當前,我國已進入城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展時期。進入21世紀,我國城鎮(zhèn)常住人口超過農(nóng)村人口,城鎮(zhèn)化率達到51%。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是我國推進社會經(jīng)濟健康有序發(fā)展的新命題。近年來,我國日益重視城鎮(zhèn)化的科學性與可持續(xù)性。黨的十六大期間提出要走中國特色的城鎮(zhèn)化道路,黨的十七大對此進行進一步補充,指出“推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展”[1] 。黨的十八屆三中全會對我國城鎮(zhèn)化建設(shè)做出了新的戰(zhàn)略部署,提出要推進以人為核心的城鎮(zhèn)化,促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展,增強城市綜合承載能力。新型城鎮(zhèn)化的特點就是“用地”和“聚人”,土地是農(nóng)村居民最基本的生產(chǎn)資料,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了便捷的途徑,土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和速度影響著新型城鎮(zhèn)化的推進速度,因此,農(nóng)地流轉(zhuǎn)日益成為我國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的制約因素,如何在堅持保護耕地的原則下,處理好城鎮(zhèn)化和農(nóng)村土地的關(guān)系,有效解決城鎮(zhèn)化建設(shè)中用地的“瓶頸”,對促進經(jīng)濟社會發(fā)展,實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化具有十分重要的理論與現(xiàn)實意義。
改革開放以來,我國不斷調(diào)整農(nóng)村土地制度。從農(nóng)村土地的集體經(jīng)營過渡到1979年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的確定,農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得到了極大的調(diào)動,以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的農(nóng)地流轉(zhuǎn),提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力,但以戶為單位的小面積、小規(guī)模種糧經(jīng)營方式,已不適應(yīng)我國基于機械化或規(guī)模化耕作的高收益、高效率要求。主要表現(xiàn)在:農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、集約化的發(fā)展趨勢導致單個農(nóng)戶的管理水平和資金實力受到很大約束,對技術(shù)創(chuàng)新能力的提高和大規(guī)模機械設(shè)備的投資都缺乏動力。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈較長,受到自然條件如氣候、地理等影響,抗風險能力較差,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)難以集中,發(fā)展土地規(guī)模經(jīng)營的客觀需要和農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的戀土情節(jié)產(chǎn)生矛盾。此外,新型城鎮(zhèn)化促進了農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移,為城市發(fā)展提供多層次人力資源的同時,也增加了對住房建設(shè)的需求[2] 。近年來,我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度加快,但由于土地流轉(zhuǎn)機制不健全,流轉(zhuǎn)市場秩序混亂,農(nóng)民利益得不到切實的保護,未能實現(xiàn)土地有序的、有規(guī)模的流轉(zhuǎn)。本文以新型城鎮(zhèn)化為背景,分析我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀,闡述當前農(nóng)地流轉(zhuǎn)的模式、流轉(zhuǎn)機制的特點和存在的問題,為提高土地利用價值、消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)提出相關(guān)建議。
一、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)
(一)城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的必要性
新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的特征是以城鄉(xiāng)為一體,與我國傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化相比,突出了以人為本的特點,轉(zhuǎn)變了過去偏重經(jīng)濟的發(fā)展模式,將重心放到促進經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展上來。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是不可分割的,加大農(nóng)業(yè)投入的同時需要土地的規(guī)模化經(jīng)營,提高土地經(jīng)濟效益。因此,新型城鎮(zhèn)化有助于打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
我國早期實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制,農(nóng)村居民居住分散和經(jīng)營分散,導致農(nóng)村土地細碎化問題突出。城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中大量青壯年勞動力外出務(wù)工經(jīng)商,農(nóng)村土地撂荒面積呈擴大趨勢,出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)用地閑置與宅基地利用率低等問題。為實現(xiàn)土地效益最大化和增加收入,部分農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)。因此,新型城鎮(zhèn)化使得城鄉(xiāng)地域局限性消失,在遵循城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展的原則下,需要整合農(nóng)村和城市土地資源,優(yōu)化土地資源配置,從而提高農(nóng)村土地的利用效率。
