中國的根本問題是農(nóng)民問題，而農(nóng)民問題的關(guān)鍵是土地問題。中國共產(chǎn)黨不僅真正使全國廣大農(nóng)民實(shí)現(xiàn)過“耕者有其田”；而且隨著進(jìn)入改革開放后，不斷探索農(nóng)村集體土地更好利用方式，從“集體所有、集體經(jīng)營”到“兩權(quán)分離”的“集體所有、農(nóng)戶（家庭）經(jīng)營”再到現(xiàn)在實(shí)施的有巨大活力“三權(quán)分置”之“集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營”的新型農(nóng)地制度。實(shí)踐已經(jīng)充分顯示，只有中國共產(chǎn)黨才有能力解決農(nóng)民土地問題。
一、建黨百年來農(nóng)村土地政策法律制度演變的回顧
這里重點(diǎn)以農(nóng)用地為例，建黨百年來農(nóng)村土地政策法律制度演變分為以下四大階段。
（一）從黨的成立到建國前農(nóng)村土地政策制度
這一階段（1921年7月-1949年9月）可分為四個(gè)時(shí)期和內(nèi)容：建黨初期和第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時(shí)期是“減租限租減息減稅”；土地革命戰(zhàn)爭時(shí)期是“沒收地主土地”；抗日戰(zhàn)爭時(shí)期是“減租減息”；解放戰(zhàn)爭時(shí)期是以平分土地的“耕者有其田”為主要特征的土地政策。這一階段重要政策，1928 年12月《井岡山土地法》，1929年4月興國縣《土地法》，1931年11月《中華蘇維埃共和國土地法》，1946年5月《關(guān)于土地問題的指示》，1947年10月《中國土地法大綱》等。
（二）建國以來到農(nóng)村改革開放前農(nóng)村土地政策法律制度
這一階段（1949年10月-1978年11月）也經(jīng)歷了四個(gè)時(shí)期：農(nóng)民土地所有權(quán)、農(nóng)民經(jīng)營土地時(shí)期，如《土地改革法》（1950年6月30日）；土地歸農(nóng)民所有、初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社集體經(jīng)營土地時(shí)期，如《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》（1956年3月17日）；高級(jí)社集體土地所有權(quán)、集體經(jīng)營時(shí)期，如《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》（1956年6月30日）；人民公社化土地集體所有、集體經(jīng)營時(shí)期，1962年9月27日黨的八屆十中全會(huì)頒布了《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》。
（三）農(nóng)村改革開放以來到十八大前農(nóng)村土地政策法律制度
這個(gè)階段（1978年12月-2012年10月）重要政策和法律，中發(fā)[1982]1號(hào)文件確立全面推廣家庭承包制，1984 年1號(hào)文件明確第一輪承包期限為15年，1993年11月《中共中央國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》明確第二輪承包期限為30年，特別2002年8月29日通過《農(nóng)村土地承包法》（2003年3月1日生效）確立家庭承包和其他方式承包的兩種承包方式以及土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度，使土地承包經(jīng)營權(quán)從債權(quán)保護(hù)變?yōu)槲餀?quán)保護(hù)，2007年3月16日通過《物權(quán)法》明確土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，2008年10月12日黨的十七屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”。
（四）十八大以來農(nóng)村土地政策法律制度
自2012年11月黨的十八大以來，在農(nóng)村土地深化改革方面，中央出臺(tái)了很多政策，特別是“三權(quán)分置”政策和“三塊地”改革試點(diǎn)政策，如2016年10月30日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》等，引起了農(nóng)村土地承包法、土地管理法等法律的修改，同時(shí)，制定《民法典》中特別土地經(jīng)營權(quán)作出規(guī)定。
二、建黨百年來農(nóng)村土地政策法律制度演變的啟示
它主要的啟示，包括：1.不忘初心以廣大農(nóng)民利益為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)制定相關(guān)政策和制定（修改）法律；2.遵循實(shí)事求是原則而以解放和發(fā)展生產(chǎn)力為根本目的制定相關(guān)政策和制定（修改）法律；3.依據(jù)中國國情和歷史發(fā)展現(xiàn)實(shí)，在無法律情況下，充分發(fā)揮政策優(yōu)勢(shì)，在有不完善法律情形下，有機(jī)融合政策和法律兩種不同功能齊力并進(jìn)，推進(jìn)農(nóng)村土地發(fā)展；4.在依法治國大背景下，正確處理改革與法治關(guān)系，做到農(nóng)村土地重大改革于法有據(jù)；5.隨著農(nóng)村土地制度改革領(lǐng)域拓展和深度推進(jìn)，更加注重人與自然共生之政策導(dǎo)航和良法護(hù)航雙重理念；6.農(nóng)村土地立法與修法充分遵循改革試點(diǎn)到政策引領(lǐng)及推行再到法律產(chǎn)生或修改之“三步曲”規(guī)律；7.隨著時(shí)代變遷，進(jìn)入新時(shí)代，法理創(chuàng)新與良法善治，成為未來完善農(nóng)村土地法律制度之法治目標(biāo)。
