摘要：黨的十八大以來，中國共產黨圍繞耕地保護利用提出了一系列新理念、新戰略、新方法，完整準確全面貫徹新發展理念于耕地保護利用的綜合治理中，并在已有政策基礎上，形成了兼顧耕地數量、質量、生態“三位一體”的系統性政策體系和“用養結合、綜合治理”的全局性治理機制，取得顯著成效和重要成就，其成功經驗在于做到了5個堅持和處理好4對關系。面對我國“人均耕地、高質量耕地、后備耕地”少的現實國情，對照2030年及中長期發展目標，我國仍需高度重視“耕地的數量保障、質量提升、生態修復和治理效能”4個方面的情況和問題。立足新發展階段，我國應以當前耕地保護利用取得的重要成就為基礎、以成功經驗為借鑒，著眼于中長期發展，盡快推動耕地保護立法、明確耕地利用優先序，規劃2035年遠景目標與主要任務；立足當下，在保護耕地資源中堅守優質耕地紅線、確保良地良田糧用，在用地、養地中促進農業綠色低碳轉型發展、加快耕地質量提等升級，在生態系統維護中優化水土資源布局、提升耕地修復、治理的精準性，在統籌協調耕地各項政策中發揮合力、完善耕地保護經濟補償激勵機制、提升耕地綜合治理效能。
關鍵詞：耕地保護利用 政策演進 成就與經驗 愿景目標 實現路徑
耕地是農業之本、糧食之源，是最基礎的農業生產資源和農業生產力要素，是實施“藏糧于地”戰略夯實農業基礎產能的重要抓手，是保障國家糧食安全和生態安全的重要物質條件，是促進農業發展、實現農業現代化的根基和命脈，是中華民族永續發展的根基。
一、黨的十八大以來我國耕地保護利用政策演進、重要成就與成功經驗
新中國成立以來，我國始終高度重視耕地保護利用工作，從新中國成立初期對耕地資源保護的初步探索，到改革開放對耕地質量建設的逐步拓展，再到黨的十八大以來對耕地生態系統維護的擴大延伸，形成了兼顧數量、質量與生態的“三位一體”的耕地綜合保護利用制度，實施了最嚴格的耕地保護制度，為貫徹“藏糧于地”戰略、保障糧食安全、促進農業綠色高質量發展、加快推進農業現代化奠定了重要基礎。
（一）黨的十八大以來我國耕地保護利用演進歷程和政策措施
（1）新中國成立以來，我國的耕地數量保護與質量建設，為進入中國特色社會主義新時代對耕地綜合保護利用、推進現代農業生產體系奠定堅實基礎。新中國成立之初，在社會主義革命和建設時期，國家將以耕地為主導的農業生產作為農村經濟工作的重點，對耕地資源保護、改良土壤進行初步探索，為改善農業生產條件、探索建立現代農業生產體系奠定了一定的物質基礎；進入改革開放和社會主義現代化建設新時期，以1986年我國成立了國家土地管理局和1987年實施《土地管理法》為標志，我國正式開啟了耕地保護與質量建設的機制化、法治化和制度化歷程，明確了“保護耕地是我國必須長期堅持的一項基本國策”，隨后在1999年實施修訂完善了《土地管理法》，并分別在1993年、1999年和2008年經國務院批準接續發布了《全國土地利用總體規劃綱要（1985—2000年）》、《全國土地利用總體規劃綱要（1997—2010年）》和《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）》。在耕地數量保護方面，將最初制定的“耕地數量保護”調整完善為“保持耕地總量動態平衡，耕地占補數量和質量相當”，將“基本農田保護”調整完善為“永久基本農田保護”，將“長期規劃利用”調整完善為“年度利用管理”，明確提出了守住18億畝耕地紅線；在耕地質量建設方面，提出“加強中低產農用地改造，確保耕地總體質量有所提高”，并就“提升耕地保護水平、全面加強耕地質量建設與管理”提出詳細要求，如，將“耕地增量、提質、增效有機結合、耕地占補平衡中補充耕地質量和新補充耕地能夠長期得到合理有效利用、耕作層剝離和再利用、耕地質量等級的評價與監測制度化”等；在耕地治理方面，提出了“耕地保有量和基本農田保護面積的省長等第一責任人負責制”。這一時期，我國耕地政策由數量保護向數量與質量并重轉變，由經驗指導向規劃綱要引領轉變，由行政管理向依法治理轉變，建立了耕地數量保護與質量建設機制和政策框架體系，為進入中國特色社會主義新時代對耕地綜合保護利用、推進農業現代化打下了堅實基礎。
