摘要：農村集體資產股份合作制改革包含折股量化、股權設置和股權管理等重要內容。作為股權設置中的關鍵一環，是否設置集體股一直以來備受各界爭議。在總結試點地區實踐情況的基礎上，運用基本法理邏輯對集體股的設置問題進行法律分析，明確逐漸取消集體股的設置并采用公積公益金制度加以替代是大勢所趨。針對目前各地農村集體經濟組織現存的集體股，宜通過轉變為公積公益金、全部量化為成員股和降低集體股設置比例的方式予以適當處理。
關鍵詞：集體資產股權；股權設置；集體股；公積公益金
作為實施鄉村振興戰略的重要舉措，黨的十九大報告明確提出要“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟”。穩步推進農村集體產權制度改革，對于探索農村集體所有制有效實現形式，創新農村集體經濟運行機制，增加農民財產性收入具有深遠意義。其中，有序推進農村集體資產股份合作制改革是推動農村集體產權制度改革的重要內容和核心要義。在農村集體資產股份合作制改革進程中，股權設置涉及股權主體資格的認定、股權具體種類的設立、股權管理模式的選擇、股權各項權能的實現等方面，意味著對農村集體經濟組織成員權益的認可，直接關系到成員集體收益分配權的實現，是集體資產股份權能試點改革的關鍵環節。自農村集體產權制度改革開展以來，關于股權設置中集體股的存廢問題，理論界與實務界的爭論一直未曾停止，是否設置集體股成為目前面臨最為棘手的難題。所謂集體股，是指按集體資產凈額的一定比例折股量化，由全體集體經濟組織成員享有的股份。是否設置集體股關乎每一位農村集體經濟組織成員的切身利益，在很大程度上會對農村集體產權制度改革的徹底性和集體經濟組織成員權益的實現產生影響。因此，本文結合集體股存廢之爭的理論淵源和實踐探索，對集體股的設置問題展開法律分析，以期能夠更好地適應現實發展需要，實現法理邏輯和制度建構的協調統一，對全面推動農村集體產權制度改革，全方位保障農民合法權益以及全速推進農村集體經濟發展有所裨益。
一、集體股存廢之爭的現實考察
（一）集體股存廢之爭的政策導向
為完善農村生產關系，全面深化農村改革，中共中央、國務院于2016年12月印發了《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（以下簡稱為《集體產權改革意見》）。作為一部關于農村集體產權制度改革頂層設計的綱領性文件，《集體產權改革意見》針對集體股的存廢問題，給出了指導性意見供各試點地區參考，明確指出股權設置應以成員股為主，是否設置集體股由本集體經濟組織成員民主討論決定。這表明對于是否設置集體股，中央政策是賦予農村集體經濟組織自主決定權限，不采取傳統“一刀切”的做法，允許各試點地區根據自身的實際發展情況，自主決定集體股的設置問題。
在此基礎上，為進一步規范農村集體資產的股權設置與管理，各試點地區依據中央政策賦予的自主權，結合本地區資源稟賦、歷史傳承和產業基礎等因素，制定了適合本地區特點的農村集體產權制度改革實施意見和集體資產股權設置與管理辦法，對集體股的設置問題進行細化規定，形成了三種不同的政策導向：
第一，要求設置集體股。縱觀全國設置集體股試點地區的指導意見，絕大多數地區在要求農村集體經濟組織設置集體股的同時，還明確規定了設置集體股的比例上限，強調設置集體股不能超過一定的限度。例如，《韶山市村集體經濟組織股權設置與管理暫行辦法（試行）》要求，村集體經濟組織股權原則上按集體股和個人股兩種類型設置，集體股所占比例原則上不超過20%；大慶市肇州縣《永樂鎮新祥村農村集體經濟組織資產股份量化指導意見》規定，股權設置以個人股為主，集體股不得超過總股權份額的30％；齊齊哈爾市依安縣《先鋒鄉農村集體經濟組織股權設置和資產股份量化實施方案》強調，農村集體經濟組織股權設置為集體股和個人股，集體股占總股份的比例原則上不得超過30％。此外，一些試點地區關于集體股設置比例的規定較為特殊，有別于類似上述規定的其他大多數地區。例如，北京市大興區規定集體股的設置比例為30%和35%兩檔，供試點村根據本村實際情況選擇。廣東省東莞市規定在無經營性凈資產或集體收入不能維持社區行政管理費用和公益性開支的村組，只設置集體股，集體股的設置比例為100%。值得注意的是，截至目前，全國僅有吉林、黑龍江、安徽、湖北、寧夏五個省份在省級文件中，提出集體股的上限應控制在15%至30%之間，其他省份在省級農村集體產權制度改革實施意見中均未對集體股的設置比例作出明確規定。
