【摘要】在“治國理政”語境下使用“治理”概念，從理念分析出發(fā)，以鄉(xiāng)村基本組織制度為主線展開歷史考察。百年鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了復(fù)雜的探索過程，積累了豐富的歷史經(jīng)驗。集體化方向是鄉(xiāng)村治理的核心追求，在此基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)村治理體系經(jīng)歷了曲折式發(fā)展。新中國成立后至改革開放前，農(nóng)業(yè)合作化、人民公社化建構(gòu)了鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)性制度，“階級斗爭”成為鄉(xiāng)村治理核心理念，“政治運動”是鄉(xiāng)村治理基本政策工具。20世紀(jì)80年代農(nóng)村改革是對既有治理體制的顛覆性突破，是新中國歷史上鄉(xiāng)村社會最大變局。改革不僅促成社會經(jīng)濟迅速發(fā)展，也造成基層鄉(xiāng)村治理體系深刻轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著國家治理能力的提升。進入21世紀(jì)以來，特別是黨的十八大以來，鄉(xiāng)村治理進入新階段，呈現(xiàn)新特點，面臨新挑戰(zhàn)。探索現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系，需要繼續(xù)貫徹農(nóng)村改革根本經(jīng)驗。
【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村治理；人民公社；農(nóng)村改革；集體化
前言
隨著“國家治理現(xiàn)代化”成為改革發(fā)展總目標(biāo)，“鄉(xiāng)村治理”獲得了更加深遠的歷史意涵。在國家治理背景下審視鄉(xiāng)村治理，為近百年農(nóng)村發(fā)展研究提供了新維度。
“治理”可有多種理解，本文在“治國理政”意義上使用“治理”概念，而不是在西方治理理論語境下或傳統(tǒng)的“管理”“統(tǒng)治”意義上使用“治理”概念。在農(nóng)村工作文獻中，“鄉(xiāng)村治理”并非經(jīng)典表述。2006年，“鄉(xiāng)村治理”作為政策概念開始出現(xiàn)于中央1號文件；2014年十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”；2017年十九大提出建立自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，鄉(xiāng)村治理被賦予新的宏大視角。在文件表達中，“治理體系”與“治理能力”相提并論，實際上治理體系內(nèi)在地決定了治理能力，或者說治理能力是治理體系的外在表現(xiàn)。因此，不論是研究國家治理，還是研究鄉(xiāng)村治理，治理體系都是核心問題。本文對“鄉(xiāng)村治理體系”的界定是：能夠有效運行的鄉(xiāng)村組織和制度系統(tǒng)。體制改革以來，鄉(xiāng)村已經(jīng)初步建立起新的基層組織系統(tǒng)，也正在產(chǎn)生新組織，但很多組織尚未制度化。“制度”是已經(jīng)形成規(guī)律性并具備有效約束力的慣例、聯(lián)系和規(guī)范。本文從理念分析出發(fā)，以農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度為基礎(chǔ)、以基本組織制度為主線展開歷史考察，致力于探索百年鄉(xiāng)村治理的經(jīng)驗與啟迪。
鄉(xiāng)村治理的基本問題，是如何認識和對待農(nóng)民。如何認識農(nóng)民，關(guān)乎治理理念；如何對待農(nóng)民，關(guān)乎治理體系。以土地為核心、以農(nóng)民為目標(biāo)的政策制定、制度安排和組織建設(shè)，構(gòu)成鄉(xiāng)村治理體系的基本框架。新中國成立前，土地政策服務(wù)于軍事戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村治理圍繞奪取政權(quán)總目標(biāo)而調(diào)整。新中國成立后，農(nóng)業(yè)合作化、人民公社化建構(gòu)了農(nóng)村治理的基礎(chǔ)性制度，“階級斗爭”成為鄉(xiāng)村治理的核心理念，“政治運動”是鄉(xiāng)村治理的基本政策工具。20世紀(jì)80年代的農(nóng)村改革，建立了以家庭經(jīng)營為主體的基本經(jīng)濟體制和相應(yīng)的組織系統(tǒng)。這場改革是對既有治理體制的方向性、顛覆性改變，是新中國歷史上鄉(xiāng)村社會最大變局。這場改革不僅促成社會經(jīng)濟迅速發(fā)展，也造成基層鄉(xiāng)村治理體系的深刻轉(zhuǎn)變，還塑造了新的社會主義意識形態(tài)，標(biāo)志著國家治理能力的巨大提升。以家庭經(jīng)營制度建立為新起點，鄉(xiāng)村治理理念發(fā)生了歷史性轉(zhuǎn)化，從強調(diào)“教育”“改造”農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)椤白鹬亍薄绊槕?yīng)”農(nóng)民。“尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神和選擇權(quán)利”，是中國共產(chǎn)黨關(guān)于農(nóng)村改革根本經(jīng)驗的深刻總結(jié)。進入21世紀(jì)以來，特別是中共十八大以來，鄉(xiāng)村治理進入新階段，呈現(xiàn)新特點，面臨新挑戰(zhàn)。探索建立現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系，需要繼續(xù)總結(jié)和遵循農(nóng)村改革的根本經(jīng)驗。
一、治理理念初步形成(1921-1949)
1921年中共建黨之初，革命初心曠遠深邃，現(xiàn)實工作重在城市，并未專注農(nóng)村。中共對鄉(xiāng)村治理的探索，伴隨革命事業(yè)的不斷發(fā)展而逐步展開，貫穿于從建黨到建政全過程。
(一)核心在于“集體化”道路
土地是貫穿古今的農(nóng)民問題核心，但在中共治國理念中，問題深處則是 “集體化”。集體化不僅涉及土地的所有和使用，也涉及鄉(xiāng)村基本組織形式。
集體化理念在革命中逐步形成。中共一大黨綱中涉及農(nóng)村問題的內(nèi)容可以概括為一句話：沒收一切生產(chǎn)資料歸社會所有，包括土地在內(nèi)。在建立政權(quán)過程中，減租減息和分田分地是兩種交互使用的政策工具。這兩種政策思路都不是中共提出，而是由孫中山領(lǐng)導(dǎo)的國民黨提出的。1924年1月，國民黨一大將“耕者有其田”寫入黨綱，是孫中山早期“平均地權(quán)”思想的政策體現(xiàn)；1926年1月國民黨二大提出“減租減息”，是與北伐戰(zhàn)爭相配合的政策設(shè)計；在20世紀(jì)30年代和40年代，國民黨政府在江西、福建省局部地區(qū)有所實踐。但是，國民黨提出的政策設(shè)想并沒有落實，共產(chǎn)黨卻完成了覆蓋全國且效果卓著的土地改革。這顯示了共產(chǎn)黨對鄉(xiāng)村社會的政治滲透力，由此可以在一定程度上解釋中共軍事上和政治上的成功。
用減租減息和分田分地兩種思路來探索解決農(nóng)民問題，是共產(chǎn)黨在革命時期的持續(xù)努力。20世紀(jì)20年代初期澎湃領(lǐng)導(dǎo)的廣東海陸豐農(nóng)民運動，20年代中后期的廣東、湖南農(nóng)民運動，30年代初中期蘇區(qū)農(nóng)民土地政策，40年代初中期抗日根據(jù)地農(nóng)村政策，都體現(xiàn)了這樣的探索。但是，這些探索都還沒有建立起完整的鄉(xiāng)村治理體系。這些局部性政權(quán)都直接服務(wù)于軍事目標(biāo)，不具備治理體系的整體性。在蘇區(qū)或解放區(qū)的政權(quán)機構(gòu)中，通常設(shè)置有土地委員會或稱“土地部”，負責(zé)圍繞擴大軍隊、支持戰(zhàn)爭來制定和實施土地政策，同時也負責(zé)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面勞動互助組、犁牛合作社、婦女耕田隊等組織。另外一個重要的農(nóng)村機構(gòu)是糧食部，主要負責(zé)為軍隊征糧和保證糧食供給。在建立政權(quán)前的二十幾年中，中共在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域采取了比較靈活的方式，綜合運用了“抗捐抗稅”“打土豪分田地”“減租減息”“打地主斗惡霸”“分田分地分浮財”等政策手段，有效動員了農(nóng)民支持共產(chǎn)黨奪取政權(quán)。但是，由于戰(zhàn)爭時期缺乏穩(wěn)定社會環(huán)境，鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)理念不夠清晰完整，組織制度體系也不夠穩(wěn)定有序。