（2）黨的十八大以來，我國形成了兼顧耕地“數量保護、質量建設與生態維護”“三位一體”資源綜合保護利用的治理體系，為貫徹“藏糧于地”戰略、保障糧食安全、促進農業綠色高質量發展、加快推進農業生產體系現代化邁出堅實步伐。中國特色社會主義進入新時代，我國在已有耕地數量保護與質量建設機制和政策體系的基礎上，實行了最嚴格的耕地保護利用制度，將耕地保護利用納入到山水林田湖草沙的一體化保護和系統治理，陸續發布了《耕地草原河湖休養生息規劃（2016—2030年）》和新一輪的《全國土地規劃綱要（2016—2030年）》等重要規劃，并與時俱進在2020年修訂實施了新《土地管理法》，2021年頒布了新《土地管理法實施條例》等政策措施。按照耕地綜合保護利用在數量、質量和生態系統維護側重點不同，主要有三類政策措施。第一類是以規劃、用途管制為重點的耕地數量保護措施。這類政策措施主要通過規劃明確各類耕地用途、農田數量，設定耕地數量保護的底線目標和重點任務；按照耕地、永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界的順序，統籌劃定落實三條控制線，把耕地保有量和永久基本農田保護目標任務足額帶位置逐級分解下達；通過實施高標準農田建設等工程項目落實、細化保護目標、任務。第二類是以質量建設為重點的耕地利用政策措施。這類政策措施主要通過在耕地開發利用過程中采取保護性耕作、保護性利用方式，激勵在用地、養地中保護、提升耕地基礎地力。如，為了促進耕地用養結合，在用地中給予耕地承包戶的地力保護補貼；在開展東北黑土保護利用工程中推進農機深松整地、保護性耕作等方式；為了更好養地，開展耕作輪作休耕、農藥化肥減量增效等政策措施。第三類是以生態系統維護為重點的耕地系統性措施。這類政策措施主要通過修復、治理問題耕地從而改善、提升耕地質量，通過對耕地生態系統進行全方位的維護，來確保耕地產能的穩定增長，促進耕地資源的永續利用。具體為，對退化耕地、重金屬污染耕地等采取治理措施；對以耕地為基礎的農田綜合生態系統進行維護治理，如，對農業面源污染的治理，對水源污染進行治理，可避免污水滲透破壞土壤生態環境；對畜禽糞污的資源化利用和對農膜廢棄物的回收利用，可避免農業生產源頭對土壤生態環境、土壤空隙等影響；對農作物秸稈的綜合利用，可促進農業循環發展，使土壤養分、有機質含量提升；實施測土配方施肥、有機肥替代一定比例的化肥等推進綠色種養循環農業措施，可維護土壤生態環境、滿足農作物營養需求。
（二）黨的十八大以來我國耕地保護利用的階段成效與重要成就
（1）黨的十八大以來，我國耕地保護利用取得的階段成效。在耕地數量、質量、生態“三位一體”綜合保護利用政策措施下，我國耕地保護利用取得明顯成效。在耕地數量保護方面，現有耕地總量為19.18億畝，完成了第四輪土地規劃綱要提出的2020年耕地保有量18.65億畝目標任務。在耕地質量建設方面，從耕地質量等級看，2019年我國耕地平均等級為4.76等，較過去5年提高了0.35個等級；2019年土壤有機質含量穩定提高到2.49%左右，已超過規劃設定的2020年目標值2.2%水平。從高標準農田建設工程和黑土地保護利用工程進展看，到2021年底我國已建成9億畝左右高產穩產的高標準農田，實施東北黑土地保護性耕作8200萬畝，實施耕地輪作休耕面積4000萬畝以上。在耕地生態系統維護方面，從農業生產活動對耕地質量的影響看，化肥使用量連續6年實現負增長，由2015年的6022.6萬噸峰值下降到2020年的5250.7萬噸，農藥使用量連續7年實現負增長，由2013年的180.77萬噸峰值下降到2015年的178.3萬噸，再進一步降低到2019年的139.17萬噸，同時，農業化肥利用率顯著提高，水稻、小麥、玉米三大糧食作物農藥、化肥利用率從36.6%和35.2%提高到40.6％和40.2％；到2020年，全國秸稈綜合利用率和農膜回收率分別達到86.7%和80%，規模養殖場糞污處理設施裝備配套率達到97%。從水、土壤等自然資源對耕地質量影響看，地下水污染得到一定遏制，地下水水質V類水位占比大于25%；土壤污染風險基本得到管控，受污染耕地安全利用率和污染地塊安全利用率達到“雙90%”；從耕地系統的自然生態環境看，已經落實安全利用和嚴格管控耕地土壤環境質量措施的面積5700多萬畝，土壤環境保持總體穩定，耕地的修復治理初有成效。耕地保護利用的階段成效對于穩定耕地產能、保障糧食安全、促進農業綠色高質量發展、加快農業現代化發揮了重要作用。
