耕地占補(bǔ)平衡制度實(shí)施15年來(lái)，在土地管理和耕地保護(hù)方面作出了歷史性貢獻(xiàn)。但隨著形勢(shì)變化，也面臨著很多新情況和新問題。特別是近年來(lái)，耕地占補(bǔ)平衡制度在一些地區(qū)推進(jìn)艱難，不時(shí)傳出爭(zhēng)議和質(zhì)疑之聲。筆者對(duì)此進(jìn)行了一些思考。
要不要堅(jiān)持？
很多人提出，耕地占補(bǔ)平衡制度已經(jīng)明顯難以為繼，應(yīng)予以廢除。歸結(jié)起來(lái)，其理由主要有3個(gè)：一是耕地后備資源越來(lái)越少。很多省份都難以在本行政區(qū)內(nèi)完成耕地補(bǔ)充任務(wù)。上海等地已多年“打白條掛賬”。二是新增耕地質(zhì)量越來(lái)越低。各地新開墾的耕地質(zhì)量普遍不高，“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象非常嚴(yán)重。三是對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響越來(lái)越大。一些地方采取“上山”、“下?！?、“墾草”、“植沙”、“移林”、“圍湖”等非常規(guī)手段補(bǔ)充耕地，引發(fā)了水土流失、地質(zhì)災(zāi)害等生態(tài)隱患。應(yīng)該說，這些問題都不同程度存在，在一些地方還比較尖銳。
但筆者認(rèn)為，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局看，在當(dāng)前乃至今后很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，耕地占補(bǔ)平衡制度都具有不可替代的重要意義，決不能輕言放棄。
第一，糧食安全這根弦不容松懈。我國(guó)人多地少，保障糧食安全始終是治國(guó)理政的頭等大事。近年來(lái)，盡管糧食連年增產(chǎn)，但糧食進(jìn)口也在同比例增長(zhǎng)。有數(shù)據(jù)顯示，將我國(guó)進(jìn)口的糧、油等農(nóng)產(chǎn)品綜合起來(lái)算，相當(dāng)于每年在海外占用了7億畝左右的播種面積。民以食為天，食以地為本。在農(nóng)業(yè)技術(shù)沒有取得新的革命性突破前，牢牢守住18億畝耕地紅線仍然是確保糧食安全的首要前提，不應(yīng)有任何質(zhì)疑，也不容有絲毫松懈。
第二，耕地后備資源的真實(shí)潛力不容小覷。從狹義的耕地后備資源看，經(jīng)過最近10多年的大規(guī)模開發(fā)，區(qū)位條件好、開發(fā)成本低、生態(tài)影響小的后備資源確已基本開發(fā)殆盡。但是，從優(yōu)化土地利用布局與結(jié)構(gòu)的角度看，新增耕地仍然大有潛力。一方面，新疆伊犁河谷、黑龍江松嫩平原等地還有大量?jī)?yōu)質(zhì)后備資源，耕地開發(fā)仍有較大空間。另一方面，立足優(yōu)化國(guó)土空間格局和主體功能區(qū)建設(shè)，通過土地綜合整治等手段，調(diào)整優(yōu)化林地、水域、耕地以及建設(shè)用地布局與結(jié)構(gòu)，蘊(yùn)含著更加巨大的耕地增長(zhǎng)空間。
第三，耕地占補(bǔ)平衡制度的硬性約束能力不容忽視。作為一項(xiàng)制度安排，占補(bǔ)平衡制度將耕地補(bǔ)充與建設(shè)用地審批相掛鉤，實(shí)行“以補(bǔ)定占”、“先補(bǔ)后占”、“占補(bǔ)平衡”，形成了控制建設(shè)占用、促進(jìn)節(jié)約集約、穩(wěn)定耕地?cái)?shù)量的倒逼機(jī)制。過去15年的實(shí)踐表明，耕地占補(bǔ)平衡制度有力遏制了耕地面積急劇減少態(tài)勢(shì)，優(yōu)化了土地利用布局與結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化了全社會(huì)耕地保護(hù)意識(shí)。在耕地保護(hù)方面，目前還沒有比占補(bǔ)平衡更好的替代方案和制度設(shè)計(jì)。
要不要改革？
答案是肯定的，原因主要有4個(gè)：一是發(fā)展階段出現(xiàn)了新變化。近年來(lái)，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入“四化”同步發(fā)展的新階段。一方面，城鎮(zhèn)和重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提速，而粗放發(fā)展模式難以迅速改變，建設(shè)占用耕地難以避免。另一方面，農(nóng)村人口大量外流，邊遠(yuǎn)地區(qū)耕地拋荒趨勢(shì)難以逆轉(zhuǎn)。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，2002～2012年間，全國(guó)已減少90萬(wàn)個(gè)自然村，與此相應(yīng)的則是大量熟地的自然荒蕪。而按照現(xiàn)行耕地開發(fā)模式，新增耕地大多規(guī)模小、區(qū)位差、后期管護(hù)難，既造成了“一邊開耕地、一邊荒耕地”的怪現(xiàn)象，更難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模化、機(jī)械化、集約化的發(fā)展要求。
