——基于政府主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)模式的視角
摘要：我國農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)配置的格局不僅關(guān)系到農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效與農(nóng)村增福, 而且關(guān)系到城鄉(xiāng)資源優(yōu)化配置的格局與和諧社會機制的構(gòu)建。以“三種流轉(zhuǎn)模式”演化的最新地理與經(jīng)濟(jì)特征為對象, 并以政府主導(dǎo)型的演化機制為主線, 重點分析有利變量與不利變量對具有“大躍進(jìn)”特征的政府主導(dǎo)型演化趨勢的影響, 最終得出土地流轉(zhuǎn)未來格局是:政府主導(dǎo)型短期擴(kuò)張難以替代長期衰落的趨勢, 農(nóng)戶主導(dǎo)型短期停滯并不意味長期衰落, 集體主導(dǎo)型依附特征將隨政府主導(dǎo)型一損俱損、一榮俱榮。
一、問題提出
2009年成都市發(fā)生的“唐福珍事件”使政府主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)再次成為社會焦點。事實上, 土地拍賣制度在國內(nèi)早已有之。在20世紀(jì)80年代, 中央為了解決深圳發(fā)展的資金瓶頸, 通過土地拍賣使其發(fā)展獲得“第一桶金”。自此以后, 地方政府為彌補本地城市的發(fā)展資金缺口, 深圳市的征地拍賣制度被日益成為仿效的對象。不可否認(rèn), 早期的土地拍賣制度對于盤活城鎮(zhèn)國有土地, 促進(jìn)土地集約利用功不可沒, 但很少涉足到農(nóng)地國有化流轉(zhuǎn), 因而在城鄉(xiāng)引起的官民糾紛較少。進(jìn)入20世紀(jì)90年代, 隨著中國財稅制度改革深入, 地方政府的財源日益萎縮, 為彌補巨額赤字, 深圳市的農(nóng)地賣地制度成為仿效的熱點。到21世紀(jì)初, 隨著城市存量土地日益枯竭與城鎮(zhèn)化加速, 變集體土地為國有增量土地日益盛行, 于是全國出現(xiàn)層出不窮的“唐福珍事件”。面對政府暴力征地的弊端, 中央政府對此雖然屢禁而不止, 最終會危害國家糧食安全、妨礙和諧社會。
雖然學(xué)界對土地流轉(zhuǎn)的研究源遠(yuǎn)流長, 但多數(shù)研究以土地的規(guī)模經(jīng)營為切入點, 重點分析土地收益的資產(chǎn)化、股權(quán)化、債權(quán)化問題[1,2];而國外學(xué)者對中國土地研究以土地聚集、組織創(chuàng)新、空間依附等交叉學(xué)科或?qū)嵶C分析為主[3]78-82[4,5]。但是, 由于政府拍賣制度形成的歷史慣性思維, 人們對土地流轉(zhuǎn)的弊端, 要么熟視無睹, 要么視為理所當(dāng)然, 因而很少從流轉(zhuǎn)主體視角研究土地配置。雖然于傳崗從土地流轉(zhuǎn)利益相關(guān)者視角把國內(nèi)土地流轉(zhuǎn)歸結(jié)為政府主導(dǎo)型、集體主導(dǎo)型、農(nóng)戶主導(dǎo)型三大類型 (簡稱“三種模式”) , 并進(jìn)行了初步的定性分析[6], 但是缺少對此進(jìn)行系統(tǒng)的演化分析研究。一是缺少從流轉(zhuǎn)利益相關(guān)者 (政府、集體、農(nóng)戶) 的視角研究政府主導(dǎo)型的流轉(zhuǎn)特征;二是欠缺對政府介入流轉(zhuǎn)的動力機制與演化趨勢的研究;三是缺少對農(nóng)地流轉(zhuǎn)演化趨勢分析。顯然, 此類研究欠缺, 不僅有悖于中央流轉(zhuǎn)政策的初衷, 而且不利于土地最佳配置;不僅難以協(xié)調(diào)各方利益, 而且最終有損社會和諧;不僅關(guān)系到各流轉(zhuǎn)利益相關(guān)者的博弈;而且關(guān)系到農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村增福機制的構(gòu)建。
基于農(nóng)村集體土地 (簡稱農(nóng)地) 在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的地位與作用, 政府主導(dǎo)型對集體主導(dǎo)型有“鯰魚效應(yīng)與依附效應(yīng)”, 基于農(nóng)戶主導(dǎo)型與時俱進(jìn)的獨立品格, 政府主導(dǎo)型可分為政府壟斷型 (純政府主導(dǎo)型) 、準(zhǔn)政府主導(dǎo)型 (以政府為主, 以農(nóng)戶或集體為輔) 、政府輔助型 (以農(nóng)戶或集體為主, 以政府為輔) 等三類, 由此推測, “三種模式”在流轉(zhuǎn)中相互交叉、又彼此盤根錯節(jié)的現(xiàn)實就一目了然。
由于土地流轉(zhuǎn)不僅是土地自身的流轉(zhuǎn), 而是依附在土地上的人的權(quán)益流轉(zhuǎn)對集體土地流轉(zhuǎn)格局產(chǎn)生影響, 因而本文以政府主導(dǎo)型為研究主線, 以農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)益為研究切入點, 以農(nóng)地未來的演化格局為研究目的, 綜合分析農(nóng)地流轉(zhuǎn)的演化特征, 重點分析政府主導(dǎo)型的演化動力及其對“三種模式”演化趨勢的影響。
二、集體土地流轉(zhuǎn)“三種模式”的演化特征
迄今為止, 我國農(nóng)地配置雖然演進(jìn)為政府、集體與農(nóng)戶主導(dǎo)的“三種模式”, 但從歷史視角看, 城市重工業(yè)化的出現(xiàn)與房地產(chǎn)的崛起無疑是“三種模式”得以分化與演化的物質(zhì)基礎(chǔ)。然而, 從正式的制度演化看, 2009年中央頒布的“一號文件”無疑成為中國農(nóng)地資源配置的新拐點, 這是因為2009年的“一號文件”使政府主導(dǎo)型獲得合法地位, 并使其從城鎮(zhèn)蔓延到鄉(xiāng)村, 使具有依附屬性的集體主導(dǎo)型借助政府的力量得以再生的同時, 也強化了政府主導(dǎo)型在城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)格局中的地位, 并誘發(fā)了以“三種模式”為依托的諸多新的流轉(zhuǎn)特征。
(一) “三種模式”分布呈現(xiàn)中心與外圍關(guān)系
從三種模式在地理空間分布形態(tài)看:
一是“三種模式”的空間分布呈現(xiàn)中心與外圍關(guān)系。若以城市為中心, “三種模式”的流轉(zhuǎn)比 (主導(dǎo)流轉(zhuǎn)面積/流轉(zhuǎn)總面積) 的空間分布看, 政府主導(dǎo)型主要集中在城中村或城鎮(zhèn)郊區(qū)及周邊, 集體主導(dǎo)型主要集中在小集鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村, 農(nóng)戶主導(dǎo)型主要集中在鄉(xiāng)村。在信陽市的隨機調(diào)查顯示, 三種模式在它們的主要分布區(qū)分別占87%、62%、91%。初步形成以城市為內(nèi)核的中心與以鄉(xiāng)村外圍的土地流轉(zhuǎn)遞減的地理特征, 政府主導(dǎo)型的“流轉(zhuǎn)比”隨城鎮(zhèn)輻射力弱化而遞減規(guī)律;集體主導(dǎo)型“流轉(zhuǎn)比”在小集鎮(zhèn)也存在弱遞減規(guī)律, 只是小集鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)輻射力弱, 其在地理空間分布規(guī)律不明顯, 因而有顯著的“飛地”特征;農(nóng)戶主導(dǎo)型“流轉(zhuǎn)比”隨城鎮(zhèn)輻射力弱化而呈現(xiàn)遞增趨勢。
二是“四類農(nóng)戶”分布密度比具有中心與外圍特征。經(jīng)驗數(shù)據(jù)顯示, 純流轉(zhuǎn)戶 (土地全部流轉(zhuǎn)) 與承租戶多發(fā)生于城鄉(xiāng)結(jié)合部、小集鎮(zhèn)及周邊;雖然在鄉(xiāng)村也存在, 只是比重 (密度) 太低。準(zhǔn)流轉(zhuǎn)戶 (部分土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶) 也存在類似特征, 只是純農(nóng)戶分布密度從城市向鄉(xiāng)村遞減;自營戶 (承租土地為零的農(nóng)戶) 分布密度恰好相反。以河南省羅山縣為例。在羅山縣城, 全流轉(zhuǎn)戶在全縣所占比重 (全流轉(zhuǎn)戶/鄉(xiāng)村農(nóng)戶) 為14.2%, 主要集中城鎮(zhèn)及郊區(qū);半流轉(zhuǎn)戶占40.1%, 自營戶占28.7%, 主要分布在邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村;其余為承租戶。可見, 若沒有政府參與, 純流轉(zhuǎn)戶、準(zhǔn)流轉(zhuǎn)戶、承租戶主要分布在城鎮(zhèn)周邊及毗鄰區(qū), 且越是遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村, 三者所占比重越小, 密度越低;相反自營戶流轉(zhuǎn)比就越高、密度高, 具有空間與外圍特征。在同一地區(qū), 準(zhǔn)流轉(zhuǎn)戶流轉(zhuǎn)比高于純流轉(zhuǎn)戶, 而自營戶流轉(zhuǎn)比也存在差異。
三是諸多地區(qū)流轉(zhuǎn)分布存在中心與外圍關(guān)系。在沒有政府主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)的大都市, 純流轉(zhuǎn)戶、準(zhǔn)流轉(zhuǎn)戶與自營戶的流轉(zhuǎn)比, 以城市為中心向鄉(xiāng)村蔓延, 隨都市輻射力下降, 純流轉(zhuǎn)戶的流轉(zhuǎn)比逐漸下降, 準(zhǔn)流轉(zhuǎn)戶的流轉(zhuǎn)比也經(jīng)歷了先降后升再降趨勢;自營戶的流轉(zhuǎn)比隨都市輻射力弱化呈現(xiàn)加速遞增趨勢。在自然條件不同的鄉(xiāng)村, 如山區(qū)和平原二者分布存在較大差異。在山區(qū), 尤其是貧困山區(qū)形成了與城市相類似的中心與外圍模式, 流轉(zhuǎn)比重呈現(xiàn)以山區(qū)為依托的中心與外圍的情況, 純流轉(zhuǎn)戶所占比重要高于準(zhǔn)流轉(zhuǎn)戶, 只是不同地方情況不盡相同。例如, 在平頂山市堯山風(fēng)景區(qū), 流轉(zhuǎn)似乎無規(guī)律可尋。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件好的平原地區(qū), 土地流轉(zhuǎn)的中心與外圍特征不太明顯。例如, 在浉河與淮河三角洲, 土地流轉(zhuǎn)以準(zhǔn)流轉(zhuǎn)、自營為主, 純流轉(zhuǎn)所占比重極低, 被流轉(zhuǎn)的土地多是零碎地塊、劣等地, 自營土地是大塊耕地與優(yōu)等地。