第二，禁止設置集體股。通過歸納整理禁止設置集體股試點地區的指導意見，可以發現，各試點地區在禁止設置集體股的具體規定上存在一定的差異，主要包括以下三種情形：一是僅規定禁止設置集體股。例如，江蘇省蘇州市吳中區以不設集體股為引導，采取“一人一股”“基本股和享受股結合”“家庭股和人頭股結合”等多種配股方式，科學合理地配置股權；安徽省天長市將集體經營性資產凈額按照農村集體經濟組織成員數全部折股量化到人，只設置個人股，不設集體股。二是在規定禁止設置集體股的同時，明確運用公積公益金制度予以代替。如《婁底市婁星區農村集體資產股權量化和管理指導意見》規定，股權設置原則上不設置集體股，只設置成員股，農村集體經濟組織可以提取一定比例的公積金和公益金；河北省館陶縣在股權設置上，要求原則上不設置集體股，在集體收益分配中提取公積金公益金。三是在規定禁止設置集體股的同時，明確運用公積公益金制度予以代替，并進一步規定公積公益金的提取比例。例如，廣東省佛山市南海區在股權設置上，明確規定只設個人股，不設置集體股。農村集體經濟組織的收益分配時，必須先提取40%的公積公益金和福利費后才能向個人分配。
第三，區別對待模式。鑒于農村集體產權制度改革具有地區差異化的特征，各試點地區針對集體股的設置問題態度不一。據此，除了要求設置集體股和禁止設置集體股兩種情形以外，個別試點地區還存在依據不同的標準決定是否設置集體股的現象。例如，上海市以是否撤村改制為劃分標準，在《關于推進本市農村集體經濟組織產權制度改革的若干意見》中規定，撤制村原則上不設立集體股，未撤制的村及鄉鎮可設立一定比例的集體股；黑龍江省、遼寧省以量化地區是否實行村改居為劃分標準，要求對于城鎮化進程較快、已實行村改居，且農村集體經濟組織成員全部納入城市社會保障體系的村，提倡不設置集體股，未實行村改居的地區應當設立一定比例的集體股。
（二）集體股存廢之爭的試點總結
在農村集體產權制度改革政策文件的指導下，各試點地區紛紛針對集體股的設置問題開展實踐探索。從全國改革情況來看，截至2017年底，完成集體產權制度改革的組、村、鎮三級單位，共設立股東1.12億人(個)，其中集體股東91.6萬人(個)，成員股東1.09億人(個)，分別占股東總數的0.8%和97.2%。原農業部發布的《關于農村集體資產股份權能改革試點情況》顯示，首批29個縣（市、區）股份權能改革試點在股權設置上，大多以成員股為主，普遍不設立集體股。由此可見，農村集體產權制度改革實踐中，集體資產股權設置以成員股為主，集體股在總股權數中占比較低，部分村集體在改革過程中，選擇一次性消除集體股，將集體資產全部折股量化給集體成員。在上述總體發展趨勢的主導下，集體股存廢之爭政策導向下的三種情形也隨之發生了相應改變。
第一，要求設置集體股的地區產生設置比例降低的趨勢。農業農村部政策與改革司二級巡視員余葵指出，近年來全國各地集體股的設置比例逐年下降，2019年底為13%。從實踐來看，設置比例的逐年下降包括兩種情況：其一，相比于改革之初，要求設置集體股的地區集體股的設置比例逐年下降；其二，設置集體股的地區數量不斷減少，導致全國設置集體股的比例逐年降低。就集體股設置比例下降而言，原農業農村部經管總站巡視員黃延信指出，在產權改革初期階段，大多數試點地區設置的集體股比例較高，一般占總股份的30%左右，更有部分地區高達60%—70%。但是，隨著改革試點工作的深入推進，越來越多的地區設置較低比例的集體股，整體上呈現出集體股設置比例逐漸下降的發展態勢。例如，天津市濱海新區僅有16個行政村設置了集體股，約占所有完成改革試點工作行政村的12%，在設立集體股的行政村中，集體股的設置比例均在5%以內；湖北省武穴市也是如此，集體股的設置比例僅約為5%。
第二，禁止設置集體股的地區數量逐漸增加。正如黃延信巡視員所指出的，近年來設置集體股的地區數量逐年減少，部分試點在推進集體產權改革的進程中，集體股經歷了由設置到不設置的實踐嬗變。例如，江蘇省蘇州市自2001年推進農村社區股份合作制改革以來，在經歷試點探索、加快推進和轉型升級三個階段的實踐經驗積累后，于2015年針對集體股的設置問題作出重新調整：要求凡今后新組建的社區股份合作社，一律實行股權固化，不再設置集體股；已經設置集體股的社區股份合作社，要爭取在本輪股權固化改革中予以調整核銷，將其全部量化為個人股，確保集體資產產權量化明晰、徹底。又如，廣州市天河區在實行農村股份合作制之初，規定股份合作經濟組織將固定資產量化到人時,應當設置60%以上的集體股，以充分體現集體所有的公有制性質。隨著集體股的弊端在實踐中日益顯現，1993年底天河區決定取消集體股的設置,并將現存的集體股全部量化到人。