(二)我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要模式
隨著新型城鎮(zhèn)化進程加快,農(nóng)村人口大量遷移,宅基地和耕地不斷釋放,政府頒布一系列土地流轉(zhuǎn)政策整合農(nóng)村土地。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中以城帶鄉(xiāng)的形式加快了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)速度,流轉(zhuǎn)新模式不斷涌現(xiàn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式主要包括三類:一是以農(nóng)戶作為土地流轉(zhuǎn)主體的私人流轉(zhuǎn)模式,主要出現(xiàn)在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū),存在單層委托代理關(guān)系,包括農(nóng)地轉(zhuǎn)讓和出租;二是以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為主體的政府主導模式,主要出現(xiàn)在中等發(fā)達地區(qū),是典型的雙層委托代理關(guān)系,主要是反租倒包和轉(zhuǎn)包;三是以流轉(zhuǎn)市場中介為主體的市場導向模式,在發(fā)達地區(qū)較為普遍,如股田制和股份合作制模式。
1. 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的私人流轉(zhuǎn)模式。
農(nóng)地流轉(zhuǎn)的私人轉(zhuǎn)讓模式,是得到農(nóng)地所有者的許可后,將未到期的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移給第三方,新承包方需要承擔相應(yīng)的義務(wù),可分為有償轉(zhuǎn)讓、無償轉(zhuǎn)讓和倒貼轉(zhuǎn)讓,屬于永久性的土地流轉(zhuǎn)方式。土地作為農(nóng)村居民的生存保障,土地轉(zhuǎn)讓需要原承包者有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或收入來源[3] 。由于我國農(nóng)村居民大多沒有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)收入,且目前對土地價值評估的機制不夠完善,農(nóng)民在經(jīng)濟地位、風險預判及規(guī)避方面也基本處于弱勢,因此,這種模式采用的較少。另一種私人流轉(zhuǎn)是土地出租,承包者將部分或者全部的土地承包經(jīng)營權(quán)按合同出租給他人,新承包方不履行相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù),只需按期支付租金。常見的類型有大戶承租型和公司租賃型。
2. 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政府主導模式。
農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政府主導模式,是政府在取得農(nóng)民同意基礎(chǔ)上進行土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),有反租倒包和轉(zhuǎn)包流轉(zhuǎn)兩種模式。反租倒包是農(nóng)民仍然擁有土地承包經(jīng)營權(quán),由政府作為第三方將土地租賃后再集中轉(zhuǎn)租給農(nóng)業(yè)種植大戶或其他經(jīng)營單位。該模式有效降低了單一農(nóng)戶的經(jīng)營風險,但與家庭承包經(jīng)營制度產(chǎn)生矛盾,推廣性不高。轉(zhuǎn)包模式是承包者在履行承包合同規(guī)定義務(wù)的前提下,將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包給新承包人,并由新承包人履行合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。包括委托轉(zhuǎn)包和自行轉(zhuǎn)包類型,其中自行轉(zhuǎn)包沒有正式合同,屬于口頭協(xié)商,變動性較大。農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包模式可減少土地的棄耕拋荒,提高土地資源的配置效率,有利于加快農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,在一定程度上推動了新型城鎮(zhèn)化進程,是目前使用較多的一種模式。
3. 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場導向模式。
農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場導向模式,是在經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū),以效益為中心使土地作為稀缺資源進行流轉(zhuǎn)。市場導向模式下土地流轉(zhuǎn)的市場化程度相對較高,一般是在市場上由有經(jīng)濟實力的大戶或集體經(jīng)濟組織將土地經(jīng)營權(quán)作價入股,形成以市場為導向的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場,主要包括股田制和股份合作制。股田制是農(nóng)戶將土地的使用權(quán)作為物權(quán)來入股農(nóng)業(yè)企業(yè),這些企業(yè)吸納周邊農(nóng)地的承包者入股,每年按股分紅,是土地使用權(quán)以資本的形式流轉(zhuǎn)[4] 。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)使得城鎮(zhèn)人口逐漸增加,對耕地的需求和工業(yè)化發(fā)展對土地的占用成為了重要影響因素。使用新增土地和合理規(guī)劃原有城鎮(zhèn)土地,是解決城鎮(zhèn)化進程中土地“瓶頸”的重要途徑。股份合作制模式是由經(jīng)濟組織以股份的形式集中各農(nóng)戶手中的土地承包經(jīng)營權(quán),再統(tǒng)一經(jīng)營土地或轉(zhuǎn)給其他公司經(jīng)營。這種模式需要一定的經(jīng)濟實力和技術(shù)支持,并需要較強的市場經(jīng)濟意識和民主管理意識。在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達的地區(qū),農(nóng)民有了穩(wěn)定的收入來源而放棄土地經(jīng)營,土地的適度集約化和規(guī)模化經(jīng)營,有利于緩解新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中土地利用緊張的局面。但是,目前沒有相關(guān)的法律法規(guī)來維護農(nóng)戶的權(quán)益,對流轉(zhuǎn)土地用途的監(jiān)管力度不夠,這些問題影響了該模式的廣泛實施。