(二) 不同流轉(zhuǎn)模式的流轉(zhuǎn)主體的層級日趨高層化
從全國范圍看, 農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體日益向高層化、大型化、復(fù)合化演進(jìn)。雖然全國各地出現(xiàn)了一批流轉(zhuǎn)典型模式。如信陽模式、安陽模式、成渝模式、天津模式。從流轉(zhuǎn)主體行政級別看, 流轉(zhuǎn)主體可以是鄉(xiāng)級、縣 (區(qū)) 級、市、省 (直轄市) 級, 于是各地出現(xiàn)了直轄市模式, 如天津、重慶模式;市級模式, 如安陽、信陽模式、昆山模式;鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 模式, 如各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)新村建設(shè)。只是不同層級的模式, 又有不同流轉(zhuǎn)特征。從時間拐點看, 在2009年以前, 各地省級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)很少介入土地流轉(zhuǎn), 土地流轉(zhuǎn)以市縣為主, 如蕪湖模式;2009年后, 省級政府開始大規(guī)模介入農(nóng)地流轉(zhuǎn), 直接介入土地流轉(zhuǎn)的有天津市、重慶市、鄭州市。從流轉(zhuǎn)價值分割來看, 一方面, 農(nóng)地流轉(zhuǎn)價值與政府行政級別掛鉤, 政府的行政級別越高, 動用國家機器能力越強, 流轉(zhuǎn)一單位土地獲取的流轉(zhuǎn)租金相對份額越小與絕對量卻越多, 對土地財政期望越高;相反, 政府行政級別越低, 動用國家暴力能力越低, 流轉(zhuǎn)一單位土地獲得流轉(zhuǎn)租金的相對份額較大, 絕對收益較小。以河南信陽市為例, 市區(qū)開發(fā)價值大的土地, 土地流轉(zhuǎn)權(quán)歸市政府;開發(fā)價值次之的土地, 流轉(zhuǎn)權(quán)歸羊山管理區(qū), 市政府為輔;在平橋區(qū)的五里店鎮(zhèn), 流轉(zhuǎn)以鎮(zhèn)政府為主、區(qū)政府為輔。在縣城周邊, 流轉(zhuǎn)采用縣政府主導(dǎo)型;在小集鎮(zhèn)周邊, 流轉(zhuǎn)采用鄉(xiāng)政府主導(dǎo)型;在中心村周邊, 流轉(zhuǎn)采用鄉(xiāng)政府或集體主導(dǎo)型;在遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)輻射的鄉(xiāng)村———土地流轉(zhuǎn)價值的最低端———自然村土地, 農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)以農(nóng)戶為主。以羅山縣為例, 2009年前, 農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)完全掌控在農(nóng)戶手中, 土地是否流轉(zhuǎn)、怎樣流轉(zhuǎn)、對誰流轉(zhuǎn), 完全掌控在農(nóng)戶手中;2009年后, 流轉(zhuǎn)權(quán)日益轉(zhuǎn)移到村委、鄉(xiāng)、縣及附屬部門手中。由于政府主導(dǎo)型存在流轉(zhuǎn)的委托代理制, 所以流轉(zhuǎn)主體行政級別越高, 土地流轉(zhuǎn)代理鏈越長, 流轉(zhuǎn)剩余價值分割環(huán)節(jié)越多, 失地農(nóng)戶獲得的流轉(zhuǎn)收益越少, 土地流轉(zhuǎn)的財富效應(yīng)越明顯。然而, 這種打上行政“序列制”的流轉(zhuǎn)模式, 在以城鎮(zhèn)為中心向鄉(xiāng)村蔓延的同時, 打破了鄉(xiāng)村內(nèi)生的、自發(fā)的農(nóng)戶主導(dǎo)一統(tǒng)天下的格局。農(nóng)戶主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)主體演化也存在類似性質(zhì), 2009年以前, 流轉(zhuǎn)主體以微型農(nóng)戶、小農(nóng)戶為主, 2009年后, 以大家庭或家族為主, 整體流轉(zhuǎn)開始出現(xiàn), 其流轉(zhuǎn)的組織化、多元化、整體性程度越來越高。但是, 集體主導(dǎo)表現(xiàn)不明顯。
(三) 三種模式流轉(zhuǎn)邊界由涇渭分明轉(zhuǎn)向模糊演進(jìn)
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)邊界演化的時間拐點是2009年。一是在2009年或更早以前, “三種模式”流轉(zhuǎn)主體對流轉(zhuǎn)邊界存在天然的、不成文的共識, 使三者的流轉(zhuǎn)標(biāo)的和流轉(zhuǎn)邊界涇渭分明。從流轉(zhuǎn)標(biāo)的看, 農(nóng)戶直接支配的自然資源, 主要有流轉(zhuǎn)耕地、宅基地、林地、草地等歸家庭直接支配;集體組織流轉(zhuǎn)的集體機動耕地、林地、河灘、荒山、湖塘、集體建設(shè)用地, 以村“兩委”直接控制的自然資源為主, 主要控制農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn);政府流轉(zhuǎn)的土地主要是公益性、基礎(chǔ)設(shè)施用地 (公路、鐵路、港口) 、生態(tài)防護(hù)林用地與部分小集鎮(zhèn)建設(shè)用地。政府僅涉足農(nóng)地國有化流轉(zhuǎn) (簡稱“農(nóng)轉(zhuǎn)非”) , 幾乎不涉足農(nóng)業(yè)用地的流轉(zhuǎn)。二是流轉(zhuǎn)標(biāo)的與邊界日趨由清晰、明確日益向交叉、模糊演進(jìn)。一方面, 政府對農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)涉足從無到有、從小到大, 各種模式對農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)的博弈日趨激烈。在河南羅山縣, 2011年有87.1%的采用農(nóng)戶主導(dǎo)型, 10.9%的集體主導(dǎo), 2%的為政府主導(dǎo)或撂荒的山地。與此同時, 土地流轉(zhuǎn)利益相關(guān)者對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)權(quán)、置換權(quán)的博弈也日益激烈。以小產(chǎn)權(quán)房為例, 雖然合情合理、不合規(guī)的小產(chǎn)權(quán)房在城鎮(zhèn)、郊區(qū)、小集市普遍存在, 是這三種流轉(zhuǎn)主體相互博弈的結(jié)果, 但是由于相關(guān)數(shù)據(jù)不可得性, 現(xiàn)在對“三種模式”的分布具體情況就無法得知。盡管如此, 卻無法遏制農(nóng)地利益相關(guān)者對農(nóng)地“非農(nóng)化”與“非糧化”收益的渴望, 將引致農(nóng)戶借助家族或宗族力量, 村干部借助權(quán)力庇護(hù)把土地流轉(zhuǎn)的觸角伸向社區(qū)新村、小集市、小城鎮(zhèn);縣鄉(xiāng)官員基于選拔機制的訴求把流轉(zhuǎn)土地大棒伸向新村, 最終推動政府主導(dǎo)型繼續(xù)向鄉(xiāng)村部門蔓延, 至于三者達(dá)到均衡的地理經(jīng)濟(jì)空間邊界在哪里, 現(xiàn)在還不得而知。
(四) 政府主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)存在明顯的大躍進(jìn)行為
在河南與山東調(diào)研發(fā)現(xiàn), 政府主導(dǎo)型以大規(guī)模經(jīng)營為主, 其主導(dǎo)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在“貪大求快”的行為, 集體主導(dǎo)型以適度規(guī)模經(jīng)營為主, 土地以適度流轉(zhuǎn)為主, 農(nóng)戶主導(dǎo)型采用人地匹配的原則, 以漸進(jìn)式小型化流轉(zhuǎn)為主。使政府主導(dǎo)下的農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織平均規(guī)模超過日本, 有的達(dá)到或接近美國農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營水平。直到20世紀(jì)90年代中期以前, 中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)比小、規(guī)模低。例如, 1995年, 中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)比僅為3%。在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū), 土地流轉(zhuǎn)比也沒有超過7%~8%[7]。
不同流轉(zhuǎn)主體都有尋求規(guī)模流動的動機, 只是具體運作的路徑不同。農(nóng)戶主導(dǎo)型堅持了生產(chǎn)要素配置的同步論, 采用川流不息、螞蟻搬家的路徑;集體主導(dǎo)型堅持利益優(yōu)先, 采用強者先得, 集中流轉(zhuǎn)路徑;政府主導(dǎo)型堅持“畢其功于一役”路徑, 采用整體拆遷、整體流轉(zhuǎn)的路徑。只要存在政府主導(dǎo)型, 無論是在城市部門還是在鄉(xiāng)村, 土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模、速度、力度讓農(nóng)戶難以承受。2009年前, 拘泥于政策限制, 政府在城鎮(zhèn)部門對建設(shè)用地流轉(zhuǎn)采用強制拆遷、整體流轉(zhuǎn);在鄉(xiāng)村采用小規(guī)模、漸進(jìn)式流轉(zhuǎn);2009年后, 政府強勢介入農(nóng)地流轉(zhuǎn), 其流轉(zhuǎn)規(guī)模之大、速度之快、涉及范圍之廣, 完全是借鑒城市經(jīng)驗。據(jù)信陽市農(nóng)業(yè)局報道, 2009年底, 信陽市共流轉(zhuǎn)土地109萬畝, 僅占耕地總面積的13.5%。2010年, 信陽共創(chuàng)辦土地信用合作社240家, 建立土地流轉(zhuǎn)中心197個, 流轉(zhuǎn)土地總面積達(dá)到745萬畝, 是改革試驗前的7倍[8]。盡管地方政府最初的流轉(zhuǎn)處于發(fā)展農(nóng)業(yè)的“示范效應(yīng)”, 但最近的流轉(zhuǎn)卻打上了“政績”效應(yīng)。事實上, 面對政府流轉(zhuǎn)土地的規(guī)模、速度, 對農(nóng)民造成的震撼遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過流轉(zhuǎn)自身。盡管自愿流轉(zhuǎn)依舊是政策的主流, 卻引起眾多農(nóng)民的困惑。盡管多數(shù)農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營存在需求, 但他們認(rèn)知的適度規(guī)模流轉(zhuǎn) (經(jīng)營) 與政府推導(dǎo)的規(guī)模經(jīng)營存在顯著差異。以信陽市為例, 在糧食主產(chǎn)區(qū), 一個擁有兩個勞力的準(zhǔn)承租戶, 自營加承租農(nóng)地20畝的種植收入加其他, 收入約3萬元;兩個勞力的自營戶收入為2萬元 (無工資性收入) ;準(zhǔn)流轉(zhuǎn)戶的規(guī)模收入約5萬元 (農(nóng)業(yè)收入在1萬元以內(nèi)) 。可見, 多數(shù)農(nóng)戶對農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的認(rèn)知與政界、學(xué)界提倡的適度規(guī)模流轉(zhuǎn) (經(jīng)營) 大相徑庭。