第三，區別對待模式的劃分標準更為客觀化。隨著集體產權改革不斷向縱深推進，一些試點地區以“經濟發展水平高低”作為是否設置集體股的標準，促使區別對待模式下的劃分標準向客觀層面轉化，以保證農村集體經濟組織社會公共服務職能的實現。例如，寧夏回族自治區和安徽省均規定，對于集體經濟比較薄弱、以農業為主、負債較多的村，可以設置一定比例的集體股。事實上，前述上海市“是否撤村改制”和黑龍江省、遼寧省“是否實行村改居”的劃分標準建立在政府主導的自上而下改革的基礎之上，受到當地政府經濟發展規劃的影響，存在行政機關強制干預的現象，因而具備相當程度的主觀化色彩。相對而言，以“經濟發展水平高低”作為是否設置集體股的劃分標準，則是根據農村經濟的客觀情況，關注集體經濟發展的量化指標，從本質上衡量集體股設置與否的必要性，抓住了集體股設置標準的關鍵和精髓，實現了農村集體產權制度改革的新突破。
二、集體股存廢之爭的理論闡釋
（一）集體股存廢之爭的學理爭鳴
針對集體股的設置問題，學術界一直存在較大爭議，主要形成了“設置集體股”和“廢除集體股”兩種觀點分歧，其各自理由歸納總結如下：
主張設置集體股的理由主要有：第一，唯有設置集體股，才能充分體現集體所有的公有制性質，實現公有制經濟對集體經濟發展和保障收入合理分配的調節功能。若在集體產權制度改革中不保留集體股，集體資產將被全部量化到成員個人手中，那么集體經濟將不復存在。據此，從維護集體所有制、發展壯大集體經濟和保護集體財產所有者權利的角度考慮，應當設立集體股。第二，由于廣大農村地區普遍存在缺乏足夠的公共財政覆蓋和社會保障制度不健全的問題，故為滿足公共物品供給和集體成員福利的需要，農村集體經濟組織必須承擔大量的公共服務職能與社會保障任務。通過設置集體股的方式，能夠解決公共事業經費開支和為成員提供公共福利的問題。第三，鑒于農村集體經濟與農村行政事務緊密相連，故在農村集體資產中，包含學校、公園、村辦公室等非經營性資產。這類資產不僅無法收回投資，還另需定期加以維護，因而不能折股量化給股東，將其設置為集體股較為適宜。第四，通過設置集體股，將其用于歸還農村集體經濟組織的債務和解決農村集體產權制度改革中出現的遺漏成員、折股量化計算錯誤等遺留問題。
主張不設置集體股的理由主要有：第一，在將集體資產折股量化到成員時，還保留一部分資產設置為集體股，會產生產權不明晰的問題，這與農村集體產權制度改革的初衷相違背，是改革極其不徹底的表現。同時，隨著集體資產日益積累和人員結構復雜多樣，設置集體股會對集體資產管理和二次分配留下隱患。第二，鑒于目前實現村民委員會與農村集體經濟組織的“政經分離”仍面臨層層阻礙，實踐中農村集體經濟組織管理人員與村干部“交叉任職”的現象十分普遍，這會導致農村集體經濟組織的內部監督機構形同虛設。在這樣的情形下，若設置集體股，更會加劇集體資產利用分配不透明的現象，最終侵害到集體成員的權益。第三，設置集體股意味著股權流轉和有償退出面臨著不完全的流轉退出，因為理論上個人股流轉退出后，其仍然享有集體股的權益，存在對剩余集體股的索取權。
（二）集體股廢除之法理基礎
本文認為，基于法理邏輯和股權本質，集體股應當廢除，主要依據如下：
1.設置集體股有悖基本法理，存在重重弊端
第一，設置集體股違背股權的本質，導致法律關系混亂。盡管集體資產股權來源于農民集體成員權，代表每個成員在集體資產收益中的具體分配份額，而非一般意義上的股權。但是，同樣作為一項股權，在基本管理制度和運行規則上，集體資產股權與公司法中的股權存在著相當多的共通之處，故其亦應遵循股權的基本原理，不得與股權的本質屬性相悖。而設置集體股違背股權的基本特性，具體表現為以下四個方面：
首先，農村集體經濟組織無法履行作為股東的基本出資義務。雖然股份經濟合作社的財產構成不同于現代企業的出資制度，但是股東獲得股權均需以付出相應的對價為前提。農村集體資產基于集體成員投入的財產和付出的勞動不斷積累而形成，屬于農村集體經濟組織成員集體所有，集體成員以其對集體資產積累的貢獻大小確定所擁有的股權份額。這實際上相當于對其出資的確認，體現成員對其享有的股份具備物質基礎。然而，由于產權主體界定不清，實踐中集體股股東已經異化為農村集體經濟組織，而農村集體經濟組織又沒有獨立于集體成員而專屬于自己的財產，無法履行作為股東的基本出資義務。因此，農村集體經濟組織沒有明晰的財產用于出資，集體股的設置明顯缺乏法理依據。
其次，農村集體經濟組織陷入持有自己股份的困境。為推進集體經營性資產股份合作制改革，各試點地區普遍設立了股份經濟合作社，集體股即是農村集體經濟組織成員集體所持有的股權。鑒于成員集體的高度抽象化特征，法律規定由農村集體經濟組織代表其行使權利。據此，農村集體經濟組織成為集體股的股東。然而，在農村集體產權制度改革的語境下，農村集體經濟組織就是股份經濟合作社。這就產生農村集體經濟組織自己持有自己股份的現象，使農村集體經濟組織具備法人和股東的雙重身份，不僅在股份經濟合作社內部形成異常冗雜的股權結構，妨礙成員股股東權利的正常行使，還造成法律關系混亂的局面，影響股份經濟合作社對外的經營管理活動。
