yàn)檎咄忻鞔_的國家意圖，而能否貫徹落實(shí)政策要求，直接意味著國家的意圖能否得到實(shí)現(xiàn)。從參與結(jié)構(gòu)來看，政策制定一般涉及中央政府、地方政府及相關(guān)部門、村社組織及農(nóng)民等多個(gè)主體；從運(yùn)作過程來看，政策實(shí)踐具有多階段的總體特征。不同的參與主體在不同的政策實(shí)踐階段具有不同的表現(xiàn)和作用，國家能力則在各個(gè)階段都有所體現(xiàn)。首先，在政策議程設(shè)置階段，政策中所要包含的國家意圖(政策議程和目標(biāo)等)往往需要通過中央來設(shè)置；而地方政府之間的需求偏好和利益關(guān)切存在巨大差異，中央能否在設(shè)置政策議程的過程中超脫出來，實(shí)現(xiàn)全局把控，體現(xiàn)了國家能力。其次，地方在接收到中央意圖之后，有一個(gè)理解和消化中央意圖和目標(biāo)的過程，進(jìn)而需要將這一目標(biāo)責(zé)任分派給相應(yīng)的職能部門；地方政府及相關(guān)部門需要制定出既能夠體現(xiàn)中央意圖，又能夠結(jié)合地方具體情況的詳細(xì)的政策文本和具有可操作性的實(shí)施方案(因此往往包含地方意圖)——這個(gè)過程既要面向內(nèi)部各職能部門，又要面向作為政策對(duì)象的村社組織及農(nóng)民。地方政府能否整合不同職能部門之間的資源、關(guān)系和權(quán)力，直接體現(xiàn)了地方政府的能力，也間接地體現(xiàn)了國家能力。最后，村社組織及農(nóng)民群體在接收到具體的政策及實(shí)施方案之后，能否積極地配合政策的實(shí)施和運(yùn)作，往往是政策是否最終有效的重要一環(huán)。歸根到底，夾帶有政府意圖的政策文本及其實(shí)施方案能否有效地回應(yīng)農(nóng)民的實(shí)際需求，是政策能否獲得農(nóng)民積極響應(yīng)和配合的關(guān)鍵，因此也體現(xiàn)了國家能力。耕地占補(bǔ)平衡作為一項(xiàng)國家政策，攜帶著明確的國家意志。因此，可以從國家能力的角度理解和解釋當(dāng)前耕地占補(bǔ)平衡政策在執(zhí)行過程面臨的困境或問題。相應(yīng)的解釋框架可以從下述三個(gè)方面展開：
第一，中央與地方關(guān)系。政策的出臺(tái)是為解決實(shí)際問題，但在一個(gè)社會(huì)里需要解決的問題很多，國家需要對(duì)這些事務(wù)的輕重緩急進(jìn)行排序，從而有選擇性地將某些問題納入到政策考慮的范圍之內(nèi)，這便是政策的議程設(shè)置。在這個(gè)階段里，核心是要處理中央與地方的關(guān)系。政府并非鐵板一塊，大體可分為中央政府和地方政府。國家體制不同，中央與地方在權(quán)責(zé)利的制度化配置也會(huì)有所不同。我國雖然是單一制國家，但實(shí)際上是一種分級(jí)的政府行政與管理體制，因此，中央與地方的關(guān)系就不僅是形式上的區(qū)別，而且具有實(shí)質(zhì)性的內(nèi)涵。制度化的中央與地方關(guān)系，既能夠?qū)Φ胤秸纬杉s束，也為地方政府創(chuàng)造自主的空間，使地方政府具有自己的利益需求和政策偏好。因此，當(dāng)?shù)胤綀?zhí)行中央政策時(shí)，地方能在多大程度上貫徹國家意志，體現(xiàn)了國家能力。
第二，地方政府內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)及其相互關(guān)系。中央意圖傳達(dá)到地方后，地方需要對(duì)這一意圖進(jìn)行初步理解和反應(yīng)，然后分派到相應(yīng)的職能部門或工作部門負(fù)責(zé)具體的政策細(xì)化和實(shí)施方案的制定。由于地方政府是由眾多執(zhí)行不同任務(wù)或承擔(dān)不同職能的機(jī)構(gòu)按照一定的原則和程序組成的科層系統(tǒng)，各職能部門之間相對(duì)獨(dú)立，專業(yè)化程度較高。然而，政策目標(biāo)往往具有整體性和綜合性特征。因此，落實(shí)和執(zhí)行政策往往需要多部門的配合與協(xié)同，同時(shí)還涉及條條與塊塊之間的關(guān)系。在這個(gè)階段，核心是要處理好地方政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)及其相互關(guān)系。顯然，地方政府與職能部門之間以及職能部門之間的關(guān)系等，都會(huì)影響到地方政府執(zhí)行中央政策的能力和效果，從而也體現(xiàn)了國家能力。
第三，國家與農(nóng)民的關(guān)系。在政策實(shí)施階段，涉及執(zhí)行政策的主體與政策對(duì)象之間的關(guān)系，也即政府與村社組織或農(nóng)民之間的關(guān)系問題。國家政策以某種方式向政策對(duì)象供給，最終必然要與政策對(duì)象打交道，只有得到政策對(duì)象的認(rèn)可和支持，才能從根本上實(shí)現(xiàn)國家意圖。國家能力視角關(guān)注國家與農(nóng)民的互動(dòng)。從長期來看，國家意圖與廣大農(nóng)民根本利益其實(shí)是一枚硬幣的兩面，國家意圖要與農(nóng)民的需要保持根本上的一致。因此，國家政策對(duì)其政策對(duì)象參與性的動(dòng)員和激勵(lì)，是考察國家能力的另一個(gè)不可忽視的面向。
