貧困地區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革研究項目技術(shù)總結(jié)報告
2016年12月，為系統(tǒng)試點總結(jié)我省貧困地區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作，隴西縣農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理站結(jié)合中央農(nóng)辦農(nóng)業(yè)部國家林業(yè)局將我縣確定為全國積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點的機遇，向縣科技局申報了《貧困地區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革研究》項目，2017年縣科技局立項下達后，縣農(nóng)經(jīng)站緊密配合隴西縣積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點工作，制定了項目實施技術(shù)方案，同步開展了課題研究工作。目前，項目主要研究內(nèi)容已全面完成并具備驗收條件，現(xiàn)對項目實施技術(shù)工作做一總結(jié)。
一、項目研究的技術(shù)路線
緊緊圍繞黨的十六大以來提出的深化改革，完善市場經(jīng)濟的一系列方針政策，圍繞建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度要求，從貧困地區(qū)實際出發(fā)，充分借鑒東部發(fā)達地區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的經(jīng)驗和做法，創(chuàng)造性的進行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實踐。在實踐比較評估總結(jié)的基礎(chǔ)上，提出貧困地區(qū)推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的做法與對策建議。
二、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度概述
（一）產(chǎn)權(quán)制度的概念
1.產(chǎn)權(quán)制度。所謂產(chǎn)權(quán)制度，是指既定產(chǎn)權(quán)關(guān)系和產(chǎn)權(quán)規(guī)則結(jié)合而成的且能對產(chǎn)權(quán)關(guān)系實現(xiàn)有效的組合、調(diào)節(jié)和保護的制度安排。產(chǎn)權(quán)制度最主要功能在于降低交易費用，提高資源配置效率。產(chǎn)權(quán)是一個古老的概念，也是一個發(fā)展的概念。現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度就是人類社會經(jīng)濟長期發(fā)展的結(jié)果。從私有財產(chǎn)的出現(xiàn)到市場經(jīng)濟的確立這幾千年的歷史中，產(chǎn)權(quán)一直被視為僅僅是一個法律上的概念，指的是財產(chǎn)的實體所有權(quán)和債權(quán)，它側(cè)重于對財產(chǎn)歸屬的靜態(tài)確認(rèn)和對財產(chǎn)實體的靜態(tài)占有，基本上是一個靜態(tài)化的范疇。而在市場經(jīng)濟高度發(fā)達的時期，這一法律意義上的產(chǎn)權(quán)概念已經(jīng)日益深化，其含義比原來寬泛得多，它更側(cè)重于從經(jīng)濟學(xué)的角度來理解和把握，側(cè)重于對財產(chǎn)實體的動態(tài)經(jīng)營和財產(chǎn)價值的動態(tài)實現(xiàn)，它不再是單一的所有權(quán)利，而是以所有權(quán)為核心的一組權(quán)力，包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、支配權(quán)等。而現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度是權(quán)責(zé)利高度統(tǒng)一的制度，其基本特征是歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢。產(chǎn)權(quán)主體歸屬明確和產(chǎn)權(quán)收益歸屬明確是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)；權(quán)責(zé)明確、保護嚴(yán)格是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度基本要求；流轉(zhuǎn)順暢、財產(chǎn)權(quán)利和利益對稱是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度健全的重要標(biāo)志。
2. 農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對其所有的資產(chǎn)的占有、支配和收益的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)，既包括集體經(jīng)濟組織所擁有的土地、山場、水面、草原、灘涂等自然資源的產(chǎn)權(quán)，也包括集體經(jīng)濟組織所擁有的能以貨幣計量、納入賬內(nèi)核算的資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)四個權(quán)能。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在擁有集體產(chǎn)權(quán)的同時，也必須承擔(dān)由此帶來的義務(wù)和責(zé)任，包括對全體集體經(jīng)濟組織成員的責(zé)任，對國家、對社會所承擔(dān)的義務(wù)。
（二）國外的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度
產(chǎn)權(quán)不僅包括物權(quán)、債權(quán)、股權(quán)，也包括知識產(chǎn)權(quán)及其他各種無形財產(chǎn)權(quán)。物權(quán)是最重要的產(chǎn)權(quán)形式之一，而土地是物權(quán)的最重要的產(chǎn)權(quán)形式。英國古典經(jīng)濟學(xué)家威廉·配第曾有名言“土地是財富之母”，美國石油大王洛克菲勒也曾經(jīng)發(fā)出“美國的主要財富都來源于土地”的感慨，土地的重要性不言而喻。所以，國外的產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)就是土地產(chǎn)權(quán)制度。
1.美國的土地產(chǎn)權(quán)制度（略）
2.俄羅斯土地產(chǎn)權(quán)制度（略）
3.日本土地產(chǎn)權(quán)制度（略）
4.其他國家（地區(qū)）的土地產(chǎn)權(quán)制度（略）
5.國外產(chǎn)權(quán)制度對我國產(chǎn)權(quán)制度的借鑒與啟示
總結(jié)美國、俄羅斯等國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的變遷規(guī)律，對設(shè)計中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革目標(biāo)模式無疑是有幫助的。美國現(xiàn)在的農(nóng)地政策和法律從一定意義上講，對中國農(nóng)地制度目標(biāo)模式的選擇具有直接的借鑒意義。俄羅斯和中國同為計劃經(jīng)濟體制國家，俄羅斯在農(nóng)業(yè)改革中所碰到的難題，有些也是中國在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中還沒有解決的一些要害問題，“落后的”俄羅斯農(nóng)業(yè)改革的教訓(xùn)往往可以成為“先進的”中國以后的經(jīng)驗。另外，從國外土地產(chǎn)權(quán)制度來看，產(chǎn)權(quán)保護的法律和制度十分健全，并隨之根據(jù)變化修訂完善，
中國農(nóng)村集體資產(chǎn)總量不斷增加，已成為農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民共同富裕的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快推進中，農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、權(quán)責(zé)不明確、保護不嚴(yán)格等問題日益突出，侵蝕了農(nóng)村集體所有制的基礎(chǔ)，影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定，改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度勢在必行。
中國是一個從計劃經(jīng)濟改翻過來的、后起的市場經(jīng)濟國家。在我國,私有經(jīng)濟的產(chǎn)權(quán)相對來說歸屬是清晰的。誰投資，誰就擁有產(chǎn)權(quán)，誰就是受益人。但混合經(jīng)濟、集體經(jīng)濟在產(chǎn)權(quán)歸屬和保護方面問題較多。2016年11月27日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》發(fā)布，《意見》明確，要堅持平等保護，健全以公平為核心原則的產(chǎn)權(quán)保護制度，公有制經(jīng)濟財產(chǎn)權(quán)不可侵犯，非公有制經(jīng)濟財產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯。堅持全面保護，保護產(chǎn)權(quán)不僅包括保護物權(quán)、債權(quán)、股權(quán)，也包括保護知識產(chǎn)權(quán)及其他各種無形財產(chǎn)權(quán)。堅持依法保護，不斷完善社會主義市場經(jīng)濟法律制度，強化法律實施，確保有法可依、有法必依。
（三）國內(nèi)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革
根據(jù)農(nóng)經(jīng)統(tǒng)計年報，到2015年年底，在全國60.4萬個村和49.54萬個組中,已有5.8萬個村和4.75萬個組完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，有土地股份合作社85222個，入股土地3157.03萬畝。完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的村和組已經(jīng)量化資產(chǎn)7417.53億元，累計股金分紅2591.56億元，僅2015年當(dāng)年分紅411.11億元。我省完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革村只有14個，組10個，有土地股份合作社1605個，入股土地47216畝，量化資產(chǎn)4202.5萬元，股東人數(shù)8206人，累計股金分紅40萬元，當(dāng)年無分紅。
典型案例一：四川省廣元市。廣元市主要在以下幾個方面進行了大膽創(chuàng)新探索和實踐。首先，實施土地確權(quán)。實行集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)并置，分三權(quán)頒三證，打開放活土地經(jīng)營權(quán)的第一道閘門。其次，“七權(quán)同確”。在土地確權(quán)基礎(chǔ)上，將農(nóng)村集體土地所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、房屋所有權(quán)、林權(quán)、小型水利工程產(chǎn)權(quán)和集體財產(chǎn)權(quán)一并納入確權(quán)頒證范疇。再次，市、縣、鄉(xiāng)三級聯(lián)手，打破部門壁壘、縣鄉(xiāng)界限，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易綜合服務(wù)信息平臺。實現(xiàn)涉農(nóng)部門大數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、共享共用。
典型案例二：貴州省六盤水市。六盤水市2014年以來，積極探索農(nóng)村“資源變股權(quán)、資金變股金、農(nóng)民變股民”的“三變”發(fā)展模式，大力發(fā)展農(nóng)村貧困地區(qū)特色高效農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)民脫貧致富。一是資源變股權(quán)，讓沉睡的資源活起來。采取存量折股、增量配股、土地入股等多種形式，轉(zhuǎn)換為企業(yè)、合作社或者其他經(jīng)濟組織的股權(quán)，推動農(nóng)村資產(chǎn)股份化、土地股權(quán)化，盤活各種資源要素，形成資源疊加效應(yīng)。這樣一來，僅僅一年的時間，六盤水市就有15.5萬畝集體土地，7.4萬畝四荒地和6.3萬平方米水面轉(zhuǎn)變?yōu)榇寮w持有的股權(quán)。二是資金變股金，讓分散的資金聚起來。六盤水市將財政投入到村的發(fā)展類資金，原則上轉(zhuǎn)變?yōu)榇寮w和農(nóng)民持有的資本金，投入到企業(yè)、合作社或其他經(jīng)濟組織，形成村集體和農(nóng)戶持有的股金，村集體和農(nóng)民按股比分享收益，從而實現(xiàn)資金使用的效益最大化，推動農(nóng)村加快發(fā)展。三是農(nóng)民變股民，讓農(nóng)民群眾富起來。鼓勵農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)、資金等入股企業(yè)、合作社或其他經(jīng)濟組織，按照股份獲得收益。同時將財政定向投放到貧困戶的幫扶資金，轉(zhuǎn)變?yōu)樨毨舫止桑度氲酱寮w領(lǐng)辦和創(chuàng)辦的經(jīng)濟組織獲益。2014年，全市56682名貧困人口受益于扶貧資金變作資本金入股，30789人因此脫貧。“三變”將市場機制和資本運作模式引入農(nóng)村，促使農(nóng)村各種資源要素流動起來，把財政扶貧資金整合起來，將農(nóng)民從傳統(tǒng)生產(chǎn)方式中解放出來，制度創(chuàng)新的激活效應(yīng)集中凸顯。如今，伴隨農(nóng)村改革的不斷深入推進，六盤水市基本消除了農(nóng)村資源閑置浪費，激發(fā)了農(nóng)村發(fā)展活力，破解了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融資難和資金短缺的問題，推動農(nóng)民的收入穩(wěn)步增長。
三、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革必要性分析
（一）農(nóng)村集體組織的歷史演變及現(xiàn)狀