再次，農村集體經濟組織喪失股東的基本權利——表決權。為有效規范公司自持股份的行為，公司法明確規定，公司持有的本公司股份不享有表決權和利潤分配請求權。在這樣的理論指引下，一些試點地區運用類比推理的法律方法，得出農村集體經濟組織持有自己的股份亦不享有表決權的結論。據此，對集體股的權能進行限制，直接規定集體股不具備表決權能，以達到規避“內部人”控制現象的目的。然而，集體股作為一種普通股，表決權應屬于其基本權能之一，代表著股東對股份經濟合作社經營管理的控制權，是股東實現自身權益的重要方式。上述做法忽視了農村集體經濟組織法人的特別性，將其與公司類的營利法人進行完全等同地考慮。因而，簡單套用公司法的相關規定，“一刀切”地剝奪集體股的表決權，嚴重違背了股權的本質屬性。
最后，農村集體經濟組織不承擔清償責任。與任何市場主體一樣，股份經濟合作社在開展經營活動時，面臨著許多不可預知的風險，因而涉及彌補虧損的責任承擔問題。考慮到集體股承載著集體的公共利益，試點地區普遍要求成員股股東以其持有的股權份額為限承擔清償責任，而集體股股東卻無需負擔任何虧損。然而，依據股東股權平等原則，作為持股類別同屬普通股的股東，集體股股東在享受集體收益的同時，亦應與成員股股東一樣承擔股份經濟合作社的虧損。因此，實踐中為強化集體股的公益功能，免除農村集體經濟組織清償責任的做法，制造了集體股背離股權本質的法理悖論。
第二，設置集體股會造成產權歸屬不清，引發二次改制的困境。長期以來，農村集體資產產權歸屬不清晰、權責不明確、保護不嚴格，嚴重侵蝕了農村集體所有制的基礎，阻礙了農村社會的經濟發展。實行農村集體產權制度改革，就是要逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度。其中，明晰農村集體資產產權是推進各項改革的前提和基礎，這要求明確集體資產為哪些人所享有以及其占有的具體份額是多少。然而，設置集體股使得一部分集體資產仍然處于巴澤爾所說的“公共領域”，產生集體產權歸屬主體界定不清的問題，這與農村集體產權制度改革的目標背道而馳。更何況，設置集體股未來還會面臨再次改制和再次分配的難題，這不僅為農村集體經濟組織成員帶來更多的負擔，還對深入推進農村集體產權制度改革造成不必要的麻煩。
第三，設置集體股易形成“內部人”控制，產生尋租腐敗問題。盡管名義上集體股屬于農村集體經濟組織成員集體所有，但實質上卻由農村集體經濟組織代表持股，這使得農村集體經濟組織擁有獨立的股權利益，并產生與集體成員利益相沖突的法律后果。因而，在追求自身利益最大化目標的有限理性驅使下，以村干部為主的農村集體經濟組織管理者往往會利用集體股資產收益的控制權和剩余分配權，攫取大部分的集體資產租值，并在實際運行中控制農村集體經濟組織的決策權，從而形成“內部人”控制的局面，顯著增加農村集體經濟組織治理的內生交易費用，甚至在一定程度上滋生尋租腐敗問題，最終嚴重侵害集體成員的切身利益。
2.設置集體股的理由不具備正當性基礎
如前所述，相當一部分學者主張設置集體股，認為集體股是集體所有制的象征，是集體公共事業開支的重要資金來源，是發展集體經濟的必備要素。然而，從法律層面進行深入分析，學者們提出的理由并不具有正當性：
首先，集體所有制規定了集體資產由集體占有，即集體邊界范圍內的生產資料、財產、要素資源屬于集體成員集體所有；集體經濟是集體成員利用集體資產增進共同利益的經濟形式。集體經濟的本質是生產要素的組合方式，不是財產的所有制問題，集體所有制探討的才是集體所有權的歸屬問題，集體經濟不等于集體所有制經濟。黨的十六屆三中全會提出，要使股份制成為公有制的主要實現形式。隨著經濟發展水平的不斷提高，股份合作成為發展集體經濟的有效組織形態。農村集體資產股份合作制改革通過將集體經營性資產折股量化到每個集體成員，充分調動集體成員的積極性和主動性，激發農民的勞動熱情與內生動力，推動集體經濟又好又快地發展。據此，集體經營性資產股權既是集體成員享有集體所有權的創新性表達，也是農民落實農村集體所有制的重大突破。股份合作制本身就是集體所有制的實現形式和集體經濟的運行機制，這與是否設置集體股不存在任何關聯。主張設置集體股是維護集體所有制和發展集體經濟必要條件的觀點，沒有認清集體所有制和集體經濟的本質，混淆了集體資產股份合作制改革與工商企業股份制改造之間的關系，是在理論層面上對集體股產生的誤讀。
其次，從理論上講，農村集體經濟組織是農村集體經濟的經營者，承擔經營管理集體資產的經濟職能；而村民委員會是農村公共事務的管理者，承擔發展集體公共事業和為成員提供公共福利的社會管理職能。按照國家推進城鄉基本公共服務均等化的要求，農村公共服務建設的資金應當由國家財政來負擔，不屬于農村集體經濟組織的職能范圍，亦不應當由其來承擔相應的費用。然而，實踐過程中，農村集體經濟組織和村委會實行“政經分離”后，村委會沒有獨立的經濟來源，無法滿足農村公共產品供給的需要。同時，加之各級政府財政的扶持力度遠遠不夠，故仍需農村集體經濟組織來負擔集體公共事業和成員社會保障的開支。不過，即使為化解目前所處的現實困境，需要農村集體經濟組織承擔農村公共服務開支，但囿于集體股所存在的種種弊端，故也不宜采取設置集體股的方式來實現。