二、新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展現(xiàn)狀與存在的問題
新型城鎮(zhèn)化發(fā)展推進我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)整體加速,流轉(zhuǎn)規(guī)模逐漸擴大,流轉(zhuǎn)機制大量創(chuàng)新。但現(xiàn)階段我國的經(jīng)濟社會發(fā)展制約了農(nóng)地流轉(zhuǎn),制度缺失、管理落后和傳統(tǒng)思維也成為了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的突出問題。深入分析我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式發(fā)展現(xiàn)狀,探討土地流轉(zhuǎn)各環(huán)節(jié)存在的突出問題,才能為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供新思路和解決方案。
(一)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度變遷
我國1950年進行農(nóng)村土地改革,實現(xiàn)了農(nóng)民土地所有制,隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進步,小農(nóng)經(jīng)濟局限性逐漸顯現(xiàn),主要表現(xiàn)在缺乏先進的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和生產(chǎn)工具上。為適應(yīng)國家經(jīng)濟形勢發(fā)展,成立了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社,進入了人民公社階段。1978年開始實施農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制,但隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立,家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營使農(nóng)地產(chǎn)出效益低下,土地所有權(quán)主體模糊,不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)營長效機制的形成。1978-1987年法律明令禁止農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。但這一階段土地流轉(zhuǎn)的需求已經(jīng)萌發(fā)出來了。2002年,黨的十六屆三中全會確立了土地流轉(zhuǎn)的合法性,農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模迅速發(fā)展壯大。近年來,隨著農(nóng)村改革的深入進行,土地問題成為“三農(nóng)”問題的工作重心。國家為完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度,相繼出臺了有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的各項制度。對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的研究也從理論研究逐步向?qū)嵺`探索發(fā)展。
(二)我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展現(xiàn)狀
1. 土地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴大,速度加快,區(qū)域性差異明顯。
我國自1978年開始農(nóng)村土地制度改革,此后逐漸對土地承包進行調(diào)整,提出農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長期不變,在依法自愿有償?shù)脑瓌t下流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)由沿海地區(qū)向內(nèi)地發(fā)展的較長時期內(nèi),土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模是相對穩(wěn)定的。
在新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展下,由于小規(guī)模分散經(jīng)營阻礙了現(xiàn)代化機械技術(shù)的推廣,以單個農(nóng)戶為單位的經(jīng)濟主體難以承受市場風險,競爭能力弱[5] 。因此,振興農(nóng)村經(jīng)濟的重要舉措是調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),加強科研創(chuàng)新,尤其是高效經(jīng)濟作物的開發(fā),依靠農(nóng)業(yè)技術(shù)進步來提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。為適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展,實現(xiàn)勞動、土地和資源的優(yōu)化配置,我國各級政府也在積極推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),2002年我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)僅有5300萬畝,到2012年流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)達到2.8億畝,10年增長了近4倍。
