一、引言
作為人地關(guān)系緊張的大國(guó)，中國(guó)農(nóng)村土地的合理配置不僅關(guān)系著農(nóng)民生計(jì)還關(guān)系著國(guó)家糧食安全乃至整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和穩(wěn)定。20世紀(jì)80年代初推廣實(shí)施的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制（下文簡(jiǎn)稱(chēng)為家庭承包制）將農(nóng)村集體土地平均分配給廣大農(nóng)民經(jīng)營(yíng)，形成土地所有權(quán)仍歸集體、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主要由作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)戶(hù)自主支配的“兩權(quán)分置”局面。這一制度有力地提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和有效性，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的高速增長(zhǎng)。
但是，當(dāng)下的中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)配置仍存在諸多低效率問(wèn)題，主要表現(xiàn)在三大方面：第一，農(nóng)戶(hù)間配置效率低。土地流轉(zhuǎn)滯后于勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，家庭勞動(dòng)力已經(jīng)轉(zhuǎn)移的農(nóng)戶(hù)依靠留守人口勉強(qiáng)經(jīng)營(yíng)而有剩余勞動(dòng)力和經(jīng)營(yíng)能力強(qiáng)的農(nóng)戶(hù)想擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模卻得不到土地；土地流轉(zhuǎn)的“人格化”交易特征明顯，一些土地被“無(wú)償”轉(zhuǎn)給親友“代耕”而非出租給生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力強(qiáng)并愿意支付高租金的經(jīng)營(yíng)者。第二，流轉(zhuǎn)土地長(zhǎng)期利用效率低下。土地流轉(zhuǎn)的短期與活期化特征明顯，即流轉(zhuǎn)以短期或隨時(shí)可能結(jié)束的合約為主，造成流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)很不穩(wěn)定，經(jīng)營(yíng)者缺乏長(zhǎng)期投資和以可持續(xù)方式利用土地的激勵(lì)。第三，流轉(zhuǎn)土地小規(guī)模、碎片化經(jīng)營(yíng)特征明顯，缺乏規(guī)模經(jīng)濟(jì)效率。由于流轉(zhuǎn)配置的低效率，土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)特別是連片的規(guī)模經(jīng)營(yíng)并沒(méi)有順暢發(fā)生，小規(guī)模細(xì)碎化的土地承包格局仍然制約著土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展。
在此背景下，如何進(jìn)一步深化農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)制度改革以減弱小規(guī)模細(xì)碎化的土地承包格局對(duì)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的制約，如何更好地為農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)創(chuàng)造條件以促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，就成為亟待回答的問(wèn)題。本文首先對(duì)家庭承包制的演進(jìn)過(guò)程進(jìn)行梳理，并說(shuō)明阻礙土地流轉(zhuǎn)配置的制度安排是如何被逐步破除的；然后，基于中國(guó)農(nóng)戶(hù)土地面積小且地塊細(xì)碎以及城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型中流轉(zhuǎn)交易治理成本高等特性，說(shuō)明為什么自由流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不易實(shí)現(xiàn)土地這種位置固定的特殊要素的高效流轉(zhuǎn)配置，進(jìn)一步闡明土地集體所有制在降低交易成本、提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)配置效率上具備的潛在優(yōu)勢(shì)及其發(fā)揮作用的條件，為土地集體所有制可進(jìn)一步創(chuàng)新完善并充分發(fā)揮其在促進(jìn)土地連片規(guī)模流轉(zhuǎn)方面的制度優(yōu)勢(shì)的判斷提供科學(xué)支撐。