(五) 農(nóng)戶主導(dǎo)型模式體現(xiàn)了人地匹配的流轉(zhuǎn)理念
在沒有外力干預(yù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的格局下, 農(nóng)戶主導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)在鄉(xiāng)村經(jīng)歷了發(fā)展 (1979~2009年) 、自然演化, 形成了承租戶與流轉(zhuǎn)戶相互匹配的微觀流轉(zhuǎn)格局。在這種格局下, 鄉(xiāng)村農(nóng)戶演化為純流轉(zhuǎn)戶、準(zhǔn)流轉(zhuǎn)戶、自營戶、準(zhǔn)承租戶與純承租戶等五大類。在羅山縣泗淮村, 五類農(nóng)戶分別占農(nóng)戶總數(shù)的9.1%、37.1%、23%、20.5%、0.1%。純流轉(zhuǎn)戶 (土地全部流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶, 家庭成員可能定居在鄉(xiāng)村) 與準(zhǔn)流轉(zhuǎn)戶 (土地部分流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶, 還經(jīng)營部分土地) 合稱為流轉(zhuǎn)戶 (按農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地比重) , 屬于農(nóng)地流轉(zhuǎn)供給主體;準(zhǔn)承租戶 (經(jīng)營自家承包地的同時, 有部分土地屬于承租流轉(zhuǎn)) 與純承租戶 (經(jīng)營土地全部是農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地) 合稱承租戶, 是農(nóng)地需求主體;介于二者之間的是自營戶 (既不流轉(zhuǎn)土地, 也不承租的農(nóng)戶) 。從浉淮村的調(diào)查截面數(shù)據(jù)看, 其中自營戶所占比重最高, 準(zhǔn)流轉(zhuǎn)戶與準(zhǔn)承租戶次之, 純流轉(zhuǎn)戶較少, 而純承租戶最少, 若以縱軸表示不同類型農(nóng)戶在總農(nóng)戶所占比重, 橫軸表示農(nóng)戶經(jīng)營面積, 把五類農(nóng)戶在坐標(biāo)平面內(nèi)描述出來, 五類農(nóng)戶經(jīng)營土地分布呈倒“U”型曲線。進(jìn)一步調(diào)查發(fā)現(xiàn), 五類農(nóng)戶分布曲線還存在地區(qū)差異。例如, 在城郊地區(qū), 農(nóng)戶流轉(zhuǎn)分布趨勢是倒“L”曲線, 這說明, 農(nóng)地流轉(zhuǎn)趨于穩(wěn)態(tài)水平, 至于農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)的倒“U”型曲線是否會演化為倒“L”曲線, 這還是一個未知之謎。但是, 對二者分布的差異, 可能源于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異, 但是這種差異可能又源于非正式制度。在五類農(nóng)戶中, 若沒有健全的農(nóng)村社會保障, 盡管多數(shù)農(nóng)戶認(rèn)識到土地集中、連片經(jīng)營的意義, 但是對政府組織的大規(guī)模流轉(zhuǎn)存在異議。縱使政府有公正流轉(zhuǎn)的導(dǎo)向, 僅有純承租戶對政府主導(dǎo)型有強偏好 (前提是合力利益補償) ;準(zhǔn)承租戶有適度規(guī)模經(jīng)營需求, 但對其有弱偏好, 自營戶與準(zhǔn)流轉(zhuǎn)戶表示反對, 相反純流轉(zhuǎn)戶對其態(tài)度不明朗 (數(shù)據(jù)不可得) 。雖然政府主導(dǎo)流轉(zhuǎn)模式受純承租戶歡迎, 卻違背多數(shù)農(nóng)戶意愿, 也違背了農(nóng)地配置與農(nóng)戶匹配的市場機制。此外, 針對政府主導(dǎo)型培育的農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)+合作社、股份合作制等多種規(guī)模經(jīng)營組織, 無論它們的規(guī)模與經(jīng)營方式存在何種差異, 其背后總能找到地方政府影子。面對政府主導(dǎo)型“畢其功于一役”的流轉(zhuǎn)導(dǎo)向, 不僅超越了城鄉(xiāng)生產(chǎn)力發(fā)展現(xiàn)狀, 而且引致弱勢農(nóng)民 (中老年農(nóng)民) 失業(yè), 因而受農(nóng)戶排斥。由于多數(shù)農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)發(fā)包中沒有平等的競拍權(quán), 他們由曾經(jīng)土地使用者淪為鄉(xiāng)村無所依靠的定居者, 他們對政府主導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的態(tài)度就可想而知。
(六) 不同模式租金的支付因地因模式而制宜
土地流轉(zhuǎn)面積、區(qū)位、目的、資質(zhì)決定流轉(zhuǎn)收益, 但地區(qū)間差異較大。浙江省德清等縣流轉(zhuǎn)租金優(yōu)等地一般600~1 000元/畝/年, 劣等地約400元。黑龍江克山縣的流轉(zhuǎn)150~280元/畝/年, 而綏化市為268元[9]。三種模式的流轉(zhuǎn)費在河南也存在差異。信陽羊山區(qū)的集體主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)費約500~700元/畝/年, 劣等地僅200元/畝, 寶豐縣農(nóng)民丘陵地一次性買斷8 000元/畝, 沈丘縣集體主導(dǎo)型優(yōu)等地流轉(zhuǎn)費最高達(dá)1 000元/畝/年;也存在流轉(zhuǎn)零租金現(xiàn)象。從流轉(zhuǎn)費的定價機制看, 由于各種模式流轉(zhuǎn)理念不同, 因而定價機制不同。農(nóng)戶主導(dǎo)型低流轉(zhuǎn)費, 多發(fā)生在熟人社會, 屬于社會親情 (人情) 型;在陌生人社會中, 它屬于市場公平型, 按市場公平價格收費。集體主導(dǎo)型屬于權(quán)力加“關(guān)系”型, 流轉(zhuǎn)費高低不一;政府主導(dǎo)型屬于行政市場型 (簡稱混合型) , 流轉(zhuǎn)費用要遠(yuǎn)高于其他類型。在河南省漯河、駐馬店、信陽等地, 出現(xiàn)了農(nóng)戶主導(dǎo)型主要以親情定價為主, 以市場定價為輔;集體主導(dǎo)型以關(guān)系市場混合型為主;政府主導(dǎo)型幾乎完全按行政市場型定價。但是, 對于同一地塊, 采用不同模式, 農(nóng)戶主導(dǎo)型最低, 政府主導(dǎo)型最高, 集體主導(dǎo)型適中。一種合理的解釋是, 政府主導(dǎo)型高流轉(zhuǎn)金源于非熟人社會一次性博弈;農(nóng)戶主導(dǎo)型低流轉(zhuǎn)費可能是源于熟人社會重復(fù)博弈;集體主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)費不穩(wěn)定源于鄉(xiāng)村權(quán)力與關(guān)系多重博弈。從流轉(zhuǎn)費的支付期看, 政府、集體主導(dǎo)型結(jié)算方式為一次繳納和分批繳納兩種情況。從支付流轉(zhuǎn)租載體看, 除以上省市以貨幣租為主外, 其他省份還存在其他形式。四川省都江堰科技示范園區(qū)流轉(zhuǎn)租金是1 000斤/畝/年大米;安徽省繁昌縣流轉(zhuǎn)租金大約200~225斤/畝/年稻谷[9]。然而, 農(nóng)戶主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)費支付形式多樣, 可以是勞役租金、貨幣租、實物租與“人情租”。人情租多發(fā)生在直系血緣的家族、親朋之間, 承租戶要承擔(dān)諸多社會義務(wù)。從流轉(zhuǎn)期限看, 三種模式都存在長期化趨勢。農(nóng)戶主導(dǎo)型不確定性, 集體主導(dǎo)型較長, 政府主導(dǎo)型最長。集體主導(dǎo)型多數(shù)在5年以下, 政府主導(dǎo)多數(shù)為5年以上。考慮到農(nóng)戶主導(dǎo)型可自然順延的事實, 其流轉(zhuǎn)期未必比其他模式短, 只是流轉(zhuǎn)發(fā)生在重復(fù)博弈的親朋鄉(xiāng)鄰之間, 因而流轉(zhuǎn)契約可以是以正式的, 可以是口頭的, 可以自發(fā)延長或隨時中斷。在信陽市, 99%的農(nóng)戶主導(dǎo)型屬于非正式契約, 純流轉(zhuǎn)戶的流轉(zhuǎn)期有的高達(dá)15年, 其多數(shù)流轉(zhuǎn)以不規(guī)范的書面合同為主, 且執(zhí)行極不規(guī)范、流轉(zhuǎn)期不確定。其原因是, 集體組織控制的資源, 屬于村官鄉(xiāng)干部的第二福利, 也是任人宰割的唐僧肉, 流轉(zhuǎn)期隨承租方力量的消長、鄉(xiāng)村干部換屆而變更, 鄉(xiāng)村普通農(nóng)戶很難獲得承租權(quán), 流轉(zhuǎn)期長短取決于鄉(xiāng)村精英的博弈。由于政府主導(dǎo)型多數(shù)與農(nóng)業(yè)企業(yè)對接, 雖然有正式契約、流轉(zhuǎn)期較長是不爭事實, 但可被地方干部包辦、甚至誘導(dǎo)簽訂。在農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū), 政府主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)期61.3%在5年, 5~10年的占35.9%, 10年以上的較少。此外, 與經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)相比較, 經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的政府主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)期較長, 如沿海地區(qū)的流轉(zhuǎn)期可簽到2028年;在內(nèi)地較短, 很少有超過15年的。政府主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)期較長, 可能與發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)、高效經(jīng)濟(jì)作物有關(guān), 其流轉(zhuǎn)契約能否自發(fā)順延, 目前還無實例。