從全國范圍比較來看,在經(jīng)濟較為發(fā)達的沿海地區(qū),土地流轉(zhuǎn)市場較為成熟,土地流轉(zhuǎn)面積遠高于中西部不發(fā)達地區(qū)。土地流轉(zhuǎn)推動了大量的農(nóng)村剩余勞動力跨區(qū)域流動,進一步推動了社會經(jīng)濟的快速發(fā)展。
2. 土地流轉(zhuǎn)模式多樣化,自發(fā)流轉(zhuǎn)所占比重較大。
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)最初主要是代耕模式,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提高后出現(xiàn)了轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、反租倒包、股份合作制、信托模式等。這些不同的流轉(zhuǎn)形式發(fā)揮了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場機制的功能與作用。自發(fā)流轉(zhuǎn)以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包和出租為主,我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的自發(fā)流轉(zhuǎn)所占的比重要遠遠高于統(tǒng)一組織的流轉(zhuǎn)所占比重。但農(nóng)地自發(fā)流轉(zhuǎn)在實踐中具有分散性、隨機性和封閉性的特點,使土地流轉(zhuǎn)市場還沒有真正發(fā)揮效應(yīng),不利于農(nóng)地的規(guī)模化經(jīng)營。
值得關(guān)注的是在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū),土地流轉(zhuǎn)信托模式的適用性較大,農(nóng)民將土地交給信托公司,由信托公司集中經(jīng)營,有利于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)[6] 。因此,集體統(tǒng)一組織流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營,助力實現(xiàn)農(nóng)地的產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化,提高資源配置效率。
(三)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題
1. 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的收益分配不合理,農(nóng)地補償機制不健全。
土地收益分配作為土地流轉(zhuǎn)模式中的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié),直接影響農(nóng)民收入,也是決定土地流轉(zhuǎn)能否穩(wěn)定運行的重要依據(jù)。對農(nóng)民來說,土地是一種收入來源,放棄土地承包經(jīng)營權(quán),就等于失掉了土地持久性的收益,因此,必須對失地農(nóng)民予以補償。城鎮(zhèn)化進程加速了農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),建設(shè)用地的規(guī)模也越來越大,涉及到征用土地的項目越來越多。國家將農(nóng)村集體所有的土地征收,按照市場化運作流轉(zhuǎn),而征地補償費用里本身就包含著土地上附著的作物的補償,這個過程中對土地補償范圍、補償標準和補償金的分配比例等關(guān)系到農(nóng)民利益的方面存在諸多問題。我國的征地補償機制不完善,對土地的估值沒有統(tǒng)一的標準,導致失地農(nóng)民的權(quán)益難以得到保障。因征地、拆遷引發(fā)的土地糾紛暴力事件近年來層出不窮,土地流轉(zhuǎn)過程中缺乏法律法規(guī)的支撐,導致司法機關(guān)及有關(guān)行政部門在處理土地糾紛問題時沒有合法的依據(jù)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收入分配的不均,將影響農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性,健全的農(nóng)地補償機制是保障農(nóng)民收益、促進土地流轉(zhuǎn)健康運行的根本辦法。
2. 土地流轉(zhuǎn)的價格評估體系不完善,監(jiān)督力度有待加強。
一方面,現(xiàn)階段農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)大多在農(nóng)戶的熟人之間進行,由于流轉(zhuǎn)土地定價標準缺乏,土地承包經(jīng)營權(quán)的價值性不明確,造成土地定價糾紛層出不窮。另一方面,土地的租金、轉(zhuǎn)包費用和轉(zhuǎn)讓金額等在沒有經(jīng)過市場競爭情況下形成,難以滿足土地流轉(zhuǎn)雙方的要求。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中對建設(shè)用地的需求增加,帶來很多投機主義和資本壟斷,造成農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價格并不是由市場需求所決定的,土地流轉(zhuǎn)中的價格問題凸顯。農(nóng)戶私自簽訂非正規(guī)流轉(zhuǎn)協(xié)議,農(nóng)地經(jīng)營者往往擅自改變農(nóng)地用途,容易出現(xiàn)不支付流轉(zhuǎn)費用、不兌現(xiàn)收益分成、出讓雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系不明確等問題。地方政府和基層組織對這方面還缺少必要的引導和監(jiān)管。基于此,我國需要一套科學、合理、完善的監(jiān)管機制來規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)展。
3. 缺乏專業(yè)、有效的中介服務(wù)機構(gòu)。