中國共產(chǎn)黨以消滅私有制、建立公有制、實現(xiàn)共產(chǎn)主義為遠大目標(biāo)，但建立全國性政權(quán)后在農(nóng)村建立什么樣的土地制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制和基層組織體系，經(jīng)歷了復(fù)雜的探索過程。從毛澤東的思想發(fā)展來看，明確形成關(guān)于農(nóng)村社會制度的基本思路，是在共產(chǎn)黨建立20年之后。1943年11月，毛澤東在陜甘寧邊區(qū)勞動英雄大會上的講話提出，農(nóng)村要走蘇聯(lián)式的集體農(nóng)莊道路。這次講話在中共改造農(nóng)村、治理農(nóng)村的歷史過程中具有標(biāo)志意義。毛澤東說：“在農(nóng)民群眾方面，幾千年來都是個體經(jīng)濟，一家一戶就是一個生產(chǎn)單位，這種分散的個體生產(chǎn)，就是封建統(tǒng)治的經(jīng)濟基礎(chǔ)，而使農(nóng)民自己陷于永遠的窮苦。克服這種狀況的唯一辦法，就是逐漸地集體化；而達到集體化的唯一道路，依據(jù)列寧所說，就是經(jīng)過合作社。在邊區(qū)，我們現(xiàn)在已經(jīng)組織了許多的農(nóng)民合作社，不過這些在目前還是一種初級形式的合作社，還要經(jīng)過若干發(fā)展階段，才會在將來發(fā)展為蘇聯(lián)式的被稱為集體農(nóng)莊的那種合作社。”這是中共最早提出用“集體化”改造農(nóng)村、組織農(nóng)民的政策設(shè)想，制度樣本就是蘇聯(lián)的集體農(nóng)莊。毛澤東這次重要講話，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨的鄉(xiāng)村治理理念已經(jīng)清晰形成，這就是把農(nóng)民組織起來建立蘇聯(lián)式的集體農(nóng)莊，走集體化道路。根據(jù)中央認定的含義，這種集體農(nóng)莊就是20世紀(jì)50年代中后期建立的高級合作社，代表了農(nóng)村的社會主義組織形式。1949年6月，毛澤東為紀(jì)念中共成立28周年撰文指出：“嚴(yán)重的問題是教育農(nóng)民。農(nóng)民的經(jīng)濟是分散的，根據(jù)蘇聯(lián)的經(jīng)驗，需要很長的時間和細心的工作，才能做到農(nóng)業(yè)社會化。沒有農(nóng)業(yè)社會化，就沒有全部的鞏固的社會主義”。在這里，毛澤東把“集體化”表述為“社會化”。
(二)“土地革命”到“土地改革”
新中國鄉(xiāng)村治理的制度基礎(chǔ)由土地改革奠定。抗戰(zhàn)結(jié)束以后，以1946年《“五四”指示》和1947年《土地法大綱》為指導(dǎo)，在晉綏和東北等老解放區(qū)進行土改；1949年新中國成立后，迅速在新解放區(qū)進行了大規(guī)模土改運動。土改運動成為政治上的“暴風(fēng)驟雨”，不僅用強制方式無償分配土地，而且把那些擁有較多土地的農(nóng)民劃為政治上的敵對勢力，從而塑造了兩大對立階級(地主富農(nóng)和貧下中農(nóng))為主體的新型社會結(jié)構(gòu)，為隨后以“階級斗爭”治理農(nóng)村奠定了政治基礎(chǔ)。
土地改革確立的階級斗爭路線，在政治上為農(nóng)業(yè)合作化、公社化和“大躍進”運動開辟了道路。土地改革給予農(nóng)民的啟示是，國家力量可以把地主富農(nóng)的土地分配給一般農(nóng)民，也可以把土地重新集中起來走集體化道路。土地改革為此后長達30年間以“階級斗爭為綱”治理農(nóng)村奠定了政治結(jié)構(gòu)，提供了工作基礎(chǔ)。審視新中國鄉(xiāng)村治理體系，應(yīng)該從土地改革形成的政治經(jīng)濟結(jié)果說起。不理解土地改革的政治內(nèi)涵和歷史影響，就不能理解新中國成立后至改革前鄉(xiāng)村治理的核心框架。
1978年12月，中共十一屆三中全會停止使用“以階級斗爭為綱”口號，1979年1月中央作出“關(guān)于地主、富農(nóng)分子摘帽問題”的決定，標(biāo)志著以“階級斗爭”治理農(nóng)村的時代結(jié)束。這個給地主富農(nóng)“摘帽”的中央文件是一個里程碑式文件，對鄉(xiāng)村治理發(fā)生了重大而深刻的歷史性影響，但通常被人們所忽略。從實際社會作用來說，這個文件應(yīng)該與十一屆三中全會通過的兩個農(nóng)業(yè)文件相提并論，并稱為“三個農(nóng)業(yè)文件”。
(三)共產(chǎn)黨之外的治理思路
20世紀(jì)上半葉，中國社會中的不同政治力量都對鄉(xiāng)村治理作出了探索，提出了不同的鄉(xiāng)村治理思路。
20世紀(jì)20年代閻錫山主導(dǎo)的山西村治運動，是現(xiàn)代國家條件下鄉(xiāng)村治理的早期探索。閻錫山提出要構(gòu)建一種全新的鄉(xiāng)村制度，包括統(tǒng)一糧賦標(biāo)準(zhǔn)、興辦新式教育、倡導(dǎo)移風(fēng)易俗等。20年代中后期出臺了諸多規(guī)章制度，規(guī)定了村長資格條件、村公所機構(gòu)設(shè)置、村民會議運作規(guī)范、村務(wù)監(jiān)察制度等。這些辦法比較有效地將國家權(quán)力滲透到鄉(xiāng)村，基本實現(xiàn)了對鄉(xiāng)村社會的管控。這是對“皇權(quán)不下縣”鄉(xiāng)村治理傳統(tǒng)的重要突破，但只在鄉(xiāng)村組織體系上有所整合，并沒有動搖鄉(xiāng)村社會的基本結(jié)構(gòu)，特別是土地制度。
20世紀(jì)30年代鄉(xiāng)村建設(shè)運動，也代表了一種新的鄉(xiāng)村治理理念。梁漱溟的鄉(xiāng)村建設(shè)實驗，注重建立新型基層組織，致力于鄉(xiāng)村組織系統(tǒng)創(chuàng)新，設(shè)想通過建立新型組織以解決農(nóng)民“散”的問題；晏陽初的鄉(xiāng)村建設(shè)實驗，注重于農(nóng)民個人能力建設(shè)，核心在發(fā)展教育，目標(biāo)集中于解決農(nóng)民“愚”的問題。梁漱溟和晏陽初不僅有理念，而且也有行動，選擇局部地區(qū)進行實驗探索，作出了艱苦努力，產(chǎn)生了較大社會影響。但是，鄉(xiāng)村建設(shè)運動不具備治理體系建設(shè)的系統(tǒng)性。共產(chǎn)黨的鄉(xiāng)村治理是對原有社會經(jīng)濟制度的全盤顛覆和重新構(gòu)造，不僅注重農(nóng)民的一般土地要求，而且超越了這種土地要求，樹立了更加高遠的制度建設(shè)目標(biāo)，即通過集體化實現(xiàn)社會主義。
20世紀(jì)40年代中后期，在國共兩黨爭雄、其他黨派爭鳴的情況下，如何處理農(nóng)民問題依然有不同的看法。對于共產(chǎn)黨的土地改革主張，曾經(jīng)發(fā)生過激烈的理論爭論和政治較量。國共之外的第三大政治勢力——民主同盟會領(lǐng)導(dǎo)人雖然支持進行土地改革，但是并不贊同土地?zé)o償剝奪，而主張經(jīng)濟贖買的和平方式。中國農(nóng)民黨則既不同意國民黨、民盟的主張，也不同意共產(chǎn)黨的主張，而是認為，為農(nóng)民謀利益不一定要損害地主，根本辦法是積極發(fā)展建設(shè)與教育，改變建設(shè)與教育完全集中在大都市的問題。這些主張自然為新政權(quán)所不能接受，農(nóng)民黨于1949年6月解散。新中國建立后，原農(nóng)民黨領(lǐng)導(dǎo)人董時進堅持原來觀點，1949年12月給毛澤東寫信，明確反對土地改革。董時進認為，中國土地制度是土地自由買賣和出租的私有制度，不是代際傳襲和不能自由買賣的封建性土地制度；地主富農(nóng)是靠勤勞和善于經(jīng)營起家，土地不過是生產(chǎn)工具之一種，出租土地收益跟存款或出租房屋一樣是合法收益，沒收地主土地則不公道，而且貧民不勞而獲會使良心泯滅。在董時進看來，中國的土地不是分配不均，而是人口太多，土地太少，應(yīng)當(dāng)發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)，分流農(nóng)村勞動力。董時進堅持維護原有土地制度，是完全不同的鄉(xiāng)村治理思路。
二、治理體系基本建成(1949-1962)
新中國成立后中共鄉(xiāng)村治理的根本理念是：通過農(nóng)業(yè)集體化改造個體經(jīng)濟，在農(nóng)村實現(xiàn)社會主義。以這個理念為指導(dǎo)，經(jīng)過互助組、初級社、高級社、人民公社等不同階段，構(gòu)建起完全不同于傳統(tǒng)社會的鄉(xiāng)村治理體系。1962年的人民公社體制調(diào)整，把改革以前的鄉(xiāng)村治理劃分為體系運行截然有別的兩個時期。
(一)“合作化”政策之爭
1943年11月毛澤東表達了把農(nóng)民“組織起來”走集體化道路的想法之后，1949年3月中共七屆二中全會就明確將其宣布為政策方向。1951年發(fā)布第一個《農(nóng)業(yè)互助合作決議》，1953年發(fā)布第二個《農(nóng)業(yè)互助合作決議》，1955年夏季的合作化運動，1958年秋季的人民公社化運動，都體現(xiàn)了這樣的政策方向。在黨內(nèi)高層，關(guān)于這個方向的思想認識高度一致，沒有根本性分歧。但是，在根本政治理念一致的前提下，黨內(nèi)高層領(lǐng)導(dǎo)人之間的政策主張差別非常大，表現(xiàn)為用什么方式推進合作化、用多長時間完成合作化等。
關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化政策主張的分歧，集中表現(xiàn)在國務(wù)院副總理兼中央農(nóng)村工作部部長鄧子恢與最高領(lǐng)導(dǎo)人毛澤東之間。鄧子恢認為，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作必須從中國小農(nóng)經(jīng)濟現(xiàn)狀出發(fā)，土改后農(nóng)民的個體生產(chǎn)積極性是發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主導(dǎo)方面，農(nóng)民入社退社必須自主自愿；組織生產(chǎn)合作是一種經(jīng)濟活動，絕對不能像土改那樣用政治運動的方法來辦；合作發(fā)展速度要穩(wěn)重，十到十五年甚至更長時間來完成；合作社的規(guī)模要小，初期理想規(guī)模是10戶左右；建立合作社的速度要分地區(qū)，有快有慢，寧肯少些，但要好些。但是，鄧子恢被毛澤東批判為資產(chǎn)階級立場，右傾保守主義。1955年夏季開始，毛澤東親自主持起草文件，親自部署督促，在一年時間內(nèi)全國農(nóng)村普遍建立了高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，完成了合作化，實現(xiàn)了“農(nóng)業(yè)的社會主義改造”。
歷史表明，鄧子恢的政策主張是比較穩(wěn)妥的。1981年6月中央《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》指出:“在一九五五年夏季以后，農(nóng)業(yè)合作化以及對手工業(yè)和個體商業(yè)的改造要求過急，工作過粗，改變過快，形式也過于簡單劃一，以致在長期間遺留了一些問題。”隨后，中共中央也作出了為鄧子恢同志平反的決定。