再次，基于非經營性資產的公益屬性與集體股承載的公共事業職能相一致的原因，而將非經營性資產折股量化為集體股，進而強調集體股設置必要性的觀點，在折股量化的資產范圍上產生了嚴重的錯誤認識。根據《集體產權改革意見》的要求，針對三類農村集體資產，國家分別采取不同的改革措施：對于資源性資產，要落實確權登記頒證工作；對于經營性資產，應著力推進股份合作制改革；對于非經營性資產，要建立統一運行管護機制。其中，股權量化的資產范圍為經過清產核資確認的集體經營性資產，資源性資產和非經營性資產原則上均不納入折股量化的范圍。據此，既然不能將非經營性資產進行折股量化，就不會以此為客體設置股權，也就不存在股權設置的問題。而作為集體資產股權的一種基本類型，集體股是集體經營性資產折股量化后，在股權設置環節加以探討的內容。那么，針對非經營性資產，在根本不存在股權設置問題的情況下，亦不會出現設置集體股這一具體股權類型的后續問題。因此，在非經營性資產尚未被納入股份化改革范疇的前提下，又何來將其折股量化為集體股，并以此作為設置集體股的主要依據呢？
最后，將集體股用于歸還農村集體經濟組織的債務和解決集體產權改革的遺留問題實乃多此一舉。一方面，根據財政部印發的《村集體經濟組織會計制度》規定農村集體經濟組織在年終收益分配前清理債務。由此可見，清償農村集體經濟組織的債務發生在集體收益分配前，即農村集體經濟組織應當在收益分配前，按照年初的預算額度，從集體收益中拿出一部分資金先行償還債務。而集體股產生于集體收益分配時，對應農村集體經濟組織清償債務后的凈利潤。據此，在集體股產生之前，農村集體經濟組織的債務已經清償完畢，二者在發生時間上具有先后順序。因而，主張將集體股用于清償債務，并以此作為設置集體股理由的觀點，混淆了二者之間的邏輯關系；另一方面，在農村集體產權制度改革的過程中，若清產核資、確認成員身份、股權設置等各項工作均建立在群眾民主協商的基礎上，經農村集體經濟組織成員民主決定并得到群眾的充分認可，產權改革就不會產生遺留問題。退一步講，即便產生了遺漏成員、折股量化計算錯誤等遺留問題，也可以通過利用集體新增資產再折股量化的方式加以解決。
（三）集體股廢除后宜構建公積公益金制度
實踐中，農村集體經濟組織不僅面臨化解歷史債務、擴大生產規模及彌補經營虧損的現實窘境，還需要承擔集體公共事業和成員社會保障的開支。這就要求其保留部分資金用于滿足發展集體經濟和提供公共服務的需要。目前，農村集體經濟組織主要采用設置集體股或提取公積公益金兩種方式保留該部分資金。相比之下，提取公積公益金的方式既能有效避免集體股帶來的各種問題，又能達到與其殊途同歸之效果，實乃目前為止最為適宜的方式。
1.公積公益金替代集體股的正當性分析
公積金被譽為公司的儲備金，是公司在資本額之外保留的一部分資金。其在維持公司資產和增強公司信用等方面發揮了積極作用，對公司的存續和發展具有重要意義，兩大法系均對公司設立公積金提出了明確的要求。同時，作為當代世界合作社的成功典范，西班牙蒙德拉貢合作社要求將可分配收益的10%留作社會基金，用于社區福利和教育。這意味著可以通過從合作社中提取一定比例的盈余，滿足發展公共事業和提供公共福利的需要。此項社會基金制度具有現代公益金制度的雛形，為構建公益金制度提供了有益啟迪。
為促進各類市場主體持續發展，履行其服務成員的社會責任，我國逐漸建立起了公積公益金制度。根據現行《公司法》的規定，公司提取的公積金用于彌補公司的虧損、擴大公司生產經營或者轉為增加公司資本；1993年《公司法》的規定，“公司提取的法定公益金用于本公司職工的集體福利”；《村合作經濟組織財務制度（試行）》規定，“公益金用于集體福利等公益設施建設，包括興建學校、醫療站、福利院、電影院、幼兒園等”。這表明公積公益金的功能在于為本單位有效彌補虧損、擴大生產規模及集體公共事業支出提供資金支持。據此，從功能和作用的角度來講，提取公積公益金與設置集體股所欲達到的目的完全一致，全然可以取代集體股所發揮的效用。況且，公積公益金制度并非一項新生事物，而是經過理論和實踐雙重檢驗的成熟產物，在我國長達近30年的實施過程中未產生負面效應，實現了法律效果與社會效果的統一。因而，公積公益金替代集體股具有現實可行性和較強的可操作性。