由于土地流轉(zhuǎn)交易市場的特殊性,農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶的土地流轉(zhuǎn)需要土地流轉(zhuǎn)中介組織的介入,我國土地流轉(zhuǎn)中介主要由農(nóng)民自發(fā)興辦和政府興辦[7] 。但是目前這兩類中介機構(gòu)都較少,導致農(nóng)民在流轉(zhuǎn)土地后容易出現(xiàn)社會保障缺失的問題。一方面,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中,對土地承包經(jīng)營權(quán)的估值需要依靠有專業(yè)資質(zhì)的中介機構(gòu)進行,流轉(zhuǎn)的土地進行規(guī)模化經(jīng)營需要資金的支持,農(nóng)戶的小額融資、經(jīng)營貸款、擔保機制等也需要中介經(jīng)濟組織提供信息。另一方面,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的運作程序相對復雜,如何簽訂規(guī)范的農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同,如何準確分析生產(chǎn)經(jīng)營風險、自然風險以及市場固有不確定因素等,均會涉及到土地流轉(zhuǎn)主體的經(jīng)濟利益[8] 。但是,我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)不完善,農(nóng)民無法獲得有效的農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息資源,僅僅依靠政府來主導土地流轉(zhuǎn)極易造成資源配置無效率。
新型城鎮(zhèn)化吸引農(nóng)民進城發(fā)展,大量農(nóng)村土地閑置荒廢亟需流轉(zhuǎn),農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介機構(gòu)成為了影響土地流轉(zhuǎn)推進速度的關(guān)鍵。因此,為減少農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的交易成本,我國需要建立完善的土地流轉(zhuǎn)交易中介服務(wù)體系。
三、新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的對策
在城鎮(zhèn)化的進程中離不開土地資源的配置,合理的土地流轉(zhuǎn)能推動我國新農(nóng)村的建設(shè),發(fā)揮土地資源在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的基礎(chǔ)作用。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中有效的規(guī)劃和利用土地,對土地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的合理分配有較大的促進作用。現(xiàn)行的土地制度,大多已經(jīng)不適應(yīng)農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的需要,新型城鎮(zhèn)化建設(shè)助推農(nóng)村居民進城發(fā)展,農(nóng)村閑置土地的不規(guī)范流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍存在,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的缺陷凸顯。如何完善土地流轉(zhuǎn)制度及法規(guī)體系,有效解決當前土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題,推進城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展,已成為當前必須直面的問題。本文從政府職能定位和體制機制建設(shè)兩個方面提出系統(tǒng)性政策建議。
(一)政府職能完善與定位優(yōu)化
1. 加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管機制建設(shè)。
一是注重農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律建設(shè),發(fā)揮政府宏觀管理的重要作用。對政府而言,需要加強土地用途監(jiān)管制度的改革,嚴加處理沒有達到環(huán)保要求的企業(yè)項目,防止企業(yè)利用土地套利。二是要強化中介機構(gòu)管理,完善配套服務(wù)體系。政府可以組織建立正規(guī)的中介機構(gòu),如銀行和其他金融機構(gòu)為參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)種植大戶或土地合作股份社提供方便快捷的融資服務(wù)。三是加強土地流轉(zhuǎn)過程中的引導和監(jiān)管,保障城鎮(zhèn)化進程中的土地資源。對農(nóng)村土地的征用標準應(yīng)該更為明確和嚴格,各種指標將滿足農(nóng)村建設(shè)發(fā)展需要放在首位,避免公益性建設(shè)用地被改用,防止不必要的土地糾紛發(fā)生。
2. 明確界定土地所有權(quán)主體和產(chǎn)權(quán)邊界。
對沒有經(jīng)過確權(quán)的土地進行流轉(zhuǎn)容易造成土地收益分配的不公平,完善對農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的法律規(guī)定是規(guī)范農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的前提。農(nóng)民對土地承包處分權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)以及抵押權(quán)的缺失使得我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場混亂。貫徹農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)分配,科學界定農(nóng)村土地所有權(quán)主體的權(quán)利和義務(wù),是推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)多元化發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。要明確農(nóng)村土地所有權(quán)的權(quán)利主客體的范圍,在農(nóng)村堅持土地的社會主義集體所有制不動搖。將農(nóng)村土地承包權(quán)法定化,明確村集體組織在土地流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)能和職責,確保在土地的使用期限內(nèi),農(nóng)戶能充分行使流轉(zhuǎn)權(quán)利,防止村干部濫用權(quán)力侵害農(nóng)戶。同時,完善土地承包經(jīng)營權(quán)的登記制度,采用登記生效主義,進一步強化農(nóng)民土地權(quán)力。針對農(nóng)村集體土地,建立完善的村民議事制度。可以確立在農(nóng)民中享有較高的威信的村民委員會作為集體土地所有權(quán)主體代表,嚴格推行民主管理制。對外商企業(yè)的土地利用進行嚴格監(jiān)督,保護農(nóng)民的土地權(quán)益。