(二)“三化”組織
所謂“三化”，是指1958年8月《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》提出的人民公社組織特征，即：“組織軍事化、行動戰(zhàn)斗化、生活集體化”。主要內(nèi)容有：人民公社實行全體農(nóng)民統(tǒng)一就餐的公共食堂制度、工資制和供給制結(jié)合的分配制度、勞動組織像軍隊那樣的有組織有紀(jì)律。實踐表明，這種公社組織無法維持，1960年11月中共中央發(fā)出《關(guān)于農(nóng)村人民公社當(dāng)前政策問題的緊急指示信》，宣布退回到“三級所有、隊為基礎(chǔ)”。人民公社的基本單位縮小為生產(chǎn)大隊，相當(dāng)于現(xiàn)在的村莊。
公社化起源于“并大社”，即用政治運動方式將高級社合并為大社，合并后稱為“人民公社”。原來幾十戶、上百戶的高級社擴大為上千戶、上萬戶的人民公社，規(guī)模更大、公有化程度更高，標(biāo)榜具有“一大二公”優(yōu)越性。1958年12月中共八屆六中全會的決定宣布，人民公社將“成為我國由社會主義社會過渡到共產(chǎn)主義社會的最好的形式”，“在將來的共產(chǎn)主義社會，人民公社將仍然是社會結(jié)構(gòu)的基層單位”。按照當(dāng)時的理念，公社規(guī)模越大，公有制水平越高，越接近于共產(chǎn)主義。這種政策理念決定了隨后二十幾年鄉(xiāng)村治理的價值取向。同樣，這也成為后來農(nóng)村改革所否定的核心內(nèi)容。
這個時期的人民公社實行半軍事化管理，全國的村莊、農(nóng)民被按照軍隊組織結(jié)構(gòu)來劃分編制。這種治理體系成為經(jīng)濟“大躍進”的組織依托，在此基礎(chǔ)上提出了很多不切實際的發(fā)展目標(biāo)，如“10年超英”“15年趕美”“全民大煉鋼鐵”“放高產(chǎn)衛(wèi)星”，等等。這些活動浪費了人力物力，破壞了環(huán)境資源，荒廢了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，直接導(dǎo)致了大饑荒。大饑荒促使高層進行政策反思，中央從1960年到1962年進行了系列政策調(diào)整。調(diào)整的核心是縮小人民公社制度的基本單位。
在當(dāng)時的中央高層看來，從原來以公社為基本核算單位，退回到以生產(chǎn)大隊為核算單位，再退回到以生產(chǎn)小隊為核算單位，已經(jīng)是農(nóng)村政策的政治底線。如果繼續(xù)退讓，就進入以家庭為核算單位的包產(chǎn)到戶，這是社會主義信念所不能容忍的。但是，農(nóng)民對于政策退讓并不滿足，對于縮小了規(guī)模且降低了所有制層次的新人民公社體制仍然是不認同，他們的核心追求是要回到家庭經(jīng)營。從60年代初期人民公社體制穩(wěn)定以后，到80年代初期允許包產(chǎn)到戶，農(nóng)民一直在以“包產(chǎn)到戶”為努力方向。但在當(dāng)時國家意識形態(tài)看來，農(nóng)民的這種努力是“自發(fā)的資本主義勢力”，是社會主義和資本主義的道路斗爭，資產(chǎn)階級與無產(chǎn)階級的階級斗爭。對于農(nóng)民的這種判斷成為這期間鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)理念。
(三)“社教”運動的治理功能
隨著農(nóng)業(yè)集體化推進，農(nóng)民的抵抗表現(xiàn)在多個方面。高級合作化之后，農(nóng)民的抵抗表現(xiàn)為鬧分社、鬧退社、抵抗統(tǒng)購統(tǒng)銷等；人民公社化之后，農(nóng)民的抵抗表現(xiàn)為參加集體生產(chǎn)消極怠工，經(jīng)營自留地不辭辛勞倍加用心，冒著被批斗、逮捕的風(fēng)險搞市場經(jīng)營活動等。面對農(nóng)民的抵抗，決策層不是反思制度和政策的重大失誤，而是認定為農(nóng)民政治上落后，是“自發(fā)的資本主義勢力”，需要“教育”“改造”。采取的辦法是不斷開展政治運動，用政治運動來維護不受農(nóng)民歡迎的政策和體制。政治運動的基本形式，就是對農(nóng)民進行“社會主義教育”，即“社教”運動。
第一波“社教”運動在完成農(nóng)業(yè)合作化不久展開。1957年8月中央發(fā)出《向全體農(nóng)村人口進行一次大規(guī)模的社會主義教育的指示》。這次社教運動主要針對農(nóng)民抵制合作化和統(tǒng)購統(tǒng)銷。隨后，這種“社教”運動持續(xù)開展，進入60年代中后期與“文革”相接續(xù)。在二十幾年間，“社教”運動連綿不絕，不斷升級。農(nóng)民反對什么政策，“社教”就針對什么問題。“文革”期間，用政治運動推廣“大寨經(jīng)驗”，搞“大批資本主義，大干社會主義”。自上而下的各種文件都普遍套用列寧的論述批判農(nóng)民：“小生產(chǎn)是經(jīng)常地、每日每時地、自發(fā)地和大批地產(chǎn)生著資本主義和資產(chǎn)階級的。”在若干年里，鄉(xiāng)村治理的基本方略是把一切問題政治化，都上升為無產(chǎn)階級與資產(chǎn)階級兩個階級的斗爭，上升為社會主義與資本主義兩種制度的斗爭，用所謂“政治掛帥”來統(tǒng)領(lǐng)各項農(nóng)村工作。
用政治運動來推進政策執(zhí)行，維護不受農(nóng)民歡迎的制度安排，這是改革前鄉(xiāng)村治理體制的基本特征。在政治運動中，不斷劃分階級成分，不斷發(fā)動不同階級成分間的農(nóng)民沖突，持續(xù)開展批判、批斗，甚至拘押，方法花樣繁多。到“文革”后期，有些地方甚至提出“用專政的辦法辦農(nóng)業(yè)”，對農(nóng)民不僅僅是教育、改造，而是國家機器的鎮(zhèn)壓。政治運動是把全社會置于政治高壓狀態(tài)，傷害了農(nóng)民，也破壞了生產(chǎn)。
從歷史角度審視政策演變，農(nóng)村改革的過程本質(zhì)上是對農(nóng)民態(tài)度的轉(zhuǎn)變過程，即從強調(diào)“教育”“改造”農(nóng)民，轉(zhuǎn)變?yōu)椤白鹬亍薄绊槕?yīng)”農(nóng)民。這里的“教育”“改造”和“尊重”“順應(yīng)”，并非空洞的政治表述，而有實際性政策內(nèi)容，也體現(xiàn)為具體工作辦法。
三、治理體系調(diào)整動蕩(1962-1976)
從1962年9月中共八屆十中全會通過《人民公社工作條例》(即“60條”)，到1976年11月第二次全國農(nóng)業(yè)學(xué)大寨會議確定“普及大寨縣”作為農(nóng)村發(fā)展目標(biāo)，是農(nóng)村政策在經(jīng)過短暫的務(wù)實性調(diào)整后，又持續(xù)走向“左”傾的過程。與一般認識不同，農(nóng)村政策這種“左”傾化過程并不是從1966年“文革”爆發(fā)開始，而是從1962年9月中共八屆十中全會開始。以這次會議為標(biāo)志，高層徹底否定了1960年前后出現(xiàn)的包產(chǎn)到戶，并提出了“以階級斗爭為綱”的基本路線。隨后于1963年開始農(nóng)村“社教”運動，“社教”運動后期明確提出斗爭目標(biāo)是“走資本主義道路的當(dāng)權(quán)派”。“文化大革命”是這條政策路線的邏輯發(fā)展。這段時間的鄉(xiāng)村治理以“階級斗爭”為基本工具。
(一)公社體制再調(diào)整
公社體制再調(diào)整是指，1962年9月，中央宣布人民公社基本單位從生產(chǎn)大隊退回到生產(chǎn)小隊。第一次重大政策讓步發(fā)生在1961年3月，當(dāng)時，中央宣布人民公社基本核算單位為生產(chǎn)大隊(大致相當(dāng)于一個北方村莊，通常兩三百戶)。1962年8月，再調(diào)整以生產(chǎn)小隊為基本核算單位(通常三四十戶)，再次調(diào)整后的人民公社體制，實際上已經(jīng)回到了公社化之前的高級社體制。當(dāng)時高層的共識是，這個體制要穩(wěn)定30年。隱含的意思是，30年以后要過渡到以生產(chǎn)大隊為基本核算單位，甚至以公社為基本核算單位。
1978年十一屆三中全會之時，高層主流政策思想是人民公社體制還要穩(wěn)定20年，但部分中央領(lǐng)導(dǎo)人仍有要提升到大隊核算的政策沖動。1978年初，中央曾經(jīng)提出三年內(nèi)實現(xiàn)10%過渡到生產(chǎn)大隊為核算單位。也就是說，直到十一屆三中全會，高層主流政策思想，還是基本核算單位要繼續(xù)提升到大隊，而不是下沉到農(nóng)戶。但在農(nóng)村始終有一種強大沖動，要求經(jīng)營核算單位繼續(xù)下沉到農(nóng)戶即推進包產(chǎn)到戶。
“大包干”概念的演變更能具體說明政策演變過程。現(xiàn)在通常把家庭承包制稱為“大包干”。實際上，“大包干”并不是新的政策概念，原來也與承包到戶無關(guān)。1960年11月，中央宣布公社改為以生產(chǎn)大隊核算單位以后，很多地方采取的辦法是：以生產(chǎn)小隊為單位搞生產(chǎn)，以生產(chǎn)大隊為單位搞分配。這種生產(chǎn)和分配不匹配的狀況制造了嚴(yán)重平均主義，傷害了生產(chǎn)小隊的積極性。在這種情況下，一些生產(chǎn)大隊對生產(chǎn)小隊搞“三包一獎”，就是對生產(chǎn)小隊實行“包產(chǎn)、包工、包成本和超產(chǎn)獎勵”。但是，這種“三包一獎”辦法很煩瑣。河北省委召集地方干部研究，認為“三包一獎是‘煩瑣哲學(xué)’”，“有37道工序，49個百分比，1128筆賬”，“光定額就有400多個”。在這種情況下，河北省出現(xiàn)了生產(chǎn)大隊對生產(chǎn)小隊實行“大包干”制度，即生產(chǎn)小隊只要完成對國家、生產(chǎn)大隊的上交任務(wù)，其余都歸自己，而不必再進行關(guān)于包工、包產(chǎn)、包成本然后再獎勵的復(fù)雜管理計算。這種“生產(chǎn)隊大包干”辦法在全國很多地方得到推行。1962年9月中共八屆十中全會通過的《人民公社工作條例》(即“60條”)，把這種政策讓步進一步體制化，直接確定為以生產(chǎn)小隊為基本核算單位。雖然“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的文字表述依舊，但體制內(nèi)容發(fā)生重大變化，“隊為基礎(chǔ)”的“隊”是生產(chǎn)小隊而不是生產(chǎn)大隊。“大包干”本來是對生產(chǎn)隊作為基本核算單位的通俗概括，進入80年代后轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝コ邪?jīng)營的通俗概括。