（2）黨的十八大以來我國耕地保護利用的重要成就。黨的十八大以來，我國耕地資源保護、質量建設和生態系統維護的政策指向性更明確、措施更具體、力度更大，形成了相對比較完整的耕地綜合保護利用的治理政策體系和相對完善的耕地治理機制。具體來看，在耕地數量保護方面，從逐步施行到全面落實永久基本農田特殊保護制度，貫徹實施“藏糧于地”戰略，防止耕地“非農化”、遏制永久基本農田“非糧化”，明確了耕地和永久基本農田用途的優先序，其首要功能是糧食和重要農產品生產；完善耕地占補平衡制度，將“提質改造和數量補充相結合的占補方式”調整完善為“以數量為基礎、以產能為核心的占補新機制”，實行最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，明確嚴守18億畝耕地紅線，提出“已經確定的耕地紅線絕不能突破，已經劃定的城市周邊永久基本農田絕不能隨便占用”，嚴格明確耕地規劃、用途管制、分類保護，差異化農用地與耕地“糧、經、牧、漁、林”利用方式，逐步與國土空間規劃編制工作融合。在耕地質量建設與生態系統維護上，提出了耕地休養生息的階段目標和政策措施，采取“養、退、休、輪、控”措施，對耕地進行養護、退耕還林還草、休耕、輪作、污染防控治理，探索耕地保護與利用協調發展，穩步實現從片面“追求產出”向“用養結合、永續利用”轉變。在耕地治理機制上，進一步明確了由生態環境部門負責農用地和污染地塊的土壤環境、由農業農村部門負責耕地地力、由自然資源部門負責耕地資源保護與土壤質量的治理機制；在治理規則上，從相對單一的“規劃引領”向最嚴格的“規劃、用途與所有制”管制轉變；在治理方式上，從“重用輕養，分頭治理”向“用養結合、綜合治理”方式轉變，耕地治理體系上，基本實現了耕地數量、質量、生態并重的“三位一體”綜合保護利用體系，耕地治理的綜合性、全面性、系統性顯著增強，形成了職能分工更為明晰、覆蓋內容更為全面、體系更為系統全面的耕地綜合治理機制；在推進耕地治理體系和治理能力現代化的同時，為保護耕地永續利用、確保耕地產能持續穩定增長（張鳳榮，2022），立足新發展階段加快推進基本農業現代化邁出堅實步伐。
（三）黨的十八大以來我國耕地保護利用的成功經驗
黨的十八大以來，我們黨圍繞耕地保護利用提出了一系列新理念、新戰略、新方法，完整準確全面貫徹“創新、協調、綠色、開放、共享”新發展理念在耕地保護利用的綜合治理機制上，堅持黨對耕地保護利用的全面領導、堅持人與自然和諧共生的科學自然觀、堅持山水林田湖草沙的系統性治理、堅持統籌保護與發展的工作總基調、堅持目標導向和問題結合的工作策略和方法；處理好發展和保護關系、處理好整體和局部關系、處理好長遠目標和短期目標關系、處理好政府和市場的關系。
耕地保護利用的綜合治理上，做到5個堅持：一是堅持黨對耕地保護利用的全面領導。以耕地為主的土地是人類賴以生存的基礎，與人們的生產生活息息相關，回溯我國發展的歷史變遷，每一次涉及土地制度的變革都會對經濟社會產生深遠的影響；中國共產黨成立以后，我們黨深刻意識到土地對于農民的極端重要性，根據不同歷史階段的現實情況不斷調整完善土地政策。黨的十八大以來，對耕地保護利用，在制度上立柱架梁，在實踐中扎實推進，在黨和國家機構改革中進一步完善黨對耕地保護利用的全面領導、黨中央集中統一領導的工作體系；對耕地保護利用，在認識上更加統一，在制度體系上更加成熟、更加定型，黨中央集中統一領導下定政策、促改革，基層組織體系上下貫通、執行有力（江金權，2021）。二是堅持人與自然和諧共生的科學自然觀。耕地是最基本自然資源和生產要素，充分利用耕地、提升耕地質量、維護耕地生態系統環境，實行最嚴格制度最嚴密的法治保護耕地，推動耕地相關的生產方式、生活方式、思維方式和價值觀念的全方位、革命性變革，從而達到更好保護好耕地基礎產能，這關系米袋子、菜籃子、水缸子的供給安全，關系“國之大者”糧食安全問題，關系滿足人民食物和身體健康最基本需求；保護利用耕地，堅持推動綠色發展、循環發展、低碳發展，尊重自然規律、遵照“宜耕則耕、宜林則林、宜園則園、宜草則草”的原則，堅定不移走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，實現人口、資源、環境的協調發展。