3月22日至26日，筆者隨考察組赴浙江省義烏市調研交流統籌推進農村土地改革
試點工作。考察組先后參觀了江東街道青巖劉村（新農村建設1.0模式，“中國網店第一村”）、佛堂盤龍花園（新社區聚集建設）、佛堂鎮坑口村（宅基地三權分置和農村更新改造）、義亭鎮前塘村（宅基地退出）、義亭鎮缸窯村（美麗鄉村建設）、稠江街道松門山入市地塊（集體經營建設用地入市）、北苑街道新后傅村（歷史遺留問題處理）和福田街道樓西塘村（新農村建設2.0模式），并與當地干部群眾交流座談。經過調研，筆者認為，義烏市通過多舉措改革、多措施推進和政府宏觀指導、村民自愿接受、市場經濟調節，解決了“人往哪里去、錢從哪里來、空間哪里找”的難題，保障了農民基本權利，增加了農民財產性收益，化解了農民和基層組織間的矛盾，增強了干群之間的關系，廣大農民的獲得感得到了明顯增強。義烏經驗對于北京市深化農村改革和建設美麗鄉村具有一定的借鑒意義。
一、分類施策
宅基地是農民最基本的財產，是農民生活居住所必須的。受歷史發展影響，各地管理方式不統一，人均占用面積不統一，建筑模式不統一，市場價值不統一（農村單價低，城鎮郊區單價高），與新農村建設總體要求不相適應。這就要求各地要結合本地實際，因地制宜，區別對待，分類實施，決不能搞一刀切。義烏市堅持把農村宅基地“三權分置”制度創新和頂層設計作為改革的重要突破口和主引擎來抓，建立完善農村宅基地“取得固定化、價值市場化、權益多樣化、配置有償化、管理科學化”新機制，努力維護好宅基地的基本保障功能，實現好宅基地的完整物權功能，發展好宅基地的價值增值功能。
一是城鎮規劃紅線范圍以內的，實施城鄉新社區聚集建設，實行“戶有所居”。就是在保證村民居住的前提下，允許置換高層公寓、工業倉儲、商業用房或選擇貨幣補償。置換權益可以交易，政府確定最低保護回購價。目前，置換權益已成交5078宗，成交面積280669平方米，成交金額約20億元。新社區聚集建設模式比傳統四層半改造模式節約土地51%，比村莊現狀節約用地約36%，佛堂盤龍花園、福田街道樓西塘村就屬于此類情況。
二是城鎮規劃紅線范圍以外的，推行美麗鄉村建設，落實“住有所居”。就是村莊用地規模人均不超過100平方米（現為119.6平方米），宅基地人均不超過30平方米（現為35平方米），鼓勵少占或不占耕地，節約的村莊建設用地可直接入市。江東街道青巖劉村、義亭鎮前塘村、稠江街道松門山入市地塊屬于此類情況。
三是遠郊村實施“異地奔小康”工程，積極引導農民下鄉脫貧。既保障農民的基本居住權利，又最大限度地促進了宅基地價值的增值，增加了農民的財產性收入，為農民精準脫貧奠定了基礎。
二、統籌規劃
義烏市的新農村規劃并不完全一樣。村鎮建設規劃和建設模式由市國土資源局統一編制和設計，多規合一，一村一規，一村一冊，做到整齊劃一，風格一致。
一是城鎮規劃紅線以內的281個村，由政府主導，集中安置到55個社區，允許農民以合法宅基地占地面積1∶5置換權益面積，農民通過房屋出租和在當地就業增加收入。
二是城鎮規劃紅線以外的農村，編制了“1（鎮區、城市分區）＋X（中心村）＋Y（保留村）”的鎮村規劃體系，農民通過開發休閑觀光農業、鄉村旅游、鄉村民俗來增加收入。
三是偏僻山村通過異地搬遷、他鄉安置幫助村民實現脫貧致富。
四是規劃建設“中國網店第一村”，大力開展“大眾創業、萬眾創新”，盤活了農民用房，開拓了巨大的市場空間，打造出具有現代化城市格局的電商新城鎮。
三、村民自愿
宅基地制度改革，涉及全體村民利益，處理不好，極易誘發經濟糾紛，影響干群關系和社會穩定。
一是在維護宅基地所有權方面，義烏市突出農村農民主體地位，通過村級組織民主管理，實現村集體自主實施美麗鄉村建設和宅基地的自主分配。
二是在改革前，逐村逐戶逐人調查，廣泛征求村民對改革的意見和自己的想法，把村民工作做實做細做到位，村民不同意，決不勉強或強制執行，把村民提出的問題分解到村，落實到戶，包干到人，確保事事有人管，件件有人抓。
三是針對村民關心的問題，研究制定解決對策，印制宣傳手冊，做好解釋宣傳工作，做到家喻戶曉，人人皆知，提升村民滿意度、放心度。
四是處理歷史遺留問題多方面考慮，人性化處理，最大限度讓村民滿意，不簡單粗暴，不采取強制措施，不采取過激手段。對北苑街道新后傅村超人均面積建房問題，對于超面積小于一間（36平方米）、超建不超過一層的，列為輕微違法，經村集體按20年一次性收取有償使用費后，允許村民辦證。其他情形屬于嚴重違法，必須拆除。