綜上所述，國家能力理論的解釋視角，要求對(duì)政策實(shí)踐的機(jī)制進(jìn)行結(jié)構(gòu)和過程的分析和考察。具體到耕地占補(bǔ)平衡政策而言，從政策實(shí)踐的過程來看，可以分為政策議程的設(shè)置階段、政策的制定及操作化階段和政策的執(zhí)行及實(shí)施階段等三個(gè)階段；根據(jù)在政策實(shí)踐的不同階段中所涉及的利益主體，可以揭示出各階段不同主體之間的復(fù)雜關(guān)系模式，綜合來看包括“央—地”關(guān)系、“條—塊”關(guān)系和“國家—農(nóng)民”關(guān)系三對(duì)關(guān)系模式。這些關(guān)系模式的狀況往往能夠?qū)ο嚓P(guān)政策的執(zhí)行過程及其效果產(chǎn)生重大影響，體現(xiàn)出國家能力的大小和運(yùn)行方式。具體來說，需要考慮以下三個(gè)層面：一是“以縣為主”的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制；二是“條塊縱橫”的地方政府內(nèi)部組織架構(gòu)；三是“項(xiàng)目制”下的國家與農(nóng)民關(guān)系。這三個(gè)層面及其問題與當(dāng)前的國家能力之間存在一定的映射關(guān)系，國家能力的提高也會(huì)在這個(gè)三個(gè)層面表達(dá)出來。
三、“以縣為主”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制與政策執(zhí)行偏差
改革開放以來，我國的財(cái)稅體制和行政管理體制改革的總體方向是財(cái)稅包干和行政分權(quán)。但當(dāng)時(shí)的改革也產(chǎn)生了一定的問題，其中最突出的是“兩個(gè)比重”[12]極不協(xié)調(diào)，最終促成了“分稅制”改革。分稅制改革進(jìn)一步改變了中央與地方的關(guān)系，使地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨財(cái)政收入緊張的基礎(chǔ)性約束。預(yù)算內(nèi)收入空間的收緊，促使地方政府開始向“非預(yù)算收入”和“預(yù)算外收入”轉(zhuǎn)移[13]，地方政府在受約束的同時(shí)獲得更大的自主空間。這種實(shí)質(zhì)上賦予了地方政府較強(qiáng)自主性的財(cái)政體制，促成了分稅制后中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)高速發(fā)展。
國家財(cái)稅體制和行政體制的改革深刻影響了地方政府的職能及其行為方式。改革以后，地方政府——尤其是“縣域政府”成為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的責(zé)任主體，縣域經(jīng)濟(jì)在競(jìng)爭(zhēng)中快速發(fā)展。[14]就如何解釋這一現(xiàn)象，學(xué)術(shù)界已經(jīng)形成了一些研究成果。戴慕珍認(rèn)為財(cái)稅包干制和農(nóng)業(yè)非集體化促使地方政府積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，扮演企業(yè)家的角色。[15]洪銀興等也認(rèn)為地方政府實(shí)際上扮演市場(chǎng)行動(dòng)者的角色。[16]而邱海雄、徐建牛則認(rèn)為是行政層級(jí)影響了組織效率，財(cái)政包干體制刺激了地方政府積極參與市場(chǎng)謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成“政府即廠商”。[17]楊善華等提出在市場(chǎng)轉(zhuǎn)型中基層政府從“代理型政權(quán)經(jīng)營者”向“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變[18]，突出了改革后基層政府的自利性特征。裴小林則認(rèn)為，是農(nóng)村集體土地所有制影響了企業(yè)的資源配置模式和效率，從而對(duì)中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和農(nóng)村工業(yè)化做出了巨大貢獻(xiàn)[19]。