因此，保護好利用好耕地是普惠、基本的民生福祉，是堅持以人民為中心的發展思想體現。三是堅持山水林田湖草沙的系統性治理。耕地保護利用是一項長期的戰略任務，也是一個復雜的系統性工程。因此，既將耕地作為獨立的土地資源要素看，又從耕地和其他山水林天湖草等自然生態系統要素緊密關聯整體看；既系統謀劃耕地保護利用的體制改革，又一體治理耕地相關的山水林田湖草沙；既堅持“山水林田湖草沙是生命共同體”的整體系統觀，強調“用途管制和生態修復”必須遵循自然規律整體系統觀（中共中央宣傳部、中華人民共和國生態環境部，2022），又從全局角度創新治理方式，堅持在耕地保護利用工作推進中的系統性和全局性。四是堅持統籌保護與發展的工作總基調。統籌在發展中保護、在保護中發展，既要促進耕地保護和利用結合，在促進耕地有序利用、高質量發展中強化保護，又要在耕地保護過程中確保高效、集約利用，促進以耕地為載體的相關產業高質量發展。“耕地是糧食生產的命根子”，耕地保護利用重點就是更好保護耕地產能，把提高農業而綜合生產能力放在更加突出位置，把“藏糧于地”真正落實到位，從而更好保障糧食安全。保護耕地資源就是保護生產力，改善農田生態環境也是發展生產力，為統籌協調耕地保護利用、發展與安全探索了新路徑。五是堅持目標導向和問題結合的工作策略和方法。既以規劃為引領，明確五年規劃、2030年規劃明確中長期保護與發展目標，還以問題為導向，結合當下在耕地數量、質量、生態系統維護中遇到現實難題，將耕地保護與質量建設、生態修復統籌兼顧、整體施策，既立足當下又謀劃長遠，既算大賬、長遠賬、整體賬、綜合賬，還有前瞻性思考、全局性謀劃和戰略性布局。
貫穿耕地保護利用全過程，處理好4對關系：一是處理好發展和保護關系。妥善處理好城鄉發展與耕地保護、耕地質量提升、生態退耕等生態系統維護之間關系，實際上就是護理好農業生產發展與耕地生態資源保護之間關系。不因城鄉建設發展、耕地占補、地類轉換、農業結構調整、生態系統維護而降低耕地生產能力，在耕地保護利用中促進農業綠色轉型發展，預防切斷污染物進入土壤和地下水環境途徑，在綠色轉型中實現耕地產能穩定提升。堅持統籌謀劃，堅持發展中保護，保障糧食、重要農產品耕地基礎產能安全。二是處理好整體和局部關系。既增強全國一盤棋，加強政策措施統籌協調，確保形成合力；又充分考慮區域自然資源環境和耕地客觀現實，堅持問題導向系統治理，打通地上和地下、城市和農村，協同推進水、土綜合治理，確保各地耕地保有量、永久農田保有量既有任務，不搞“一刀切”，也確保耕地質量、永久基本農田為適宜耕種的優質耕地、優質農田。三是處理好長遠目標和短期目標關系。既立足于當下，解決當前燃眉之急具體問題，諸如耕地數量減少問題，又放眼長遠，加快提升耕地基礎地力，提升中長期耕地基礎產能，對耕地保護利用把握好節奏和力度。四是處理好政府和市場的關系。推動有為政府和有效市場更好結合，既發揮好政府引導激勵作用，也發揮好市場對資源配置作用，建立健全耕地資源保護與質量建設的工作激勵約束機制。
二、對照2030年及中長期發展目標，仍需高度重視4個方面的情況與問題
“保護耕地是我國必須長期堅持的一項基本國策”。雖然，當前我國耕地綜合保護利用取得明顯成效，但是，我國作為人多地少水缺的發展中大國，面對“人均耕地少、高質量耕地少、后備耕地少”的現實國情，對照2030年及中長期發展目標，以當前耕地保護利用取得的重要成就為基礎，以耕地保護利用治理的成功經驗進行研判，仍需高度重視“耕地的數量保障、質量提升、生態修復及治理效能”4個方面的情況和問題。
（一）需高度重視優質耕地和優質永久基本農田的數量保障