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是指原人民公社（現(xiàn)在的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）、生產(chǎn)大隊（現(xiàn)在的村）、生產(chǎn)隊（現(xiàn)在的村民小組）建制經(jīng)過改革、改造、改組形成的合作經(jīng)濟組織，還包括經(jīng)濟聯(lián)合總社、經(jīng)濟聯(lián)合社、經(jīng)濟合作社和股份合作經(jīng)濟聯(lián)合總社、股份合作經(jīng)濟聯(lián)合社、股份合作社等。產(chǎn)生于上世紀(jì)五十年代初的農(nóng)業(yè)合作化運動。它是為實行社會主義公有制改造，在自然鄉(xiāng)村范圍內(nèi)，由農(nóng)民自愿聯(lián)合，將其各自所有的生產(chǎn)資料（土地、較大型農(nóng)具、耕畜）投入集體所有，由集體組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，農(nóng)民進行集體勞動，各盡所能，按勞分配的農(nóng)業(yè)社會主義經(jīng)濟組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織既不同于企業(yè)法人，又不同于社會團體，也不同于行政機關(guān)，自有其獨特的政治性質(zhì)和法律性質(zhì)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是除國家以外對土地擁有所有權(quán)的唯一的一個組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在人民公社體解后，生產(chǎn)隊一級組織仍按原規(guī)模延續(xù)下來，但名稱有的已變化，各地稱謂不一；其經(jīng)營方式，已由原來的集體經(jīng)營按勞分配變?yōu)楝F(xiàn)在的家庭經(jīng)營了。
集體經(jīng)濟的實質(zhì)是合作經(jīng)濟，包括勞動聯(lián)合和資本聯(lián)合。然而，在集體經(jīng)濟發(fā)展的歷史上，人們只承認(rèn)集體經(jīng)濟是勞動者的勞動聯(lián)合，弱化甚至否認(rèn)了集體經(jīng)濟還具有勞動者資本聯(lián)合的特征。否認(rèn)了勞動者個人產(chǎn)權(quán)，是傳統(tǒng)集體經(jīng)濟與合作經(jīng)濟的最大區(qū)別。
我國農(nóng)村自建國以來歷經(jīng)土改階段（1949年-1952年）、合作化階段（1953年-1958年）、人民公社階段（1958年-1984年）、家庭承包經(jīng)營（1985年至今）等四次重大歷史變革。尤其是改革開放以來，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟制度創(chuàng)新更是經(jīng)歷了三個時期：第一個時期以實行家庭承包經(jīng)營、建立統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制為標(biāo)志，實現(xiàn)了農(nóng)村基本經(jīng)營制度的轉(zhuǎn)變；第二個時期以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革為主要內(nèi)容，促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)換；第三個時期則是目前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自身的產(chǎn)權(quán)制度改革。而農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革更是經(jīng)歷了一個漸進的發(fā)展歷程，從上世紀(jì)八十年代中期在山東淄博和廣、深等地的探索開始，至今從未間斷。而我國農(nóng)村集體組織的發(fā)展更是經(jīng)歷了初級合作社，高級社，人民公社，村民委員會代理集體經(jīng)濟組織職責(zé)或單獨成立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等四個時期，我們西部貧困地區(qū)普遍沒有單獨設(shè)立的集體經(jīng)濟組織，絕大部分村均有村民委員會代替。而東部發(fā)達地區(qū)集體經(jīng)濟基礎(chǔ)好，發(fā)展迅速，集體產(chǎn)權(quán)制度改革起步早，普遍設(shè)立了經(jīng)濟聯(lián)合社、股份合作經(jīng)濟聯(lián)合總社、股份合作社等集體經(jīng)濟組織。
根據(jù)2015年全國農(nóng)經(jīng)統(tǒng)計匯總數(shù)據(jù)，全國農(nóng)村村級集體經(jīng)濟組織243.76萬個，村委會代村集體經(jīng)濟組織職能的360.24萬個，組一級774.28萬個，分別占行政村和村民小組總數(shù)的59.64％和15.63％。我省村級集體經(jīng)濟組織4230個，村委會代村集體經(jīng)濟組織職能的11884個，組一級10229個，分別占行政村和村民小組總數(shù)的26.25％和10.56％。
（二）傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度存在的問題
1.傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟財產(chǎn)權(quán)主體虛位或虛化
雖然《民法通則》、《物權(quán)法》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》和《農(nóng)村土地承包法》都提到“農(nóng)民集體”，法律規(guī)定集體土地所有權(quán)主體是農(nóng)民集體，國發(fā)［1995］35號《國務(wù)院關(guān)于加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的通知》規(guī)定：“農(nóng)村集體資產(chǎn)（以下簡稱集體資產(chǎn)）是指歸鄉(xiāng)、村集體經(jīng)濟組織（以下簡稱集體經(jīng)濟組織）全體成員集體所有的資產(chǎn)。屬于組（原生產(chǎn)隊）集體所有的資產(chǎn)，仍歸該組成員集體所有”，但“農(nóng)民集體”屬于何種民事主體在法律上沒有做出界定，造成農(nóng)村社區(qū)集體財產(chǎn)權(quán)主體虛位或虛化。
2.傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟財產(chǎn)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)模糊
從理論的角度講，目前對“集體土地所有權(quán)”的性質(zhì)界定存在不同觀點， 如集體土地所有權(quán)是一種由“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”或“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人”享有的單獨所有權(quán)等；從法律和實踐的角度來講，目前對集體財產(chǎn)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)界定也存在不同觀點，如農(nóng)民集體享有集體土地所有權(quán)或“農(nóng)村集體資產(chǎn)財產(chǎn)（所有）權(quán)”：如《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律規(guī)定等。
3.傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟財產(chǎn)所有權(quán)權(quán)能行使主體有沖突
現(xiàn)實中村民委員會與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間的職能發(fā)生重疊或不清,職權(quán)存在矛盾，權(quán)利存在沖突，導(dǎo)致在行使農(nóng)民集體土地所有權(quán)時所有權(quán)權(quán)能、收益權(quán)時收益權(quán)能、處分權(quán)時處分權(quán)能呈現(xiàn)不完全性。
4.傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度下集體資產(chǎn)運營的監(jiān)督制約機制不健全
在集體所有制下，單個集體成員處于無權(quán)利狀態(tài)，這使得集體經(jīng)濟組織對社員群眾的凝聚力降低，農(nóng)民對集體經(jīng)濟的運行質(zhì)量關(guān)切度也不高，而民主議事、管理和監(jiān)督也流于形式，使得集體資產(chǎn)經(jīng)營與增值責(zé)任難以落實。受農(nóng)村干部任職期限及道德素質(zhì)的影響，干部、群眾只顧眼前的利益，缺乏長遠的規(guī)劃，農(nóng)民權(quán)益無法得到有效的保障。
四、隴西縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點過程與實踐
（一）隴西縣基本情況
隴西縣位于甘肅省東南部，定西市中部，渭河上游。地處隴中黃土高原中部，總面積2408平方公里。轄9鎮(zhèn)8 鄉(xiāng)，215 個行政村，11個社區(qū)，1287個村民小組，總?cè)丝?1.87萬人，其中農(nóng)業(yè)人口43.85萬人,全縣二輪承包耕地面積118.13萬畝，國土“二調(diào)”面積為201.42萬畝，農(nóng)業(yè)人口人均占有耕地2.73畝，2016年，全縣實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值63億元，固定資產(chǎn)投資132億元，社會消費品零售總額27億元，大口徑財政收入9.2億元，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入分別達到20408元和6935元。全縣農(nóng)村集體經(jīng)濟總收入1350.35萬元，其中：經(jīng)營收入120萬元，發(fā)包及上交收入62.79萬元，財政等部門補助收入932.93萬元，其他收入234.63萬元。是全省43個國家扶貧開發(fā)重點縣和國家六盤山連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)重點縣之一。
近年來，隴西縣以機制創(chuàng)新為動力，以規(guī)范管理為手段，以服務(wù)三農(nóng)為目的，在農(nóng)村新型經(jīng)營主體培育、農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)村集體“三資”管理等農(nóng)經(jīng)管理工作中取得了顯著成效，2012年，被農(nóng)業(yè)部認(rèn)定為首批全國農(nóng)村集體“三資”管理示范縣。2015年，被確定為全國積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點縣,主要承擔(dān)保障集體成員權(quán)利、發(fā)展農(nóng)民股份合作、賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有權(quán)、收益權(quán)、有償退出權(quán)、繼承權(quán)、抵押權(quán)和擔(dān)保權(quán)等六項權(quán)能改革試點任務(wù)。
（二）改革試點主要內(nèi)容
改革試點工作開展以來，隴西縣按照中農(nóng)辦農(nóng)業(yè)部國家林業(yè)局批復(fù)《方案》要求，嚴(yán)格程序步驟，嚴(yán)把關(guān)鍵環(huán)節(jié)，突出工作創(chuàng)新。著力圍繞清產(chǎn)核資、界定身份、發(fā)展多種形式農(nóng)民股份合作、賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份六項權(quán)能、組建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場、制度機制建設(shè)等方面進行了改革試點工作。
1.認(rèn)定集體經(jīng)濟組織成員身份。結(jié)合方案要求和縣情，縣產(chǎn)權(quán)改革辦公室制定了14種可認(rèn)定情形和7種不可認(rèn)定情形的集體經(jīng)濟組織成員身份認(rèn)定指導(dǎo)意見，具體實施中各村因地制宜，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對集體積累的貢獻、保護婦女兒童合法權(quán)益等因素，按照“尊重歷史、照顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可”的原則，針對具體村情分別制定了工作方案和管理辦法。全縣17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)216個村（社區(qū)）于2017年6月底全面完成了集體經(jīng)濟組織成員身份認(rèn)定工作，共認(rèn)定成員農(nóng)戶9.85萬戶，成員41.04萬人，占總戶數(shù)的98.7%，占總村民數(shù)的97.7%。。
2.扎實進行清產(chǎn)核資工作。清產(chǎn)核資是集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革重要的基礎(chǔ)性工作之一。為扎實做好此項工作，縣產(chǎn)權(quán)改革辦制定了實施方案，以2015年6月30 日為時點，對村集體資金、資產(chǎn)、資源依照調(diào)查、登記、評估、處理、公示、確認(rèn)、入賬程序，分門別類的逐項清理，最終做到賬證相符、賬實相符、賬賬相符、賬表相符。具體清理中重點是登記確認(rèn)經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)的權(quán)屬及價值；對資源重點是分清確認(rèn)集體各類資源（集體土地，農(nóng)戶承包經(jīng)營土地、林地、建設(shè)用地，公益設(shè)施用地等）的權(quán)屬及面積，其中農(nóng)戶承包經(jīng)營土地、林地必須清理統(tǒng)計到戶，為組建土地股份合作社奠定基礎(chǔ)。全縣17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)216個村（社區(qū)）共核實確認(rèn)農(nóng)村集體總資金2315.4萬元，其中：銀行存款23153997.35元，現(xiàn)金131765.38元；村級集體資產(chǎn)41226.3萬元，其中：流動資產(chǎn)57667420.58元；農(nóng)業(yè)資產(chǎn)288.3萬元；長期資產(chǎn)150.6萬元；固定資產(chǎn)3.5億元，其中：經(jīng)營性凈資產(chǎn)1589.9萬元。集體資源總面積271.5萬畝，農(nóng)用地 237.9萬畝，其中：集體耕地 128.6萬畝，園地2.4萬畝，林地48.92萬畝，牧草地 69.92萬畝，其他用地5.99萬畝；建設(shè)用地28.95萬畝，其中：居民宅基地8.92萬畝，村社集體辦公用地681.9畝，公益事業(yè)及單位用地2300畝，交通用地4.2萬畝；其他用地459.7畝；未利用土地3.91萬畝。
3.進行股份合作社組建試點