調(diào)整后的人民公社體制，所謂生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)，就是以原來的高級社為基礎(chǔ)。即便這樣，人民公社體制仍然難以持續(xù)維持，20年后被家庭承包所取代。1981年5月，時任總書記的胡耀邦同志約見國家農(nóng)委三位工作人員談話，感慨地談到：“初級社搞早了，高級社不該搞，人民公社更不應(yīng)該搞”。
(二)“階級斗爭”管農(nóng)民
從1962年夏季毛澤東提出黨在社會主義階段的基本路線，到1976年“文革”結(jié)束，“階級斗爭”理論是鄉(xiāng)村治理基本理論。這個理論的提出因包產(chǎn)到戶而起，經(jīng)歷了一個逐步發(fā)展過程。
1962年7月17日，時任中央農(nóng)村工作部部長、國務(wù)院副總理鄧子恢向毛澤東匯報工作，極力推薦包產(chǎn)到戶并特別介紹了安徽搞包產(chǎn)到戶后的效果，毛澤東聽后未置可否。三天后，毛澤東在各中央局第一書記會上嚴(yán)厲批評包產(chǎn)到戶并提出兩條道路、兩個階級斗爭問題，說：“你們贊成社會主義還是資本主義？當(dāng)然不會主張搞資本主義，但有人主張搞包產(chǎn)到戶。現(xiàn)在有人主張在全國范圍內(nèi)搞包產(chǎn)到戶，甚至分田到戶”。8月2日，毛澤東在北戴河同河北、山西、內(nèi)蒙古三省負責(zé)人談話，說：“看來你們那里單干問題還不嚴(yán)重。……問題主要是反映在國內(nèi)的階級斗爭方面，也就是究竟搞社會主義還是搞資本主義。斗爭的時間相當(dāng)長，一百年后還有這個問題”。8月6日，毛澤東在北戴河中央工作會議上講：“現(xiàn)在有一部分農(nóng)民鬧單干，究竟有多少？從全國來說，你們估計一下。……是搞社會主義，還是搞資本主義？是搞分田到戶、包產(chǎn)到戶，還是集體化？農(nóng)村合作化還要不要？主要就是這樣一個問題。現(xiàn)在這股鬧單干的風(fēng)，越到上層風(fēng)越大”。9月，毛澤東在中共八屆十中全會講話中正式提出了“以階級斗爭為綱”的社會主義階段基本路線：“關(guān)于階級和階級斗爭，我們可以現(xiàn)在就講起，年年講，月月講”。包產(chǎn)到戶“名義上沒有放棄社會主義道路，說是經(jīng)營管理方式，實際上就是單干”。從這個新判斷出發(fā)，毛澤東把階級斗爭作為農(nóng)村工作的最高綱領(lǐng)。由此，進入用“階級斗爭”治理農(nóng)村的階段，不斷演進升級，直到“文革”結(jié)束。
在農(nóng)村如何開展階級斗爭？毛澤東曾有系列論述和部署：“就是要組織階級隊伍。人要分左、中、右。如地富反壞叫右派的話，中農(nóng)、富裕中農(nóng)就是中間派，貧農(nóng)、下中農(nóng)就是左派”；1964年5月，毛澤東提出：“社會主義教育的要點，就是階級、階級斗爭”，“我們在農(nóng)村中十年來沒有搞階級斗爭了，只是土改搞了一次”，“要使多數(shù)人有敵我觀念，把階級隊伍組織起來。不要性急。今年搞不完明年再搞，明年搞不完就后年”。但是，這次斗爭到了“后年”即1966年也沒有結(jié)束，“文革”開始后，更加嚴(yán)厲地批判“三自一包”“四大自由”等政策主張(“三自”即指自留地、自由市場、自負盈虧，“一包”即包產(chǎn)到戶；“四大自由”是指土地租佃自由、買賣自由、借貸自由、貿(mào)易自由)。這在現(xiàn)在是通常的市場經(jīng)濟政策，但當(dāng)時被斥責(zé)為“復(fù)辟資本主義”。
“文革”期間，“左”傾政策不斷激進，出現(xiàn)了試圖回歸1958年式人民公社的傾向。有些地方把生產(chǎn)隊為基本核算單位改變?yōu)橐陨a(chǎn)大隊為基本核算單位。1962年公社體制調(diào)整后，本來保留下來的以生產(chǎn)大隊為基本核算單位的大隊占大隊總數(shù)的5%，到1970年北方地區(qū)農(nóng)業(yè)會議之前上升到14%。“文革”作為一場政治運動，在經(jīng)濟政策方面對農(nóng)村產(chǎn)生了巨大而深刻的影響。
(三)“大寨經(jīng)驗”治農(nóng)村
十年“文革”期間，“大寨經(jīng)驗”是鄉(xiāng)村治理的基本政策工具。大寨從艱苦奮斗典型到成為“左”傾政策典型，經(jīng)歷了一個發(fā)展過程。從1964年1月開始被全國宣傳，大寨作為正常的先進典型不足三年；以“大批資本主義、大干社會主義”為核心內(nèi)容的大寨經(jīng)驗，在農(nóng)村工作中盛行持續(xù)十余年。
大寨作為先進典型的最早經(jīng)驗是干部參加集體生產(chǎn)勞動。1963年5月，毛澤東說：“干部參加勞動”，“昔陽的材料很好”，“那個縣的干部每年參加勞動，至少有六十天”，“干部一參加勞動，許多問題就得到了解決。修正主義的根子就在這里，至少可以減少貪污多占的問題，可以了解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”。隨后，毛澤東親自將昔陽縣的材料標(biāo)題改為《山西省昔陽縣縣、社、大隊、生產(chǎn)隊四級干部全體參加生產(chǎn)勞動的偉大范例》，作為《中共中央關(guān)于目前農(nóng)村工作中若干問題的決定草案》附件下發(fā)。
大寨經(jīng)驗向極“左”路線升級是勞動管理問題，表現(xiàn)為反對按勞計酬，搞“政治工分”。1967年9月和1968年1月，農(nóng)業(yè)部兩次在山西昔陽大寨大隊召開全國學(xué)大寨勞動管理經(jīng)驗現(xiàn)場會議，并將會議《紀(jì)要》印發(fā)各地參考。《紀(jì)要》認為：“‘一心為公勞動、自報公議工分’為特點的大寨勞動管理經(jīng)驗，是在兩條道路、兩條路線和兩種思想的斗爭中產(chǎn)生的，是在批判繁瑣復(fù)雜的定額包工制度的基礎(chǔ)上建立起來的，是毛澤東思想的產(chǎn)物”；“大寨的勞動管理概括起來說，就是‘突出政治，為公勞動，各盡所能，按勞取酬’”。由此開始，大寨勞動管理經(jīng)驗成為“階級斗爭”治理農(nóng)村的重要內(nèi)容。
大寨經(jīng)驗成為階級斗爭治理農(nóng)村的整套政策工具，是在“文革”中間。1970年8月，中央在大寨召開北方農(nóng)業(yè)工作會議，全面總結(jié)并推廣大寨經(jīng)驗：“要把大寨經(jīng)驗普遍推開，必須抓住階級斗爭這個綱，首先解決社、隊領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和各級領(lǐng)導(dǎo)班子特別是縣的領(lǐng)導(dǎo)班子革命化問題”。“阻力來自哪里？這主要是：有社、隊領(lǐng)導(dǎo)班子里鉆進了壞人”。“昔陽縣就是緊緊抓住了這個關(guān)鍵，對全縣400多個支部一個一個地排隊，用了3個冬春開展革命大批判、清隊、整黨和‘一打三反’，發(fā)動群眾揭開了社會上和黨內(nèi)階級斗爭的蓋子。”本來，《農(nóng)村人民公社條例》(即60條)還給農(nóng)民保留了一定的自由空間，如自留地、養(yǎng)雞養(yǎng)鴨、集市貿(mào)易等等，而大寨把這些小的政策空間統(tǒng)統(tǒng)作為自發(fā)資本主義傾向來批判取締。不僅如此，大寨所代表的工作方式，就是要用階級斗爭觀點在農(nóng)村找“壞人”、斗“壞人”，要求全國農(nóng)村照搬學(xué)習(xí)。
大寨經(jīng)驗進一步升級是在“文革”后期。1975年10月第一次全國農(nóng)業(yè)學(xué)大寨會議提出“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨，普及大寨縣”。要求全國三分之一以上的縣建成大寨縣，全國每年平均要新建成大寨縣至少100個。要求全國所有縣委都以此作為奮斗目標(biāo)，定出實現(xiàn)時間和步驟；省委每年要向中央寫出兩次報告，夏收一次，年終一次，每建成一個大寨縣都要認真考核驗收，同時向中央報告。1976年12月，第二次全國農(nóng)業(yè)學(xué)大寨會議規(guī)定了普及大寨縣的任務(wù)。1977年12月，中央發(fā)出文件：“加速發(fā)展我國農(nóng)業(yè)，最根本的還是要靠學(xué)大寨，要真學(xué)大寨，要高質(zhì)量地學(xué)大寨”；“實現(xiàn)基本核算單位由生產(chǎn)隊向大隊的過渡，進一步發(fā)揮人民公社‘一大二公’的優(yōu)越性，是前進的方向，是大勢所趨”；“今冬明春，可以再選擇一部分條件已經(jīng)成熟的大隊，例如10%左右，先行過渡，進一步取得經(jīng)驗”。這個過渡目標(biāo)的提出，標(biāo)志的農(nóng)業(yè)學(xué)大寨運動達到了高峰。
1980年11月，中共中央發(fā)出文件對農(nóng)業(yè)學(xué)大寨運動進行反思糾正。文件指出：“大寨、昔陽經(jīng)驗中‘左’的東西表現(xiàn)在政治、經(jīng)濟、思想、組織、作風(fēng)等各個方面，但最集中的是所謂‘三條根本經(jīng)驗’，即‘大批修正主義、大批資本主義、大干社會主義’，簡稱‘大批促大干’。這三條根本經(jīng)驗，歸結(jié)到一點，就是所謂堅持無產(chǎn)階級專政下的繼續(xù)革命。”根據(jù)這個文件的闡述，所謂大寨“繼續(xù)革命”的內(nèi)容主要有四個方面：第一，不斷人為地制造階級斗爭，把許多干部和群眾當(dāng)作敵人，對社員群眾的一項生活小事也進行批判，很多人受到迫害，有的被整死，有的造成殘廢；第二，不斷地變革生產(chǎn)關(guān)系，搞窮過渡，“文革”初期實行了生產(chǎn)大隊所有制，后來又在大寨公社實行公社所有制，還想搞全縣的全民所有制；第三，不斷地“割資本主義尾巴，堵資本主義的路”。“文革”中昔陽縣把自留地、社員家庭副業(yè)都當(dāng)作資本主義尾巴割掉，限制社隊工業(yè)副業(yè)，扼殺多種經(jīng)營，取消集市貿(mào)易，堵塞城鄉(xiāng)經(jīng)濟交流；第四，不斷地“鼓吹平均主義，破壞按勞分配”，一貫反對定額管理、定額計酬，極大地挫傷了農(nóng)民勞動積極性。農(nóng)民把大寨工叫作大概工、混混工。農(nóng)村改革重要領(lǐng)導(dǎo)人萬里曾總結(jié)道：農(nóng)村改革的“第一個回合”是突破學(xué)大寨的框框；如果不反掉“學(xué)大寨‘以階級斗爭為綱’”那一套，就不可能提出和堅持以發(fā)展生產(chǎn)為中心，這實際上是最初也是最重要的撥亂反正。