另外，根據《村集體經濟組織會計制度》的規定，農村集體經濟組織從集體收益和其他來源中提取公積公益金。其中，集體收益是公積公益金的主要來源，其他途徑包括接受捐贈的資產、對外投資中資產重估溢價、征用土地補償費以及拍賣“四荒地”使用權收入等。根據農業農村部2020年11月印發的《農村集體經濟組織示范章程（試行）》的規定，集體股來源于農村集體經濟組織的集體收益。從資金來源上講，集體股與公積公益金均主要提取自農村集體經濟組織的集體收益，并且對應農村集體經濟組織清償債務后剩余的凈利潤。不過，設置集體股是在股權設置時直接保留一定比例的集體股份，而提取公積公益金是在股權設置時將所有股份分配給農村集體經濟組織成員，然后再對股份收益按股提取資金。這將產生不同的法律后果，引發設置集體股而出現的產權主體界定不清、設立專門管理機構徒增成本等一系列問題。況且，相對來講，集體股的資金來源較為單一，公積公益金的來源渠道更加廣泛，長期積累的公共資金將更為豐富。據此，公積公益金不僅能夠涵攝集體股的應有功能，還具備強大的制度優勢，規避集體股所存在的各種問題，因而是解決集體經濟組織現實困境的最佳方式。
2.集體股廢除之公積公益金的制度設計
為切實發揮公積公益金的作用，實現推動集體經濟發展的功能，當前亟需完善具體的制度設計。為此，通過明確公積公益金的法律性質、具體用途、提取比例及操作程序，能夠規范公積公益金的管理與使用，實現公積公益金承載的制度價值。
第一，公積公益金在會計科目上屬于所有者權益，在法律性質上歸農村集體經濟組織成員集體所有。根據《村集體經濟組織會計制度》的規定，公積公益金屬于所有者權益，應將其列入所有者權益類會計科目。另據《企業會計準則——基本準則》的規定，所有者權益是投資者對企業凈資產的所有權。由此可見，公積公益金屬于企業投資者的資產利益，投資者是公積公益金的所有權主體。在農村集體經濟組織中，公積公益金主要是從集體收益中提取的，而集體收益由集體經濟組織成員享有，故公積公益金取自于集體成員，農村集體經濟組織成員集體對其享有所有權。另外，由于農村集體經濟組織提取公積公益金的受益主體和負擔主體均是集體經濟組織成員，故不會出現公司中法定公益金的投資者是股東，受益人是職工而引發的利益沖突問題。
第二，鑒于農村集體經濟組織作為特別法人，具有區別于營利法人的特別之處，故其所提取公積公益金的用途亦具備特別性。一方面，公積金的主要用途在于：（1）償還農村集體經濟組織的歷史債務。根據一般會計原理，農村集體經濟組織應當在年終收益分配前先行償還債務，在虧損未得到全部彌補之前不得分配收益。據華中科技大學中國鄉村治理研究中心2018年發表的調查報告顯示，截至2006年底，全國村級債務規模為4000億元。結合近年來媒體報道的相關內容看，目前我國村級債務問題依然嚴峻，各地歷史債務數額巨大。因此，若嚴格遵循營利法人的基本原理，要求農村集體經濟組織還清全部債務后再進行收益分配，那么將在未來幾年甚至十幾年內都無法向農民分配集體收益。這將極大地打消農民參與改革的積極性，無法實現讓農民分享紅利的目標，有悖于農村集體產權制度改革的初衷。有鑒于此，可以在確保農村集體經濟組織按時償還當期債務的基礎上，將提取的公積金用于每年化解一定比例的歷史債務，從而有效兼顧債權人權益和農民的利益。（2）彌補遭遇的意外虧損。《集體產權改革意見》要求，建立符合市場經濟要求的集體經濟運行新機制，明確農村集體經濟組織的市場主體地位。這表明，農村集體經濟組織在運營過程中，應當充分參與市場競爭活動。盡管農村集體經濟組織主要從事出租類保值的經營活動，但仍然會面臨不確定的經營風險。為防備農村集體經濟組織遭受風險所帶來的意外虧損，應當按期提取一定比例的公積金加以應對。（3）擴大生產經營規模。相比公司類營利法人，農村集體經濟組織通過商業銀行等金融機構獲取貸款，實現自身融資需求的方式存在一定的現實障礙。但農村集體經濟組織需要擴大生產經營規模，發展壯大集體經濟，如建設大棚種菜栽果，投資養殖項目等。為此，農村集體經濟組織可以通過提取公積金的方式，滿足其擴大再生產所需的資金需要。另一方面，公益金的用途是滿足集體公共事業和成員福利保障的需要，其應當用于實現集體成員的共同利益，不能服務于單個成員的個人利益，主要包括以下內容：（1）農村公共設施的建設，如農村公共道路的修建和維護、公共水利設施的建設和維修、環衛設施和文化設施的建設等；（2）發展農村教育事業，如辦好村小學、托兒所、幼兒園等；（3）發展農村醫療衛生事業，如完善農村醫療救助制度，辦好鄉鎮衛生院，支持村衛生室建設等；（4）健全農村社會保障體系，如開展農村社會養老保險和醫療保險工作，發展以扶老、助殘、救孤、濟困、賑災為重點的社會福利事業等。