從確保耕地的數量目標看，需高度重視在18億畝耕地紅線內的耕地、永久基本農田為適宜耕種的優質耕地。一是保護優質耕地數量仍有隱患。據《第三次國土普查公報》（簡稱“三調”）顯示，在2009年至2019年的10年間，耕地總面積從20.31億畝降低到19.18億畝，總計減少了1.13億畝，人均耕地面積由1.52畝降低到1.36畝，減少的耕地主要轉向了城鄉建設用地和農用地地類轉換。耕地減少的原因，主要是城鄉建設用地“雙向”外延擴張一定程度擠占了部分周邊優質耕地（劉守英，2014），而土地整理復墾補充耕地多為低產田（張亨明等，2021），補充的新增耕地并未達到同等同質同級；其次是農業結構調整中耕地地類轉換，導致部分地區適宜耕作的平地被調整為他用。二是保護優質永久基本農田數量仍有難度。以2020年我國永久基本農田保有量任務為15.46億畝為基礎數據，2019年我國耕地平均等級為4.76等，評價為一至三等級的優質耕地面積為6.32億畝，僅占耕地總面積的32.95%。如按國土三調數據，耕地總量19.18億畝和低等（七至十等級耕地）耕地4.44億畝差值計算，中高等耕地僅為14.74億畝，低于劃定的保護永久基本農田15.46億畝目標任務，這就意味著有相當部分質量為低等級的耕地劃入了永久基本農田。而在劃定永久基本農田過程中，部分地區存在“劃遠不劃近”“劃劣不劃優”等問題，特別是在山地丘陵地區，永久基本農田“上山”“下河”、公益林地與永久基本農田重合等問題尤為突出（于法穩，2018）。
（二）需高度重視耕地在保護利用中的質量提升
從確保耕地的質量目標看，需高度重視耕地基礎地力提升。一是當前土壤有機質含量、耕作層厚度有待提高。自1988年至2019年的三十多年間，土壤有機質含量在2016~2019年有所回升，到2019年回升到24.9克/千克，但仍低于20世紀80年代后期保持在25.7克/千克的水平，且全國九大農區耕地質量水平不均衡，東北黑土區、長江中下游區域、西南區域、華南區域和青藏區域的土壤有機質含量高于平均水平；全國耕層平均厚度僅為21.1厘米，整體偏薄。二是當前耕地基礎地力對糧食產能的貢獻率有待提高。2016年，我國稻谷、小麥、玉米的耕地基礎地力貢獻率分別為54.4%、48.8%、48.7%，整體上與發達國家70%~80%基礎地力水平還有一定差距，耕地基礎地力不高將直接影響農業發展、糧食產能等。
（三）需高度重視耕地的生態系統修復與治理難度
從確保耕地生態系統目標看，需高度重視耕地密切關聯的生態系統整體性修復和治理。一是改善耕地立體條件仍受自然資源與生態環境剛性約束。我國優質耕地、主要糧食種植區域與水資源分布區域不一致，以秦嶺—淮河為界限，北方耕地面積高達64%，而水資源僅占全國水資源總量的18.28%（韓楊，2022），質量在七至十等級的低等耕地占耕地總面積的23.15%，普遍位于生態環境脆弱、土壤貧瘠區域，導致優質耕地占比較高的北方糧食主產區提升耕地質量、提升糧食產能和低等級耕地質量提升、產田改造普遍面臨自然生態環境條件的剛性約束。二是促進耕地土壤酸堿度平衡，仍要關注農業生產中化肥農藥施用情況。當前農業生產中農藥化肥施用量仍然偏高且施用結構仍不合理，導致一些地區土壤肥力下降，存在土壤酸化、鹽堿化和退化問題。三是受城鄉生活和工農業生產帶來的外源影響，局部地區耕地仍存在重金屬和地下水等污染，及塑料農膜等白色污染物等情況（徐明崗等，2016）。各類污染因素的復雜性，使得被污染耕地呈現隱蔽性、滯后性、積累性和不可逆等特征，耕地修復周期長且耕地修復技術要求高（劉丹等，2018）。
（四）需高度重視耕地“三位一體”的綜合治理效能增強
從耕地相關政策目標看，需高度重視耕地“數量、質量和生態”有關各類政策發揮合力，綜合治理效能有待進一步提高。一是部分政策支持力度有待提高。如，高標準農田建設項目和東北黑土地保護工程畝均投資標準普遍偏低。部分地區高標準農田建設投資標準與實際資金需求有較大差距，很難達到高標準農田的“高質量、高標準”要求（韓楊等，2022）；再如，“東北黑土地保護利用”項目中的保護性耕作畝均補貼標準不高、激勵不足，導致耕地利用過程中實際采取的保護性措施有限。較低的補貼還不能充分凸顯出耕地保護的真實經濟價值（劉彥隨等，2014）。二是分類政策實施過程中的系統性、精確性和綜合性有待提高。當前各類規劃遠景目標主要對標2030年，一些指標設定、一些政策落實方式、實現路徑仍有待明確、細化。一些政策措施實施過程應注重發揮合力。如，對于耕地占補平衡和耕地地類轉換相關政策，雖對“被占用耕地耕作層剝離再利用”相關規定，但未形成“強制性”有效措施；再如，對于耕地地力保護補貼政策，目標是支持耕地地力保護和農業適度規模經營，補貼對象為擁有耕地承包權的種地農民，補貼主要依據承包耕地面積、計稅耕地面積、確權耕地面積或糧食種植面積，但實施過程中并未和耕地質量掛鉤。又如，高標準農田建設項目、耕地質量保護與提升、農機深松整地、農作物秸稈綜合利用等，政策好覆蓋區域相同，亟需集中資金投入，才能形成合力。三是相關政策措施精確性和針對性有待提高。不同區域耕地問題和糧食主產區、重要農區的耕地治理應因地制宜。