三、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的因素對不同流轉(zhuǎn)模式的影響
由于政府介入農(nóng)地流轉(zhuǎn)只是打破農(nóng)戶主導(dǎo)型演化路徑, 從而引致集體主導(dǎo)型復(fù)蘇, 那么政府介入土地流轉(zhuǎn)是否引致成“三種模式”、“三分天下”的格局, 還是演化為農(nóng)戶主導(dǎo)型“一統(tǒng)天下”的局面?這里, 有必要探討是什么力量或因素影響政府主導(dǎo)型的后發(fā)優(yōu)勢問題, 及其對其他模式產(chǎn)生的影響。
(一) 權(quán)力資源對土地流轉(zhuǎn)模式演化的影響
在土地國有的虛擬產(chǎn)權(quán)條件下, 行政權(quán)力對土地資源配置模式影響不同。政府主導(dǎo)型盛行源于它對資源“集中配置”的內(nèi)在機制。中國土地資源配置存在著一種下級服從上級、小官服從大官的行政體制與意識形態(tài), 這種失去民間約束的流轉(zhuǎn)機制, 對于那些披露政府主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)弊端、違背上級意志、反對政府主導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的官員, 他們將受到可怕的懲罰;相反卻得以仕途升遷。對集體主導(dǎo)型來說, 也存在類似性質(zhì)。只要存在農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在尋租的機會, 村官取悅鄉(xiāng)官成為為必然, 介入土地流轉(zhuǎn)意味升官發(fā)財?shù)臋C會。除了個別擁有人力資本或社會資本的農(nóng)民, 盡管多數(shù)農(nóng)民不喜歡農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益相關(guān)者介入土地流轉(zhuǎn), 但處于弱勢農(nóng)戶只能被動接受被流轉(zhuǎn)的結(jié)果。
以政府主導(dǎo)型為例。政府主導(dǎo)型崛起源于政府對土地配置的行政壟斷權(quán)所形成的中心與外圍關(guān)系。高層土地及其執(zhí)行機構(gòu)形成土地配置的權(quán)力中心, 其外圍是從內(nèi)到外依次分布地是省、市、縣、鄉(xiāng), 次外圍是行政村, 最外圍是農(nóng)戶, 流轉(zhuǎn)權(quán)由中心向外圍遞減。成都模式就是典型案例。由于各級政府對權(quán)力中心存在先天的依附關(guān)系, 加上外圍對中心制衡的權(quán)力虛無, 中心對土地流轉(zhuǎn)控制權(quán)博弈必然引致其向外圍地區(qū)蔓延;權(quán)力中心為了實現(xiàn)流轉(zhuǎn)租, 不得不與“次外圍”建立一種流轉(zhuǎn)收益分成制, 但流轉(zhuǎn)收益的共享分成堅持權(quán)力至上的原則, 中心獲得多, 外圍獲得少:處于最外圍的農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)后幾乎成為“無產(chǎn)者”;處于次外圍的基層政府成為大躍進(jìn)流轉(zhuǎn)的偏好者。其原因是, 面對較低流轉(zhuǎn)分成, 地方政府確保機構(gòu)運行、政績工程與權(quán)力尋租, 以大規(guī)模流轉(zhuǎn)來彌補小規(guī)模流轉(zhuǎn)利益分成的局限, 于是只要基層政府有流轉(zhuǎn)政策與機會, 政府主導(dǎo)型尋求流轉(zhuǎn)規(guī)模最大化, 以實現(xiàn)流轉(zhuǎn)收益最大化, 這是構(gòu)成中心與外圍互動前提, 也是農(nóng)戶主導(dǎo)被政府主導(dǎo)型模式所侵蝕的理論基礎(chǔ)。
從流轉(zhuǎn)利益相關(guān)者視角看, 土地利益攸關(guān)者離權(quán)力中心遠(yuǎn)近, 將決定誰是流轉(zhuǎn)的最大收益者, 誰是流轉(zhuǎn)的最終受損者。以縣域土地流轉(zhuǎn)為例。若對流轉(zhuǎn)利益相關(guān)者排序, 縣級官員及附屬人員處于權(quán)力中心, 鄉(xiāng)干部處于次中心、農(nóng)村干部和精英主體處于次外圍, 普通農(nóng)民處于最外圍。由于流轉(zhuǎn)收益遵循從中心向外圍遞減的分成制;流轉(zhuǎn)成本恰好相反, 以外圍向中心遞減的社會等級制, 因而形成中國土地流轉(zhuǎn)的權(quán)、責(zé)、利的分割機制的中心與外圍關(guān)系。具體體現(xiàn)是, 當(dāng)社會面臨危機時, 上級政府或上一屆官員把危機或責(zé)任推諉或轉(zhuǎn)嫁給繼任者, 無論這些責(zé)任怎么推諉, 最終要中央政府買單, 因此該模式受到地方官員青睞, 而農(nóng)民遭殃。在此背景下, 若沒有中央政府干預(yù), 只要農(nóng)戶默許土地流轉(zhuǎn), 那么地方政府愿意一勞永逸流轉(zhuǎn)土地, 直到城市部門對土地沒有需求為止。綜上所述, 政府主導(dǎo)型后發(fā)優(yōu)勢源于流轉(zhuǎn)權(quán)力擴(kuò)張, 源于及失去監(jiān)督的權(quán)力會引致“劣幣驅(qū)逐良幣”的演化格局, 這種格局對農(nóng)戶主導(dǎo)型存在“擠出效應(yīng)”, 對集主導(dǎo)型產(chǎn)生依附性的“擴(kuò)張效應(yīng)”。
(二) 土地財政強化加速政府主導(dǎo)型崛起
根據(jù)瓦格納 (Aolf.Wagner) , 羅托斯 (W.W.Rotow) 的現(xiàn)代財政理論, 目前中國處于重工業(yè)化時期, 經(jīng)濟(jì)發(fā)展引致政府職能的擴(kuò)張, 社會發(fā)展也要求政府提供更多公共服務(wù), 地方政府事權(quán)擴(kuò)張必然要求財政收入相應(yīng)擴(kuò)張, 以滿足政府支出的需要。但是, 近20年的中國財稅改革的核心是“事權(quán)下放, 財權(quán)上收”, 這導(dǎo)致縣鄉(xiāng)政府財政收支長期惡化。在預(yù)算內(nèi)增收無望的條件下, 地方尋求預(yù)算外增收成為必然, 而土地財政是最好的選項。一是城市經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)張要求土地擴(kuò)大供給, 使土地財政成為可能;二是地方交易“雙軌制”帶來巨額收益強化了地方政府尋租的動機;三是為了化解地方政府積累的巨額債務(wù), 中央政策默許土地財政在全國蔓延;四是屢試皆爽的征地模式讓政府嘗到征地的甜頭, 政府主導(dǎo)型因此而備受關(guān)愛。國土部部長徐紹史證實, 從1997~2008年, 全國共出讓7 000萬畝土地, 獲得5.3萬億土地出讓金, 造就了3 000萬無業(yè)游民。因此, 在開源節(jié)流無望的條件下, 地方政府強行介入土地流轉(zhuǎn), 獲得土地財政成為理性選擇, 就此而論, 政府主導(dǎo)型出現(xiàn)是具有必然性。
基于以上分析, 主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)處于最佳流轉(zhuǎn)期。一方面城市經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張對土地存在超額需求, 使土地財政成為可能;另一方面土地拍賣的“收入效應(yīng)”將刺激政府流轉(zhuǎn)欲望, 使政府主導(dǎo)型持?jǐn)U張。加之集體土地產(chǎn)權(quán)不清與農(nóng)戶護(hù)地成本龐大, 這使政府強制征地成為可能。由于國有土地有限, 獲得收入有限, 要想獲得更多收入, 必須加大對農(nóng)地征用與流轉(zhuǎn)。相對有限的國有土地, 集體土地供給似乎是無限的, 土地財政帶來收入也是無限的。地方政府以農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營為借口, 借助中央?yún)⑴c鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn), 為進(jìn)一步征地作鋪墊。財政收入演化趨勢似乎證明, 土地財政還有縱深發(fā)展的可能。近10年來, 各地土地出讓金收入迅速增長, 在地方財政收入中比重不斷提升。基于財政部公報, 2001~2003年, 全國土地出讓金達(dá)9 100多億元, 約相當(dāng)于同期全國地方財政收入的35%;2004年, 收入近6 000億元;2009年達(dá)到1.5萬億元, 相當(dāng)于同期全國地方財政總收入的46%左右。有些縣市的土地出讓金占預(yù)算外財政收入比重已達(dá)50%, 有些甚至占80%以上。2010年全國國有土地有償出讓收入29 397億元, 同比增長106.2%。由此推測, 土地財政短期崛起是不爭事實。