第三，公積公益金的提取比例應當在國家規定的區間范圍內，由本集體經濟組織成員民主討論決定。一方面，由于公積公益金的提取比例過高，會損害農村集體經濟組織成員的合法權益，削弱農民的改革熱情和積極性。據此，國家應當規定公積公益金提取的比例上限，明確公積公益金提取比例的標準區間，具體可以參考改革實踐中設置集體股的比例上限，即一般不得超過集體收益的30%。另一方面，鑒于各地的實際情況千差萬別，不同村集體的現實發展需要各有差異。因此，應當允許各地區結合自身的經濟發展狀況，在國家規定的公積公益金提取區間范圍內，授權章程規定或經成員（代表）大會民主決議本集體經濟組織提取公積公益金的具體比例。實際操作路徑為：各地核算每年償還債務、彌補虧損、擴大再生產以及公共道路維修、基礎設施建設、村民醫療養老上學等公共事業所需的費用，計算出其所占當年總支出的比例，并綜合近幾年的比例得出平均數值，此平均比例即為本集體經濟組織提取公積公益金的比例。
第四，農村集體經濟組織在提取公積公益金時，應當遵循嚴格的操作程序。首先，由股份經濟合作社理事會制訂本社年度收益分配方案，并提交成員（代表）大會審議；其次，三分之二以上具有表決權的成員（代表）參加大會并經成員（代表）表決權總數過半數通過，成員（代表）大會審議批準年度收益分配方案。再次，將年度收益分配方案報鄉鎮人民政府（街道辦事處）備案。最后，根據年度收益分配方案，按照分配項目和分配比例的要求，提取公積公益金。同時，在集體收益分配順序上，提取公積公益金位于第一順位。農村集體經濟組織在分配當年集體收益時，應當先提取公積公益金，再按照持有股份經濟合作社經營性資產的股份比例進行分紅。
需要注意的是，《農村集體經濟組織示范章程（試行）》和《村集體經濟組織會計制度》均明確要求，農村集體經濟組織從集體收益中提取一定比例的福利費，用于集體福利、文教、衛生等方面的支出。但福利費與公益金的功能大體相似，且福利費已不再契合當今社會發展趨勢，故農村集體經濟組織在進行收益分配時，亦應取消福利費的提取。主要理由有：一方面，按照《辭海》的解釋，公益金是指企業單位或生產單位，為了興辦文化事業或公共福利所籌措的共同資金。農村集體經濟組織的公益金不僅包括興建集體公益設施的支出，還包含興辦各項科教文衛事業以及為集體成員提供社會保障的集體福利費用。然而，《農村集體經濟組織示范章程（試行）》和《村集體經濟組織會計制度》不當限縮了公益金的內涵，將公益金的用途限定于集體公益設施建設，并將本歸屬公益金項下的集體福利事業支出納入福利費的范疇，混淆了二者之間的關系。據此，公益金能夠涵攝福利費的內涵，農村集體經濟組織無需在提取公益金之外，再另提取一定比例的福利費；另一方面，鑒于職工福利費是計劃經濟的產物，是我國傳統分配體制的一部分，在本質上與職工工資無差異，已不再符合市場經濟的現實需要。故《企業會計準則第9號——職工薪酬》取消了原“應付福利費”會計科目，將職工福利費列入“應付職工薪酬”科目進行核算。同樣，隨著農村社會保障體系逐步建立，農民享受新型農村合作醫療保險和新型農村社會養老保險待遇，集體成員的社會保障支出一部分納入到國家財政的范圍，另一部分通過農村集體經濟組織提取公益金的方式得以解決，故提取集體福利費已不再合乎時宜。
三、現存集體股的解決路徑
盡管現階段仍然存在主張設置集體股的呼聲，但大多數學者和實務人員一致認為，未來應當逐漸取消集體股的設置。結合部分試點地區的現實做法，針對目前各試點地區農村集體經濟組織現存的集體股，本文建議采取以下三種方式進行適當處理。
（一）轉變為公積公益金
國家推行農村集體產權制度改革后，成立了新型農村集體經濟組織，賦予其特別法人的法律地位，并對具體組織形式、法人治理機制及經營管理制度作出了相應的安排。但是，在會計制度上卻并未制定配套規則，仍然沿用2004年財政部印發的《村集體經濟組織會計制度》。鑒于農村集體產權制度改革之前，并不存在集體資產股份化的問題，因而《村集體經濟組織會計制度》中不涉及任何有關集體股的會計核算規定。根據調研中試點地區的實踐做法，各地普遍將集體股列入公積公益金科目進行核算。盡管在會計科目上，集體股與公積公益金列為同一會計科目進行核算。但在將集體股轉變為公積公益金時，不能在會計科目內部直接進行轉換，否則將有悖于基本會計制度，造成會計賬目之間的混亂。具體操作路徑應當為：先將集體股對應的集體收益返還至農村集體經濟組織的集體收益之中，再將該部分集體收益提取為公積公益金。
需要強調的是，由于集體股與公積公益金的功能用途基本一致，故在農村集體經濟組織運營過程中，設置集體股與提取公積公益金不能并存。然而，實踐中將二者并用的現象卻屢見不鮮。例如，《農村集體經濟組織示范章程（試行）》規定，集體經濟組織在進行收益分配時，既應在第一順序提取公積公益金，又要設置集體股參與集體收益分配。大慶市《肇州縣股份經濟合作社收益分配指導意見》要求，各村股份經濟合作社以自然年度為經營周期，在每個經營周期滿后，首先提取一定比例的法定公積金，再將剩余利潤按照集體股所占30%的比例進行分紅。這不僅造成提取資金的職能重復，導致公共資金的比例過大，產生過度的閑置和浪費，還占用集體成員的股權份額，使得分配到農民個人的股份減少，嚴重損害成員的切實利益。因此，在全面推行公積公益金制度時，應當全面取消集體股的設置，集體經濟組織不能將二者共存并用。