四、治理體系根本變革(1976-1989)
中國改革從農(nóng)村開始，20世紀(jì)80年代農(nóng)村改革奠定了中國改革的基礎(chǔ)和方向，重新構(gòu)造了農(nóng)村政治經(jīng)濟的基本體制，開辟了鄉(xiāng)村治理嶄新時代。
(一)顛覆性的體制改變
20世紀(jì)80年代的農(nóng)村改革是對原有農(nóng)村政策的方向性、系統(tǒng)性顛覆。這場改革以家庭承包制為核心，引發(fā)了系列重大政策突破，瓦解了原來“社會主義”在農(nóng)村的基本體制。這場改革突破了原定的政策底線和政治底線，顛覆了既有的社會主義理念，帶來了從治理理念到治理體系的革命性變化，奠定了鄉(xiāng)村治理的劃時代新格局。
對于家庭承包制，高層意見分歧主要表現(xiàn)為政治理念不同。家庭承包制的反對者出于舊有的社會主義理念，以“戶”作為資本主義和社會主義的分水嶺，包到戶就是資本主義，包到生產(chǎn)隊就是社會主義。
20世紀(jì)80年代的農(nóng)村改革遠遠超越了鄉(xiāng)村本身，開啟了中國社會發(fā)展的新方向。家庭承包制沖垮人民公社體制，是基礎(chǔ)性突破，隨后則有：不準(zhǔn)雇工經(jīng)營的政策被突破，不準(zhǔn)私人購買、擁有汽車拖拉機等大型生產(chǎn)資料的政策被突破，不準(zhǔn)從事長途販運的政策被突破，不準(zhǔn)人口自由流動的政策被突破，糧食只準(zhǔn)政府收購、不準(zhǔn)市場銷售的政策被突破，等等。這些今天看來平平常常的政策舉措，在當(dāng)時都產(chǎn)生了強大的政治震撼， 因為每一條都被認為是顛覆“社會主義制度”。可以設(shè)想，若無這些突破，則無市場經(jīng)濟體制開端。90年代以降，雖然不斷變革創(chuàng)新，但都以這個年代建立的制度框架為基礎(chǔ)。
(二)重構(gòu)基層政府
廢除人民公社，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，是1980年農(nóng)村改革的基本制度成果，重新塑造了國家與鄉(xiāng)村的關(guān)系，建立起新的基層治理體制。
比較1975年憲法，可以清楚地看到1982年憲法關(guān)于人民公社規(guī)定的根本變化。1975年憲法第一章第七條規(guī)定：“農(nóng)村人民公社是政社合一的組織。現(xiàn)階段農(nóng)村人民公社的集體所有制經(jīng)濟，一般實行三級所有、隊為基礎(chǔ)，即以生產(chǎn)隊為基本核算單位的公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊三級所有。”1982年憲法第一章第八條規(guī)定：“農(nóng)村人民公社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和其他生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟。”人民公社體制核心在于“政社合一”，在于“黨政軍民學(xué)”一體。這種體制不僅限制了農(nóng)民的創(chuàng)造性、積極性，而且限制了農(nóng)民的基本人身自由，成為中國農(nóng)民長期難得溫飽的體制性根源，也是進而引發(fā)改革的主要社會背景。
廢除人民公社，重新構(gòu)造基層政權(quán)體系，主要發(fā)生在80年代上半期。1980年6月，四川省廣漢縣向陽人民公社第一個摘除“人民公社”牌子，掛上了“鄉(xiāng)人民政府”牌子。隨后，廣漢縣其他公社陸續(xù)被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所取代。1981年7月18日，國家農(nóng)委副主任杜潤生向副總理萬里匯報，全國人大常委會三次派人到國家農(nóng)委，征求新修改憲法稿中人民公社問題的意見，因為事關(guān)重大，農(nóng)委遲遲沒有答復(fù)。萬里說：“憲法無論如何不要再寫公社。”又說：“改革勢在必行。”
1982年11月，新憲法頒布。通常憲法修改是從政策演變而來，先有中央文件的政策規(guī)定，而后上升到法律和憲法。人民公社的廢除則沒有經(jīng)過這樣的過程，而是相反：法律修改在前，政策文件在后。新憲法發(fā)布10個月之后，1983年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出關(guān)于“政社分設(shè)、建立鄉(xiāng)政府”的通知，是對憲法新條款的解釋和部署。文件指出，政社分設(shè)的目的是“要盡快改變黨不管黨、政不管政和政企不分的狀況”；文件提出了工作原則：“鄉(xiāng)的規(guī)模一般以原有公社的管轄范圍為基礎(chǔ)”，鄉(xiāng)的編制“不得超過現(xiàn)在公社的人員編制”，“應(yīng)當(dāng)建立鄉(xiāng)一級財政和相應(yīng)的預(yù)決算制度”。文件還要求，建立鄉(xiāng)政府的工作要在1984年底前完成。1986年，國務(wù)院發(fā)出關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的22號文件，提出黨政分工、政企分開、鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并等等，新的基層政府體制框架基本確立。撤銷人民公社，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，重新建構(gòu)基層政權(quán)，也是重新塑造國家和農(nóng)民的基本關(guān)系。這是鄉(xiāng)村治理體系最深刻、最重要的歷史性轉(zhuǎn)變。
(三)重構(gòu)身份體系
改革前，中國農(nóng)村是以階級成分建構(gòu)基本身份體系。改革首先從政治上廢除了階級身份制度，在建立家庭承包制基礎(chǔ)上，通過系列政策創(chuàng)新，賦予農(nóng)民經(jīng)濟活動的自主權(quán)，破除了人民公社時代對于農(nóng)民的身份控制，農(nóng)民獲得流動自由和職業(yè)自由，實現(xiàn)了身份多元化。
1982年中央一號文件確立家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度可以由農(nóng)民自主選擇，隨后又肯定這是中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。由此，農(nóng)民的自由流動能量得以劇烈釋放，身份問題隨即凸顯。1983年一號文件允許農(nóng)民長途販運、允許農(nóng)民購買汽車拖拉機等大型生產(chǎn)資料、允許從事非農(nóng)經(jīng)營、允許雇工等。這些政策為農(nóng)民職業(yè)分化提供了政策條件，為農(nóng)民的身份選擇和轉(zhuǎn)換創(chuàng)造了制度空間。
1984年中央一號文件，允許農(nóng)民自理口糧到小城鎮(zhèn)落戶，隨后，中央又發(fā)出關(guān)于發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的文件，鼓勵農(nóng)民創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，支持“四個輪子一起轉(zhuǎn)”，即鄉(xiāng)辦、村辦、戶辦、聯(lián)戶辦，發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。這也成為農(nóng)民獲得新職業(yè)身份的重要政策突破。
進入80年代后期，隨著農(nóng)民跨區(qū)域流動的大規(guī)模出現(xiàn)，特別是城市中大量農(nóng)民工的出現(xiàn)，農(nóng)民工子弟學(xué)校在城市大量涌現(xiàn)，彰顯了城鄉(xiāng)分割身份體制的弊端。要求進一步的體制變革，成為農(nóng)民所顯示的巨大歷史力量。進城農(nóng)民的大量出現(xiàn)，顯示原來“從離土不離鄉(xiāng)，進廠不進城”政策設(shè)想已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)民的需要。農(nóng)民用行動要求“離土也離鄉(xiāng)，進廠也進城”。這不僅造成了農(nóng)民的職業(yè)身份快速分化，而且提出了體制變革的新要求。
90年代以后，面對農(nóng)民進城的重大現(xiàn)實，城市管理體制、勞動就業(yè)體制、戶籍等制度有若干新變革。這是基層治理城鄉(xiāng)一體化的重要推進。
(四)重構(gòu)村莊權(quán)力系統(tǒng)
在人民公社體制下，作為生產(chǎn)大隊的村莊只是公社體制的單位，其經(jīng)濟和社會活動全面受到公社控制，不僅如此，在生產(chǎn)大隊內(nèi)部，支部書記全面控制著每一個村民的工作選擇和身份自由。家庭承包制從根本上瓦解了這種控制體系，在此基礎(chǔ)上實行的村民自治制度，是建立新鄉(xiāng)村治理體系的重要突破。這是從政治權(quán)力架構(gòu)上建立新制度的重要嘗試，更重要的是對農(nóng)民的政治啟蒙和訓(xùn)練，在很大程度上改變了農(nóng)民。