“以縣為主”的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制有效地推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)乃至全國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但同時(shí)占用了大量的耕地資源。數(shù)據(jù)顯示，從1986年至1997年期間，全國國內(nèi)生產(chǎn)總值從10275.18億元增長到78973.03億元；全國固定資產(chǎn)投資從3120.60億元增加到24941.10億元；城鎮(zhèn)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村建設(shè)等均有大發(fā)展，部分地區(qū)在20世紀(jì)90年代初還出現(xiàn)了“開發(fā)區(qū)熱”“房地產(chǎn)熱”乃至“圈地炒地潮”等。各項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目的上馬以及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整等因素，導(dǎo)致了耕地資源的大量流失。在1987年至1995年期間，全國耕地因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、建設(shè)占用和災(zāi)毀導(dǎo)致的減少共計(jì)568萬公頃，盡管這段時(shí)間內(nèi)因開荒圍墾等新增耕地257.62萬公頃，但耕地還是凈減少了310.38萬公頃，年均凈減少34.49萬公頃。
從1997年，即在“分稅制”后，以及21世紀(jì)初的取消農(nóng)業(yè)稅和所得稅重新劃分改革，使地方政府越來越依賴“土地財(cái)政”。改革后我國GDP年均增長率長期維持在10%左右，與此同時(shí)，建設(shè)占用耕地面積也呈增加之勢(shì)。耕地資源的快速流失引起了國家和社會(huì)的高度重視，進(jìn)而使貫徹落實(shí)“保護(hù)耕地”的基本國策越來越迫切。耕地占補(bǔ)平衡政策正是在這樣的背景下出臺(tái)。國家試圖通過該政策實(shí)現(xiàn)耕地總量平衡，遏制耕地快速流失的勢(shì)頭。數(shù)據(jù)①顯示，自1998年以來，絕大多數(shù)年份補(bǔ)充耕地?cái)?shù)均超過建設(shè)占用耕地?cái)?shù)，累計(jì)補(bǔ)充耕地?cái)?shù)遠(yuǎn)超累計(jì)建設(shè)占用耕地?cái)?shù)，國家耕地保護(hù)的政策基本達(dá)到目標(biāo)，但補(bǔ)充耕地的質(zhì)量普遍堪憂。這說明，地方政府在執(zhí)行國家耕地占補(bǔ)平衡政策時(shí)存在選擇性執(zhí)行和不執(zhí)行的情況。
地方政府之所以采取選擇性執(zhí)行國家耕地占補(bǔ)平衡政策，除了后備耕地資源不足的客觀約束外，“以縣為主”的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制是一個(gè)非常重要的原因。財(cái)稅體制改革后，地方政府成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任主體，客觀上使各個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)體之間存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。分稅制以后，尤其是取消農(nóng)業(yè)稅后，地方政府——尤其是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型縣域政府，依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付僅能維持政府機(jī)構(gòu)的基本運(yùn)轉(zhuǎn)，根本沒有能力搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展；于是，土地成了地方政府招商引資的重要抓手，這種現(xiàn)象被形象地稱為“吃飯靠財(cái)政，建設(shè)靠土地”。
“土地財(cái)政”是指與土地相關(guān)的政府財(cái)政收支和分配關(guān)系，包括土地出讓金和土地相關(guān)稅費(fèi)收入。按規(guī)定，耕地占補(bǔ)平衡的資金來源主要為供地時(shí)收取的耕地開墾費(fèi)。這項(xiàng)費(fèi)用作為專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，專門用于耕地的開墾。耕地開墾費(fèi)也是地方政府土地收入中的一種。但由于在以縣為主的體制下，地方政府之間存在激烈的招商引資競(jìng)爭(zhēng)，土地相關(guān)收入往往被作為吸引資本入駐的優(yōu)惠籌碼而被減免，導(dǎo)致耕地開墾費(fèi)的收繳不能及時(shí)足額入庫。如2014年度，案例縣新增建設(shè)用地占用耕地共55.263公頃，應(yīng)繳納耕地開墾費(fèi)1218.825萬元；但是，截止到2014年12月底，該縣財(cái)政耕地開墾專戶實(shí)際入庫的耕地開墾費(fèi)僅為89.5092萬元，占應(yīng)繳總費(fèi)用的7.3%。顯然，該縣耕地開墾費(fèi)的收繳率嚴(yán)重不足。政策專項(xiàng)資金不足，既影響耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目的立項(xiàng)實(shí)施，也影響補(bǔ)充耕地的質(zhì)量。