（1）資產(chǎn)股份合作社組建。文峰鎮(zhèn)東鋪社區(qū)為全縣資產(chǎn)股份權(quán)能改革確定的第一個試點社區(qū)，東鋪社區(qū)試點啟動以來，社區(qū)按照縣上方案，清理出農(nóng)村集體資產(chǎn)13828076.8元，其中經(jīng)營性資產(chǎn)9925004.9元，占總資產(chǎn)的71.8%；成員身份入戶摸底1088戶，實際界定成員戶1044戶，占總戶數(shù)的95.96%，社區(qū)居民4712人，界定為集體經(jīng)濟組織成員4232人，占社區(qū)居民總?cè)藬?shù)的89.81%；設(shè)置農(nóng)齡股13940股，成員股4232股。以集體凈資產(chǎn)方式量化成員992.5萬元（成員股476.4002萬元，農(nóng)齡股516.1萬元），2015年集體經(jīng)濟總收入469125.65元，當(dāng)年支出316344.52元，收益總計152781.23元，提取公積公益金42781.13元，2016年4月順利召開了第一次股東大會，兌現(xiàn)分紅11萬元，人均達到26元；整個社區(qū)分紅最高股民是金翠蘭家，持股58.4股，分紅239.44元。2017年4月兌現(xiàn)分紅22萬元，人均達到52元。
2016年2月，東巷村被縣上確定為集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革第二個試點村，村上根據(jù)縣政府下發(fā)的方案，及時討論制定了村級產(chǎn)權(quán)制度改革實施方案，全面啟動了農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化改革工作。東巷村通過賬內(nèi)核查、實物盤點，全面摸清了村級集體資產(chǎn)的構(gòu)成、數(shù)量、價值。村級集體資產(chǎn)19593839.4元，其中：固定資產(chǎn)19593839.4元（經(jīng)營性凈資產(chǎn)14793734.7元）,貨幣資金220484.7元。認(rèn)定村集體經(jīng)濟組織成員2878人。依據(jù)村情設(shè)置4類股權(quán)，量化成員股2878股，農(nóng)齡股3914股，愛心股681股，貢獻股3582股，確定總股份11055股，每股價值1338.19元元，總股值1479.369萬元。2017年7月，東巷村召開首次股東分紅大會，村上拿出近10萬元對集體經(jīng)濟成員股東進行分紅，平均每股9元，讓成員實實在在的分享到改革的紅利。
（2）土地股份合作社組建。做為全縣第一批改革試點村，云田鎮(zhèn)安家咀村按照縣上制定的實施方案，大膽借鑒“資源變股權(quán)、資金變股金、農(nóng)民變股民”的“三變” 改革模式先行先試，以原隴西縣金龍種植農(nóng)民專業(yè)合作社為平臺，通過吸納原合作社成員、土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的資金、土地經(jīng)營權(quán)入股形式，采取“民主管理、統(tǒng)一經(jīng)營、按股分紅”的運行機制，組建成立了全市首家農(nóng)民土地股份合作社——隴西縣金龍種植農(nóng)民專業(yè)合作社。57戶農(nóng)戶共入股土地176.79畝，折合股份176.79股（每1畝一股，折價5000元）；原始成員6人投資入股265萬元，折合股份532.8股（每股5000元，下同）；合作社承擔(dān)財政專項扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金25萬元，按80%進行折算，25萬元折合20萬元40股，形成村集體股份,由村委會持有。財政專項扶持合作社發(fā)展資金20萬元，按80%進行折算，20萬元折合16萬元32股，平均量化到57個成員，每個成員應(yīng)得股份0.56股，總股數(shù)778.79股，股值389.395萬元。2016年8月17日合作社從2016年收益中提取20000元做為盈利分紅，每股分紅25.68元。具體按股值計算，51名土地入股成員占股1.16--8.37股不等，分紅29.79元--214.94元不等；5名原成員資金股532.8股，分紅13682.3元，村集體資金股40股，分紅1027.2元。云田鎮(zhèn)金龍種植農(nóng)民專業(yè)合作社通過股份合作制改革，村集體當(dāng)年實現(xiàn)分紅1027.2元，51戶農(nóng)戶，在每畝土地保底500元基礎(chǔ)上分紅4539.96元，與沒有入股農(nóng)戶相比，戶均增收89元。全新的隴西縣金龍種植農(nóng)民專業(yè)合作社成為正在意義上的土地股份合作社，且初步實現(xiàn)了保底加收益分紅，標(biāo)志著隴西縣做為全國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點縣，探索到了一條優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置、建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合作新機制，引領(lǐng)農(nóng)民增收致富的新途徑。
2016年以來，按照“擴大試點”的要求，在17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)針對村級普遍無經(jīng)營性資產(chǎn)的實際，組建成立土地股份合作社，發(fā)展多種形式的農(nóng)民土地股份合作。目前，全縣共組建的18個土地股份合作社中，資金入股5455萬元，入股人數(shù)392人；土地經(jīng)營權(quán)入股4125畝，折價入股987.5萬元，入股人數(shù)390人；財政項目資金入股52萬元；集體土地、設(shè)施及房屋入股面積2320畝336平方，折價入股金額為227.575萬元。林地股份合作社1個，其中，林地經(jīng)營權(quán)折價入股500萬元，面積5800畝，入股人數(shù)220人。通過改革試點，為下一步在全縣全面推廣創(chuàng)造了改革試點經(jīng)驗。
4.組建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)。早在2014年12月，縣農(nóng)經(jīng)站在縣政府和省農(nóng)牧廳的支持下，依托縣土地流轉(zhuǎn)中心，就成立了隴西縣土地流轉(zhuǎn)交易市場。為了適應(yīng)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革任務(wù)要求，進一步激發(fā)各類資源要素的活力，縣農(nóng)經(jīng)站依托縣金融服務(wù)大廳，在原土地流轉(zhuǎn)交易市場的基礎(chǔ)上，組建成立了集信息發(fā)布、交易受理、交易鑒證、權(quán)證辦理、價值評估、抵押登記服務(wù)窗口為一體的隴西縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，對農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備、小型水利設(shè)施使用權(quán)、農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)、農(nóng)戶宅基地使用權(quán)、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)、農(nóng)業(yè)類知識產(chǎn)權(quán)等8類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)進行統(tǒng)一交易和管理，同時在原隴西縣土地流轉(zhuǎn)交易平臺的基礎(chǔ)上進行升級改造，開發(fā)建立了隴西縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易網(wǎng)絡(luò)平臺。鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)站，村級配備信息員，初步形成縣、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)體系。為實現(xiàn)以上交易功能和服務(wù)功能，在金融大廳和縣農(nóng)經(jīng)站配套建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易協(xié)商談判室、競價招標(biāo)室、拍賣會議室。目前，縣產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)督管理委員會和縣產(chǎn)權(quán)交易中心已制定并發(fā)布各類產(chǎn)權(quán)交易指南、規(guī)則、辦法等10余份，在產(chǎn)權(quán)交易工作中正式實施，交易中心人員全部配備到位，縣級產(chǎn)權(quán)交易市場全面建成并運行。在建設(shè)的同時，產(chǎn)權(quán)交易中心也積極開展相關(guān)業(yè)務(wù)工作，截至2017年10月底，已辦理土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證69筆，農(nóng)業(yè)設(shè)施產(chǎn)權(quán)證三證合一35筆、四證合一5筆，農(nóng)產(chǎn)品貯藏產(chǎn)權(quán)證51筆，日光溫室產(chǎn)權(quán)證13筆，塑料大棚產(chǎn)權(quán)證7筆，農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)抵押4筆，農(nóng)業(yè)設(shè)施產(chǎn)權(quán)證抵押6筆，土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)抵押12筆，縣鄉(xiāng)共備案土地規(guī)模流轉(zhuǎn)60筆14000畝，公開拍賣集體資產(chǎn)3宗124萬元，發(fā)布土地流轉(zhuǎn)供需信息180多條。
5.六項權(quán)能實現(xiàn)與落實。依據(jù)改革方案，集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革后要依法賦予農(nóng)民占有、收益、有償退出、繼承、抵押和擔(dān)保等6項集體資產(chǎn)股份權(quán)能。目前，占有、收益2項權(quán)能隨著成員股權(quán)證的頒發(fā)和分紅的兌現(xiàn)，兩個資產(chǎn)股份合作社已實實在在得到落實；有償退出、繼承、抵押和擔(dān)保4項權(quán)能已通過縣上制定的《隴西縣農(nóng)村集體資產(chǎn)股份股權(quán)管理辦法》和人行隴西縣支行制定的《隴西縣農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)貸款抵押擔(dān)保實施辦法（試行）》，在政策制度層面得到落實；其中，有償退出、繼承在實踐層面，縣農(nóng)經(jīng)站委托甘肅省水利水電工程局公司，開發(fā)了集成員身份登記備案、股份變更登記、股權(quán)抵押擔(dān)保管理為一體的數(shù)據(jù)庫管理軟件，實現(xiàn)了縣鄉(xiāng)村（社區(qū)）集體成員備案登記、股權(quán)流轉(zhuǎn)交易、抵押融資管理的網(wǎng)絡(luò)化和制度化。近期，安排兩個資產(chǎn)股份合作社集中進行信息錄入和成員股權(quán)退出、繼承變更登記。
6.配套制度機制建設(shè)。結(jié)合改革工作需要，依據(jù)國家和省上有關(guān)政策，縣上先后制定出臺了《隴西縣委縣人民政府關(guān)于進一步發(fā)展多種形式農(nóng)民股份合作發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的實施意見》、《隴西縣多種形式農(nóng)民股份合作股權(quán)設(shè)置與量化辦法》、《隴西縣農(nóng)村經(jīng)濟組織成員身份界定的指導(dǎo)意見》、《隴西縣村（社區(qū)）黨組織、村（居）民委員會、股份經(jīng)濟合作社運行及干部交叉任職管理暫行辦法》等13份重要文件。初步形成了指導(dǎo)推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的制度機制框架，為后續(xù)全面推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革及農(nóng)村“三變”改革奠定了政策基礎(chǔ)。
（三）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革重要環(huán)節(jié)的做法與實踐
1.農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的主要程序
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革關(guān)系廣大群眾的切身利益，必須充分尊重農(nóng)村集體經(jīng)濟股份合作社成員的民主權(quán)利，嚴(yán)格履行程序。隴西縣農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作分為準(zhǔn)備階段和實施階段，具體按八步進行：（1）組建機構(gòu)、抽調(diào)人員；（2）制定方案、細化任務(wù)；（3）入戶摸底、宣傳發(fā)動；（4）民主議決、成員認(rèn)定；（5）清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估；（6）資產(chǎn)量化，股權(quán)設(shè)置；（7）制定章程、成立機構(gòu)；（8）選舉領(lǐng)導(dǎo)、注冊登記。見下圖：
隴西縣農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的主要程序
2.農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的做法
（1）加強領(lǐng)導(dǎo)，組建機構(gòu)。成立了由縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，縣委、縣政府分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長，縣農(nóng)牧、財政、監(jiān)察、國土、水務(wù)、發(fā)改、審計等相關(guān)部門負責(zé)人為成員的農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全面負責(zé)試點工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和重大事項決策等工作，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在縣農(nóng)經(jīng)站，縣政府分管領(lǐng)導(dǎo)兼任辦公室主任，縣農(nóng)牧局和農(nóng)經(jīng)站負責(zé)人兼任副主任，抽調(diào)5人充實到辦公室，具體負責(zé)試點工作各項業(yè)務(wù)工作。同時，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也成立了相應(yīng)的組織機構(gòu)，確定專人負責(zé)試點工作各項任務(wù)落實，形成了一級抓一級、層層抓落實的良好工作格局，為試點工作提供了堅強的組織保障。