既然有的實證研究證明, 政府主導(dǎo)型的崛起同地方政府財政惡化相關(guān), 那么土地財政對其他模式影響顯而易見, 在城市部門, 造成集體主導(dǎo)的小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)處于被歧視地位, 進(jìn)而壓制了集體主導(dǎo)型農(nóng)地非農(nóng)化在城市部門擴(kuò)張;在鄉(xiāng)村部門, 城市資本下鄉(xiāng)擠壓了小農(nóng)資本的生存空間, 從而導(dǎo)致農(nóng)戶主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)模式變革與衰落。但是, 在中國房產(chǎn)稅開征背景下, 房產(chǎn)稅能否替代土地財政, 這將決定“三種模式”的演化格局, 至于產(chǎn)生何種影響還要研究。從短期看, 由于各種原因, 房產(chǎn)稅的開征將長期束之高閣, 土地財政在短期內(nèi)還將存在, 以此推測土地財政將成為政府主導(dǎo)型擴(kuò)張的短期序變量。但是土地財政的造富效應(yīng)是一把雙刃劍, 激活了集體主導(dǎo)型復(fù)蘇與農(nóng)民捍衛(wèi)權(quán)益的理念復(fù)蘇。由于多數(shù)農(nóng)戶對集體主導(dǎo)型的弊端心知肚明, 若不是依附政府主導(dǎo)型, 只能處于萌芽狀態(tài)。土地財政對農(nóng)戶主導(dǎo)型影響較為間接, 卻是不利因素。
(三) 城鎮(zhèn)先發(fā)優(yōu)勢要求土地適度集中
針對政府主導(dǎo)型在鄉(xiāng)村蔓延, 一種解釋是政府主導(dǎo)型有規(guī)模流轉(zhuǎn)優(yōu)勢, 而農(nóng)戶主導(dǎo)型對此無能為力;另一種觀點, 城市生產(chǎn)力對土地需求是政府主導(dǎo)型興起的直接動力。從宏觀視角看, 這些觀點有一定的道理。2009年以前, 政府主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)興起, 源于城市擴(kuò)張對農(nóng)地資源需求。事實上, 城市生產(chǎn)力高速擴(kuò)張撬開城市用地的供給缺口, 本來市場可以把農(nóng)村用地及時轉(zhuǎn)化為城市用地, 雖然市場配置速度慢、效率高, 但是體制偏愛土地的供給速度, 于是計劃配置土地手段重新啟用。為了確保18億畝耕地的政策底線與城市土地需求, 中央政策陷入兩難選擇:一是城鄉(xiāng)兩大部門之間對土地都存在供給缺口;二是兩大部門內(nèi)部對土地供求存在非均衡缺口。前者表現(xiàn)兩大部門之間農(nóng)地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地存在缺口;后者主要表現(xiàn)為部門內(nèi)部土地流轉(zhuǎn)不暢誘致的供求失衡。這是城市部門土地財政擴(kuò)張的物質(zhì)基礎(chǔ), 也是政府主導(dǎo)型得以存在的前提。從微觀基礎(chǔ)看, 針對中國人多地少的國情, 對渴望過上小康生活的農(nóng)戶來說, 家庭走規(guī)模經(jīng)營道路獲得與外出打工同樣的收入。一方面, 那些擁有農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢的農(nóng)戶, 因自有土地的稀缺與狹小難以滿足家庭規(guī)模經(jīng)營, 為了過上小康生活, 此類農(nóng)戶希望利用農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢承租土地, 走家庭適度規(guī)模經(jīng)營;另一方面, 那些具有打工優(yōu)勢農(nóng)戶愿意流轉(zhuǎn)部分或全部土地, 那些擁有經(jīng)營劣勢的農(nóng)戶, 在純農(nóng)業(yè)收入難以維持生計, 為了過上小康生活, 也樂意流轉(zhuǎn)承包地, 但必須降低流轉(zhuǎn)風(fēng)險。但是二者農(nóng)地內(nèi)部流轉(zhuǎn)數(shù)量不能滿足需求量, 地方政府歡迎城市資本參與農(nóng)地經(jīng)營, 將擠占農(nóng)村承租戶發(fā)展適度規(guī)模之路。
有失公平的政府主導(dǎo)型難以獲得農(nóng)民支持。鄉(xiāng)村干部發(fā)現(xiàn), 借助新村建設(shè)征地, 農(nóng)業(yè)規(guī)模流轉(zhuǎn)土地可以名利雙收, 各種形式的政府主導(dǎo)型開始在鄉(xiāng)村蔓延。地方官員在大膽借鑒大都市流轉(zhuǎn)經(jīng)驗的同時, 卻忘記了本地城鎮(zhèn)化、工業(yè)化對農(nóng)村剩余勞動力需求與吸納是土地流轉(zhuǎn)的前提;忘記了異地城鎮(zhèn)化、工業(yè)化才能導(dǎo)致本地民工就業(yè)、定居的候鳥現(xiàn)象;忘記了民工年輕時在城市部門就業(yè), 在衰老時返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的事實。在具體操作中, 政府主導(dǎo)型傾向于土地流轉(zhuǎn)與權(quán)力、資本、科技的結(jié)合, 以帶動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展, 其流轉(zhuǎn)結(jié)局是“為城市資本找出路, 為黑色資本找身份, 為小農(nóng)資本找蒸發(fā)”。這種充滿對農(nóng)村資本歧視、尤其是對小農(nóng)資本歧視的配置模式, 難以獲得小農(nóng)支持。現(xiàn)在問題是, 政府主導(dǎo)型公平流轉(zhuǎn)土地是否能贏得農(nóng)民認(rèn)同?雖然城市資本介入土地流轉(zhuǎn)可以帶來現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)、提高投資效率, 促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展;但是現(xiàn)代生產(chǎn)力的發(fā)展要求失地農(nóng)戶擁有的資源要與市場機會匹配, 否則強勢資本的介入將意味著, 多數(shù)農(nóng)民可能因起點不公平而難以獲得均等競拍機會。就此而言, 雖然政府主導(dǎo)型面臨后發(fā)劣勢, 但是城市資本與權(quán)力先天的依附關(guān)系將產(chǎn)生鎖定效應(yīng), 又是一種先天優(yōu)勢。由于城鄉(xiāng)生產(chǎn)力布局差異的改變與調(diào)整需要假以時日, 因而在短期內(nèi)對農(nóng)戶主導(dǎo)型發(fā)展不利, 但是農(nóng)戶極強的模仿能力將最終引領(lǐng)農(nóng)戶主導(dǎo)型走家族式適度經(jīng)營路徑, 這對政府主導(dǎo)型長遠(yuǎn)發(fā)展不利。
(四) 中央政策嬗變引起流轉(zhuǎn)模式鎖定效應(yīng)
任何模式的崛起皆是政策的產(chǎn)物, 有什么樣的土地政策, 就有什么樣的資源配置模式。三種模式中任何一種模式的興起, 要么源于歷史慣性, 要么源于自身優(yōu)勢產(chǎn)生的鎖定效應(yīng)。從歷史長河看, 農(nóng)戶主導(dǎo)型是20世紀(jì)80年代的產(chǎn)物;集體主導(dǎo)型是90年代的產(chǎn)物;政府主導(dǎo)型是人民公社的產(chǎn)物。以政府主導(dǎo)型為例, 最早的政府主導(dǎo)型源于20世紀(jì)50年代的人民公社, 改革開放后的政府主導(dǎo)型始于20世紀(jì)80年代深圳特區(qū)。地方 (市縣政府) 對國有土地流轉(zhuǎn) (地權(quán)流轉(zhuǎn)) 大規(guī)模發(fā)生在20世紀(jì)90年代, 主要是盤活城市部門存量土地。進(jìn)入21世紀(jì), 農(nóng)地流轉(zhuǎn)因房地產(chǎn)繁榮而出現(xiàn)農(nóng)地國有化高潮, 稍后的2009年無疑是土地流轉(zhuǎn)格局的拐點, 政府主導(dǎo)型開始在城鄉(xiāng)大規(guī)模流轉(zhuǎn)農(nóng)地。中央在此之后出臺的7個“一號文件”開始產(chǎn)生政策的乘數(shù)效應(yīng), 導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)規(guī)模急劇擴(kuò)張的同時, 農(nóng)戶主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)模式迅速衰落。因此, 2009年不僅是政府主導(dǎo)型在城鄉(xiāng)崛起的拐點, 而且是集體主導(dǎo)型得以復(fù)蘇的起點, 更是農(nóng)戶主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)空間被擠壓的時間點。對農(nóng)業(yè)用地而言, 2009年前, 政府主導(dǎo)型幾乎為零, 縱使出現(xiàn), 也是以對農(nóng)戶的示范效應(yīng)為主;2009年后, 地方借助政策與行政之力, 提出“沒有1%的強制流轉(zhuǎn), 就沒有99%的自愿流轉(zhuǎn)”, 利用胡蘿卜加大棒 (政策激勵與物質(zhì)誘導(dǎo)) 讓小農(nóng)交出土地。但是, 基于威逼利誘的地方政府主導(dǎo)型, 只要能堅持公允的流轉(zhuǎn)價值, 未嘗不是可行的流轉(zhuǎn)模式, 由于這種模式在鄉(xiāng)村的蔓延很少兼顧到每家每戶家庭經(jīng)濟(jì)資源稟賦差異, 因而中央土地流轉(zhuǎn)政策的核心是以尊重農(nóng)民的自愿為主, 但是地方在執(zhí)行中央政策時往往為我所用。以政府主導(dǎo)的農(nóng)地國有化的市場為例。農(nóng)地國有化專買專賣市場扭曲土地價格, 一方面, 土地專賣市場不僅是對失地農(nóng)民的二次盤剝, 而且讓民工家庭失去進(jìn)城定居的“第一桶金”, 壓制了農(nóng)戶主導(dǎo)型分享農(nóng)地非農(nóng)化帶來的實惠, 造就了農(nóng)村精英依附官僚和權(quán)貴資本的現(xiàn)實, 不利農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展;另一方面, 加劇中央與地方的利益博弈, 使地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展以外延性增長為主, 以犧牲環(huán)境、生態(tài)、健康為代價, 需要中央為此承擔(dān)治理成本。因此, 農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益相關(guān)者對農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的不同解讀, 對不同模式產(chǎn)生的鎖定效應(yīng)不同。官員集體土地產(chǎn)權(quán)國有為名, 主張政府主導(dǎo)型應(yīng)當(dāng)推廣;村級干部認(rèn)為集體土地國有土地權(quán)限有別, 提出以集體主導(dǎo)型為主, 農(nóng)民認(rèn)為我使用的土地我做主, 堅持以農(nóng)戶主導(dǎo)型為主。雖然農(nóng)戶主導(dǎo)型相對衰落, 但是若假以足夠時日, 這些政策利弊將日益顯現(xiàn), 土地政策調(diào)整可能有利于農(nóng)戶主導(dǎo)型。
四、反制政府主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)擴(kuò)張的因素及影響