歸根到底，在以縣為主的經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制下，中央政府與地方政府存在一定的利益偏差。因此，在執(zhí)行耕地占補(bǔ)平衡政策時(shí)，地方政府缺乏一定的積極性，選擇性地執(zhí)行國家政策，低水平地完成國家任務(wù)。由于相關(guān)驗(yàn)收審查工作的不完善，地方政府僅滿足于補(bǔ)充耕地的基本要求(數(shù)量上的平衡)，而對(duì)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目的具體實(shí)施過程、補(bǔ)充耕地的質(zhì)量以及補(bǔ)充耕地的后續(xù)利用等方面缺乏足夠的積極性和主動(dòng)性，導(dǎo)致“占優(yōu)補(bǔ)劣”的現(xiàn)象層出不窮。有的地方政府甚至拒絕實(shí)施占補(bǔ)平衡項(xiàng)目，采取調(diào)整面上數(shù)據(jù)造假等方式，僅在賬面上平衡，于是出現(xiàn)“占多補(bǔ)少”等現(xiàn)象。地方政府選擇性地執(zhí)行國家政策，與國家能力的不足有很大關(guān)系。在國家技術(shù)力量不足以全面監(jiān)控政策實(shí)施的情況下，地方政府在執(zhí)行政策的過程中存在一定的自主空間。在這種情況下，制度化的中央與地方關(guān)系結(jié)構(gòu)，對(duì)于中央政府貫徹其政策意圖具有十分重要的作用和意義。以縣為主的經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制，不可避免地會(huì)導(dǎo)致在執(zhí)行耕地占補(bǔ)平衡政策中的地方政府機(jī)會(huì)主義行為。
四、“條塊縱橫”的政府組織架構(gòu)與政策執(zhí)行成本
國家是一個(gè)既復(fù)雜又龐大的科層組織體系，由不同層級(jí)和發(fā)揮不同職能的機(jī)構(gòu)共同組成。一般可以分為“條”“塊”兩種類型。其中，“條條”是指從中央到地方各級(jí)政府中依據(jù)業(yè)務(wù)類型上下垂直對(duì)應(yīng)設(shè)置的職能工作部門；“塊塊”是指統(tǒng)管某一區(qū)域全部行政行為的地方行政當(dāng)局，包括省、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四個(gè)層級(jí)。
地方政府包括直屬機(jī)構(gòu)和組成機(jī)構(gòu)，組成機(jī)構(gòu)不僅接受同級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)，而且在業(yè)務(wù)上也接受上級(jí)政府工作部門對(duì)口或?qū)?yīng)機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)。在地方政府組織架構(gòu)里，往往存在多個(gè)工作部門，這些工作部門相互之間，以及工作部門與同級(jí)政府之間存在一定的分工、協(xié)調(diào)與制衡的關(guān)系。“條塊關(guān)系”歷來是體現(xiàn)中央與地方關(guān)系的重要內(nèi)容之一。
在2004年前，我國實(shí)行以“塊塊為主”的土地管理體制，地方土地管理部門受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)、對(duì)同級(jí)政府負(fù)責(zé)，上下級(jí)土地管理部門之間僅存在業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，“塊塊為主”的體制不能有效地約束地方政府行為，在保護(hù)耕地和有效利用土地方面收效甚微[20]。因此，2004年后，國家加強(qiáng)了對(duì)國土資源的宏觀調(diào)控，強(qiáng)化省級(jí)政府保護(hù)土地資源的責(zé)任，建立了“省級(jí)以下土地垂直管理體制”[21]。但是，改革后的土地管理制度依舊沒有解決某些固有問題，核心困境依舊是如何處理土地資源管理部門與地方政府間的關(guān)系。