3. 促進農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。
土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)推動了農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移,城鄉(xiāng)人口流動加快。為平衡農(nóng)村人口單向地向城市轉(zhuǎn)移,可以鼓勵經(jīng)營業(yè)主雇傭愿意并有能力進行專業(yè)種植的農(nóng)民繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中,大力發(fā)展農(nóng)村房地產(chǎn)和旅游等新興產(chǎn)業(yè),為流轉(zhuǎn)土地的剩余勞動力提供一個良好的就業(yè)環(huán)境和穩(wěn)定、公平的經(jīng)濟待遇。開展有利于農(nóng)村勞動力素質(zhì)提高的職業(yè)技能培訓,增強生產(chǎn)的技能和能力,促進農(nóng)村剩余勞動力在農(nóng)業(yè)內(nèi)部就業(yè)。
(二)促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范發(fā)展的措施
1. 穩(wěn)固農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)。
對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進行流轉(zhuǎn),需在保證遵守耕地保護制度前提下,保持農(nóng)村土地承包經(jīng)濟關(guān)系穩(wěn)定。要對土地新的承包法進行嚴格考察,對耕地流轉(zhuǎn)用途加強監(jiān)督,防止企業(yè)將農(nóng)地用于非農(nóng)建設(shè)。對長期穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)行為,可以構(gòu)建完善的非營利性的土地流轉(zhuǎn)平臺,減少流轉(zhuǎn)中的交易成本。在對農(nóng)村居民資產(chǎn)抵押處置上,允許利用承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押并獲得資金,依靠金融市場的力量來降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風險,健全金融市場體系,改善城鄉(xiāng)金融服務(wù),保障農(nóng)業(yè)投資收益率,為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供風險擔保服務(wù)。
2. 規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。
為保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的正常開展,規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場各方行為,就必須不斷完善市場經(jīng)營過程中的土地流轉(zhuǎn)制度。以正式合同為依據(jù)進行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易,對流轉(zhuǎn)登記提出明確的要求,在發(fā)生權(quán)屬變更時,實事求是地面向公眾公布其權(quán)屬、主體、設(shè)立等相關(guān)信息,建立起規(guī)范有序的流轉(zhuǎn)市場。優(yōu)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的模式,在土地流轉(zhuǎn)過程中,給予農(nóng)民自由轉(zhuǎn)讓權(quán),減少不必要的土地糾紛。加大流轉(zhuǎn)過程中弱勢群體的司法保護力度,建立糾紛調(diào)解和仲裁機構(gòu)幫助農(nóng)村居民調(diào)解爭端。
3. 健全農(nóng)村社會保障體系。
農(nóng)民離開土地后需要完善的農(nóng)村社會保障制度為生存提供保障,只有為農(nóng)民解決后顧之憂,才能使農(nóng)民脫離對土地的依賴,使土地真正在流轉(zhuǎn)中實現(xiàn)價值。建立農(nóng)村社會保障體系必須從我國實際出發(fā),以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展為目標,政府需堅持推進基本公共服務(wù)均衡化,完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度,對失地農(nóng)民發(fā)放生活補貼。加快城鎮(zhèn)醫(yī)療保險全覆蓋,推廣新型合作醫(yī)療制度。加快戶籍制度改革,將已在城市落戶的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口納入城市社會保障體系中,使其享受和城鎮(zhèn)居民平等的社會福利保障權(quán)。
四、結(jié)語
總而言之,改革農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度,能促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和縮小城鄉(xiāng)差距,有助于提高農(nóng)村居民的生活水平。我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)換中的土地流轉(zhuǎn)問題,具有一定的特殊性,農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)規(guī)模的差異仍將繼續(xù)存在。加強和完善法規(guī)制度建設(shè),科學界定土地所有權(quán)主體和產(chǎn)權(quán)邊界,促進農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移,建立長期穩(wěn)定土地承包關(guān)系,完善和統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會保障體系,能助推新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)與發(fā)展。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟問題2017年02期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