（二）全部量化為成員股
根據《民法典》第261條的規定，“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。”又據，農村集體產權制度改革的目標是將農村集體資產的所有權確權到不同層級的農村集體經濟組織成員集體。由此可見，農民集體是集體所有權的法定主體。然而，鑒于“農民集體”本身帶有的濃厚政治色彩和高度抽象性，故從本質上來講，農村集體經濟組織成員才是集體資產的最終所有者和集體收益的最終享受者。據此，集體股來源于農村集體經濟組織的集體收益，而集體資產的全部收益屬于本集體經濟組織成員集體所有，故集體股的享有者是集體經濟組織成員。因此，集體股屬于集體經濟組織成員所有，將現存的集體股全部量化為成員股，從而取消集體股的設置，具備充分的法理基礎和現實依據。具體操作路徑為：將集體股按照農村集體經濟組織成員現有的股權比例進行量化，全部轉為成員股并分配給集體成員。
事實上，即使是在目前設置集體股的試點地區中，實務部門負責人員也普遍將集體股視為一項階段性或過渡性的股權。隨著農村集體產權制度改革的深入推進，我國經濟社會發展水平不斷提高，待國民經濟發展和公共財政能力發展到較高階段，農村社會保障體系基本健全，實現城鄉一體化進程，村級集體經濟發展到一定程度，村級無任何債務的時候，應當將集體股量化為成員股，適時取消集體股的設置。例如，大慶市《肇州縣農村集體產權制度改革股份量化指導意見》規定：“集體股可以視為過渡性措施來設置，在新型集體經濟組織經過較長時間運行，處理完遺留問題，沒有需要補繳的費用，集體經濟組織成員全部納入城市社會保障體系，且其他條件成熟時，可以取消集體股，其份額可按照改制時的個人股比例進行量化。”但是，鑒于目前仍處于農村集體產權制度改革的初期階段，大多數村級集體經濟的發展活力尚未顯現。因此，現階段若將集體股全部量化為成員股，還需從農村集體經濟組織的集體收益中提取一定比例的公積公益金，用于滿足償還歷史債務、彌補意外虧損、擴大生產經營規模以及發展集體公共事業的需要，這在現階段還缺乏現實可行性。
（三）降低集體股的設置比例
盡管逐步取消集體股的設置是未來的發展趨勢，但為維護集體產權制度改革的穩定性和可預期性，將現存的集體股予以一次性地全部廢除并不現實。為此，如前所述，許多試點地區采取降低集體股設置比例的方式實現廢除集體股的目標。相比前兩種廢除路徑，逐漸降低集體股設置比例的方式實施時間相對較長，推進過程較為緩慢，法律成效不夠顯著，但因舉措本身的謙抑緩和屬性，事實上更易被廣大農民接受和認可。針對各試點地區現存集體股的降低比例，鑒于在集體股的設置問題上，《集體產權改革意見》賦予集體經濟組織成員極大的自主權，規定是否設置集體股、采用何種方式設置以及具體設置多少比例完全由集體成員民主討論決定。據此，從總體上講，在取消集體股的設置進程中，集體股的降低比例亦屬各試點地區自主決定的范疇，應當由本集體經濟組織成員（代表）大會民主討論決定。
然而，若集體股設置比例的降低幅度過大，不僅難以適應農村集體經濟組織的現實需要，還會過度超越廣大農民的認知范圍，在一定程度上違背農民的意愿。而降低幅度過小，又無法實現盡早廢除集體股的目標。因此，各試點地區集體股比例的降低幅度既不宜過高，也不宜過低，國家應當明確集體股設置比例的降低幅度，形成對各地集體股降低比例的有益指導。具體來講，鑒于目前在設置集體股的試點地區中，已經呈現出集體股設置比例逐年下降的趨勢，國家可以這些試點地區集體股的設置情況為實踐樣本，在綜合考量各地集體股實際利用情況的基礎上，分析各地集體股設置比例降低的影響因素，重點考察歷史債務的償還情況、公共事業的現實需要和當地農民的接受程度等，由此計算出在特定的時間范圍內，集體股設置比例的合理降低幅度，平衡農村集體經濟組織與廣大農民群體的利益，從而穩步取消現存集體股的設置。
四、結語
農村集體產權制度改革是具有“四梁八柱”性質的重大改革，關系農村的長遠發展、農業的未來走向和農民的財產收入，是全面實施鄉村振興戰略，解決“三農”突出問題的關鍵。集體資產股份合作制改革中集體股的設置問題，直接影響股份經濟合作社的股權設置、治理機制、利益分配和虧損承擔。運用公積公益金制度替代集體股的設置不僅高度契合未來發展趨勢，還促進股份經濟合作社實現高效運營，這對于維護集體成員權益，增加農民財產性收入以及實現產權改革初衷具有積極意義。
（作者房紹坤系吉林大學法學院教授，博士生導師；任怡多系吉林大學法學院民商法學博士研究生，中國鄉村發現網轉自：《蘇州大學學報（哲學社會科學版）》2021年第2期）
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