決定政府主導(dǎo)型未來發(fā)展方向的因素最終取決于有利與不利因素的合力。由于不利于政府主導(dǎo)型的因素, 可能是有利于集體主導(dǎo)型或農(nóng)戶主導(dǎo)型的因素, 也可能是中性變量。那些有利于政府主導(dǎo)型的變量, 對其他模式可能具有中性或不利的一面, 但這還取決于這些不利變量的演化。不僅取決于有利變量演化的時效性, 而且取決于不利變量演化的時效性;不僅取決于有利變量的權(quán)重、貢獻(xiàn)率與衰變率, 而且取決于不利變量的權(quán)重、貢獻(xiàn)率及衰變率。因此, 要分析“三種模式”的演化趨勢, 不僅要分析那些有利變量對政府主導(dǎo)型產(chǎn)生的向心力, 而且要分析反制因素對它形成的離心力, 及其兩種力量對政府主導(dǎo)型與土地流轉(zhuǎn)格局的影響。
(一) 農(nóng)戶收入狀況決定土地流轉(zhuǎn)模式選擇
政府主導(dǎo)型可持續(xù)性最終取決于城市工資拉力對民工家庭定居城鎮(zhèn)化的貢獻(xiàn)率, 由于民工家庭是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主體, 但民工是否流轉(zhuǎn)土地取決于其家庭總收入能否承擔(dān)起農(nóng)戶定居的城鎮(zhèn)化或市民化。由于民工工資收入是家庭收入主要部分, 民工低工資收入決定民工家庭低收入, 因而難以啟動民工家庭市民化。然而, 民工低工資收入源于非農(nóng)就業(yè)的制度歧視, 這種歧視可能是制度造成的, 也可能是非制度因素造成的, 卻屬于民工福利工資的非國民待遇造成的, 即民工工資福利缺口, 這種缺口實質(zhì)是城鄉(xiāng)二元化的福利制度的一種外在表現(xiàn), 主要表現(xiàn)為城市政府對民工及家庭公共服務(wù)、福利供給的不足。這種供給特征引起中國土地城鎮(zhèn)化高于人口的城鎮(zhèn)化格局, 而城市的高房價又在強化這種趨勢。從理論上講, 若民工家庭放棄農(nóng)地使用權(quán)而獲得的流轉(zhuǎn)租金足夠高, 最終使其彌補且能支撐起民工市民化的收入缺口, 從而促進(jìn)民工長期放棄農(nóng)地。或者是:若民工工作所在政府造成的民工經(jīng)濟(jì)福利缺口可以通過跨地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)利益補償機制的實施, 如“人地掛鉤”的利益補償機制, 才能化解民工戶籍所在地與工作所在地政府的利益矛盾。
現(xiàn)在問題是, 在遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村, 無論農(nóng)地是自發(fā)流轉(zhuǎn)還是被動征用, 民工放棄“兩地” (宅基地與耕地) 利益補償極低, 趨近于零。低流轉(zhuǎn)租金無法彌補民工市民收入缺口, 難以使農(nóng)戶獲得市民化的第一桶金, 其原因是當(dāng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金達(dá)不到農(nóng)戶預(yù)期時, 使民工家庭流轉(zhuǎn)土地后的收入達(dá)到其家庭就業(yè)地城鎮(zhèn)化的拐點, 在戶籍所在地政府幾乎完全占有民工家庭的土地流轉(zhuǎn)權(quán)益的背景下, 民工工作所在地政府難以在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中獲得一杯羹, 因而土地跨區(qū)流轉(zhuǎn)的利益補償機制難以構(gòu)建。因此, 一方面, 民工家庭有獲得非農(nóng)化流轉(zhuǎn)收益的意愿, 卻缺少農(nóng)地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)的制度載體;另一方面, 雖然純農(nóng)業(yè)農(nóng)戶有擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模的需要與能力, 民工卻無法獲得足夠流轉(zhuǎn)收入彌補市民化的支出缺口。因此, 民工家庭要么放棄高風(fēng)險、低收益政府征地, 要么選擇低風(fēng)險、低收益的農(nóng)戶主導(dǎo)型, 要么選擇準(zhǔn)流轉(zhuǎn)模式、要么選擇自我經(jīng)營模式。
從現(xiàn)實看, 農(nóng)戶收入水平及所處階段將決定農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地所處的階段[10]。事實上, 若依照農(nóng)戶的收入水平與農(nóng)地流轉(zhuǎn)狀況進(jìn)行分類, 各地農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地所處的階段可分為四個時期:以農(nóng)業(yè)收入為主的零流轉(zhuǎn)階段、農(nóng)業(yè)收入與非農(nóng)業(yè)收入并重的局部流轉(zhuǎn)階段、以非農(nóng)業(yè)收入為主的流轉(zhuǎn)階段、以“非農(nóng)業(yè)”純收入為主的整體流轉(zhuǎn)階段。在工業(yè)化、城市化統(tǒng)籌發(fā)展的背景下, 在第一階段, 處于這個階段的農(nóng)戶有就業(yè)遷徙的意愿, 卻沒有就業(yè)、定居一體化的能力, 因而不存在土地流轉(zhuǎn)的可能;在第二階段, 農(nóng)戶有在鄉(xiāng)村實現(xiàn)小康生活的能力, 卻沒有在城鎮(zhèn)就業(yè)、定居一體化的條件, 因而農(nóng)戶有流轉(zhuǎn)土地能力, 卻不愿流轉(zhuǎn);第三階段, 農(nóng)戶有流轉(zhuǎn)到工作地定居的基本收入, 但沒有“可行性能力”, 面對家庭生存的各種風(fēng)險, 多數(shù)農(nóng)戶會選擇農(nóng)戶主導(dǎo)型, 且以土地部分流轉(zhuǎn)為主;第四階段, 農(nóng)戶有流轉(zhuǎn)土地能力與意愿以及定居遷徙的綜合能力, 因非農(nóng)就業(yè)風(fēng)險依然存在, 在同等條件下, 農(nóng)民偏好選擇流轉(zhuǎn)風(fēng)險小的農(nóng)戶主導(dǎo)型或集體主導(dǎo)型。因此, 政府主導(dǎo)型要想加速流轉(zhuǎn), 只能以最優(yōu)惠條件刺激流轉(zhuǎn), 才能取代農(nóng)戶主導(dǎo)型。基于民工家庭置產(chǎn)建房的集市化特征和中國土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的格局, 可以推測, 目前我國土地流轉(zhuǎn)的整體狀況是處于第二與第三階段之間, 這一流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀決定土地流轉(zhuǎn)模式只能采用農(nóng)戶主導(dǎo)型, 而不可能采用政府主導(dǎo)型。就此而言, 政府主導(dǎo)型參與農(nóng)地農(nóng)用化流轉(zhuǎn)是資源配置的畸形兒。
(二) 社會經(jīng)濟(jì)狀況決定“三種模式”并存
社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段決定土地流轉(zhuǎn)模式選擇。中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國情是, 一是中國人未富先老決定農(nóng)戶主導(dǎo)型將長期存在。隨著中國加入老齡化社會, 及其城市人口紅利消失, 這將加速農(nóng)村長住人口的高齡化, 農(nóng)村人口老齡化要求社會提供更多的社會福利, 在農(nóng)村滯留的老年人需要到60歲才能享受國家確定的每人每月最低55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金, 難以承擔(dān)起養(yǎng)老重任。縱使加上農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金收入約500元/年, 也難以擺脫國家貧困線, 這就需要勞動繼續(xù)耕種優(yōu)等地, 流轉(zhuǎn)劣等地, 從而有利于農(nóng)戶主導(dǎo)型而不利于其他模式。目前在城鎮(zhèn)打工的2.6億青壯年農(nóng)民工, 都享受不到城市的教育、醫(yī)療、社保、住房等服務(wù), 此外, 雖然中國農(nóng)業(yè)人口龐大, 城鄉(xiāng)勞動力的相互流動不會終結(jié), 但對于80年代以前的民工來說, “老而還鄉(xiāng)”是主要選擇, 因而他們選擇農(nóng)戶主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)模式。二是處于重工業(yè)化階段, 對勞動力轉(zhuǎn)移拉力有限;中國城市興衰誘發(fā)流轉(zhuǎn)模式的變遷, 工業(yè)化的階段也有類似性質(zhì)。事實上, 不同的工業(yè)化階段, 土地的需求也不同。輕工業(yè)化對土地需求弱, 對就業(yè)拉力強;重工業(yè)化對土地需求強, 對就業(yè)拉力弱。目前我國處于重工業(yè)化的中期, 這意味著城市發(fā)展的慣性讓政府主導(dǎo)型得以延續(xù)。但是, 重工業(yè)化對城鎮(zhèn)化、對農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)的拉力不足, 繼而對政府主導(dǎo)型拉力有限, 對高素質(zhì)、高技能的勞動力偏好強, 對農(nóng)村低素質(zhì)勞動力吸納弱。三是收入分配嚴(yán)重不公, 城鄉(xiāng)收入差距拉大。最新的中國基尼系數(shù)顯示, 中國現(xiàn)在是世界上收入差距最大的國家之一, 富人與窮人人口分布呈現(xiàn)金字塔形, 而財富分布呈倒金字塔形。這種財富分布人口結(jié)構(gòu)決定了為城市資本服務(wù)的政府主導(dǎo)型難以大范圍推廣, 而為窮人服務(wù)的農(nóng)戶主導(dǎo)型因公平效應(yīng)而有茁壯的生命力。四是城鎮(zhèn)化即將見頂, 對土地需求拉力減弱。中國社科院2011年《宏觀經(jīng)濟(jì)藍(lán)皮書》預(yù)測在2013年前后中國將結(jié)束高速“城市化”, 由于我國土地城鎮(zhèn)化快于人口的城鎮(zhèn)化, 因而中央提出新型城鎮(zhèn)化是對城市土地進(jìn)行存量流轉(zhuǎn)的城鎮(zhèn)化, 而非以城鎮(zhèn)土地增量配置的城鎮(zhèn)化。因而, 這種趨勢將遏制政府主導(dǎo)型在城郊的擴(kuò)張。而且城市經(jīng)濟(jì)增速放緩, 產(chǎn)業(yè)升級與企業(yè)外遷將強化這一趨勢, 因而有利于其他流轉(zhuǎn)模式的發(fā)展。五是民工收入處于低水平陷阱, 難以推動民工家庭城鎮(zhèn)化。從民工就業(yè)周期與城市商業(yè)周期的聯(lián)動效應(yīng)看, 民工回流周期也存在類似性質(zhì), 這種周期性的就業(yè)現(xiàn)狀決定農(nóng)戶主導(dǎo)型是民工家庭的首選。總之, 中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀決定“三種流轉(zhuǎn)模式”并存。