1980年初廣西宜州合寨村出現(xiàn)最早的村民委員會。1982年憲法規(guī)定了村民委員會基本職責(zé)。1983年中央關(guān)于建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的文件規(guī)定了村民自治的工作原則：“村民委員會是基層群眾性自治組織，應(yīng)按村民居住狀況設(shè)立。村民委員會要積極辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，協(xié)助鄉(xiāng)人民政府搞好本村的行政工作和生產(chǎn)建設(shè)工作。村民委員會主任、副主任和委員要由村民選舉產(chǎn)生。各地在建鄉(xiāng)中可根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r制訂村民委員會工作簡則，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，再制訂全國統(tǒng)一的村民委員會組織條例。”文件的這段話是《村民委員會組織法(試行)》出臺前村民自治的政策依據(jù)。
1987年11月，全國人大常委會通過《村民委員會組織法(試行)》,并規(guī)定自1988年6月起實施。進入90年代初，全國出現(xiàn)一些先進典型，出現(xiàn)了很多選舉制度創(chuàng)新，如秘密畫票間、海選等。1998年11月《村委會組織法》正式頒布實行，村民自治進入新的歷史階段。新舊世紀(jì)之交，村民自治成為中國改革的重要風(fēng)景，也被作為中國推進政治改革的重要標(biāo)志。村民自治也是海內(nèi)外眾多學(xué)者的熱門研究題目。
80年代鄉(xiāng)村治理有一種生動活潑的氣象。這種新的氣象，既不同于改革前，也不同于隨后90年代和進入21世紀(jì)之后，突出地表現(xiàn)在：其一，基層需要應(yīng)對的考核檢查少。迄今為止，可以說80年代是上級對基層檢查考核最少的時期，基層工作環(huán)境相當(dāng)寬松。當(dāng)時對于基層干部構(gòu)成沉重壓力的檢查考核主要是計劃生育，而后來越來越成為問題的農(nóng)民負擔(dān)、招商引資等并不突出。其二，基層改革創(chuàng)新的環(huán)境氛圍寬松，生動活潑。圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展，包括政府體制改革，很多地方創(chuàng)造了綜合性經(jīng)驗，不僅出現(xiàn)在村級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而且出現(xiàn)在縣級，曾經(jīng)引起廣泛關(guān)注的改革典型有四川省廣漢縣、山西省原平縣、內(nèi)蒙古自治區(qū)卓資縣等。其三，不同層級政府間的關(guān)系、群眾與官員的關(guān)系比較融洽，信任程度高。下級官員對上級官員更能講真話，農(nóng)民對于官員更能講真話，上級單位的調(diào)研容易進行，調(diào)研中的形式主義較少，如假現(xiàn)場、走過場等現(xiàn)象相當(dāng)少見。認真總結(jié)20世紀(jì)80年代鄉(xiāng)村治理，有利于從歷史中吸取改革的經(jīng)驗和智慧。
五、治理體系曲折提升(1989-2012)
(一)“道路”之爭再起
20世紀(jì)80年代末和90年代初，圍繞農(nóng)村發(fā)展的方向道路又發(fā)生了一輪爭論。這是在家庭承包制之后，鄉(xiāng)村治理理念爭論的繼續(xù)。
1989年春夏的政治風(fēng)波，發(fā)生在城市，與農(nóng)村無直接關(guān)聯(lián)，但對農(nóng)村政策的影響深刻而劇烈。在當(dāng)年10月的中央工作會議上，有的地方領(lǐng)導(dǎo)人提出：“包產(chǎn)到戶使有困難的農(nóng)民有飯吃了，但農(nóng)村發(fā)展的社會主義大方向卻未解決”；“前幾年中央在農(nóng)村工作指導(dǎo)上，存在著只講包產(chǎn)到戶，不講發(fā)展集體經(jīng)濟的所謂‘一刀切’錯誤”。顯然，這種觀點認為實行家庭承包制偏離了社會主義大方向。一些地方農(nóng)村政策開始變化，提出“重建集體經(jīng)濟”“經(jīng)營規(guī)模是我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向”。有的老同志上書黨中央，提出“農(nóng)村發(fā)展的社會主義方向尚未解決”，“發(fā)展家庭農(nóng)場，實質(zhì)是搞資本主義農(nóng)場，實際上想搞農(nóng)業(yè)私有化”；北京市提出 “農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營是具有長遠意義帶方向性的大事”。從領(lǐng)導(dǎo)講話到媒體宣傳的重要變化，引起了廣泛不安，江蘇等地專門寫信給中央請求解答。
1990年6月19日，江澤民總書記在聽取中央農(nóng)村工作座談會會議匯報時說：“談到農(nóng)村深化改革，我們總的方向是發(fā)展集體經(jīng)濟，引導(dǎo)農(nóng)民走社會主義共同富裕道路。但在相當(dāng)長時期內(nèi)，要穩(wěn)定完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”；“我們一定要讓農(nóng)民放心，農(nóng)民就怕變，一定要非常明確向農(nóng)民講清楚，長期堅持穩(wěn)定完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制政策不變”。至此，持續(xù)一年的政策動蕩基本結(jié)束，但余波難平。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為中國農(nóng)民在家庭承包制后又一個偉大創(chuàng)造，在1989年后也受到了打壓。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起一直伴隨著指責(zé)，如“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與農(nóng)業(yè)爭人力、爭物力、爭資金，從而影響了農(nóng)業(yè)的開發(fā)和發(fā)展”， “鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)擠了大中型企業(yè)的煤、電、運和原材料”。國務(wù)院研究室等部門開展調(diào)查研究并提出應(yīng)當(dāng)支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的建議。1992年12月江澤民到湖北荊州地區(qū)考察，肯定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位和作用，肯定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是農(nóng)民致富的必由之路，稱贊“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是個寶”。至此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)才基本上獲得了比較穩(wěn)定的社會政治環(huán)境。
與此同時，新一輪“社會主義思想教育”運動興起。1990年12月中央發(fā)出《關(guān)于1991年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的通知》，其中一條要求把“社教”“當(dāng)成鞏固農(nóng)村社會主義陣地的一件大事”，“集中教育要用2-3年時間完成，村一般要用四五個月時間，集中教育后逐步轉(zhuǎn)入經(jīng)常教育，長期堅持下去”。與家庭承包、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的動蕩相比較，“社教”運動的新興起有更深刻政治背景。焦點在于，改革以來農(nóng)村“社會主義陣地”是鞏固了，還是削弱了？農(nóng)村工作是繼續(xù)深化改革，還是沿用農(nóng)村陣地“社會主義不去占領(lǐng)，資本主義必然要去占領(lǐng)”的舊理念，把農(nóng)村工作拉回到階級斗爭、路線斗爭的老路上去？這場政策爭論，從1989年夏一直持續(xù)到1991年冬的中共十三屆八中全會。這次全會作出《進一步加強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干問題的決定》，指出：“實踐證明，黨的十一屆三中全會以來，農(nóng)村改革和發(fā)展的方向與基本政策是正確的”。江澤民講話指出：深化農(nóng)村改革的重點，就是繼續(xù)穩(wěn)定以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制，不斷完善統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，積極發(fā)展社會化服務(wù)體系，逐步壯大集體經(jīng)濟實力。即便如此，會議之后高層仍有不同聲音。中央通過決定的兩個月后，《人民日報》卻刊出了題為《關(guān)于深化農(nóng)村改革的幾個問題》的署名文章，提出90年代農(nóng)村工作要以“扎扎實實搞好農(nóng)村社會主義思想教育”為基礎(chǔ)。
20世紀(jì)90年代初期農(nóng)村“社教”運動草草收場，既因為受到基層普遍抵制，也因為有高層領(lǐng)導(dǎo)明確反對。在十三屆八中全會前的政治局會議上，時任全國人大常委會委員長萬里說：“不要老是對農(nóng)村改革、對農(nóng)民橫加指責(zé)。農(nóng)村改革初期，我們有的同志就橫加指責(zé)。我不贊成在農(nóng)村搞所謂‘社會主義教育’，主張對農(nóng)民要進行基本路線教育，目的是把生產(chǎn)搞上去，這是得人心的，農(nóng)民是歡迎的。不能老是擺出一副教師爺?shù)募茏樱瑒硬粍尤ソ逃r(nóng)民。農(nóng)民創(chuàng)造出聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，把生產(chǎn)搞上去了，為中國農(nóng)村改革、為發(fā)展生產(chǎn)、為社會穩(wěn)定做出了巨大貢獻，為什么還要整人家？我們現(xiàn)在有些領(lǐng)導(dǎo)干部，既不懂農(nóng)業(yè)，更不了解農(nóng)民，瞎指揮，形式主義還很嚴(yán)重”。萬里這些話樸實而深刻，直到今天依然具有重要的現(xiàn)實意義。