二、配置效率視角下中國(guó)農(nóng)村土地家庭
承包制的演進(jìn)與當(dāng)下改革焦點(diǎn)
中國(guó)建立在集體所有基礎(chǔ)上的農(nóng)村土地家庭承包制，在保障農(nóng)民生存發(fā)展、防止極端貧困以及保持社會(huì)穩(wěn)定方面取得了毫無(wú)爭(zhēng)議的制度績(jī)效，同時(shí)也為未來(lái)實(shí)現(xiàn)共同富裕提供了重要抓手。但隨著發(fā)展環(huán)境的變化，這一制度安排開(kāi)始顯露出妨礙資源配置效率的一面，為此，國(guó)家審時(shí)度勢(shì)進(jìn)行制度改革，相關(guān)改革及當(dāng)下焦點(diǎn)主要集中在三大方面。
（一）與承包資格認(rèn)定相關(guān)的效率問(wèn)題及制度改革
1.承包資格與土地經(jīng)營(yíng)相掛鉤的改革。在家庭承包制實(shí)施之初，承包地的流轉(zhuǎn)與撂荒均是被禁止的，農(nóng)戶(hù)不再經(jīng)營(yíng)時(shí)需要將土地交回村集體。出租或撂荒可能會(huì)失去土地占有資格的情況在許多發(fā)展中國(guó)家均存在，這種將地權(quán)和自營(yíng)相掛鉤的制度安排會(huì)阻礙農(nóng)村人口和勞動(dòng)力資源向其他區(qū)域和其他行業(yè)轉(zhuǎn)移配置。為提升土地資源在農(nóng)戶(hù)間的配置效率，國(guó)家對(duì)承包地流轉(zhuǎn)的態(tài)度由開(kāi)始的禁止逐漸向默許再向支持鼓勵(lì)轉(zhuǎn)變。1984年的中央一號(hào)文件提出“鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中。社員在承包期內(nèi)，因無(wú)力耕種或轉(zhuǎn)營(yíng)他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統(tǒng)一安排，也可以經(jīng)集體同意，由社員自找對(duì)象協(xié)商轉(zhuǎn)包”。不過(guò)，當(dāng)時(shí)并未對(duì)“轉(zhuǎn)包”性質(zhì)進(jìn)行明確界定，特別是對(duì)轉(zhuǎn)包能否收取租金報(bào)酬缺乏說(shuō)明。2002年頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》明確“通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”，農(nóng)民再也不會(huì)只是因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)土地而失去承包資格，承包資格和土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)徹底脫鉤。
2.承包資格與戶(hù)籍等相掛鉤的改革。當(dāng)下制度改革的焦點(diǎn)是要不要將承包資格與戶(hù)籍等其他條件也徹底脫鉤。脫鉤可以為進(jìn)城農(nóng)戶(hù)提供來(lái)自承包地流轉(zhuǎn)（或經(jīng)營(yíng)）的收入保障，類(lèi)似于為來(lái)自農(nóng)村的家庭提供低配版“全民基本收入”計(jì)劃，這在因國(guó)際局勢(shì)動(dòng)蕩和人工智能自動(dòng)化等而導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性失業(yè)頻發(fā)的年代具有重要價(jià)值；相互掛鉤，即收回那些長(zhǎng)期不在原村莊生活的家庭以及戶(hù)口遷出人口的承包地，則可以為農(nóng)村新增人口提供更多的土地保障。關(guān)于選擇哪種，國(guó)家的總體態(tài)度是“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”，即進(jìn)行脫鉤。2018年底發(fā)布的修訂版《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》規(guī)定“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地”“國(guó)家保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶(hù)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)戶(hù)進(jìn)城落戶(hù)的條件”，這意味著承包期內(nèi)的承包資格已經(jīng)和戶(hù)籍脫鉤了。
（二）與經(jīng)營(yíng)權(quán)穩(wěn)定性相關(guān)的效率問(wèn)題及制度改革