五是在政策上給予支持。與銀行協商，對積極支持配合改革并已取得不動產證的村民，在辦理銀行貸款額度和貸款利率上給予優惠。不僅解決了問題，也推進了工作的落實。
四、政府扶持
農村土地制度改革離不開政府的支持，尤其是資金上的保障。
一是義烏市鎮村規劃設計費用（每個村30萬元左右）和村民房屋圖紙設計費用均由政府全部負擔，村民僅負擔所屬房屋的建設費用。
二是由政府出面為城鎮新社區聚集地居民減少開支。佛堂盤龍花園小區由鎮政府出面協調，交由杭州綠城集團負責建設和管理，前3年免收村民物業管理費，第4年至第6年收取60％，第6年至第9年收取90％，第10年后開始全額收取。同時，還為小區居民提供就業崗位，實現了不出小區就能就業，增加了村民收入。
三是積極完善小區公益設施和服務項目，解決村民后顧之憂。福田街道樓西塘村利用小區公共房屋建設幼兒園，本村居民幼兒可優先入托和降低收費。
五、市場運作
農村土地制度改革政府只能定政策、出標準，不能用行政手段進行過多干預，否則，將達不到應有的效果。義烏市充分利用市場手段，采取“雙有償”原則規范宅基地使用。
一是允許宅基地有償調劑。農民無償分配取得的宅基地資格權在落地前，如自愿退出，可由村集體統一回購，再通過市場公開配置的方式有償調劑給本村需要的集體組織成員，調劑所得歸原轉讓人，達到了互惠互利的目的。如，佛堂鎮坑口村委2017年11月委托產權交易所，以公開拍賣的方式對村宅基地進行有償調劑，成交面積573.56平方米，成交金額787萬元。
二是鼓勵宅基地有償選位。宅基地公開競爭市場化有償選位是義烏基層的探索創新。按照誰出錢多、誰優先選取地理位置好、環境條件優的宅基地。如，佛堂鎮坑口村委2017年11月采取公開競爭的方式進行宅基地使用權有償選位，共收取選位費412萬元，大部分用于村基礎設施建設和經濟困難戶建房補助。既解決了困難戶建房資金不足的問題，也為村集體經濟發展提供了資金保障。
六、經濟發展
土地制度的改革，目的在于明晰“三權”，盤活存量土地資源，增加集體經濟積累，改善農村生活條件和居住環境，促進農民增收致富，推進美麗鄉村建設，落實十九大報告提出的鄉村振興發展戰略。
一是集體經濟得到了壯大，村民收入得到了提高。通過試點實施，2017年，義烏市732個村的集體經濟年收入全部在10萬元以上，農民人均收入從改革前的2.6萬元增加到3.32萬元。累計收取宅基地有償選位費約112億元。收取農房歷史遺留問題農戶交納的有償使用費9.5億元，占全國試點地區總量的2/3，村級集體經濟得到了發展壯大。
二是宅基地資源得到了盤活。全市24家金融機構累計向農民發放住房抵押貸款7029筆，貸款金額34.09億元，占全國試點地區總量的1/3，解決了農民從事生產經營所需資金不足的問題。按目前的情況計算，義烏市共有宅基地20余萬宗，按平均每宗貸款50萬元推算，改革后理論上可盤活資產1000億元，撬動了農民沉睡的巨額資產，為農村發展、鄉村振興、農民增收提供了新動能，開辟了新財源。
三是村民參與村集體經濟建設的積極性得到了提高。佛堂鎮坑口村每位村民自愿拿出3平方米宅基地入股村集體經濟組織，支援村集體經濟發展，并從中實現分紅，達到了雙贏的目的。
七、治理有效
國土資源部部長姜大明曾指出，中國將探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權，適度放活宅基地使用權。試點以來，義烏市已建集聚建設高層公寓項目7個，總建筑面積227萬平方米，總套數11885套。配套產業用房項目7個，總建筑面積81.2萬平方米，解決1.5萬農民進城生活。建成異地搬遷安置項目5個，總建筑面積80萬平方米，安置農民7700多人。解決住房困難戶3010戶，治理改造危房21153戶。拆除違章建筑面積超過350萬平方米，665個村通過“基本無違建村”驗收。完成農房歷史遺留問題處理128個，涉及34592戶。完成產權調入庫35484戶，登記受理32988戶，累計發放農房不動產權證32300宗。通過一系列改革，鄉村美麗了，資產盤活了，發展上去了，實力增強了，問題解決了，矛盾化解了。
作者單位：北京市農研中心計財處
中國鄉村發現網轉自：北京農村經濟2018第五期
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