(二)“三農(nóng)”問題化
中國農(nóng)村在經(jīng)歷了20世紀(jì)80年代波瀾壯闊的改革發(fā)展之后，進入90年代后開始面臨若干新問題，表現(xiàn)為就業(yè)機會顯著減少，農(nóng)民收入增加緩慢，稅費負擔(dān)持續(xù)加重。世紀(jì)之交，農(nóng)村問題全面爆發(fā)，被概括為“農(nóng)村真窮，農(nóng)民真苦，農(nóng)業(yè)真危險”。
90年代中后期到21世紀(jì)之初，農(nóng)村治理的焦點是普遍存在的農(nóng)民負擔(dān)問題。由于地方政府為集資修公路、建學(xué)校、發(fā)工資等增加農(nóng)民負擔(dān)引起不滿，大量沖突由此展開，沖突規(guī)模不斷擴大，沖突程度不斷激化。當(dāng)時，中央政府每年都通報地方并處理部分基層官員，明文規(guī)定農(nóng)民稅費負擔(dān)的收取標(biāo)準(zhǔn)，加強了監(jiān)管，但效果不彰。
2000年開始，中央政府決定開展稅費改革。初期思路并不是徹底取消農(nóng)業(yè)稅，而是按照減輕、規(guī)范、穩(wěn)定的原則“正稅清費”。但試點過程中發(fā)現(xiàn)，稅率仍然比較高，農(nóng)民負擔(dān)依然沉重，同時稅制本身也不科學(xué)，如按照常年產(chǎn)量計征而不考慮當(dāng)年收支實際，農(nóng)戶即便種地賠錢還要照章納稅。雖然總體上農(nóng)民稅費負擔(dān)減輕，但是純農(nóng)戶的負擔(dān)卻明顯加重。2003年，新一屆政府果斷決定全面取消農(nóng)業(yè)稅，隨后啟動了新農(nóng)村建設(shè)的系列政策，將鄉(xiāng)村治理推到了新的階段。
(三)治理“新政”
進入21世紀(jì)之后，中央采取了系列新的政策舉措，核心內(nèi)容是“少取”“多予”“放活”。“少取”主要是取消農(nóng)業(yè)稅及有關(guān)收費。取消有2600年歷史的農(nóng)業(yè)稅，治理意義非常深刻，集中表現(xiàn)為轉(zhuǎn)換了基層政府和村莊官員的工作內(nèi)容，改善了國家和農(nóng)民的關(guān)系。在收取農(nóng)業(yè)稅費時代，基層大量工作是以稅費為核心展開的，收取稅費是鄉(xiāng)村兩級干部的工作重點，甚至是一段時間內(nèi)的主要工作。圍繞收取稅費，不僅衍生出縣市政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級組織之間緊張沖突，而且衍生出鄉(xiāng)村干部與村民之間緊張沖突。這成為基層治理的重要危機。農(nóng)業(yè)稅取消后，這些治理難題被釜底抽薪。
“多予”是系列政策組合，在持續(xù)十年的時間里陸續(xù)出臺。農(nóng)村電網(wǎng)改造由國家承擔(dān)，此前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府到村莊的農(nóng)網(wǎng)建設(shè)主要是農(nóng)民集資負擔(dān)；隨后農(nóng)村中小學(xué)教師工資改為縣級統(tǒng)籌，此前教師工資大部分直接來自農(nóng)民集資，與此同時，學(xué)校布局調(diào)整，村莊不再承擔(dān)校舍等設(shè)施建設(shè)任務(wù)。2005年前后，力度更大的支農(nóng)惠農(nóng)措施密集出臺，主要包括：開始在全國農(nóng)村嘗試建立最低生活保障制度，雖然這個保障線很低，通常只有幾十塊錢，但這是制度上的一個突破；實行真正的免費義務(wù)教育，此前雖然號稱免費義務(wù)教育，但是學(xué)生要負擔(dān)很高的學(xué)雜費，甚至要集資搞校舍建設(shè)，以致很多人因為這些學(xué)費而輟學(xué)。此外，國家財政還出資推進農(nóng)村義務(wù)教育“兩免一補”(免教科書費、免雜費、補助寄宿生生活費)、寄宿制學(xué)校免費午餐、農(nóng)村幼兒園補助等；在全國范圍內(nèi)推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療(稱“新農(nóng)合”)，從早期的政府出資每人40元，逐年增加至2012年的240元。2009年開始，在農(nóng)村試點新型農(nóng)村養(yǎng)老體制(稱“新農(nóng)保”)，探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的養(yǎng)老保障制度。到2011年年末，全國農(nóng)村參保人數(shù)達到3.2億。與此同時，國家對農(nóng)村的財政支持?jǐn)U展到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，從2004年開始出臺了種糧補貼、良種補貼和農(nóng)機補貼。這些舉措顯著改善了鄉(xiāng)村治理的制度和政策環(huán)境，促進了新的治理體系建設(shè)。
(四)“放活”的治理意義
“放活”包含了一系列政策舉措，既包括產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟政策，也包括市場流通政策，還包括鼓勵農(nóng)民搞個體經(jīng)營、辦企業(yè)的政策。這些政策都取得了一定成效，但是比較而言，最具有放活作用的首推農(nóng)民工新政策。
20世紀(jì)80年代初期實行家庭經(jīng)營后，很快就出現(xiàn)了一些外出務(wù)工經(jīng)商的能工巧匠，這是改革后最早的農(nóng)民流動。隨著沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展加快，成規(guī)模跨區(qū)域流動也開始加速。當(dāng)時的部分領(lǐng)導(dǎo)和政策智囊，只是想到土地承包到戶以后會有富余勞動力需要轉(zhuǎn)移，但沒有想到會出現(xiàn)大規(guī)模農(nóng)民進城，從而走了一段政策彎路，農(nóng)民流動受到持續(xù)政策打壓。1994年11月，勞動部頒布《農(nóng)村勞動力跨省流動就業(yè)管理暫行規(guī)定》(勞部發(fā)〔1994〕458號)。該規(guī)定首先限制了用工單位的用工自由，要求“用人單位一般不得在本地直接招收外省的農(nóng)村勞動力”，當(dāng)本地勞動力無法滿足需求時，用人單位才可以跨省招用農(nóng)村勞動力，而且要派員前往應(yīng)招對象所在地直接招收，或者委托應(yīng)招對象戶口所在地勞動部門職業(yè)介紹機構(gòu)或其他職業(yè)介紹機構(gòu)招收，而且招收時須向該地勞動就業(yè)服務(wù)機構(gòu)提交必要的文件并接受該地勞動行政部門的監(jiān)督。更重要的是，該規(guī)定也直接限制了農(nóng)民外出自由，要求：“ 被用人單位跨省招收的農(nóng)村勞動者，外出之前，須持身份證和其他必要的證明，在本人戶口所在地的勞動就業(yè)服務(wù)機構(gòu)進行登記并領(lǐng)取外出人員就業(yè)登記卡；到達用人單位后，須憑出省就業(yè)登記卡領(lǐng)取當(dāng)?shù)貏趧硬块T頒發(fā)的外來人員就業(yè)證；證、卡合一生效，簡稱流動就業(yè)證，作為流動就業(yè)的有效證件”。在此基礎(chǔ)上，若干經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的政府出臺政策，對使用農(nóng)民工的行業(yè)工種限制，規(guī)定本地用工單位只能用農(nóng)民工從事臟、亂、差、危險的工種，星級賓館、金融、保險等行業(yè)一律不得使用農(nóng)民工。用人單位招用農(nóng)民工不僅要行政審批，而且還要專門收費。
90年代中后期，限制歧視農(nóng)民工的政策傾向不斷強化。公安、勞動、民政等部門強力推行這些限制性政策，對農(nóng)民工采用了強制收容遣送辦法。數(shù)量龐大的外出農(nóng)民被強制收容遣送，通常先被收繳了身上錢物，在收容所里集中看管，隨后強迫勞動兩三個星期甚至更長時間以換取車票，被遣送回家鄉(xiāng)。收容遣送的基本動力是政府部門利益，即收費和罰款。因為政府管理不規(guī)范，收費和罰款成為這些政府機構(gòu)購置車輛、修建辦公場所、發(fā)放福利的重要支柱，甚至成為很多政府人員的個人生財之道。2003年3月，孫志剛案件成為重大轉(zhuǎn)折點，引起全社會對收容遣送制度的廣泛譴責(zé)，一些學(xué)者要求全國人大常委會對收容遣送條例進行違憲審查。三個月之后，時任國務(wù)院總理溫家寶簽署第381號國務(wù)院令，廢止原《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。這是農(nóng)民工政策的重要轉(zhuǎn)折點。
2003年是農(nóng)民工政策發(fā)生根本性轉(zhuǎn)折的一年。年初，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于做好農(nóng)民進城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》(國辦發(fā)〔2003〕1號)。雖然只是國務(wù)院辦公廳文件，不是國務(wù)院文件，也不是中共中央文件，但就其重大政策轉(zhuǎn)變的導(dǎo)向作用而言，可以與1980年代的中央1號文件相提并論。這個文件以取消對農(nóng)民進城務(wù)工就業(yè)的不合理限制為核心內(nèi)容，標(biāo)志著農(nóng)民工政策導(dǎo)向發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變。但是，由于收容遣送、流動證卡管理等政策涉及深厚復(fù)雜的政府部門利益，執(zhí)行中阻力很大，直到2006年之后才基本取消。2006年3月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》(國發(fā)〔2006〕5號)，強調(diào)要解決維護農(nóng)民工權(quán)益的突出問題，如工資偏低而且拖欠嚴(yán)重、勞動時間長、安全條件差、職業(yè)病和工傷事故多等。