具體到耕地占補(bǔ)平衡政策的執(zhí)行過程，在“條條”上的機(jī)構(gòu)往往涉及國土、農(nóng)業(yè)、水利、財(cái)政、林業(yè)、交通等諸多部門，而在“塊塊”上的機(jī)構(gòu)則一般是市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))等三級(jí)政府。與此同時(shí)，作為政策對(duì)象的農(nóng)村，同樣還存在村、組兩級(jí)農(nóng)民集體組織和“以戶為單位”的農(nóng)民。普遍來看，條條系統(tǒng)往往強(qiáng)調(diào)政令暢通和一致性，而塊塊系統(tǒng)則強(qiáng)調(diào)區(qū)域內(nèi)相對(duì)獨(dú)立性和轄區(qū)內(nèi)各部門之間的相互協(xié)調(diào)和配合。條塊關(guān)系無疑會(huì)影響到政策的執(zhí)行及效果。
一般來說，政策執(zhí)行往往需要多個(gè)工作部門間的配合，各機(jī)構(gòu)部門之間的配合融洽程度體現(xiàn)出國家能力，耕地占補(bǔ)平衡政策也不例外。2008年8月，國土資源部出臺(tái)176號(hào)文提出：從2009年起，非農(nóng)建設(shè)占用耕地全面實(shí)行“先補(bǔ)后占”②。176號(hào)文標(biāo)志著耕地占補(bǔ)平衡制度的重大轉(zhuǎn)變，實(shí)質(zhì)性地增加了地方政府工作部門參與該項(xiàng)政策落實(shí)的數(shù)量，體現(xiàn)出中央政府對(duì)地方政府工作內(nèi)容的介入和干預(yù)，但在客觀上也增加了政策執(zhí)行的成本和難度。
耕地占補(bǔ)平衡政策執(zhí)行中涉及以下關(guān)系：首先，縣域范圍內(nèi)各同級(jí)“條條”之間的關(guān)系問題，即國土資源局與其他各局委辦之間的關(guān)系。其次，縣域范圍內(nèi)條塊關(guān)系，即國土資源局與縣政府或鄉(xiāng)政府等之間的關(guān)系。第三，縣域范圍內(nèi)不同“塊塊”之間的關(guān)系，包括縣政府與鄉(xiāng)政府之間、鄉(xiāng)政府與同級(jí)其他鄉(xiāng)政府之間的關(guān)系等。與此同時(shí)，類似于“條塊關(guān)系”，工作中還包括農(nóng)民集體及農(nóng)戶之間、村組間和組際間等關(guān)系問題。
由于各自的知識(shí)結(jié)構(gòu)或組織模式的差別、部門領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人品格主導(dǎo)下的部門行為風(fēng)格的差異，以及部門之間的特殊偏好和利益訴求等多方面的原因，對(duì)于同樣的事務(wù)，在輕重緩急的判斷上，不同的部門主體往往存在差異較大的認(rèn)識(shí)和理解，從而對(duì)部門執(zhí)行政策的行為產(chǎn)生了較大影響。在實(shí)際工作過程中，各部門之間、條塊之間的關(guān)系難協(xié)調(diào)是一個(gè)普遍現(xiàn)象。在具體落實(shí)相應(yīng)政策時(shí)，普遍存在主要責(zé)任部門“單兵作戰(zhàn)、孤軍奮戰(zhàn)”的情況，嚴(yán)重影響了相關(guān)政策的工作進(jìn)度和實(shí)施效果。更有甚者，出于部門或者個(gè)人利益，部門之間還存在相互掣肘的情況，導(dǎo)致政策的執(zhí)行成本高企、工作步履維艱。針對(duì)這種權(quán)威碎片化的現(xiàn)象，近年來學(xué)術(shù)界提出了國家能力中的“系統(tǒng)管控能力”[22]，是指對(duì)于決策者來說，在下放權(quán)力或權(quán)力專業(yè)化乃至部門化的同時(shí)，能否具有使不同的決策主體協(xié)同一致、共同完成政策目標(biāo)的能力。在占補(bǔ)平衡項(xiàng)目中，這種能力意味著能否統(tǒng)合分散在各個(gè)職能部門及條塊之間的權(quán)力、資源和關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的政策目標(biāo)。
在案例縣，耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目一般采取由縣政府成立以分管副縣長為組長，縣政府辦公室副主任、縣國土資源局局長為副組長，縣農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通、財(cái)政、所在地鎮(zhèn)政府、公安、環(huán)保、電力等部門主要負(fù)責(zé)人為成員的項(xiàng)目實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)小組和土地權(quán)屬調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)這一項(xiàng)目類型進(jìn)行統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)和組織，并與村民委員會(huì)相對(duì)接。通過這樣一種組織形式，能夠有效地整合各個(gè)部門之間的資源，同時(shí)降低政策執(zhí)行的成本。顯然，積極發(fā)揮地方政府的“統(tǒng)籌”作用，能夠有效地避免因條塊分割所引起的組織效率損失。但這又與地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)干部是否重視該項(xiàng)工作密切掛鉤。在“以縣為主”集中力量發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)行體制下，耕地占補(bǔ)平衡政策往往很難成為地方政府的中心工作，在缺乏“領(lǐng)導(dǎo)重視”的客觀背景下，條塊分割的地方政府組織架構(gòu)嚴(yán)重地影響了耕地占補(bǔ)平衡政策的有效執(zhí)行。