（2）學(xué)習(xí)借鑒，拓寬思路。為學(xué)習(xí)借鑒外地經(jīng)驗，先后多次安排領(lǐng)導(dǎo)及業(yè)務(wù)干部赴湖北武漢、宜昌，安徽合肥，浙江德清，貴州六盤水以及陜西高陵，江蘇昆山、蘇州，上海閔行等地，專題考察學(xué)習(xí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村集體資產(chǎn)股份量化、農(nóng)村土地股份合作、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)等方面的成功做法和典型經(jīng)驗，開闊了視野，解放了思想，看到了差距，受到了啟迪。進一步凝聚了縣鄉(xiāng)干部的思想認(rèn)識，形成了工作合力，確保了改革成效。
（3）細化措施，精心部署。集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革啟動實施后，縣產(chǎn)權(quán)改革辦公室充分發(fā)揮組織協(xié)調(diào)評估督導(dǎo)的作用，結(jié)合實際，將試點方案進一步細化具體，先后制定了《隴西縣農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點工作推進計劃》、《隴西縣農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員界定指導(dǎo)意見》、《隴西縣農(nóng)村集體“三資”清產(chǎn)核資工作檢查驗收辦法及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份界定工作檢查驗收辦法》、《關(guān)于組建土地股份合作社的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于組建資產(chǎn)股份合作社的指導(dǎo)意見》、《隴西縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)實施方案》、《關(guān)于分解積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點任務(wù)的通知》等文件，進一步明確了改革的線路圖、時間表，保證了產(chǎn)權(quán)制度改革工作的有序進行。
（4）清產(chǎn)核資，摸清家底。隴西在嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)程序的基礎(chǔ)上,通過清產(chǎn)核資區(qū)分了經(jīng)營性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)及公益性資產(chǎn)，并由鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)財政服務(wù)中心與村委會及村民代表組成專門的資產(chǎn)評估機構(gòu)進行資產(chǎn)評估，剝離了農(nóng)村集體資產(chǎn)中的不良資產(chǎn)，明晰了農(nóng)村集體凈資產(chǎn)和可以量化的集體資產(chǎn)，真正摸清了農(nóng)村集體資產(chǎn)實情，讓每個村民（社員）對本村（社區(qū)）的資產(chǎn)“家底”都了解得十分明晰，為實施股份合作制改革打下堅實基礎(chǔ)。在摸清家底的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同情況進行改革，對經(jīng)營性資產(chǎn)量大的村（社區(qū)）進行資產(chǎn)股份量化；對經(jīng)營性資產(chǎn)量小的村，暫不進行量化，健全管理制度，確保有限資產(chǎn)不流失；對無經(jīng)營性資產(chǎn)的村圍繞土地做文章，引導(dǎo)發(fā)展多種形式的農(nóng)民股份合作。全縣所有的公益性資產(chǎn)均不進行成員量化，由村委會負責(zé)管理維護運營。
（5）注重督查，確保實效。隴西縣將試點工作納入重點督查內(nèi)容，多次進行督促檢查，及時反饋進展情況，通報存在問題。縣產(chǎn)權(quán)改革辦充分發(fā)揮職能作用，抽調(diào)人員組成指導(dǎo)督查組，深入村社農(nóng)戶講解政策、指導(dǎo)工作。通過多次督查，集體資產(chǎn)“五個要”（干部群眾要知道、要參與、要管理、要監(jiān)督、要滿意）得到全面落實。同時，把試點工作納入全縣“三位一體”綜合目標(biāo)考核管理體系，層層簽訂責(zé)任書，年底將進行考核獎懲。
（6）民主議事，確保穩(wěn)定。對貧困地區(qū)而言，資產(chǎn)股份權(quán)能改革工作既是一項全新的農(nóng)村重大改革試點，也是一項關(guān)乎基層干部群眾自身利益權(quán)益的大事，大家都十分關(guān)注和敏感，所以從改革開始，縣、鎮(zhèn)、村三級十分重視民主議事民主決策，重大事項如成員身份認(rèn)定、股權(quán)設(shè)置、股份量化都反反復(fù)復(fù)征詢?nèi)罕姷囊庖姡捶磸?fù)復(fù)向群眾講解、解釋政策要求，文峰鎮(zhèn)東鋪社區(qū)改革期間先后召開兩委會議、黨員大會、社區(qū)干部會議、社區(qū)居民代表會議達20余次，按照縣委縣政府“四議兩公開”民主決策要求進行改革工作，切實保障社區(qū)居民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。進一步提高了決策的科學(xué)性和透明度，使行政村（社區(qū)）里的重大決策事項對上符合國家法規(guī)政策，對下符合村情民意。同時也拉近干群距離和關(guān)系，保障了農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。
（7）建章立制，規(guī)范運行。在兩年的改革推進過程中，結(jié)合工作需要，縣產(chǎn)權(quán)改革辦公室和縣農(nóng)經(jīng)站先后指導(dǎo)股份合作社制定了《示范章程》和《示范入股合同》，為規(guī)范推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、發(fā)展股份合作和產(chǎn)權(quán)交易，先后制定了《隴西縣人民政府關(guān)于進一步發(fā)展多種形式農(nóng)民股份合作發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的實施意見》、隴西縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理辦法（試行）《隴西縣股份合作社財務(wù)運行管理暫行辦法》、《隴西縣多種形式農(nóng)民股份合作股權(quán)設(shè)置與量化辦法》、《隴西縣土地經(jīng)營權(quán)及地上附著物價值評估辦法》、《隴西縣林地經(jīng)營權(quán)價值評估辦法》、《隴西縣農(nóng)業(yè)設(shè)施產(chǎn)權(quán)價值評估辦法》、《隴西縣國家土地征占用、集體經(jīng)營性土地入市集體收益補償資金使用管理辦法》、《隴西縣村（社區(qū)）黨支部、村（社區(qū)）委員會、股份合作社運行及干部交叉任職管理暫行辦法》、《隴西縣農(nóng)村集體資產(chǎn)股份股權(quán)管理辦法》以及農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場各類產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則、格式文件等。這些辦法、規(guī)則的發(fā)布和實施保證了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的有序、健康運行和依法規(guī)范管理。
3.農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的成效
隴西縣結(jié)合村集體經(jīng)濟發(fā)展實際，積極探索，大膽實踐，在改革試點中取得了一定成效。
（1）建立了集體與農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機制。通過股份權(quán)能改革試點，讓農(nóng)民充分享有村級集體經(jīng)濟資產(chǎn)賦予的權(quán)能，建立起集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民間的利益聯(lián)結(jié)機制，創(chuàng)新了農(nóng)村集體經(jīng)濟運行機制，盤活了農(nóng)村集體資產(chǎn)，增強了農(nóng)村發(fā)展活力，保護了農(nóng)民對集體資產(chǎn)的權(quán)益，調(diào)動了農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的積極性。改革前農(nóng)民對集體不關(guān)心不過問，改革后農(nóng)民能積極參加集體各項活動。
（2）激發(fā)了各方改革的動力。在推進改革試點中，通過“集、傍、置、擇、幫”（“集”指聚集各種生產(chǎn)要素發(fā)展股份合作，“傍”指借助周邊大公司大產(chǎn)業(yè)做配套和訂單農(nóng)業(yè)，“置” 指有資金購置商鋪等物業(yè)，“擇”指選擇培養(yǎng)本村有前景的股份合作組織等待外援性支持實現(xiàn)集體股，“幫”指強村帶弱村，大的經(jīng)營主體帶小經(jīng)營主體攜同發(fā)展）等多種途徑發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，組建各類股份合作經(jīng)濟體，村、農(nóng)民、企業(yè)都有收獲感，支持、配合、參與改革的積極性、主動性顯著增強。鞏昌鎮(zhèn)6個村利用外源性支持項目資金367.36萬元，購入景家橋臨街鋪面183.68平米，實現(xiàn)年租金收入9.15萬元，不僅發(fā)展了村集體經(jīng)濟，而且增加了農(nóng)民財產(chǎn)性收入。
（3）推進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)模化經(jīng)營。農(nóng)民股份合作社是新型的集體經(jīng)濟組織，具有權(quán)責(zé)明確、分配合理、民主管理的優(yōu)勢，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化的主要形式之一，已成為引領(lǐng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新型經(jīng)營主體。云田鎮(zhèn)安家咀村土地股份合作社按照“民主管理、統(tǒng)一經(jīng)營、按股分紅”，以土地參與涉農(nóng)企業(yè)和合作社的日常經(jīng)營，既有效解決了土地撂荒問題，又促進了農(nóng)村土地的適度規(guī)模經(jīng)營，提高了土地利用效率。
（4）提高了農(nóng)村民主化管理水平。利用股東大會和監(jiān)事會，農(nóng)民可以更多地參與對集體資產(chǎn)的監(jiān)管和管理人員的監(jiān)督，有效預(yù)防村干部職務(wù)犯罪，顯著提高農(nóng)村民主化管理水平，形成共同監(jiān)督、共同受益的良性格局。
（5）拓寬了村集體經(jīng)濟和農(nóng)民收入的路徑。隴西縣將統(tǒng)籌整合的部分涉農(nóng)項目資金用于支持村集體經(jīng)濟發(fā)展，將其轉(zhuǎn)換為集體股壯大集體經(jīng)濟，設(shè)定了資金來源、轉(zhuǎn)換方式和比例、管理參與形式，為發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟提供了新的路徑。
隴西縣經(jīng)過3年的改革試點，也總結(jié)出了一些成功的經(jīng)驗，為全省開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提供了思路。一是領(lǐng)導(dǎo)干部必須重視。從改革試點看，越是鄉(xiāng)鎮(zhèn)重視，工作推進越是順利，成效越是明顯。二是宣傳培訓(xùn)必須到位。鄉(xiāng)村干部和群眾對改革試點的認(rèn)同度決定著改革能否順利推進并取得實效，宣傳培訓(xùn)到位、人員配備到位、工作措施到位，成效越是明顯。三是群眾基礎(chǔ)必須打牢。改革試點要獲得大部分農(nóng)民認(rèn)同，必須采取先易后難方式，先在有需求有條件的村組開展，有集體經(jīng)營性資產(chǎn)的村組農(nóng)民容易接受改革，更加關(guān)心改革試點方案和改革后的股份合作社運營及分紅情況。四是法律政策必須遵守。試點改革中會出現(xiàn)很多矛盾和問題，尤其是成員身份界定中的“外嫁女”等問題比較突出。一方面要讓農(nóng)民認(rèn)識到“少數(shù)人”的合法權(quán)益受法律保護；另一方面在股權(quán)設(shè)置、分紅、繼承等方面，通過設(shè)定一定限制性條件來化解矛盾。五是后續(xù)監(jiān)管必須到位。改革后，農(nóng)業(yè)部門建立了農(nóng)村（社區(qū)）集體股份合作社監(jiān)管機制，實行第三方監(jiān)管，在不干預(yù)股份合作社人員調(diào)整、經(jīng)營管理、權(quán)益分紅等前提下做好外部監(jiān)管，確保了管理不缺位，實現(xiàn)集體資產(chǎn)不流失。
五、項目研究所取得的主要成果
（一）主要成果
一是通過國內(nèi)產(chǎn)權(quán)制度先進地區(qū)與我縣產(chǎn)權(quán)制度改革工作歷程，分析了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的困難和問題。
1、現(xiàn)行法律法規(guī)政策與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革不相適應(yīng)。如農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律地位尚未明確，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織無法人地位；集體經(jīng)營性建設(shè)用地、集體土地不能抵押貸款，大大制約了農(nóng)民股份合作組織的融資能力；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織運營管理無稅收優(yōu)惠政策和發(fā)展扶持政策。
2、基層干部思想認(rèn)識有“四怕”。一怕難。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是一項較復(fù)雜的系統(tǒng)性工作，政策性很強，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可以參照，工作難度很大。二怕亂。農(nóng)村集體經(jīng)濟在發(fā)展過程中不規(guī)范或有違規(guī)違法問題，基層干部不愿去捅“馬蜂窩”，引火燒身。三怕失權(quán)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要求一切權(quán)利運作都要在陽光下進行，基層干部不適應(yīng)這一變化和已形成的專斷工作模式，因改革失權(quán)難免會有失落感。四怕失利。長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村領(lǐng)導(dǎo)對集體經(jīng)濟收入的支配權(quán)更大，部分基層干部對推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革沒有積極性，甚至抵觸。