二是科技進(jìn)步帶來(lái)了新影響。一方面，農(nóng)業(yè)技術(shù)的進(jìn)步有助于提高耕地單產(chǎn)，既使更少耕地能承載更多人口，也對(duì)耕地布局、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量提出了新的更高要求。另一方面，遙感、航測(cè)、計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)等技術(shù)手段的廣泛應(yīng)用，極大提高了耕地調(diào)查、監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)等管理工作效率，使得新的耕地占補(bǔ)平衡現(xiàn)代管理模式成為可能。
三是生態(tài)建設(shè)提出了新課題。生態(tài)文明建設(shè)是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)“五位一體”整體布局的重要組成部分。前不久，黨的十八屆三中全會(huì)又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要守住“生態(tài)紅線”。生態(tài)平衡是一個(gè)整體的、動(dòng)態(tài)的概念，地球生態(tài)系統(tǒng)既涵蓋森林、水體、濕地等天然生態(tài)系統(tǒng)，也包括耕地這種人工生態(tài)系統(tǒng)。如何統(tǒng)籌好“耕地紅線”和“生態(tài)紅線”的關(guān)系，既不因耕地開發(fā)而影響或破壞現(xiàn)有生態(tài)系統(tǒng)，又通過保護(hù)耕地來(lái)提升現(xiàn)有生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)水平，是耕地占補(bǔ)平衡制度面臨的新的重大課題。
四是工作實(shí)踐產(chǎn)生了新經(jīng)驗(yàn)。各地在實(shí)際工作中，因地制宜、因時(shí)制宜地創(chuàng)造了很多好的辦法和經(jīng)驗(yàn)。如，在絕大部分地方，補(bǔ)充耕地的責(zé)任實(shí)際上已從建設(shè)單位轉(zhuǎn)移到地方政府；補(bǔ)充耕地的途徑已從單純依靠耕地開發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)殚_發(fā)、整理、復(fù)墾等多種方式相互補(bǔ)充；補(bǔ)充耕地的資金來(lái)源已從單一的耕地開墾費(fèi)投入發(fā)展到新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、涉農(nóng)資金乃至社會(huì)資金的多元投入。此外，大量實(shí)踐也表明，土地整治或中低產(chǎn)田改造形成的新增耕地質(zhì)量明顯高于耕地開墾方式；中西部地區(qū)的耕地開發(fā)成本明顯低于東部沿海地區(qū)；“以補(bǔ)代投”、“以獎(jiǎng)代投”等項(xiàng)目管理模式能極大撬動(dòng)社會(huì)資本；與土地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，能較好解決新增耕地后期管護(hù)問題，等等。
怎么樣改革？
改革完善耕地占補(bǔ)平衡制度必須順應(yīng)新形勢(shì)新變化，著眼于解決突出問題，構(gòu)建切合實(shí)際、控制嚴(yán)格、方式靈活的制度體系。
一是建立耕地補(bǔ)償金制度。將現(xiàn)有的耕地開墾費(fèi)、耕地占用稅等整合為耕地補(bǔ)償金，大幅調(diào)高征繳標(biāo)準(zhǔn),提高耕地占用經(jīng)濟(jì)成本。對(duì)無(wú)法實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡、耕地保有面積比例低的地區(qū)，實(shí)行翻倍收取。對(duì)建設(shè)單位占用耕地的，要根據(jù)所占耕地的數(shù)量、質(zhì)量實(shí)行階梯費(fèi)率，形成“不占或少占耕地、能占劣地不占好地”的倒逼機(jī)制。