五、“項(xiàng)目制”下的農(nóng)民參與困境與政策執(zhí)行績效
在我國，耕地占補(bǔ)平衡政策一般采取項(xiàng)目的組織方式實(shí)施土地開發(fā)整理復(fù)墾，理論上也可以采取農(nóng)民零星或企業(yè)自主開發(fā)等非項(xiàng)目的組織形式，但后者在實(shí)際工作中相對(duì)少見。在農(nóng)業(yè)稅被徹底取消的“后稅費(fèi)時(shí)代”，之前主要以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)為主要收入來源的中西部縣域經(jīng)濟(jì)體，頃刻間陷入了“空殼化”[23]的境地，地方政府財(cái)政捉襟見肘，缺乏足夠的為當(dāng)?shù)赜绕涫菑V大農(nóng)村地區(qū)提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的能力和物質(zhì)條件。為此，財(cái)稅改革后收入愈加充裕的中央政府加大了對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，提出了“新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略”。[24]
越來越多的中央資金和上級(jí)地方資金通過“條條”(各部門)渠道向縣域輸入，改變了大多數(shù)縣域經(jīng)濟(jì)體的收入結(jié)構(gòu)。在中西部地區(qū)的部分縣域，上級(jí)資金甚至成為了當(dāng)?shù)卣摹暗诙?cái)政”。周飛舟發(fā)現(xiàn)，在這些轉(zhuǎn)移資金中，有相當(dāng)大的一部分被政府部門指定了專門用途、戴上了各種“項(xiàng)目”的帽子，以期嚴(yán)格體現(xiàn)資金撥付部門的意志，因此，這些轉(zhuǎn)移資金屬于一種“專項(xiàng)化”了或“項(xiàng)目化”了的財(cái)政資金。[25]財(cái)政資金的專項(xiàng)化或項(xiàng)目化深刻地改變了地方政府的行為模式，成為一種新的國家治理體制[26]，周飛舟稱之為“項(xiàng)目治國”[23]。
折曉葉等認(rèn)為，項(xiàng)目制是國家財(cái)政資金再分配的一種方式，而且已經(jīng)成為當(dāng)前最主要的財(cái)政支付手段。[27]這是財(cái)政制度從包稅制改為分稅制以來，在國家財(cái)政收入愈加集權(quán)的體制下，財(cái)政資金分配出現(xiàn)的依靠“條線”體制另行運(yùn)作的情形，即財(cái)政轉(zhuǎn)移支付采用項(xiàng)目制的方式在行政科層體制之外靈活處理，項(xiàng)目制特指中央對(duì)地方或地方對(duì)基層的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的一種運(yùn)作和管理方式。在項(xiàng)目制框架內(nèi)，存在中央、地方和村莊三個(gè)行動(dòng)主體。由于項(xiàng)目承載著國家意圖和資源，因此勾連著中央、地方和農(nóng)民的權(quán)力、利益及創(chuàng)新關(guān)系。在實(shí)踐中，項(xiàng)目制采取分級(jí)運(yùn)作模式，通過國家部門“發(fā)包”，地方政府“打包”和村莊“抓包”，體現(xiàn)出一種上下互動(dòng)和博弈的邏輯機(jī)制，使項(xiàng)目成為各種力量相互角逐的重要平臺(tái)。
新時(shí)期，國家與村莊關(guān)系在項(xiàng)目制下展開。但由于項(xiàng)目具有稀缺性和競(jìng)爭(zhēng)性特征，使“項(xiàng)目進(jìn)村”既存在自上而下的篩選機(jī)制，也存在自下而上的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。項(xiàng)目篩選體現(xiàn)了政府意圖，項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)則體現(xiàn)了村莊間的分化。于是，在項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)行中，往往出現(xiàn)“兩頭抓”的現(xiàn)象，即富裕村由于關(guān)系資源豐富，爭(zhēng)取項(xiàng)目的能力最強(qiáng)，因此往往項(xiàng)目扎堆；貧困村沒有能力和資源爭(zhēng)取項(xiàng)目，但地方政府卻想在此打造亮點(diǎn)、做出政績，因此這類村莊往往“想躲也躲不掉”[28]；而對(duì)于絕大多數(shù)普通村莊來說，由于其既沒有自下而上爭(zhēng)取項(xiàng)目的能力和資源，又缺乏成為亮點(diǎn)和政績工程進(jìn)而引起地方政府重視的基礎(chǔ)條件，因此往往被排除在現(xiàn)行項(xiàng)目體制之外[29]。這種結(jié)果嚴(yán)重影響了國家財(cái)政資源的公共性和分配的公平性[30]。