3、基層干部群眾改革創(chuàng)新意識不強主動性不高。東部發(fā)達地區(qū)各級干部和群眾，與我們西部貧困地區(qū)干部群眾相比，他們改革創(chuàng)新發(fā)展意識強，勇于實踐，敢為人先，搶先政策，創(chuàng)造政策，法無禁止皆可為。而我們等靠要惰思想嚴(yán)重，超前意識不強，群眾對待集體資產(chǎn)平均分配、分光分凈、只關(guān)心個人、不關(guān)心集體意識突出。
4、改革領(lǐng)導(dǎo)工作的體制不順暢。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革涉及方方面面的利益調(diào)整，權(quán)力調(diào)整，結(jié)構(gòu)調(diào)整，直接與基層干部群眾經(jīng)濟利益相聯(lián)系。目前，此項工作各地基本上由農(nóng)牧部門負責(zé)實施，從實際推動工作落實來看進展緩慢，創(chuàng)新滯后，改革效果不顯著。
5、改革后股份合作社規(guī)范運行令人堪憂。無論是資產(chǎn)股份合作社還是土地股份合作社，均是在原有管理機構(gòu)、人員基礎(chǔ)上改造完成的，有兩方面的問題必須引起重視，一個方面是主要負責(zé)人是否按股份合作社章程管理履職，不專權(quán)、不越權(quán)；另一個方面是村務(wù)是否獨立分設(shè)，重新按股份合作社村務(wù)會計制度建賬并運行，如果僅表面換名改革了，實質(zhì)內(nèi)容不變，就不是真正改革，而是只差應(yīng)付裝門面。
二是借鑒發(fā)達地區(qū)產(chǎn)權(quán)制度改革經(jīng)驗，對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的主要工作環(huán)節(jié)和工作程序進行了實踐。
對照東部發(fā)達地區(qū)產(chǎn)權(quán)制度改革的經(jīng)驗和主要工作環(huán)節(jié)，我們通過文峰鎮(zhèn)東鋪社區(qū)和云田鎮(zhèn)安家咀村，從宣傳動員、清產(chǎn)核資、成員身份認(rèn)定、股權(quán)設(shè)置和資產(chǎn)量化、股份合作社組建、建章立制、規(guī)范運行等環(huán)節(jié)，在充分遵循民主決策的程序和要求的前題下，積累了貧困地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革可推廣可復(fù)制的直接經(jīng)驗。也通過實踐，對產(chǎn)權(quán)制度改革過程中遇到的主要問題有了更深刻的認(rèn)識和思考。
三是結(jié)合改革實踐，對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革所涉及的主要問題進行了探討。
1.關(guān)于對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的認(rèn)識態(tài)度問題。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是我國實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制后農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的又一次重大變革。涉及方方面面的利益和權(quán)力調(diào)整，對剛涉足產(chǎn)權(quán)制度改革的西部貧困地區(qū)而言其遇到的困難和阻力不亞于上世紀(jì)八十年代實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改革。從隴西試點實踐看，最大的阻力是各級干部和群眾對產(chǎn)權(quán)制度改革的認(rèn)識態(tài)度問題，西部貧困地區(qū)的干部群眾普遍思想觀念守舊，改革創(chuàng)新意識不強，等靠要憜思想嚴(yán)重。嚴(yán)重缺乏東部地區(qū)干部群眾改革創(chuàng)新意識和勇于實踐，敢為人先，搶先政策，創(chuàng)造政策，法無禁止皆可為的態(tài)度。普遍認(rèn)為我們貧困地區(qū)一窮二白，集體無資源無資產(chǎn)，搞改革完全沒必要，是瞎折騰。基層干部在工作態(tài)度上，沒有主動改革積極性，普遍對改制工作能拖則拖，能推就推，加之受行政推動不力和頂層政策設(shè)計滯后的影響，致使我們貧困地區(qū)改革試點工作進展緩慢，成效不明顯。
2.關(guān)于集體經(jīng)濟組織成員資格的認(rèn)定問題。集體經(jīng)濟組織成員資格的認(rèn)定是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革最重要最基礎(chǔ)的工作，認(rèn)定集體經(jīng)濟組織成員資格，是為了確定集體資產(chǎn)的歸屬。目前從國家政策法律層面，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的認(rèn)定無法可依，農(nóng)業(yè)部下發(fā)的批復(fù)方案要求按照尊重歷史、照顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則，根據(jù)實際，一村一策，制定具體政策和標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)定成員身份。根據(jù)對發(fā)達地區(qū)不少農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改制實踐的觀察與總結(jié)，以“特定時間集體經(jīng)濟組織所在地農(nóng)業(yè)戶口和對集體資產(chǎn)貢獻大小”作為依據(jù)，是目前能夠找到的認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的有效方法，將其作為認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的依據(jù)，既比較合理，也具有可操作性。從現(xiàn)實看，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的認(rèn)定大致有兩個范疇：一般農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的認(rèn)定和特殊群體成員資格的認(rèn)定。后者可分為兩個類別：一是具有本村戶籍并居住在本村集體經(jīng)濟組織所在地，但未能對本集體經(jīng)濟組織盡義務(wù)的人員，例如未成年人、老弱病殘和其他喪失勞動能力的人；二是長期居住在本組織所在地，對本集體經(jīng)濟組織盡了義務(wù)而沒有本村戶籍或戶籍已遷移出去的人，例如超生子女、服役軍人等。隴西縣根據(jù)實際，以是否有本集體經(jīng)濟組織戶口和承包土地為基本依據(jù)，考慮特殊人群的不同情況，制定了14種可認(rèn)定情形和7種不可認(rèn)定情形的成員身份認(rèn)定指導(dǎo)意見。文峰鎮(zhèn)東鋪社區(qū)在改革試點中針對社區(qū)特殊情況并沒有對縣產(chǎn)權(quán)改革辦的指導(dǎo)意見照搬落實，如戶口未遷出的婚嫁女不予認(rèn)定（無兒多女戶由家庭決定只認(rèn)定1個女兒），男方入贅戶口未遷入的不予認(rèn)定。鑒于農(nóng)村各類人員的情況不同，項目組認(rèn)為在符合相關(guān)政策精神的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認(rèn)定可在大的原則下充分尊重村情民意和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的自主權(quán)，在具體操作過程中，要注意以下幾個方面：一是涵蓋不同群體；二是權(quán)利義務(wù)對等；三是實現(xiàn)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)政策；四是堅持程序公開；五是防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人的合法權(quán)益。
3.關(guān)于農(nóng)村集體“三資”的清產(chǎn)核資問題。農(nóng)村集體“三資”包括資金、資產(chǎn)、資源，對其在改革時點內(nèi)組織專門力量進行認(rèn)真細致的清產(chǎn)核資也是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革最重要最基礎(chǔ)的工作。鑒于我們貧困地區(qū)大部分村集體為空殼村、且普遍“三資”管理不完善不規(guī)范的實際，項目組認(rèn)為，空殼村更要結(jié)合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，認(rèn)真組織清產(chǎn)核資工作，通過清理，摸清家底，防止有限的資產(chǎn)資源受到損害和流失，然后在此基礎(chǔ)上將集體資產(chǎn)保值增值，不能把產(chǎn)權(quán)制度改革工作狹隘化片面化極端化，針對薄弱環(huán)節(jié)，切實加強“三資”管理，加強制度機制建設(shè)，本身就是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的工作范疇。實際上，隴西縣2012年以來大力培育發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，推進土地流轉(zhuǎn)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，對農(nóng)業(yè)設(shè)施進行確權(quán)登記頒證，出臺隴西縣農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)處置估價拍賣實施辦法（試行）》、《隴西縣農(nóng)村集體經(jīng)濟組織公益建設(shè)項目公開協(xié)商和招標(biāo)投標(biāo)實施辦法（試行）》，組建成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場就已開始了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作。
4.關(guān)于集體資產(chǎn)股權(quán)的量化與設(shè)置管理問題。①集體資產(chǎn)股權(quán)的量化。目前，全國各地對于集體資產(chǎn)量化范圍的認(rèn)識還不盡相同：一種觀點認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對集體經(jīng)營性凈資產(chǎn)進行量化。這種資產(chǎn)量化方式易于操作，可以較好地規(guī)避土地等資源難以評估作價的問題，改革的困難會小一些。另一種觀點認(rèn)為，應(yīng)該把經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)均列入量化的范圍。這樣才能保證農(nóng)村集體資產(chǎn)的完整性，才是徹底的改革，使其發(fā)揮更大的價值，更好地實現(xiàn)并保護農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益。項目組認(rèn)為，對于集體資產(chǎn)量化的范圍，在中央沒有制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)前，貧困地區(qū)改革宜進行簡單化處理，即在全面清產(chǎn)核資，摸清家底的基礎(chǔ)上只量化經(jīng)營性資產(chǎn)，暫不量化非經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)，便于操作和推進改革，隴西縣改革方案就是這樣制定的。②集體資產(chǎn)股權(quán)的設(shè)置。目前，全國各地在集體資產(chǎn)股權(quán)設(shè)置上也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，股種主要有集體股，個人股或基本股，農(nóng)齡股或勞齡股，風(fēng)險股或干部股，現(xiàn)金配股或特殊貢獻股等。其中，對設(shè)置集體股爭論較大。支持設(shè)立的理由有三點：一是集體股在一定程度上代表著社會主義公有制性質(zhì)；二是通過設(shè)立集體股為承擔(dān)的大量社會性和公益性服務(wù)職能籌集經(jīng)費；三是為解決歷史遺留問題留有余地。而反對集體股的則認(rèn)為，設(shè)立和保留集體股會導(dǎo)致集體產(chǎn)權(quán)制度改革不徹底，埋下二次改革的隱患。從實踐層面看，全國大部分地區(qū)集體產(chǎn)權(quán)改革后原則上不設(shè)立集體股。項目組認(rèn)為集體經(jīng)濟組織在股權(quán)設(shè)置上只設(shè)成員股（或基本股）、農(nóng)齡股（或勞齡股）就可以了，成員股（或基本股）體現(xiàn)了成員人人平等享有集體經(jīng)營收益和改革開放紅利的權(quán)利；農(nóng)齡股（或勞齡股）體現(xiàn)了社會主義按勞分配制度和對勞動創(chuàng)造價值的肯定。至于股改后合作社承擔(dān)的社會性和公益性服務(wù)職能所需資金以及運行管理費用可通過提取公益金和公積金來解決。隴西縣東鋪社區(qū)在集體經(jīng)營性資產(chǎn)股權(quán)量化上經(jīng)反復(fù)討論研究最后確定只設(shè)成員股和農(nóng)齡股，占比各為48和52%。根據(jù)項目組外出學(xué)習(xí)考察掌握了解，要求設(shè)置集體股的主要人員事實上是鄉(xiāng)村干部，而不是農(nóng)民群眾，一部分基層干部思想觀念守舊，仍然喜歡留戀獨斷專制，少數(shù)人說了算，不受監(jiān)督的大鍋飯體制。③集體資產(chǎn)股權(quán)的管理。從已改革地區(qū)來看，在股權(quán)管理方面有“動”與“不動”兩種模式。由于大部分貧困地區(qū)村基本為無經(jīng)營性資產(chǎn)的空殼村，人口流動性低，集體經(jīng)濟組織成員與村民委員會成員的重合度較高，成員構(gòu)成相對簡單。隴西縣改革方案在股權(quán)管理上，要求實行一次性量化股份，股份到人到戶，家庭內(nèi)部股份不隨人口增減變動而調(diào)整股權(quán)的靜態(tài)管理方式，即生不增、死不減、入不增、出不減。成員股權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)基本一致，在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部實施“權(quán)跟人走”，可轉(zhuǎn)讓、可退出、可繼承的制度，群眾容易接受，新增人口的股權(quán)需求只通過戶內(nèi)繼承和組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓的方式解決。但是文峰鎮(zhèn)東鋪社區(qū)改革初期在股權(quán)設(shè)置和管理實施工作中發(fā)生了違背縣上改革方案的情形，提出不實行“權(quán)跟人走”，實施“生增、死減，入增、出減”、5年一變的半動態(tài)模式，他們認(rèn)為可以及時地調(diào)整因出生、嫁入、死亡、外嫁等人口增減變動而發(fā)生的原社區(qū)股份變化；體現(xiàn)公平、公正原則，可以更好的維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織大多數(shù)成員的利益；可以消除非集體經(jīng)濟組織成員（人不在社區(qū)）對集體股份的占有和收益。同時還提出集體資產(chǎn)股權(quán)實行“不轉(zhuǎn)讓，不擔(dān)保，不抵押”。這些要求從集體和公平角度考慮有其合理性，但是與改革方案提出的任務(wù)、目標(biāo)不符，也無法實現(xiàn)集體資產(chǎn)股權(quán)的退出、繼承、抵押、擔(dān)保四項權(quán)能，極易引起社區(qū)干群矛盾和不穩(wěn)定。縣產(chǎn)權(quán)改革辦發(fā)現(xiàn)后及時統(tǒng)一鎮(zhèn)、社區(qū)干部思想認(rèn)識，對社區(qū)不正確的做法進行了糾正，保證了改革工作沿著正確的方向進行。