(三) 農(nóng)民對農(nóng)戶主導(dǎo)型的偏好日漸強化
農(nóng)戶對政府主導(dǎo)型弱偏好的原因是:一是地方政府難以復(fù)制大都市流轉(zhuǎn)土地的“暴富效應(yīng)”。由于大城市的政府征地帶來的造富效應(yīng), 使多數(shù)鄉(xiāng)村農(nóng)民有“持地待沽”的暴富心態(tài), 這種心態(tài)不僅遏制了政府主導(dǎo)型低成本擴(kuò)張, 而且強化了農(nóng)民對農(nóng)戶主導(dǎo)型的偏好。政府征地補償并沒有達(dá)到農(nóng)戶的預(yù)期, 沒有“財富效應(yīng)”, 卻增加農(nóng)民對政府主導(dǎo)型的逆反心態(tài)。二是社會保障殘缺、就業(yè)培訓(xùn)的殘缺致使多數(shù)失地農(nóng)民陷入就業(yè)難、增收難的格局, 也失去原有的精神樂園, 使多數(shù)農(nóng)戶對政府主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)的態(tài)度, 從默許、懷疑向拒絕演化。三是政府主導(dǎo)型“重流轉(zhuǎn)過程、輕流轉(zhuǎn)責(zé)任”, 農(nóng)民對其偏好急劇降低。為了城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)地之間的巨大“價差”, 地方政府大量違規(guī)違法征占農(nóng)地, 導(dǎo)致全國出現(xiàn)4 000~5 000萬失地農(nóng)民。那些觀望的農(nóng)戶對政府主導(dǎo)型望而卻步。四是政府主導(dǎo)型有“示范效應(yīng)”, 無“推廣效應(yīng)”。從規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢看, 農(nóng)戶主導(dǎo)型初步實現(xiàn)了租賃式農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化模式與小農(nóng)經(jīng)營模式、流轉(zhuǎn)模式的組合, 而且傳承了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)精耕細(xì)作的傳統(tǒng);中國政府主導(dǎo)型造就的大農(nóng)莊科技含量最高, 但效率最低, 集體主導(dǎo)型次之, 農(nóng)戶主導(dǎo)型堅持了“小的是美好的”。以色列的農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織的變革與衰落說明, 集體主導(dǎo)型經(jīng)營流轉(zhuǎn)模式也并非是一成不變的最優(yōu)模式。此外, 世界上農(nóng)業(yè)發(fā)展成功的模式都以低成本的家庭農(nóng)場配置經(jīng)營土地為主, 我國農(nóng)業(yè)人口大國的國情決定政府主導(dǎo)型具有“示范效應(yīng)”, 不具備“推廣效應(yīng)”, 這是農(nóng)戶主導(dǎo)型盛行的社會基礎(chǔ)。
(四) 政府主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)意愿難以實現(xiàn)
政府介入農(nóng)地流轉(zhuǎn)目的一個是流轉(zhuǎn)尋租, 一個是以農(nóng)業(yè)大規(guī)模經(jīng)營發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè), 可事與愿違。一是租金定價機制錯位引起高流轉(zhuǎn)費用。由于政府主導(dǎo)型面對的是非熟人社會, 它的流轉(zhuǎn)租金要高于農(nóng)戶主導(dǎo)型, 因而在競爭中處于不利地位。二是地方財政對政府扶植的農(nóng)業(yè)企業(yè)的補貼難以為繼。為了推動規(guī)模經(jīng)濟(jì), 對政府主導(dǎo)的企業(yè)進(jìn)行各種獎勵與價格補貼, 但受地方財政壓力而無“持續(xù)效應(yīng)”與“推廣效應(yīng)”。相反, 若對農(nóng)戶主導(dǎo)型進(jìn)行技術(shù)補貼, 農(nóng)戶會做得更好。三是農(nóng)產(chǎn)品彈性理論告訴人們, 農(nóng)產(chǎn)品“增產(chǎn)不增收”是常態(tài)。若其他條件不變, 只要沒有農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新打破農(nóng)業(yè)原有均衡, 任何流轉(zhuǎn)與經(jīng)營模式的優(yōu)勢皆難以為繼, 農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的暫時優(yōu)勢將演化為劣勢。四是農(nóng)戶主導(dǎo)型具有意識與行為合二為一的優(yōu)勢。根據(jù)群體意識與組織效率理論, 土地流轉(zhuǎn)行為與社會主流意識兼容。農(nóng)戶主導(dǎo)型基本實現(xiàn)了流轉(zhuǎn)、經(jīng)營主體與小農(nóng)意識的兼容, 其流轉(zhuǎn)與經(jīng)營成本最低, 其他模式雖然有規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢, 土地生產(chǎn)率與農(nóng)戶主導(dǎo)型基本匹配, 但最難以整合利益相關(guān)者的行為與意識, 其運營成本高。人民公社演繹結(jié)果證明, 脫離生產(chǎn)力發(fā)展的流轉(zhuǎn)模式, 最終難以逃脫公地悲劇。不難想象, 在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化演進(jìn)中, 二者的博弈, 政府主導(dǎo)型最終難以逃脫失敗命運, 農(nóng)戶主導(dǎo)型將蠶食政府主導(dǎo)型運營的空間。五是中央對政府主導(dǎo)型治理將日趨強化。基于以18億畝耕地 (2011年) 確保國家糧食安全的治國理念, 中央政府絕不會長期縱容官商圍繞征地與農(nóng)民搞“博弈”, 否則國家農(nóng)產(chǎn)品危機必將愈演愈烈, 但是地方官員唯GDP至上、惟短期暴利至上的流轉(zhuǎn)理念, 必將加速農(nóng)業(yè)發(fā)展資源瓶頸;加速失地農(nóng)民的生存危機;將給國家長治久安帶來巨大的治理成本。因此, 對征地的短期化行為的治理日趨規(guī)范。從長期看, 盡管中央不會取締政府主導(dǎo)模式, 其流轉(zhuǎn)邊界更加明確、有限;相反農(nóng)戶主導(dǎo)型能很好兼顧中央政策, 又有發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的意愿, 因而有較好的政策愿景。
五、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)未來演化格局
基于政府主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)特征可知, 集體土地使用權(quán)的集中是縮小城鄉(xiāng)、工農(nóng)收入分配差距的前提, 但是這取決于集體土地未來演化趨勢與格局, 未來的土地配置是“三種模式”、“三分天下”的格局, 還是一種模式“一統(tǒng)天下”, 這不僅取決于二者面臨有利與不利變量的演化趨勢, 而且取決于兩種變量形成的合力 (序變量) 。這種序變量不僅決定政府主導(dǎo)型的演化趨勢, 而且決定農(nóng)戶主導(dǎo)型的演化趨勢, 最終決定農(nóng)村集體土地未來演化格局。由于集體主導(dǎo)型長期依附于政府主導(dǎo)型, 即前者是后者的演化載體和結(jié)果, 因而不必對其進(jìn)行專門探究。這里, 僅對農(nóng)戶主導(dǎo)型與政府主導(dǎo)型進(jìn)行分析, 以此預(yù)測集體土地演化格局。
(一) 有利變量的特征對不同模式的影響
如前所述, 政府主導(dǎo)型得以興起可歸納為五個方面:內(nèi)在流轉(zhuǎn)機制、土地財政、城鎮(zhèn)先發(fā)優(yōu)勢、流轉(zhuǎn)政策、市場壟斷。可以具體解釋為, 權(quán)力依附機制因政治體制而生, 土地財政由財稅改革而起, 流轉(zhuǎn)政策因土地制度而定, 城鎮(zhèn)先發(fā)優(yōu)勢因生產(chǎn)力布局而變, 土地專賣因利益博弈而改。又因為:政治體制屬于根本性制度而難以巨變;財稅制度、土地制度屬于依附型變量, 具有長期穩(wěn)定性;生產(chǎn)力布局屬于不斷優(yōu)化的中性變量, 依附于政策變量;兩種政策與土地機制屬于因國家意志與利益格局而定, 具有短期突變性。因此政治體制、財稅制度、土地制度變革具有歷史慣性與穩(wěn)定性, 難以短期發(fā)生突變, 屬于穩(wěn)定變量, 對政府主導(dǎo)型興起在短期有強化作用, 對農(nóng)戶主導(dǎo)型有弱化功能。從長期看, 只要中央政府代表大多數(shù)人的利益, 將會站在弱勢群體一方, 那么在城鄉(xiāng)生產(chǎn)力布局、流轉(zhuǎn)政策、流轉(zhuǎn)機制構(gòu)建上, 中央將采取有利于維護(hù)弱勢人群的對策, 因而此類變量在長期可能對政府主導(dǎo)型有弱化功能, 在長期屬于不利變量;屬于農(nóng)戶主導(dǎo)型的長期有利變量。由于集體主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)可分為內(nèi)生與外生兩種模式, 此類因素對兩種模式影響相反, 對內(nèi)生集體主導(dǎo)型在長期有強化效應(yīng);對外生集體主導(dǎo)型有短期有強化效應(yīng)。
(二) 不利變量的特征對不同模式影響