二是取消耕地占一補(bǔ)一制度，變項(xiàng)目平衡為總量平衡，變局部平衡為全域平衡，變數(shù)量平衡為數(shù)量、質(zhì)量雙平衡。在不突破土地利用總體規(guī)劃明確的耕地保有量以及年度耕地占用計(jì)劃的前提下，取消占一補(bǔ)一和項(xiàng)目對(duì)應(yīng)制度。建設(shè)項(xiàng)目確需占用耕地的，足額繳納耕地補(bǔ)償金即可申請(qǐng)用地。補(bǔ)充任務(wù)由各級(jí)政府在本行政區(qū)內(nèi)進(jìn)行年度統(tǒng)籌。對(duì)確已無(wú)法在本行政區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡的省市，允許其通過耕地補(bǔ)償金轉(zhuǎn)移支付的方式，向補(bǔ)充耕地指標(biāo)富余的地區(qū)轉(zhuǎn)嫁耕地保有和補(bǔ)充責(zé)任。同時(shí)，允許各地將二調(diào)新增的耕地納入補(bǔ)充耕地儲(chǔ)備庫(kù)。建立完善耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，對(duì)建設(shè)占用的耕地以及新補(bǔ)充的耕地，要進(jìn)行數(shù)量和質(zhì)量雙重評(píng)價(jià)，確保耕地“數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高”。
三是完善土地綜合整治制度，將土地整治作為新增耕地的主要途徑。取消補(bǔ)充耕地項(xiàng)目的資金來(lái)源限制和地類來(lái)源限制，探索完善“以補(bǔ)代投”、“以獎(jiǎng)代投”等新型耕地補(bǔ)充模式，發(fā)揮新增費(fèi)、其他涉農(nóng)資金以及社會(huì)資金的綜合效益?？茖W(xué)制定、嚴(yán)格實(shí)施國(guó)土空間開發(fā)規(guī)劃和主體功能區(qū)建設(shè)規(guī)劃，集中連片推進(jìn)土地綜合整治和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，變零星開發(fā)為規(guī)模整治，變局部整治為全域推進(jìn)，大力優(yōu)化和調(diào)整耕地、建設(shè)用地以及林地、水域等生態(tài)用地的空間布局與結(jié)構(gòu)，著力增加耕地?cái)?shù)量，提升耕地質(zhì)量。
四是建立生態(tài)用地“退補(bǔ)平衡”制度，科學(xué)統(tǒng)籌幾條“紅線”的關(guān)系?？茖W(xué)制定土地利用總體規(guī)劃、林地保護(hù)利用規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，按照宜耕則耕、宜林則林、宜建則建的原則，合理劃定耕地、林地以及其他生態(tài)用地保護(hù)紅線。對(duì)實(shí)行了退耕還林、退耕還草、退耕還湖的地區(qū)，允許其占用同等面積的宜耕林地、草地或?yàn)┩康扔糜诟亻_發(fā)。建立耕地開發(fā)項(xiàng)目生態(tài)影響評(píng)價(jià)制度，對(duì)可能的生態(tài)影響，提前落實(shí)保護(hù)方案和應(yīng)對(duì)措施。
五是完善占補(bǔ)平衡考核制度。建立完善以土地變更調(diào)查、衛(wèi)片執(zhí)法為基礎(chǔ)，以年度為周期，以省域?yàn)閱卧愿骷?jí)政府為主體，以耕地?cái)?shù)量增減、質(zhì)量升降情況為重點(diǎn)的耕地占補(bǔ)平衡考核體系。結(jié)合數(shù)字中國(guó)地理空間框架、地理國(guó)情監(jiān)測(cè)等重大工程，加快完善現(xiàn)有土地整治和占補(bǔ)平衡信息系統(tǒng)，加強(qiáng)對(duì)耕地?cái)?shù)量變動(dòng)和質(zhì)量變化的跟蹤監(jiān)測(cè)與統(tǒng)計(jì)。調(diào)整考核方式，不再拘泥于單個(gè)項(xiàng)目耕地占補(bǔ)是否一一對(duì)應(yīng)，重點(diǎn)考察本行政區(qū)內(nèi)耕地保有量、耕地總體質(zhì)量是否實(shí)現(xiàn)了動(dòng)態(tài)平衡。進(jìn)一步強(qiáng)化考核結(jié)果應(yīng)用，將其作為耕地補(bǔ)償金轉(zhuǎn)移支付、新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)分配、干部提拔任用的重要依據(jù)。對(duì)考核不合格的，要依法從嚴(yán)處罰。
（作者為湖南省政協(xié)副主席、省國(guó)土資源廳副廳長(zhǎng)）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)國(guó)土資源報(bào)
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