政策往往攜帶國家意圖，為了順利實(shí)現(xiàn)這種意圖，必須要對(duì)政策對(duì)象產(chǎn)生一定的動(dòng)員和激勵(lì)作用，讓政策對(duì)象知悉、理解、認(rèn)同并參與政策具體方案的制定和實(shí)施，從而將能夠極大地降低政策執(zhí)行的交易成本。這體現(xiàn)了國家能力。但在“區(qū)隔化”[31]的村莊治理邏輯下，項(xiàng)目制中農(nóng)民對(duì)政策參與的積極性嚴(yán)重不足，從而極大地影響了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。具體到耕地占補(bǔ)平衡政策，在政策實(shí)施方案的制定環(huán)節(jié)，農(nóng)民及村組集體往往處于被動(dòng)地位，沒有實(shí)質(zhì)性的發(fā)言權(quán)和參與機(jī)會(huì)；而在項(xiàng)目完成之后，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的后期管護(hù)以及項(xiàng)目區(qū)內(nèi)土地(包括新增土地)的有效利用等問題始終得不到妥善解決。
在案例縣，耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目完成后，一般是將排灌站、溝渠、橋涵閘等基礎(chǔ)設(shè)施以及田間道路、農(nóng)田林網(wǎng)等項(xiàng)目成果交還給村民組織，并按照“責(zé)、權(quán)、利”相匹配原則，實(shí)行“誰受益、誰負(fù)責(zé)管護(hù)”的制度。原則上縣國土資源局有權(quán)進(jìn)行管理和監(jiān)督，但由于缺乏行使權(quán)力的基本條件和能力，項(xiàng)目成果往往處于政府部門的監(jiān)管范圍之外——整治后的土地被大量拋荒，沒有農(nóng)戶耕種；部分新的基礎(chǔ)設(shè)施閑置浪費(fèi)，使用效率很低。從表面上看是因?yàn)楦卣佳a(bǔ)平衡政策缺乏后續(xù)配套政策或資金支持所致，但本質(zhì)上則是因?yàn)樵撜卟荒苡行У鼗貞?yīng)農(nóng)民實(shí)際的需求偏好，即不能有效動(dòng)員農(nóng)民所致。
項(xiàng)目制是一種在特定時(shí)間內(nèi)完成特定任務(wù)的工作方式。因此，項(xiàng)目必然是臨時(shí)性或階段性的，不可能解決諸如后期管護(hù)等持續(xù)性的問題——主要原因在于后者的成本很難計(jì)量，從而沒法納入項(xiàng)目資金預(yù)算，而且管控成本很高；但上述成本卻可以通過內(nèi)部化的方式解決，也即動(dòng)員政策對(duì)象的主動(dòng)參與。如果項(xiàng)目能夠有效地解決農(nóng)民的實(shí)際需要，那么項(xiàng)目完成后肯定能夠充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民主動(dòng)管護(hù)和利用土地的積極性，這時(shí)項(xiàng)目成果的后期管護(hù)就不是一個(gè)問題；而當(dāng)項(xiàng)目沒有切實(shí)滿足農(nóng)民需求偏好時(shí)，項(xiàng)目成果的后續(xù)管護(hù)則成為真正的問題。而且，只要政策對(duì)象沒有被有效動(dòng)員，再多的配套政策也必然收效甚微。
筆者以為，項(xiàng)目制應(yīng)加強(qiáng)與農(nóng)村基層組織建設(shè)協(xié)同[32]。在項(xiàng)目分配方面，可采取普惠制或排隊(duì)制，取消競(jìng)爭(zhēng)制，避免關(guān)系運(yùn)作、權(quán)力尋租和項(xiàng)目資金無端耗散。在項(xiàng)目設(shè)計(jì)和實(shí)施階段，賦予農(nóng)民組織及農(nóng)民組織的聯(lián)合組織一定的自主權(quán)利和彈性空間。比如，把項(xiàng)目發(fā)包給農(nóng)民組織，不一定非要硬性規(guī)定招投標(biāo)和監(jiān)理等制度；在項(xiàng)目驗(yàn)收階段，應(yīng)增加農(nóng)民評(píng)分的權(quán)重，政府和專家僅做出原則性要求。當(dāng)然，賦予農(nóng)民組織更多的權(quán)利，還必須大力強(qiáng)化村民自治制度自下而上的和地方政府自上而下的約束和監(jiān)督機(jī)制，確保農(nóng)民組織真正履行職責(zé)，即既落實(shí)國家政策，又反映村情民意。只有通過村民組織(也包括農(nóng)民耕地保護(hù)協(xié)會(huì)、村民理事會(huì)等非體制性組織)這個(gè)平臺(tái)，才能夠有效地對(duì)接和融合國家資源及其意圖和農(nóng)民的需求偏好，從而既起到動(dòng)員農(nóng)民的目標(biāo)，又實(shí)現(xiàn)國家的意圖[33]。這也體現(xiàn)了國家能力。