1.穩(wěn)定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的改革。盡管?chē)?guó)家通過(guò)劃定第一輪15年、第二輪及之后30年這樣的長(zhǎng)承包期限并做出“承包期內(nèi)不得調(diào)地”的規(guī)定來(lái)穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但在早些年間，很多村莊為滿(mǎn)足新增人口的土地生計(jì)保障訴求仍會(huì)根據(jù)人口出生、死亡、嫁娶等頻繁地違規(guī)調(diào)整承包地。調(diào)地時(shí)附著在土地上的投資有可能和土地一起被重新分配給他人或被他人侵占，這顯然會(huì)降低農(nóng)戶(hù)進(jìn)行長(zhǎng)期土地投資和采用可持續(xù)方式利用土地的激勵(lì)。當(dāng)下，除了發(fā)生一些政策允許的土地調(diào)整情況（如少數(shù)村莊發(fā)生自然災(zāi)害并損毀了一些承包地，或者一些村莊進(jìn)行了消減細(xì)碎化的土地整理項(xiàng)目）之外，承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定性得到很大提升。
2.穩(wěn)定流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的改革。當(dāng)下制度改革的焦點(diǎn)是如何保障流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定性。中國(guó)2020年的承包地流轉(zhuǎn)比率已經(jīng)達(dá)到34.1%，隨著城鎮(zhèn)化和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，特別是農(nóng)村人口老齡化加劇和人口繼續(xù)減少，承包地流轉(zhuǎn)比率有望進(jìn)一步增加。像江蘇這樣城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型起步較早省份的高達(dá)61.3%的流轉(zhuǎn)比率，在不遠(yuǎn)的將來(lái)必然常見(jiàn)于廣大地區(qū)。承包地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)已占據(jù)較高比例以及在不遠(yuǎn)將來(lái)可能發(fā)生的加速增長(zhǎng)趨勢(shì)均凸顯了保證流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)穩(wěn)定的重要性。因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)不穩(wěn)定不但會(huì)降低土地投資——有研究發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶(hù)在轉(zhuǎn)入地塊上進(jìn)行的長(zhǎng)期投資水平顯著低于自家承包地，還會(huì)減少規(guī)模戶(hù)對(duì)機(jī)械等和土地不直接相關(guān)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長(zhǎng)期投資。針對(duì)這些，國(guó)家正試圖完善農(nóng)地“三權(quán)分置”方案，通過(guò)賦予經(jīng)營(yíng)權(quán)必要的權(quán)利內(nèi)涵以確保流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)的長(zhǎng)期穩(wěn)定性。目前存在和將來(lái)面臨的主要問(wèn)題在于還有很多非制度原因會(huì)讓流轉(zhuǎn)雙方不愿意簽訂長(zhǎng)期契約，如轉(zhuǎn)出方因擔(dān)心非農(nóng)就業(yè)不穩(wěn)定而希望保持租約期限的靈活性等。
（三）與土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模相關(guān)的效率問(wèn)題及制度改革
農(nóng)戶(hù)土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模小且地塊細(xì)碎一直被認(rèn)為制約了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。就農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)規(guī)模而言，在中國(guó)這樣一個(gè)人地關(guān)系緊張的國(guó)家進(jìn)行農(nóng)村土地均分，必然導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)土地規(guī)模很小。除了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者太多、經(jīng)營(yíng)規(guī)模普遍過(guò)小之外，中國(guó)另一大問(wèn)題是地塊面積太小、土地細(xì)碎化嚴(yán)重。不足7.1畝的戶(hù)均承包地還要被分散在多個(gè)位置不同的地塊上；即使對(duì)于平均規(guī)模已達(dá)到400畝的家庭農(nóng)場(chǎng)，其土地依然平均由分離的15塊地構(gòu)成。