三、主要思路與實現路徑
立足新發展階段，完整準確全面貫徹新發展理念，在我國耕地保護利用取得的重要成就的基礎上，應以耕地保護利用的成功經驗為借鑒，統籌好農業農村的生產、生活與生態關系，優化國土、水空間開發保護格局，既要把握好耕地保護、質量建設與生態退耕、地類轉換之間的節奏和規模，確保耕地資源開發利用的長期穩定，守好優質耕地紅線確保良地良田糧用，也要統籌完善用好各項耕地質量建設相關政策和措施，使耕地資源保護更有力、質量建設更有效、生態治理更有序，發揮好耕地數量、質量、生態“三位一體”政策合力，加快促進耕地質量提等升級。
（一）著眼于中長期，加強耕地資源保護與利用的主要思路
第一，確立耕地資源保護、質量建設與生態維護的基本原則和耕地開發利用優先序。一是應盡快出臺耕地保護立法。明確耕地保護各方主體，相關責任與具體義務，落實“黨政同責”的耕地資源保護的責任，明確公民和法人耕地資源保護、質量建設與生態系統維護有關的法定義務，建立健全耕地保護補償、考核等制度，推進耕地保護的制度化、規范化、法制化。二是確立耕地資源保護、質量建設與生態系統維護的基本原則和開發利用優先序。按照耕地數量、質量、生態的三位一體綜合治理原則，統籌處理好耕地與其他農用地類之間，耕地等農用地與城鎮用地之間、耕地等農用地與生態退耕、水資源保護等之間的關系。兼顧到耕地資源保護的系統性、綜合性、連續性和穩定性，以三調數據為底數，在對耕地資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價基礎上，優化國土、水空間開發保護格局，綜合耕地的社會、經濟與生態價值，明確耕地開發利用的優先序原則，明確永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界三條控制線劃定細則。根據主體功能區定位、經濟發展、耕地現狀、水資源利用、土地污染、生態保護紅線劃定、生態建設等實際情況，對耕地保有量和永久基本農田保護面積進行詳細測算，確保“永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界”三條控制線不交叉不重疊。
第二，規劃耕地資源保護、質量建設與生態系統維護的2035年遠景目標與主要任務。應結合耕地相關中長期規劃，系統謀劃、統籌規劃2035年耕地資源保護、質量建設與生態系統維護的遠景目標，明確耕地“數量、質量與生態”的主要任務與重點工程。一是以三調數據為底數，明確到2035年耕地保護目標與主要任務。明確耕地“保多少”，永久基本農田“保哪里”，對于已經劃定“永久基本農田保有量”任務，但實際達不到任務目標的區域，善處理補劃潛力與城鎮開發邊界的關系，抓緊制定耕地恢復、永久基本農田恢復補充方案，把握好補充耕地計劃、目標、節奏，確保補劃耕地質量；二是以2020年耕地質量數據為底數，明確到2035年耕地質量建設提升的“約束性”目標與主要任務。規劃耕地質量提等升級到怎樣的程度，明確耕地提升的具體任務、耕地質量提升的具體激勵機制；三是以2020年耕地生態系統的數據為底數，明確到2035耕地密切相關的自然生態系統維護的目標與任務清單。規劃以耕地質量提升為目標，分類制定水資源合理配置、水利工程建設、水資源利用效率提升和水環境改善，對耕地質量帶來直接影響的農業生產投入，如化肥、農藥施用；對耕地質量間接影響的農牧業生產活動，如推進農牧循環經濟發展、農業面源污染治理；對已有污染土壤、地下水污水灌溉進行系統性、全面性的調查、核查、修復、治理等。
（二）立足當下，實現耕地保護利用遠景目標的路徑優化建議