六、結(jié)論與啟示
對(duì)于當(dāng)前我國耕地占補(bǔ)平衡的困境，從政策執(zhí)行所處的結(jié)構(gòu)及實(shí)施過程來看，體現(xiàn)出國家能力的不足。本文采用國家能力視角，通過構(gòu)建“中央與地方關(guān)系”“政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)”和“國家與社會(huì)關(guān)系”三層解釋框架，分析耕地占補(bǔ)平衡困境的結(jié)構(gòu)性原因，并提出相應(yīng)的解決辦法。
首先，在“以縣為主”的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制之下，攜帶有中央政府意圖的耕地占補(bǔ)平衡政策并沒有完整徹底地貫徹到基層，而是被地方政府有選擇性地執(zhí)行和不執(zhí)行。在中央還沒有能力采用更加尖端的技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)控的情況下，地方往往會(huì)采取各種辦法規(guī)避或應(yīng)付中央要求。對(duì)此，一方面可以采取加強(qiáng)上級(jí)地方政府的權(quán)責(zé)利，逐步實(shí)現(xiàn)更加集權(quán)的土地管理體制；另一方面，可以加強(qiáng)條塊之間的約束制衡能力，壓縮地方政府自主運(yùn)作的空間。
其次，“條塊縱橫”的地方政府組織形式在一定程度上增加了政策執(zhí)行的組織成本，削弱了政府貫徹落實(shí)國家政策的能力，從而有可能降低耕地占補(bǔ)平衡的政策績效。在“條塊分割”的狀況下，目前最能有效整合各職能部門和其他工作部門的是地方政府。因此，地方政府的重視程度往往決定了政策執(zhí)行的方式和最終效果。對(duì)此，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的督辦力度，同時(shí)應(yīng)逐步建立具有一定統(tǒng)籌能力的大部門體制，適當(dāng)降低部門間壁壘。
最后，在“項(xiàng)目制”下作為政策對(duì)象的農(nóng)民參與耕地占補(bǔ)平衡政策的積極性嚴(yán)重不足，從而影響了這一政策的實(shí)施及其效果，普遍顯示出國家能力的不足。因此，應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目制與農(nóng)村基層組織的協(xié)同，在基層組織建設(shè)的框架下推進(jìn)項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)和實(shí)施，實(shí)現(xiàn)國家資源和意圖與農(nóng)民需求偏好的有效對(duì)接。加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，是加強(qiáng)國家能力建設(shè)的重要內(nèi)容之一。具備一個(gè)強(qiáng)有力的鄉(xiāng)村基層組織，甚至是國家能力的基礎(chǔ)。
2015年5月26日，國家主席習(xí)近平就耕地保護(hù)工作作出重要指示，國務(wù)院總理李克強(qiáng)也強(qiáng)調(diào)，要按照最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度要求，依法加強(qiáng)耕地占補(bǔ)平衡規(guī)范管理。③本文認(rèn)為，耕地占補(bǔ)平衡的困境根本上體現(xiàn)了國家能力的不足，因此解決這一問題的核心是要加強(qiáng)國家能力的建設(shè)。2014年11月，中共十八屆三中全會(huì)通過了《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化。國家能力視角的研究能夠?yàn)閲抑卫砟芰捌洮F(xiàn)代化提供諸多啟發(fā)。總的來看，國家能力不僅體現(xiàn)在國家對(duì)高精尖技術(shù)工具的有效掌握和使用方面；更為重要的是，國家能力還體現(xiàn)在國家宏觀制度設(shè)計(jì)和相關(guān)政策具體實(shí)踐運(yùn)作方面，以及制度能否有效地動(dòng)員社會(huì)力量——尤其是政策對(duì)象積極參與實(shí)踐，在農(nóng)民需求偏好與國家意圖之間尋找共識(shí)，實(shí)現(xiàn)融合，這也是國家治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版》2015年第4期
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