三、深化農(nóng)村土地制度改革和完善法律制度的展望
該展望內(nèi)容主要涉及四個(gè)方面，包括：
（一）農(nóng)村土地承包法律制度完善
這里需要深入探討和完善的兩大問題，一是完善土地經(jīng)營權(quán)制度。涉及土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)二元之客觀界定、建立土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓制度、完善用益物權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)登記制度、融資擔(dān)保中明確用益物權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)抵押等方面。二是第二輪到期以后的延包這一涉及廣大農(nóng)民利益大問題。實(shí)踐試點(diǎn)和理論探索共同推進(jìn)，需要尋找延包上策之路徑，為未來延包更好實(shí)施奠定基礎(chǔ)。
（二）宅基地“三權(quán)分置”有效實(shí)現(xiàn)形式研究
宅基地“三權(quán)分置”改革已經(jīng)成為完善宅基地制度重中之重。政策之權(quán)利只有上升為法律之權(quán)利才具有真正活力和呈現(xiàn)旺盛生命力。為此，學(xué)界對(duì)宅基地“三權(quán)分置”的法律表達(dá)之形式進(jìn)行了有益探索，形成了眾多觀點(diǎn)，同時(shí)，實(shí)踐中這一試點(diǎn)改革已經(jīng)在多地創(chuàng)造性開展，形成不同模式。筆者認(rèn)為，現(xiàn)行在宅基地“兩權(quán)分離”下產(chǎn)生的宅基地使用權(quán)制度存在較多現(xiàn)實(shí)問題和困境：法律仍然禁止宅基地使用權(quán)抵押；政策上明確宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓限制在村內(nèi)，且受讓人只能是符合宅基地申請(qǐng)條件的農(nóng)戶；若非本村成員的繼承人取得宅基地使用權(quán)（無期限），都會(huì)造成或勢(shì)必架空農(nóng)民集體土地所有權(quán)等等。深化宅基地“三權(quán)分置”改革和完善宅基地制度設(shè)想，主要思路包括：（1）農(nóng)戶原始取得無期限的宅基地使用權(quán)應(yīng)該界定為特殊用益物權(quán)；（2）依據(jù)權(quán)利生成創(chuàng)新思路或創(chuàng)新理論在特殊用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)（無期限）上設(shè)立普通用益物權(quán)的宅基地次生使用權(quán)（有期限）；（3）宅基地“三權(quán)分置”的二元法律權(quán)利類型表達(dá)，即宅基地所有權(quán)（自物權(quán)）、宅基地使用權(quán)（特殊用益物權(quán)），宅基地次生使用權(quán)（普通用益物權(quán)）的“三權(quán)分置”和宅基地所有權(quán)（自物權(quán)）、宅基地使用權(quán)（特殊用益物權(quán)）、宅基地租賃權(quán)（債權(quán)）的“三權(quán)分置”，該思路比較符合農(nóng)村實(shí)際，且能夠較好解決上述問題。
（三）集體經(jīng)營性建設(shè)用地法律制度完善
《民法典》2020年制定時(shí)，沒有具體把這么一個(gè)最基本的民事權(quán)利之集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定在《民法典》里面，而只是用轉(zhuǎn)致性一條規(guī)定為“集體所有的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)依照土地管理的法律規(guī)定辦理”，同時(shí)，《土地管理法》中本身存在著除出讓外企業(yè)原始取得和擁有土地使用權(quán)能否進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)、二級(jí)市場(chǎng)是否應(yīng)該包括租賃、集體公益性建設(shè)用地和宅基地轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地是否應(yīng)該法定等方面問題。對(duì)此，筆者認(rèn)為，國務(wù)院在制定涉及集體經(jīng)營性建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)、二級(jí)市場(chǎng)規(guī)則之條例性質(zhì)的行政法規(guī)時(shí)，應(yīng)該依據(jù)《民法典》參照國建設(shè)用地規(guī)范來制定，而不能依據(jù)《土地管理法》來制定，理由《土地管理法》是行政法為主性質(zhì)的法律。
（四）集體土地被征收其法律制度完善
雖然《土地管理法》2019年修改通過，對(duì)征收制度完善取得明顯進(jìn)步，但仍然存在農(nóng)用地中土地補(bǔ)償金偏低、農(nóng)用地中用益物權(quán)（土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)）補(bǔ)償缺失、宅基地補(bǔ)償中農(nóng)民集體如何體現(xiàn)、“成片開發(fā)建設(shè)需要用地”符合“公共利益”用地定量等問題。對(duì)此，學(xué)界需要繼續(xù)探討這些重要問題。
（作者系嘉興學(xué)院文法學(xué)院特聘教授，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：鳳凰網(wǎng)浙江 2021年6月11日）
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