5.關(guān)于改制后股份合作社與村（社區(qū)）的領(lǐng)導(dǎo)與治理關(guān)系問題。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的目的是實現(xiàn)“政企（村社區(qū)與資產(chǎn)股份合作社）分開”、“政資（財政資金與集體資金）分離”，建立較為完善的現(xiàn)代企業(yè)制度和法人治理結(jié)構(gòu)。同時建立村（社區(qū)）黨支部核心組織領(lǐng)導(dǎo)、村（社區(qū)）委會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織各司其職、各負其責(zé)、互動協(xié)作的新型農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革后，村（社區(qū)）黨支部、村（社區(qū)）委員會、集體經(jīng)濟組織（股份合作社）三套機構(gòu)將共存于基層社區(qū)。它們屬于性質(zhì)不同、權(quán)能不同、難于相互替代的農(nóng)村基層組織。項目組認(rèn)為，對我們貧困地區(qū)而言，現(xiàn)行的政策法律環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀、干部群眾觀念素質(zhì)決定了目前不能政經(jīng)分離，只能實行機構(gòu)分設(shè)，干部交叉任職。在具體運行中，因村（社區(qū)）股份合作社理事長一般由黨支部書記兼任，所以村（社區(qū)）黨支部書記一定要明確職責(zé)，遵守各項規(guī)章制度，嚴(yán)禁一言堂、以黨代政、代經(jīng)，同時，要做好角色轉(zhuǎn)換，監(jiān)督落實村（社區(qū)）財務(wù)收支與股份合作社財務(wù)收支的分賬管理、分賬核算。唯有如此，改制后股份合作社才能有效保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的經(jīng)濟利益，才能按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求建立健全相關(guān)制度，促進股份合作社的健康、規(guī)范、有序的發(fā)展，才能促進集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大。
6.關(guān)于改制后股份合作社的經(jīng)營與發(fā)展問題。推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革不僅是要進一步明晰農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的新型經(jīng)濟主體，更重要的是，要促進農(nóng)村集體經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，讓農(nóng)民共享集體經(jīng)濟發(fā)展的成果。文峰鎮(zhèn)東鋪社區(qū)和鞏昌鎮(zhèn)東巷村股改量化的經(jīng)營性資產(chǎn)主要是商鋪，每年商鋪出租后可獲得穩(wěn)定收入50萬元。項目組認(rèn)為，在目前農(nóng)村普遍民主決策民主管理制度機制不健全，農(nóng)村居民對村級事務(wù)監(jiān)督管理意識不強，村干部為民服務(wù)和經(jīng)營管理素質(zhì)不高的情況下，以發(fā)展物業(yè)不動產(chǎn)經(jīng)營為主較為適宜，符合現(xiàn)實，并盡可能減少經(jīng)營風(fēng)險，確保農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值，確保農(nóng)民長期獲得收益。當(dāng)然，在干部素質(zhì)、經(jīng)營人力、經(jīng)濟發(fā)展等條件允許和監(jiān)督機制健全的情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織也可以利用各類資源，通過托管或者入股的形式參與市場經(jīng)營和經(jīng)濟開發(fā)，不斷發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟。
7.關(guān)于改制后集體經(jīng)濟組織成員六項權(quán)能實現(xiàn)問題。隴西縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點按照農(nóng)業(yè)部批復(fù)要求，主要改革任務(wù)是通過對集體資產(chǎn)股權(quán)量化設(shè)置，建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度；建立市場經(jīng)濟條件下集體資產(chǎn)運營、管理、監(jiān)督和收益分配新機制；探索并實現(xiàn)成員對集體資產(chǎn)股權(quán)的占有、收益、退出、繼承、抵押、擔(dān)保等六項權(quán)能。①占有、收益。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革就是把“共同共有”的集體資產(chǎn)改制為“按份共有”的集體資產(chǎn)。《物權(quán)法》規(guī)定，按份共有人對共有的動產(chǎn)和不動產(chǎn)按照其份額享有所有權(quán)。其成員按份享有收益權(quán)（經(jīng)營收益分紅）。目前，隴西縣股改后的文峰鎮(zhèn)東鋪社區(qū)居民和鞏昌鎮(zhèn)東巷村村民已持有村（社區(qū)）集體資產(chǎn)的股份，實現(xiàn)了對經(jīng)營資產(chǎn)的占有和收益。②繼承。在股改過程中，只要認(rèn)定為集體經(jīng)濟組織成員，通過合法程序量化到組織成員手中個人股份就是個人合法財產(chǎn)。按照繼承法及股份合作社章程，具備集體經(jīng)濟組織成員資格的家庭成員，可以繼承本家庭成員所持有的集體股份，并享有所有權(quán)、收益權(quán)和選舉權(quán)、被選舉權(quán)、表決權(quán)，不具備集體經(jīng)濟組織成員資格的家庭成員，則只享有所有權(quán)、收益權(quán)，而無選舉權(quán)、被選舉權(quán)和表決權(quán)，這樣的制度安排主要是維護村（社區(qū)）集體經(jīng)濟組織的完整性和穩(wěn)定性。隴西縣縣政府辦下發(fā)的《隴西縣農(nóng)村集體資產(chǎn)股份股權(quán)交易管理辦法》中對此已作出明確具體規(guī)定。③退出。落實股份有償退出權(quán)能，應(yīng)該是個漸進的過程。為便于管理，減少矛盾，易于操作，成員股份有償退出的受讓人應(yīng)優(yōu)先考慮具備資格的家庭成員，在戶內(nèi)流動。然后才考慮戶外集體經(jīng)濟組織成員，在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流動。允許集體經(jīng)濟組織資金有償贖回。在現(xiàn)階段暫不考慮股權(quán)退出流向非集體組織成員，以保持集體經(jīng)濟組織的穩(wěn)定性。《隴西縣農(nóng)村集體資產(chǎn)股份股權(quán)交易管理辦法》規(guī)定單個主體受讓股權(quán)不得超過總股份的2%，主要是防止單個家庭或成員一股獨大。關(guān)于集體經(jīng)濟組織股權(quán)的有償退出，涉及到股權(quán)的流轉(zhuǎn)問題。在市場經(jīng)濟體制下，只有集體資產(chǎn)股權(quán)自由流轉(zhuǎn)，才能實現(xiàn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合，才能體現(xiàn)農(nóng)民所持集體資產(chǎn)股份的價值，如果僅對集體資產(chǎn)確權(quán)，而不允許其股權(quán)流轉(zhuǎn)，那么，量化的集體資產(chǎn)就只能是“僵化的資產(chǎn)”，不能與其他要素實現(xiàn)優(yōu)化組合，也不能像其他產(chǎn)權(quán)一樣產(chǎn)生增值的效能。因此，從長遠看，為充分發(fā)揮集體資產(chǎn)股份自由流轉(zhuǎn)的效應(yīng)，應(yīng)該賦予其流轉(zhuǎn)的權(quán)能。目前農(nóng)村集體資產(chǎn)股份只能本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，全面對外流轉(zhuǎn)的條件尚不具備。這是因為改制后的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，其成員所獲得的股權(quán)，大多還是福利性質(zhì)的，在很大程度上還承擔(dān)著農(nóng)村社會保障的職能，成員也沒有將集體資產(chǎn)股權(quán)對外流轉(zhuǎn)的意愿。另外，為了切實保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的資產(chǎn)收益權(quán)，確保農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值，現(xiàn)階段農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)不宜對外開放流轉(zhuǎn)，以防止外來資金進入后控股農(nóng)村集體經(jīng)濟。當(dāng)然，將來隨著農(nóng)村集體資產(chǎn)價值的不斷顯現(xiàn)，股權(quán)流轉(zhuǎn)制度的不斷健全，可以在風(fēng)險可控的前提下試行農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)對外流轉(zhuǎn)，是完全可以實現(xiàn)的。④抵押、擔(dān)保。在股改制完成后，從操作層面講，對資產(chǎn)總額大，收益較好的股份合作社成員完全可以對所持有的集體資產(chǎn)股份進行抵押、擔(dān)保。因為，即使出現(xiàn)貸款風(fēng)險完全能夠通過產(chǎn)權(quán)交易市場進行股權(quán)轉(zhuǎn)讓、分紅收益彌補。《隴西縣農(nóng)村集體資產(chǎn)股份股權(quán)交易管理辦法》已明確予以支持。2017年6月27日，中國人民銀行隴西縣支行隴西縣農(nóng)牧局關(guān)于印發(fā)《隴西縣農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)抵押擔(dān)保辦法(試行)》的通知（隴銀發(fā)〔 2017 〕44號）下發(fā)，從政策層面實現(xiàn)了集體資產(chǎn)股權(quán)的抵押擔(dān)保。但是在操作層面要真正實現(xiàn)，還不太容易，主要以下幾個因素。一是金融部門尚無集體資產(chǎn)股權(quán)抵押擔(dān)保融資的金融產(chǎn)品；二是集體資產(chǎn)股權(quán)抵押擔(dān)保融資無法可依；三是集體資產(chǎn)股權(quán)量小價值不大，抵押貸款額度不大，且辦理手續(xù)繁瑣；四是股權(quán)持有人害怕失去股權(quán)的心態(tài)和不信任心態(tài)難以進行抵押、擔(dān)保。
四是在隴西縣土地流轉(zhuǎn)交易市場基礎(chǔ)上，對建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場進行了實踐。
2015年8月，在項目實施過程中，省政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的實施意見》（甘政辦發(fā)〔2015〕118號），項目小組結(jié)合縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場運行管理及全縣集體產(chǎn)權(quán)制度改革的任務(wù)，認(rèn)真研究分析，縣政府常務(wù)會議討論，制定下發(fā)了《隴西農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)實施方案》，方案提出撤銷縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，與縣農(nóng)經(jīng)站兩塊牌子，一套人馬，成立事業(yè)法人性質(zhì)的縣級農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易中心，在縣金融服務(wù)大廳組建縣級農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易市場，開展非營利性的產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)和管理工作。為農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易提供服務(wù)平臺，并通過交易平臺真正激發(fā)農(nóng)村各類資源要素的活力，推進農(nóng)村改革和發(fā)展，推進農(nóng)民收入的穩(wěn)定增長。從組建運行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場實踐看，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易存在以下突出問題，需要在改革和發(fā)展中逐步解決。
（1）交易品種“少”。除正常的土地、林地流轉(zhuǎn)外，諸如農(nóng)業(yè)設(shè)施設(shè)備資產(chǎn)、小型農(nóng)業(yè)水利設(shè)施資產(chǎn)、知識產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓、租賃、拍賣，農(nóng)村建設(shè)項目招投標(biāo)，產(chǎn)業(yè)項目招商與轉(zhuǎn)讓等等，真正進入縣鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)交易中心進行正規(guī)產(chǎn)權(quán)交易的不多，一般都是采取其他方式變通完成。
（2）功能配套“弱”。要確保農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的通暢運行，需要完備的資產(chǎn)評估、權(quán)屬確認(rèn)、金融保險、工商稅務(wù)等工作運行體系為支撐，最大的難點是產(chǎn)權(quán)交易后的抵押融資無法順暢實現(xiàn)。其他服務(wù)難以配套。