第一，在保護耕地資源中堅守優質耕地紅線，確保良地良田糧用。以“三調”為底數，在對耕地資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價基礎上，確立新時期嚴格耕地保護、質量建設的基本原則，將耕地質量等級與耕地數量保護、永久基本農田的管控規則掛鉤，細化優質耕地開發利用的優先序。一是漸進優化農業農村生活、生產、生態布局，統籌利用鄉村建設用地、農用地。兼顧耕地的數量、質量和生態統一，在中高等級耕地集中連片區，嚴控非農、非糧產業占用中高等級耕地；將建設用地、農用地地類轉換中所用耕地耕作層剝離，明確必須用于中低等級耕地質量提等升級、中低產田改造；統籌集約用地促進耕地資源的高效利用，緩解城鄉建設用地、農業用地地類轉換等占用耕地尤其是優質耕地壓力。二是科學分析評判全國耕地后備資源潛力、耕地質量等級的精確分布、永久基本農田的劃定范圍，確保永久基本農田為優質耕地。運用衛星遙感影像等信息技術手段，嚴守耕地及永久基本農田用途管制規則，對于坡耕地以及沙化、石漠化和污染嚴重的耕地，屬于嚴格管控類且無法恢復治理的低等級耕地，調整出永久基本農田范疇；對于在平地尤其永久基本農田種植林果、草皮和池塘養魚等逐步恢復或置換為糧食種植；對于鹽堿化、酸化土地，通過修復、治理后符合條件可列為后備耕地資源，調整適宜耐鹽堿農作物、適宜酸性土壤農作物耕種。確保永久基本農田與中高等級質量的耕地分布范圍大體保持一致，確保良地良田糧用。三是改進并構建更加科學合理的耕地占補平衡和耕地地類轉換新機制。對于耕地占補平衡，應明確“以補定占、先補后占、占優補優、占水田補水田”耕地占補平衡原則，確保同等級耕地之間占補調整，確保補充耕地數量、質量同等或高于被占耕地。對于耕地與其他農用地地類轉換和農業結構調整，對于生態退耕地，把握好政策邊界、規模，調減生態功能重要區域和脆弱區域退耕面積，增加生態重要區退耕面積；對因實施退耕還林減少的永久基本農田面積，在轄區范圍內進行耕地占補平衡；對于確需將耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地的，應充分利用“四荒”資源，優先使用難以長期穩定利用的坡耕地。
第二，在用地、養地中促進農業綠色低碳轉型發展，加快耕地質量提等升級。利用大數據摸清耕地質量基礎情況，整合不同部門之間的耕地質量數據系統，科學準確評估耕地基礎地力情況及成因，促進耕地在用養結合中提升耕地基礎地力。一是整合耕地質量相關數據，構建耕地大數據監測與應用系統。運用衛星遙感影像等信息技術手段，推動耕地質量大數據共享、公開、透明系統，建立全面、系統耕地基礎地力監測系統。構建全國耕地質量信息“一張圖”，應用于科學指導耕地地力提升行動、后備耕地補充、耕地占補平衡地塊信息等，實現耕地質量可查詢、可追溯、可監督。二是明確耕地、永久基本農田的用途管制與質量提升掛鉤。明確優質耕地應主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等重要初級農產品生產，永久基本農田按糧田管理，嚴格耕地用途管制，在用養結合中提升耕地質量，提高對永久基本農田耕地基礎地力保護補貼水平引導養護耕地，給予采取保護性耕作方式等科學合理用地獎補，正向引導降低耕地“非農化”“非糧化”發生的概率。三是強化耕地利用中提升耕地土壤的基礎地力，引導向綠色低碳可持續農業發展轉型，促進高質量耕地產出的高品質農產品生態價值實現。在耕地利用中要突出抓好“調、改、培、保、控、提、管、優”農業全產業鏈工作。調，是指調整耕作層土壤保護利用，將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質地或者其他耕地的土壤改良；改，就是要突出改善土壤的性狀，根據酸化、鹽漬化、受污染等農業生產障礙性土壤成因，針對性采取適宜性農業生產方式；培，就是要突出培肥地力，提高有機質含量，針對土壤貧瘠的成因施用特定肥料，達到改良土壤養分、提高肥力的目的；保，是指保水保肥，通過測土配方施肥，包括推廣水肥一體化、深耕深松等激勵性措施，保持耕地的肥力和水力；控，是指根據地力情況來調控化肥、農藥的施用量、施用結構，避免化肥、農藥施用對土壤的二次污染；提，是指高農業生產資源利用效率，促進農牧循環可持續發展，提高農作物秸稈還田利用率、廢棄農膜回收利用率，降低農牧業種植養殖過程中的面源污染，一體化提高農業資源利用效率等；管，是指對于已經建成的高標準農田和實施東北黑土地保護利用工程的耕地要進行合理管護，明確管護資金來源、管護主體與責任，以維持農田和耕地質量的持久性；優，是指促進高成本、高投入、高質量耕地產出的高品質農產品優質優價，通過市場差別定價探索農產品生態價值實現的多種路徑。