土地經(jīng)營(yíng)的細(xì)碎化，不但會(huì)使很多勞作時(shí)間浪費(fèi)在分散地塊間的通勤上，也妨礙了機(jī)械替代勞動(dòng)或者增加了替代的成本，最終對(duì)一個(gè)試圖進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者所能有效經(jīng)營(yíng)的土地總規(guī)模形成束縛。目前存在和將來(lái)面臨的主要問(wèn)題在于如何有效形成連片規(guī)模化的流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)，畢竟在城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型中隨勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移而陸續(xù)轉(zhuǎn)出的承包地既非常小又在空間上異常分散。
三、城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型中土地集體所有制提高
土地流轉(zhuǎn)效率的潛在優(yōu)勢(shì)及條件
（一）自由流轉(zhuǎn)市場(chǎng)在配置小規(guī)模、細(xì)碎化土地方面面臨的障礙
1.土地流轉(zhuǎn)面臨高交易成本。具體表現(xiàn)在：①就事前搜尋成本而言，位置固定決定了土地市場(chǎng)的區(qū)域性，承租者往往是土地旁邊的居民，并且土地交易具有時(shí)間間隔長(zhǎng)、時(shí)間連續(xù)性差的特征，這種時(shí)空分割使土地市場(chǎng)具有“薄市場(chǎng)”特征。②就事中談判與簽約成本而言，對(duì)土地質(zhì)量等級(jí)或生產(chǎn)力進(jìn)行鑒定以便確定合適價(jià)格也是困難的，特別是土壤肥力測(cè)定費(fèi)用高昂。因此很難通過(guò)流轉(zhuǎn)合約來(lái)防止轉(zhuǎn)入方的短期行為、保證土地利用的可持續(xù)性。③就事后合約執(zhí)行成本而言，對(duì)合約期限內(nèi)調(diào)整合約內(nèi)容以應(yīng)對(duì)意外事項(xiàng)（如自然災(zāi)害、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)、技術(shù)進(jìn)步等）、監(jiān)督轉(zhuǎn)入方土地利用行為，以及對(duì)合約到期后土地質(zhì)量等級(jí)及變化的認(rèn)定核實(shí)和處理等，不管是流轉(zhuǎn)雙方還是類(lèi)似法院這樣的確保合約執(zhí)行的第三方都需要付出巨大努力與費(fèi)用。
2.高交易成本導(dǎo)致流轉(zhuǎn)配置效率低下。（1）土地流轉(zhuǎn)人格化交易特征明顯。面對(duì)搜尋合適交易對(duì)象和簽訂、執(zhí)行完備正式合約的高成本，以及缺乏低成本的商業(yè)化中介服務(wù)，進(jìn)城農(nóng)戶(hù)往往不得不退而求其次，大幅縮減交易過(guò)程中得不償失的交易投入，例如簡(jiǎn)單把土地“無(wú)償”地交給值得信賴(lài)的親友，進(jìn)行非正式、“人格化”的交易或者人情交易等。（2）流轉(zhuǎn)土地碎片化特征明顯。在城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型中，隨農(nóng)戶(hù)陸續(xù)進(jìn)城而陸續(xù)轉(zhuǎn)出的土地在空間位置上非常分散。希望轉(zhuǎn)入連片規(guī)模化土地的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者往往需要和不愿意轉(zhuǎn)出的農(nóng)戶(hù)商談土地互換，以將這些農(nóng)戶(hù)的土地置換到一邊。但是，這往往會(huì)面臨高昂的交易成本。（3）流轉(zhuǎn)短期化與活期化特征明顯并導(dǎo)致流轉(zhuǎn)地長(zhǎng)期利用效率低下。土地轉(zhuǎn)出方特別是剛轉(zhuǎn)移就業(yè)者因擔(dān)心非農(nóng)就業(yè)不穩(wěn)定而希望保持租約期限的靈活性。轉(zhuǎn)入方因?yàn)槟昀锨易哟鸁o(wú)意繼承家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)而不需要長(zhǎng)期租約。流轉(zhuǎn)雙方都希望為未來(lái)根據(jù)條件變化調(diào)整合約預(yù)留空間。
（二）土地集體所有制提高土地流轉(zhuǎn)配置效率的制度優(yōu)勢(shì)和實(shí)踐案例
1.制度優(yōu)勢(shì)分析。作為農(nóng)村土地所有權(quán)的擁有者，村集體可以在以下幾個(gè)方面發(fā)揮優(yōu)勢(shì)：（1）充當(dāng)天然的“土地流轉(zhuǎn)中介”或“土地轉(zhuǎn)出者協(xié)會(huì)”，降低流轉(zhuǎn)交易成本。由村民組成的村集體天然具有信息和信任優(yōu)勢(shì)，在發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)、進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的同時(shí)，可以“順便”將土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)納入其中，高信任、低成本地為流轉(zhuǎn)雙方提供流轉(zhuǎn)服務(wù)。（2）組織土地調(diào)整和置換、形成連片規(guī)模化流轉(zhuǎn)，提高土地流轉(zhuǎn)配置的規(guī)模效率。（3）組織關(guān)聯(lián)交易，以“土地銀行”把零碎、短活期的“存入”土地變?yōu)橐?guī)模化、長(zhǎng)期穩(wěn)定的“貸出”土地。