（3）運行機制“差”。以農(nóng)牧部門為主牽頭組建的產(chǎn)權(quán)交易市場導(dǎo)致小馬拉大車，必然是運行體制不順，也是導(dǎo)致這項工作難于開展的重要原因。
（4）保障力度“小”。這項工作既是一項創(chuàng)新型工作，也是一項龐大的系統(tǒng)工程，應(yīng)該說是一個涉及農(nóng)村改革與發(fā)展的大課題，需要大量的人、財、物資源要素作支撐，由于人員編制和財政經(jīng)費的不足，缺乏一定的工作保障。
（5）重視程度“低”。這項工作涉及面廣，涉及權(quán)力部門多，由于部門利益和權(quán)力制約，交易項目的集中和整合困難重重，需要政府的高度重視和強力推動才能實現(xiàn)，目前，產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)和管理大都設(shè)在農(nóng)牧部門，從運行來看，很不順暢。
（6）中介機構(gòu)“缺”。為實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的交易，對農(nóng)村資產(chǎn)價值進行評估是必不可少的環(huán)節(jié)。但一方面這種評介機構(gòu)較少，使得農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易無法及時進行，大大降低了交易效率，另一方面，中介服務(wù)機構(gòu)在提供市場服務(wù)的同時，需要取得合理的回報，然而農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)本來就具有投入高回報少的缺陷，農(nóng)民對這一收費性服務(wù)不甚了解，這一特點也延緩了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的進程。
（7）農(nóng)民參與“低”。由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易主體不明確，農(nóng)民對產(chǎn)權(quán)交易不夠理解，進場交易意識薄弱。同時，政府缺乏相關(guān)調(diào)整措施，對這一交易活動又無明確規(guī)定，缺乏法律約束，使得農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易存在法律障礙，導(dǎo)致農(nóng)民缺乏熱情，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)的進場項目數(shù)量較少；再加上在保障進場交易農(nóng)民權(quán)益，引導(dǎo)農(nóng)民正確行使自己的權(quán)利方面沒有相關(guān)規(guī)定，農(nóng)民對進場交易存在怕承擔(dān)法律責(zé)任的后顧之憂，進場交易的積極性進一步減弱。
五是結(jié)合隴西縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革實踐與創(chuàng)新，系統(tǒng)總結(jié)提出了貧困地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的思路與途徑。
貧困地區(qū)90％的村普遍無經(jīng)營性資產(chǎn)可量化成員，這一特點決定了貧困地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革有別與中東部發(fā)達地區(qū)，決定了貧困地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革重點要圍繞土地做文章。我們認(rèn)為，貧困地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的思路是確權(quán)賦能、發(fā)展多種形式的股份合作和集體經(jīng)濟，增加集體及農(nóng)戶的財產(chǎn)性收入，主要途徑與任務(wù)是：（1）確權(quán)賦能，全面完成集體、農(nóng)戶各類資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)確權(quán)登記頒證工作。（2）扶持培育新型經(jīng)營主體，引導(dǎo)農(nóng)戶進行土地流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。（3）加強經(jīng)營創(chuàng)新和體制創(chuàng)新，強化農(nóng)村集體三資規(guī)范化管理，集體資產(chǎn)運營管理。（4）依托現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)和林地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，整合資源職能，組建農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易市場。（5）圍繞土地等主要資源性資產(chǎn)，借鑒貴州六盤水“三變”改革經(jīng)驗，大力發(fā)展多種形式的農(nóng)民股份合作。（6）深化農(nóng)村金融改革和創(chuàng)新，產(chǎn)權(quán)抵押融資，激發(fā)各類資源生產(chǎn)要素活力。
（二）創(chuàng)新突破
1.簡化了改革程序和要求，創(chuàng)新開展清產(chǎn)核資和資產(chǎn)評估。結(jié)合貧困地區(qū)集體資產(chǎn)普遍不多、價值不高的實際，在全縣范圍內(nèi)按照“先分類、后估價、再公開、填表冊”的程序，區(qū)分經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)，對無入賬依據(jù)的資產(chǎn)由村兩委成員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部、村民主理財組長、村務(wù)監(jiān)委會主任組成村級集體資產(chǎn)估價小組進行價值重估。經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站和產(chǎn)權(quán)改革領(lǐng)導(dǎo)小組審批后確認(rèn)。一方面，原來無價值依據(jù)的資產(chǎn)有了價值及清理入賬依據(jù)，另一方面節(jié)省了專業(yè)評估的費用和時間，評估價值更符合農(nóng)村實際，群眾易接受。
2.適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和明晰產(chǎn)權(quán)的要求，對農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)進行確權(quán)登記頒證。目前，林業(yè)部門已完成集體林權(quán)制度改革和退耕還林確權(quán)登記頒證；縣國土部門已完成集體土地確權(quán)登記頒證，正在開展農(nóng)民住房宅基地確權(quán)登記頒證；縣農(nóng)牧部門正在結(jié)合農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)，開展農(nóng)業(yè)設(shè)施確權(quán)登記頒證。各類資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的落實，進一步激發(fā)了各類資源要素的活力，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建立和運行奠定了基礎(chǔ)。
3.農(nóng)村兩權(quán)抵押實現(xiàn)了突破，進一步激發(fā)了各類資源要素的活力。去年8月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》, 232個縣級行政區(qū)獲準(zhǔn)試點農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款（我省試點縣有西和縣、金川區(qū)、涼州區(qū)、隴西縣、臨夏縣、金塔縣等7縣），59個縣級行政區(qū)獲準(zhǔn)試點農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款。我縣同時為中國人民銀行牽頭的全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押試點縣。去年12月27日，十二屆全國人大常委會第十八次會議審議通過了相關(guān)決定，對“兩權(quán)”抵押貸款試點地區(qū)進行了法律授權(quán)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款使農(nóng)村土地資產(chǎn)得以盤活，有效解決了農(nóng)戶發(fā)展資金不足和貸款難的問題，激發(fā)了農(nóng)村發(fā)展的活力。截止11月30日，我縣開“兩權(quán)”抵押貸款的難處合作銀行等5家試點銀行累計發(fā)放“兩權(quán)”抵押貸款56筆5803.5萬元。
4.建立和制定《農(nóng)村集體資產(chǎn)處置評估拍賣流程》和《農(nóng)村集體公益建設(shè)項目公開協(xié)商和招投標(biāo)流程》技術(shù)規(guī)范，實現(xiàn)陽光行政依法辦事。為加強全縣農(nóng)村集體資產(chǎn)、資源處置的管理，增加村組集體收入，維護集體利益，防止集體資產(chǎn)流失，預(yù)防農(nóng)村腐敗行為，密切黨群干群關(guān)系，2013年7月1日，縣農(nóng)業(yè)局縣監(jiān)察局縣財政局制定下發(fā)了《隴西縣農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)處置估價拍賣實施辦法（試行）》（隴農(nóng)發(fā) [2013] 160 號），《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織公益建設(shè)項目公開協(xié)商和招標(biāo)投標(biāo)實施辦法（試行）》（隴農(nóng)發(fā) [2013] 161號），經(jīng)過兩年多的執(zhí)行，特別是首陽鎮(zhèn)按文件精神在全市多次公開拍賣處置村級集體閑置資產(chǎn)的實踐，鞏昌鎮(zhèn)按文件精神在全市對村級公益基礎(chǔ)設(shè)施進行公開招標(biāo)的實踐，縣農(nóng)經(jīng)站對兩個《辦法（試行）》在具體運行管理程序上進行了規(guī)范化，2015年3月，向省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理局申請上報了甘肅省地方標(biāo)準(zhǔn)，今年8月，在全省全市農(nóng)牧部門征詢意見、市農(nóng)牧局市質(zhì)檢局審定的的基礎(chǔ)上，省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理局已受理進行評審，近期，有望通過甘肅省地方標(biāo)準(zhǔn)審定并正式頒布，為全省推行和標(biāo)準(zhǔn)化管理做出了重大貢獻。
5.自主研發(fā)了與改革相匹配的軟件平臺建設(shè)，使改革成果實現(xiàn)規(guī)范化、網(wǎng)絡(luò)化、信息化管理。隴西縣結(jié)合集體經(jīng)濟組織成員備案登記、股東股權(quán)變更及抵押擔(dān)保管理實際，委托甘肅水利水電工程局開發(fā)了數(shù)據(jù)庫管理軟件，實現(xiàn)了縣鄉(xiāng)村（社區(qū)）集體成員備案登記、股權(quán)流轉(zhuǎn)交易、抵押融資網(wǎng)絡(luò)化和規(guī)范化。開發(fā)了農(nóng)業(yè)設(shè)施確權(quán)登記頒證、抵押融資等功能為一體的管理軟件，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)設(shè)施產(chǎn)權(quán)頒證、流轉(zhuǎn)交易、權(quán)屬變更、抵押融資信息化管理。
6.發(fā)展多種形式的農(nóng)民股份合作，積極探索發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的途徑。針對我縣大部分村為空殼村，無集體經(jīng)濟收入的現(xiàn)狀，中共隴西縣委隴西縣人民政府下發(fā)的《關(guān)于發(fā)展多種形式股份合作進一步壯大村級集體經(jīng)濟的意見》，從盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)資源、實行土地營運、激活農(nóng)村資源要素流動、激活集體經(jīng)濟組織、推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟、開展服務(wù)創(chuàng)收、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、培植知識產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟等9個方面提出積極探索發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟的新路子。積極探索村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民及經(jīng)營主體相互之間，借鑒“貴州三變改革+”模式以參股、控股或獨立經(jīng)營為投資方式，以依法簽訂的合同或者協(xié)議為紐帶，在經(jīng)營主體、村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民之間，形成“利益共享、風(fēng)險可控”的股份合作機制，制定出臺了《隴西縣多種形式農(nóng)民股份合作股權(quán)設(shè)置與量化辦法》。目前，結(jié)合土地股份合作社試點，已在云田鎮(zhèn)安家咀金龍種植農(nóng)民專業(yè)合作社等土地股份合作社組建中進行了嘗試和實踐，取得了初步的成效。
7.制定完善了“1+12”的改革配套制度框架。“1”指《發(fā)展多種形式股份合作進一步壯大村集體經(jīng)濟的意見》，“12”指配套性文件：《隴西縣多種形式農(nóng)民股份合作股權(quán)設(shè)置與量化實施辦法（試行）》、《隴西縣林地經(jīng)營權(quán)價值評估辦法（試行）》、《隴西縣農(nóng)村土地承包（流轉(zhuǎn)）經(jīng)營權(quán)及地上附著物價值評估辦法（試行）》、《隴西縣集體土地增值收益管理辦法（試行）》、《隴西縣農(nóng)村集體資產(chǎn)股份股權(quán)管理辦法》、《隴西縣村（社區(qū)）黨支部、村（社區(qū)）委員會、股份合作社運行及干部交叉任職管理暫行辦法》、《隴西縣股份經(jīng)濟合作社財務(wù)運行管理制度》、《隴西縣農(nóng)民合作社發(fā)展聯(lián)席會議制度》、《隴西縣產(chǎn)權(quán)改革辦公室關(guān)于關(guān)于組建農(nóng)民土地股份合作社的指導(dǎo)意見》、《隴西縣農(nóng)業(yè)設(shè)施產(chǎn)權(quán)登記頒證管理辦法辦法（試行）》、《隴西縣農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記頒證管理辦法（試行）》、《隴西縣農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理辦法》。
六、總體性能指標(biāo)與國內(nèi)外同類先進技術(shù)的比較