第三，在生態系統維護中優化水土資源布局，提高耕地修復、治理的精準性。加快啟動第三次土壤普查，建立耕地質量安全風險識別機制，加強耕地質量監測與評價基礎性工作，及時掌握耕地質量狀況，精準識別耕地質量系統風險隱患及原因，采取山水林田湖草沙一體化系統治理和因地制宜精準施策。一是建立耕地質量安全風險識別機制，研判各類耕地風險隱患對生態安全、農業可持續發展、農業產能、糧食安全帶來的影響，以此優化調整完善各類耕地政策。尤其是對于耕地重金屬污染地區、污水灌溉地區，提高修復、治理的針對性、系統性和精準性。二是根據耕地區位、光熱、氣候、水資源、承載力等自然生態系統情況以及社會經濟發展狀況，因地制宜分區、分類實施。對于耕地質量自然資源稟賦屬性和政策優化目標分類，按耕地質量等級、成因等特點，明確政策分類為質量提升、修復治理、防范化解自然生態的等風險隱患等；把握農作物輪作區域范疇、退耕地的規模和節奏，加大退化、污染、損毀農田改良修復力度，保護和改善農田生態系統。對于東北農區，著力推進耕地質量提升、加強水利灌溉設施等薄弱環節建設、加大對高標準農田、黑土地保護利用力度等，尤其是加快遼河平原、三江平原、松嫩平原等糧食生產壓力的主產區耕地質量提升；對于西北旱作農區，加快水利設施建設、節水技術應用、鹽堿地治理和退化土地退耕等，尤其強化關中平原、河套平原等糧食主產區的水土資源優化配置；對于長江中下游地區和南方經濟發達周邊農區，加快污染防治，尤其重金屬治理和土壤酸化改善，優先保護農田土壤質量安全環境穩定等，尤其加強江漢平原、洞庭湖平原、鄱陽湖平原、四川盆地等區域平原及壩區耕地保護，促進穩產高產商品糧棉油基地建設。
第四，在統籌協調耕地質量各項政策中發揮合力，提升耕地綜合治理效能。完善兼顧耕地數量、質量、生態多部門的多層次、跨區域協同推進的工作機制，優化耕地質量建設相關政策措施和支持結構。一是加大政策支持力度，穩定基本量基礎上提高支持標準。調整耕地地力補貼依據與耕地質量直接掛鉤，漸進提高耕地地力補貼、高標準農田、東北黑土地保護利用等直接提升耕地質量的政策支持力度，根據耕地類型和質量提升水平，差異化提高畝均支持標準，確保政策發揮實效；鼓勵地方政府根據自有財力，探索研究制定“市場化”激勵政策，用好土地出讓收益、耕地占補平衡指標市場交易費用，統籌整合有關資金，明確并提高用于中低等級耕地改造、耕地基礎地力提升等質量建設相關項目比例；二是優化支持調結構，提升耕地質量、耕地修復與治理等促進耕地地力提升的政策支持力度，建立耕地質量的常態化評估機制。加大耕地修復、治理力度，尤其對于重要糧食和重要農產品主產區耕地的修復和治理，將耕地質量作為政策實施效果的重要指標；三是完善耕地質量建設的補償和激勵政策。對于永久基本農田多、保障國家糧食安全貢獻大的糧食主產區、產糧大縣，加大財政支持力度；對于促進耕地質量有實質性提升的地區采取激勵獎補制度；對于采取保護性耕作等措施的種地農民及新型經營主體給予激勵補償；對于促進耕地地力提升的社會化服務體系給予獎補支持；探索實行跨省跨區域的橫向補償激勵和糧食主產區、經濟薄弱地區耕地保護的國家、省、市、縣、鄉鎮五級縱向補償；激發糧食主產區、優質耕地保護區地方政府、種地農民保護耕地的內生動力。四發揮政策合力、提高綜合治理效能。集中精準將多項政策措施實施到同一區域同一地塊，對中央財政資金采按照“渠道各異、用途不變、集中投入、形成合力”的原則，統籌用于同一區域、同一地塊的耕地保護利用和質量建設上，確保政策支持的靈活性和連續性，確保耕地集中受益，發揮政策合力。
（作者系國務院發展研究中心農村經濟研究部第四研究室主任；中國鄉村發現網轉自：《管理世界》，2022年第11期）
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