2.發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)的實(shí)踐案例。（1）江蘇鹽城市亭湖區(qū)“小田變大田”實(shí)踐。具體做法是，打破田埂、壟溝的限制對(duì)承包地塊實(shí)現(xiàn)集中連片；整合后的耕地被劃分為“流轉(zhuǎn)區(qū)”、“自種區(qū)”和“預(yù)留區(qū)”三部分。改革后，亭湖區(qū)首批試點(diǎn)的431戶(hù)農(nóng)戶(hù)共有的2790畝承包地——以前分散為1123塊小地塊，在堅(jiān)持承包權(quán)不變的前提下，被集中連片成147塊地。（2）湖北沙洋縣“按戶(hù)連片耕種”的實(shí)踐。2014年沙洋縣抓住農(nóng)村土地確權(quán)要對(duì)耕地統(tǒng)一測(cè)量、統(tǒng)一登記、統(tǒng)一頒證的契機(jī)，順應(yīng)群眾意愿，推行農(nóng)村土地“按戶(hù)連片”的耕種模式。使每戶(hù)耕種的土地連成一片、最多不超過(guò)兩片且“不插花”。（3）廣東清遠(yuǎn)市“土地整合”實(shí)踐。以村民小組（自然組）為單位成立經(jīng)濟(jì)合作社，全組土地經(jīng)村集體統(tǒng)一整理、規(guī)劃后以戶(hù)按人口均分，村民按照“耕者優(yōu)先”“大者優(yōu)先”“同等條件抽簽”“連片經(jīng)營(yíng)”“按比例置換”“順延擴(kuò)充”的原則進(jìn)行耕地分配和置換。
（三）發(fā)揮農(nóng)村土地集體所有制優(yōu)勢(shì)的條件
基于土地集體所有制的公共治理在提高土地流轉(zhuǎn)配置效率上大有可為。但同時(shí)也應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，政府（含村集體）通過(guò)集體所有制加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地資源配置的控制以及干預(yù)在歷史上并非總是奏效，中國(guó)在城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型中繼續(xù)發(fā)揮集體所有制的優(yōu)勢(shì)至少需要以下兩方面條件。一方面，需要一個(gè)追求經(jīng)濟(jì)效率的有為政府。另一方面，也需要對(duì)土地流轉(zhuǎn)配置做良好的頂層制度設(shè)計(jì)并形成有效的治理體系。需要明確村集體主要職責(zé)是為市場(chǎng)有效配置土地這種位置固定性資源功能的發(fā)揮創(chuàng)造有利條件和保駕護(hù)航，而不是替代市場(chǎng)。
四、結(jié)論及展望
值得指出的是，本研究雖然主要關(guān)注中國(guó)城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型中土地流轉(zhuǎn)配置問(wèn)題，但關(guān)于自由流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不易實(shí)現(xiàn)小規(guī)模、細(xì)碎化土地的流轉(zhuǎn)配置效率的現(xiàn)實(shí)結(jié)論可能同樣適用于其他國(guó)家。未來(lái)，可以進(jìn)一步進(jìn)行跨國(guó)比較研究，證明相對(duì)于其他土地條件類(lèi)似同時(shí)又是土地私有的國(guó)家，中國(guó)在城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型中的土地流轉(zhuǎn)配置效率和農(nóng)業(yè)發(fā)展績(jī)效可能更高。同時(shí)本文認(rèn)為只要按照“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的精神處理好市場(chǎng)與政府作用，中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化就能取得長(zhǎng)足發(fā)展。
（作者郜亮亮系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員；作者紀(jì)月清系南京農(nóng)業(yè)大學(xué)三級(jí)教授、博士生導(dǎo)師；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中國(guó)農(nóng)村觀察 微信公眾號(hào)）
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