國內(nèi)許多學(xué)者充分運用市場經(jīng)濟學(xué)、股份合作制等相關(guān)理論，對農(nóng)村集體經(jīng)濟股份合作制改革都進行了系統(tǒng)的研究，并結(jié)合我國東部沿海發(fā)達地區(qū)30多年集體經(jīng)濟改革實例指出了集體資產(chǎn)股份合作制改革的必要性，并對目前國內(nèi)各地區(qū)社區(qū)股份合作制、土地股份合作社等進行了分析。而國外由于國情不同，對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的文獻資料較少，因此本項目主要借鑒目前國內(nèi)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革研究成果，從我國西部貧困地區(qū)的實際情況出發(fā)，進行了實踐探討和研究，和東部發(fā)達地區(qū)相比，實現(xiàn)了改革政策性突破和改革區(qū)域性突破，實現(xiàn)了農(nóng)村綜合改革的有效銜接和改革成果的農(nóng)民實質(zhì)性享受。限于知識層次和能力，注重實際較多，注重理論較少。通過科技查新，項目組認(rèn)為本項目研究內(nèi)容和具體實踐與國內(nèi)同類技術(shù)比較，可達到先進水平。
七、項目研究后續(xù)工作建議
（一）項目研究后續(xù)工作
一是持續(xù)推進產(chǎn)權(quán)改革，提升集體收入。以農(nóng)村“三變”改革試點契機，繼續(xù)加強對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的總體謀劃，采取“經(jīng)營主體+集體+基地”、“經(jīng)營主體+基地+農(nóng)戶”等多種組織形式開展股份合作，力爭2018年全縣組建成立土地（林地）股份合作社達到80家以上，力爭到2019年存量資產(chǎn)較大、集體收益較多的村全部完成集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革，完善已組建股份合作社運營機制和收益分配制度，在集體資產(chǎn)股份有償退出、抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)試點上有新突破；統(tǒng)籌整合財政、扶貧涉農(nóng)項目，因地制宜多路徑發(fā)展村級集體經(jīng)濟，力爭到2019年底，全縣215個村都有集體經(jīng)濟收益。
二是推進創(chuàng)新金融改革，健全交易平臺。建立金融支持機制，積極搭建融資服務(wù)平臺，大力推進農(nóng)村金融改革創(chuàng)新，構(gòu)建財政資金、金融信貸、項目支持、“兩權(quán)”抵押貸款、信用互助合作等多元資金保障體系。完善風(fēng)險防控機制，加強對改革的監(jiān)督管理，嚴(yán)格專項資金監(jiān)管，建立風(fēng)險準(zhǔn)備金、擴大政策性農(nóng)業(yè)保險覆蓋面，確保改革健康穩(wěn)定推進，真正惠及農(nóng)民群眾。進一步建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機制，完善相關(guān)配套政策、擴大交易品種，提升交易規(guī)模，保障農(nóng)村產(chǎn)權(quán)依法自愿公開公正有序交易。建立和完善各類資產(chǎn)價格評估制度，滿足農(nóng)村資產(chǎn)和權(quán)益評估需求。
三是完善農(nóng)村社會管理，鞏固改革成果。實施和完善“村資分離”改革，建立健全“一支部兩委”村級管理架構(gòu)，推行村（社區(qū)）黨支部、村（社區(qū)）委員會、股份合作社運行及干部交叉任職管理機制。規(guī)范村級集體資產(chǎn)管理委員會運行，行使村級集體資產(chǎn)的所有者代表職能，維護好集體經(jīng)濟組織及其成員的利益，逐步形成股東代表大會領(lǐng)導(dǎo)下的董事長負責(zé)制，建議逐步引入職業(yè)經(jīng)理人從事中高級管理，向現(xiàn)代企業(yè)方向發(fā)展。進一步夯實村級財務(wù)管理基礎(chǔ)，提升集體資產(chǎn)管理水平，建立健全農(nóng)村集體資產(chǎn)登記、保管、使用、處置等制度。建立適應(yīng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革發(fā)展要求的財務(wù)會計制度，完善村級經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)。加強對新組建的農(nóng)村股份合作社指導(dǎo)，加大對其在市場經(jīng)濟、實用技術(shù)、政策法規(guī)和經(jīng)營管理技能等方面的培訓(xùn)力度，轉(zhuǎn)變經(jīng)營理念，拓寬收入渠道，不斷提升合作社服務(wù)帶動農(nóng)戶的能力。
（三）對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作建議
1.切實加強黨委、政府的組織和領(lǐng)導(dǎo)
各級各部門要進一步解放思想，提高認(rèn)識，把推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提高到深化改革、全面建設(shè)小康社會的高度來認(rèn)識，各級黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)抓總，及時協(xié)調(diào)解決改革工作的重大問題，克服一切畏難情緒和工作體制阻礙，確定工作重點和階段工作任務(wù)，因村制宜，切實抓緊抓實，確保改革順利進行。必須明確，改革的阻力主要在基層干部，而不是農(nóng)民（社區(qū)居民），因為改革直接影響了干部的地位和權(quán)利。同時，也要破除只有有資產(chǎn)、有錢的村才可進行改革的思想，要明確貧困地區(qū)的空殼村培育農(nóng)村新型經(jīng)營主體，土地流轉(zhuǎn)發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，加強農(nóng)村集體三資管理，對各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證也是產(chǎn)權(quán)制度改革。因此，各級政府和領(lǐng)導(dǎo)高度重視，加強領(lǐng)導(dǎo)，是改革能否取得成功的關(guān)鍵。
2、修改法律法規(guī)制定出臺扶持農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展、股份合作的政策措施
（1）大力盤活和保護農(nóng)村集體資產(chǎn)。對絕大部分貧困村而言，土地資源是其最大的集體資產(chǎn)。要積極盤活土地資產(chǎn)，修改土地法、擔(dān)保法和物權(quán)法，至少省級政府層面，出臺具體配套政策，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，抵押，擔(dān)保。實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。在堅持土地集體所有、服從城市建設(shè)及土地利用總體規(guī)劃、執(zhí)行國家和當(dāng)?shù)卣a(chǎn)業(yè)政策的前提下，可以依法自主開發(fā)利用集體土地，采取各種有效形式，實現(xiàn)集體土地收益，發(fā)展和壯大集體經(jīng)濟。任何單位和個人都不得違背所有權(quán)人的意志而強行改變集體所有性質(zhì)，不得非法干涉所有權(quán)人依法行使權(quán)利。
（2）依法保障被征地農(nóng)村集體和農(nóng)民的權(quán)益。根據(jù)國務(wù)院有關(guān)文件精神，堅決糾正濫征濫占耕地、變相倒賣集體土地等違法違規(guī)行為。落實被征地農(nóng)民的社會保障費用，多渠道安置被征地農(nóng)民，積極推行留地安置，對依法征收集體土地的應(yīng)按不低于被征地面積5-10％的標(biāo)準(zhǔn)，留給被征地集體經(jīng)濟組織作為建設(shè)用地，發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，以解決被征地農(nóng)民就業(yè)和長遠生計。
（3）制定出臺集體股份合作稅收優(yōu)惠政策。根據(jù)2016年之前東部發(fā)達地區(qū)改革后股份合作社稅收情況，登記為企業(yè)法人后普遍面臨著稅費負擔(dān)過重的問題，不僅要繳納房產(chǎn)稅、營業(yè)稅、所得稅等多達12 項稅費，綜合稅負超過30%，在辦理集體資產(chǎn)權(quán)屬變更登記時還要繳納超過資產(chǎn)總額13%的變更費用。對于改革后的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織而言，是一個較重的負擔(dān)，一些地方，為減輕稅負：一是運行而工商不登記；二是領(lǐng)取政府頒發(fā)的組織證明書，在縣內(nèi)以市場主體身份從事經(jīng)營活動。作為農(nóng)民自己管理運行的新型集體經(jīng)濟組織，受各種因素的制約，其運行發(fā)展十分困難。2017年6月22日，財政部稅務(wù)總局下發(fā)《關(guān)于支持農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革有關(guān)稅收政策的通知》（財稅〔2017〕55號），在支持農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，稅收優(yōu)惠政策方面，明確從國家層面僅免征土地、房屋權(quán)屬登記、過戶變更的契稅和涉及集體產(chǎn)權(quán)簽訂轉(zhuǎn)移書的印花稅，這兩種稅負數(shù)額都較輕，不過千元左右。而稅負數(shù)額大，關(guān)鍵的房產(chǎn)稅、所得稅并沒有減免。建議從切實扶持集體經(jīng)濟發(fā)展，特別是針對貧困地區(qū)的實際，建議國家出臺差別化或階梯式的農(nóng)村集體股份合作社的稅收優(yōu)惠政策，針對不同地區(qū)減免或降低農(nóng)村集體股份合作社的物業(yè)稅負，減免給農(nóng)民個人股金分紅的所得稅。
（4）制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記條例。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與企業(yè)法人、機關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會團體法人屬于完全不同的組織類型，是原《民法通則》中缺失的特殊組織，需要通過立法創(chuàng)設(shè)其法人地位。近10年來，中東部發(fā)達地區(qū)集體股份合作制改革的實踐和運行為立法已進行了有益的實踐和嘗試，廣東省2006年7月頒布了省長令《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理規(guī)定》，浙江省人大2009年11月已在全國率先出臺了《村經(jīng)濟合作社組織條例》，對法人地位予以確認(rèn)。目前，全國人大已將集體經(jīng)濟組織法人列入《民法通則》修訂范圍。建議國務(wù)院在國家層面加快推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法的同時，出臺《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記條例》，賦予農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社的法人地位，明確組織形式和職能定位。在未出臺明確的法律法規(guī)前，請農(nóng)業(yè)部盡快協(xié)調(diào)解決股份經(jīng)濟合作社社會統(tǒng)一信用碼登記問題，實現(xiàn)注冊登記、經(jīng)濟票據(jù)結(jié)算及銀行開戶。
3、確權(quán)賦能，加快農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記頒證步伐。以資產(chǎn)股份權(quán)能改革、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)改革、兩權(quán)抵押融資貸款等國家級改革試點為契機和動力，克服各種體制性、政策性障礙，加快完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)戶宅基地使用權(quán)、農(nóng)戶房屋所有權(quán)、農(nóng)業(yè)設(shè)施產(chǎn)權(quán)等各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易奠定基礎(chǔ)。
4、大力扶持培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，著力構(gòu)建復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。將大力扶持培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革強力同步推進，著力構(gòu)建以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，積極探索公益服務(wù)強動力、經(jīng)營服務(wù)增效益、廣大農(nóng)民得實惠的利益共享機制和實現(xiàn)機制。從而推進貧困地區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加快發(fā)展。
5、學(xué)習(xí)借鑒貴州“三變”等改革成功經(jīng)驗，統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金深入推進多種形式股份合作。對各級財政投入到農(nóng)村的財政涉農(nóng)資金進行統(tǒng)籌整合，允許將財政資金形成的資產(chǎn)以折股量化的方式轉(zhuǎn)交農(nóng)民專業(yè)合作社持有和管護，支持其發(fā)展。在經(jīng)營主體、村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民之間，形成“利益共享、風(fēng)險可控”的股份合作機制。通過股份合作，拓展強村富民之路，在不斷壯大集體經(jīng)濟實力的同時，有效增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。
6、完善激勵機制。建議參照國有企業(yè)相關(guān)規(guī)定，研究制定農(nóng)村集體股份合作社激勵機制，允許擔(dān)任股份合作社管理崗位的村干部獲取一定合理合法的兼職報酬，并制定集體經(jīng)濟發(fā)展增效激勵獎懲辦法，充分調(diào)動貧困地區(qū)村社干部結(jié)合農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制定改革、農(nóng)村“三變”改革，發(fā)展集體經(jīng)濟，增收致富，脫貧攻堅的積極性和主動性。
（作者：隴西縣農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理站；項目負責(zé)人：吳鋼）
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