由于政府主導(dǎo)型面臨不利因素可歸結(jié)為6條:城鄉(xiāng)工資收入趨同、城市化拉力放緩、政府主導(dǎo)型劣勢、經(jīng)濟(jì)周期作用、農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿弱化、中央治理措施。城鄉(xiāng)工資差異是土地流轉(zhuǎn)的間接引力、長期趨于呈中性。城鄉(xiāng)民工實際工資趨同, 短期內(nèi)對政府主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)具有弱強化效應(yīng), 在長期趨勢中為中性;對農(nóng)戶主導(dǎo)型恰好相反。由于中國城市化“見頂”還需時日與政府征地存在慣性, 因而城鎮(zhèn)化拉力在短期的持續(xù)將增加土地需求, 對政府主導(dǎo)型有強化效應(yīng);城鎮(zhèn)化在長期放緩將使就業(yè)拉力弱化, 使農(nóng)地流轉(zhuǎn)失去合力內(nèi)核, 土地流轉(zhuǎn)將回歸農(nóng)戶主導(dǎo)型。規(guī)模經(jīng)營模式在短期有規(guī)模收益遞增優(yōu)勢, 但在長期面臨同業(yè)競爭與成本劣勢, 這將擠壓政府主導(dǎo)型運行空間, 使農(nóng)戶主導(dǎo)型獲得比較優(yōu)勢。從短期看, 農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿源于政府以往的公信力與服務(wù)力, 屬于短期變量。政府參與土地流轉(zhuǎn)負(fù)面影響大, 不利于政府主導(dǎo)型擴(kuò)張;若政府公信力強化與利益補償合理, 那么農(nóng)戶流轉(zhuǎn)偏好會發(fā)生逆轉(zhuǎn)。從長期看, 要視政府公信力與服務(wù)而定, 可從目前體制推測, 由于地方權(quán)威難以重構(gòu), 在長期不利政府主導(dǎo)型發(fā)展。農(nóng)戶主導(dǎo)型優(yōu)于政府主導(dǎo)型, 屬于有利變量。由于農(nóng)戶主導(dǎo)型遠(yuǎn)離權(quán)力中心, 難以訴求財政支持適度規(guī)模, 加之家庭經(jīng)營優(yōu)點與生產(chǎn)力同步變革的優(yōu)勢, 政府主導(dǎo)型處于長期劣勢。從宏觀經(jīng)濟(jì)周期波動及其所處階段總體來看, 有利于農(nóng)戶主導(dǎo)型的發(fā)展, 不利于政府主導(dǎo)型的穩(wěn)定, 屬于有利于前者的長期變量。
(三) 農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)演化的未來格局
以政府主導(dǎo)型為例。政府主導(dǎo)型短期緩慢擴(kuò)張, 長期必將衰落。從5條有利因素分析, 前3條決定政府主導(dǎo)型發(fā)展未來, 后2條從屬于前者。由于制度基因的慣性 (前者) 具有強化功能, 加上前三者共生效應(yīng), 若沒有政策巨變, 有利因素在短期強合力拉動政府主導(dǎo)型擴(kuò)張, 將擠壓農(nóng)戶主導(dǎo)型的運行空間。從不利因素看, 由于前4條屬于短期變量, 由社會生產(chǎn)力決定;后2條屬于短期常量, 長期屬于變量, 由意識形態(tài)決定。意識形態(tài)演化滯后性決定了有利因素在短期難以形成強勢合力, 進(jìn)而對政府主導(dǎo)型弱化反制。反制序變量與激勵序變量的合力在短期內(nèi)將推動政府主導(dǎo)型發(fā)展, 抑制農(nóng)戶主導(dǎo)型擴(kuò)張。
從短期看, 有利于政府主導(dǎo)型的力量處于上升期, 不利因素處于萌芽狀態(tài), 在前者的合力超過后者的條件下, 政府主導(dǎo)型在短期還將處于與農(nóng)戶主導(dǎo)型僵持或有限的擴(kuò)張狀態(tài)。從長期看, 若其條件不變, 政府主導(dǎo)型因能量枯竭而必然衰落, 農(nóng)戶主導(dǎo)型因適度規(guī)模經(jīng)營與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機制完善而復(fù)興。對集體主導(dǎo)型演化趨勢分析。集體主導(dǎo)型演化趨勢存在兩種情況:一是外生的依附于政府主導(dǎo)型的流轉(zhuǎn)模式, 將隨政府主導(dǎo)型興衰而演化, 因此, 在短期內(nèi)有復(fù)蘇趨勢;但是在長期處于衰落。二是內(nèi)生的集體主導(dǎo)型模式, 依附于農(nóng)戶主導(dǎo)型演化而來的具有適度規(guī)模經(jīng)營的以家族或大家庭而發(fā)展起來的集體主導(dǎo)型模式, 將隨著農(nóng)戶主導(dǎo)型縱深發(fā)展而興起。目前內(nèi)生集體主導(dǎo)型模式處于萌芽期。綜合外生與內(nèi)生模式的依附特征, 集體主導(dǎo)型在土地流轉(zhuǎn)格局中處于復(fù)蘇狀態(tài)。由于土地流轉(zhuǎn)在短期處于政府攻勢與農(nóng)戶守勢的狀態(tài), 因而集體主導(dǎo)型有坐得漁利而享有“三分天下”的可能。
從長期看, 有利于政府主導(dǎo)型成長的因素在衰落, 不利因素將形成強合力。但是兩種合力形成序變量面臨極大不確定性, 如以人為本、依法治國, 立黨為公、執(zhí)政為民、政治民主、社會法治化的全面落實, 最終將弱化政府主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)的內(nèi)在機制;若國家以民為本以市場公平交易為核心, 那么政府主導(dǎo)型將處于衰落狀態(tài), 農(nóng)戶主導(dǎo)型將繼續(xù)處于主導(dǎo)地位。由于全國各地在發(fā)展水平及文化上的差異, 城市對鄉(xiāng)村輻射力的差異;小農(nóng)資本、私人資本與權(quán)貴資本力量不同, 因而, 無論在長期還是短期, “三種模式”的演化格局可能存在顯著的時空差異。土地流轉(zhuǎn)格局另一種極端情況:土地流轉(zhuǎn)在暴風(fēng)驟雨中完成。在短期內(nèi), 一種可能結(jié)果是土地流轉(zhuǎn)借鑒重慶模式或者重慶模式在全國推廣。從現(xiàn)有資料分析, 重慶模式屬于典型的地方級政府與權(quán)貴資本聯(lián)合主宰農(nóng)地流轉(zhuǎn)路徑, 以暴風(fēng)驟雨式的政府運動完成政府圈地運動, 因而快速出現(xiàn)政府主導(dǎo)型“一統(tǒng)天下”的局面。重慶模式似乎證實政府主導(dǎo)型似乎戰(zhàn)勝了農(nóng)戶主導(dǎo)型, 集體主導(dǎo)型在政府的庇護(hù)下替代了農(nóng)戶主導(dǎo)型獲得發(fā)展。但是, 縱使這種模式在那里是成功的, 但這種依托大都市經(jīng)濟(jì)圈的土地流轉(zhuǎn)模式, 對于廣大遠(yuǎn)離大都市的鄉(xiāng)村而言, 在多大程度上具有普適性, 還是一個未知數(shù)。據(jù)現(xiàn)有資料分析, 成渝地區(qū)土地流轉(zhuǎn)取得短期成就, 不是政府的功勞, 而是大都市生產(chǎn)力發(fā)展造就的強勢拉力, 拉動周邊鄉(xiāng)村的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)民就業(yè)的本地化。在其他地區(qū), 農(nóng)地流轉(zhuǎn)并不具備這樣的大都市輻射力, 因此, 現(xiàn)在暢談推廣成渝模式經(jīng)驗為時尚早。若政府主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)模式是好的, 若中央政府真要在農(nóng)業(yè)部門強制推廣成都模式 (成渝模式被叫停) , 那也要等到20世紀(jì)60、70年代嬰兒潮出生的農(nóng)業(yè)人口衰老時, 等他們徹底退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時才能執(zhí)行, 這個時間恰好是約30年。當(dāng)然, 時間長短取決于城鄉(xiāng)收入差距與福利差距能否最終消除, 否則中央縱容其蔓延的社會之亂將為時不遠(yuǎn)。
土地流轉(zhuǎn)另一種極端情況:土地流轉(zhuǎn)在和風(fēng)細(xì)雨中完成, 農(nóng)戶主導(dǎo)型在適度流轉(zhuǎn)與適度規(guī)模經(jīng)營中主導(dǎo)未來。假設(shè)地方政府與農(nóng)戶、集體一樣, 屬于沒有任何特權(quán)的市場主體, 即政府主導(dǎo)型徹底退出土地尋租性流轉(zhuǎn), 那么, 現(xiàn)在處于主流地位的農(nóng)戶主導(dǎo)型對農(nóng)地流轉(zhuǎn)格局將產(chǎn)生何去何從的影響?以溫州模式為例。從有限資料判斷, 溫州農(nóng)地流轉(zhuǎn)屬于典型藏富于民的農(nóng)戶主導(dǎo)模式, 經(jīng)歷了時間考驗的溫州模式, 其成功的把現(xiàn)代與傳統(tǒng)、小農(nóng)業(yè)與小工業(yè)有機結(jié)合, 逐步走上城鄉(xiāng)、工農(nóng)互動的適度規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村工業(yè)化、農(nóng)民市民化的良性發(fā)展之路, 可是人們對其成敗知之甚少。基于以上分析與河南的有限調(diào)研資料判斷, 至少在工業(yè)并不發(fā)達(dá)的糧食主產(chǎn)區(qū)、農(nóng)牧區(qū), 我國農(nóng)地 (廣義) 非農(nóng)化流轉(zhuǎn)處于中后期, 只是全國各地情況因城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而存在差異;農(nóng)業(yè)用地的流轉(zhuǎn), 其流轉(zhuǎn)階段在全國可能處于初級階段, 這種流轉(zhuǎn)階段只能以農(nóng)戶主導(dǎo)型為主。對溫州模式而言, 農(nóng)戶主導(dǎo)型完成。研究認(rèn)為, 國家在土地流轉(zhuǎn)中的職責(zé)是:農(nóng)戶主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)模式的魅力在于要給理想模式一點時間, 要給土地適度流轉(zhuǎn)、適度規(guī)模經(jīng)營一種制度保障。若地方官吏、農(nóng)村“兩委”能以公允的心態(tài)為“土地流轉(zhuǎn)服務(wù)”, 不從土地流轉(zhuǎn)中獲取任何經(jīng)濟(jì)利益, 那么, 三種模式的流轉(zhuǎn)績效應(yīng)該說政府主導(dǎo)型最高, 但是這種假設(shè)難以擺脫利益干擾;相反, 農(nóng)戶主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)速率、規(guī)模比政府主導(dǎo)型遜色, 但是其流轉(zhuǎn)成本最小、經(jīng)營績效最高, 社會治理成本最小。簡言之, 對土地流轉(zhuǎn)未來格局的判斷是:政府主導(dǎo)型短期擴(kuò)張卻難以替代長期衰落的趨勢, 農(nóng)戶主導(dǎo)型短期停滯并不意味長期衰落, 集體主導(dǎo)型依附特征將隨政府主導(dǎo)型一榮俱榮、一損俱損。沒有各級政府對農(nóng)戶主導(dǎo)型的微觀干預(yù), 從演化的結(jié)果看, 農(nóng)戶主導(dǎo)的演化最終格局與政府主導(dǎo)型異途同歸。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)2013年05期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