2008年1月起實施《就業(yè)促進法》，首次以法律形式確立了城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)制度。2008年12月，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于切實做好當(dāng)前農(nóng)民工工作的通知》(國辦發(fā)〔2008〕130號)，第一次提出“切實保障返鄉(xiāng)農(nóng)民工土地承包權(quán)益”，要求農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，任何組織和個人不得強制或限制，也不得截留、扣繳或以其他方式侵占返鄉(xiāng)農(nóng)民工的土地流轉(zhuǎn)收益。這對農(nóng)村的穩(wěn)定具有重要意義。2012年2月，國務(wù)院辦公廳《積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的意見》明確規(guī)定，農(nóng)民在城市落戶不能以交出農(nóng)村的房子和土地為條件。到2013年當(dāng)屆政府任期結(jié)束，農(nóng)民工社保網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)初步建立，基本做到了所有用人單位都簽訂勞動合同，養(yǎng)老、工傷和醫(yī)療都有基本保險。消除對于農(nóng)民流動的制度歧視，初步建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)體系，是進入21世紀(jì)之后城鄉(xiāng)基層治理體系的重大提升。
六、治理進入新時期(2012-2021)
2012年十八大之后，鄉(xiāng)村治理逐步呈現(xiàn)新格局。2017年，中共十九大提出“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，隨后中辦國辦發(fā)出《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》。鄉(xiāng)村治理從此進入新階段，也面臨新挑戰(zhàn)。
(一)黨建體系全面加強
黨建全面強化是新時期以來鄉(xiāng)村治理最大特點，突出表現(xiàn)在三方面：
黨組織建設(shè)全覆蓋。在鄉(xiāng)村黨組織不斷健全基礎(chǔ)上，跨行業(yè)、流動就業(yè)黨員也建立了黨組織，黨的組織體系建設(shè)不斷延伸擴展，覆蓋面越來越大。在新一輪地方政府機構(gòu)改革中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)專門設(shè)立了黨建辦，統(tǒng)籌負責(zé)基層黨建工作。鄉(xiāng)村黨的工作系統(tǒng)得到強化，超過改革以來任何時期。超越傳統(tǒng)行政體系的區(qū)域化黨建，超越正規(guī)組織體系的功能化黨建，成為黨組織體系建設(shè)的新領(lǐng)域。
黨組織經(jīng)費保障不斷強化。在中央組織部統(tǒng)一部署要求下，地方黨委高度重視，黨組織運作經(jīng)費的財政保障力度加大，村級黨組織負責(zé)人待遇逐步提高。有關(guān)部門明文規(guī)定，村社黨組織書記在本級組織中享受最高工資福利待遇。在正式國家公務(wù)員體系中，并不存在黨的系統(tǒng)公務(wù)員待遇更高的情況，如從來沒有規(guī)定縣委書記工資最高，而是要根據(jù)個人的職級資歷來確定。但在村莊干部中，則不論年限資歷，黨的書記被明確規(guī)定待遇最高。這對強化黨支部書記在村莊中的領(lǐng)導(dǎo)地位具有重要作用。
黨的書記職權(quán)不斷充實。“一肩挑”(即黨的書記兼任村委會主任)正在普遍化，各地全面推行黨組織主要負責(zé)人兼任自治組織主要負責(zé)人，如無合適人選則由派駐村干部擔(dān)任；“二人轉(zhuǎn)”(即一個村莊黨組織配備兩個書記)常態(tài)化，超過半數(shù)的村級黨組織配備了“第一書記”，最近兩年配備第一書記的村莊仍在增加；“三合一”(即村莊黨組織、自治組織、經(jīng)濟組織主要負責(zé)人由同一人擔(dān)任)不斷推進。這為村莊權(quán)力體系構(gòu)建了新格局，對鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)產(chǎn)生了重要影響。
(二)依法治村取得進展
中共十八大以來依法治村取得進展，既表現(xiàn)在自治方面，也表現(xiàn)在法治方面。村民自治在經(jīng)歷了世紀(jì)之交的十年活躍期之后相對沉寂，但制度化方面有所推進。
其一，自治組織獲得法人地位。以往村委會并非法人，是長期困擾自治組織的問題。2017年實施《民法總則》，正式賦予村委會法人地位，可以自主參加社會經(jīng)濟活動，開展獨立民事活動，承擔(dān)相應(yīng)民事責(zé)任。
其二，自治單位逐步下沉。2016年，中辦國辦發(fā)出《關(guān)于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案的通知》，若干省市紛紛開展以村民小組為基本單元的村民自治試點，一些村民小組成為村委會，一些村民小組的管理服務(wù)功能逐步實體化。
其三，新型監(jiān)督組織在成長，在2010年新的村民委員會組織法基礎(chǔ)上，2017年中辦國辦印發(fā)了《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會的指導(dǎo)意見》，全國90%以上的村建立了村民監(jiān)督委員會。
鄉(xiāng)村法治的進展主要在如下三方面：
其一，基層司法服務(wù)下沉。政府司法部門越來越重視村級層面司法服務(wù)，廣泛建立鄉(xiāng)村法律服務(wù)中心(站)、法律服務(wù)室。有些地方在村莊設(shè)立政務(wù)服務(wù)平臺、設(shè)置公共法律服務(wù)窗口，提供綜合性、“一站式”服務(wù)，服務(wù)項目不斷增多。
其二，基層綜合執(zhí)法體制加強。2019年1月中辦國辦發(fā)出《關(guān)于推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》，要求各地整合基層站所、分局執(zhí)法力量和資源，組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法隊伍，進一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道黨政綜合服務(wù)機構(gòu)與服務(wù)平臺建設(shè)，實行一站式服務(wù)、一門式管理。在新一輪縣鄉(xiāng)機構(gòu)改革中，本來沒有行政執(zhí)法權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，正在通過執(zhí)法體制改革，探索上級授權(quán)執(zhí)法，建立綜合執(zhí)法體系。
其三，鄉(xiāng)村公共權(quán)力運行規(guī)范性提升。2015年，中辦發(fā)出《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，一些地方探索“農(nóng)村小微權(quán)力清單制度”，在招投標(biāo)事項管理、財務(wù)管理、集體資產(chǎn)資源處置等方面，明確村干部權(quán)力“邊界”，規(guī)范村干部用權(quán)行為，取得明顯效果。
(三)治理主體間關(guān)系面臨困擾
鄉(xiāng)村治理依然被長期以來的經(jīng)典問題所困擾，而且矛盾表現(xiàn)得更為深刻復(fù)雜。舊問題又有新表現(xiàn)，也出現(xiàn)新問題，主要是四個權(quán)力關(guān)系需要繼續(xù)理順：
其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊之間的上下關(guān)系仍然糾結(jié)。在通常所謂“鄉(xiāng)村關(guān)系”中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府與村級自治組織的關(guān)系，依然面臨“領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”或者“指導(dǎo)關(guān)系”的困擾。在加強黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下，鄉(xiāng)村工作中哪些屬于行政事務(wù)？哪些是屬于自治事務(wù)？哪些方面是上級指導(dǎo)？哪些方面是上級領(lǐng)導(dǎo)？既有老問題又有新情況，需要繼續(xù)探索處理。
其二，村級組織之間的“黨政關(guān)系”需要進一步界定厘清。在實際鄉(xiāng)村工作中，黨的組織與行政組織、自治組織、經(jīng)濟組織之間的工作關(guān)系錯綜復(fù)雜且變化多端，并不會因為宣布黨領(lǐng)導(dǎo)一切便迎刃而解。如何既發(fā)揮黨組織核心領(lǐng)導(dǎo)作用，又充分發(fā)揮政府部門、自治組織、社會組織的作用，不是一般理論問題，而是具體工作問題。在鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)中，一方面要強調(diào)自上而下集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，另一方面也要重視自下而上的自主創(chuàng)新、大膽探索，合理劃分職責(zé)，建立規(guī)范程序，從而推動治理能力不斷提升。
其三，村莊層面“政經(jīng)關(guān)系”趨于復(fù)雜。在鄉(xiāng)村發(fā)展過程中，經(jīng)濟組織、自治組織、政治組織及其他各類組織之間的關(guān)系問題不斷演變，日益復(fù)雜。前些年，一些地方的“政經(jīng)分離”改革探索受到高度評價，現(xiàn)在這些不同類型組織如何有分有合、協(xié)同努力，形成治理新格局，深層問題仍然沒有得到解決。不同類型組織之間的運行和權(quán)力邊界需要理清，成員權(quán)利也需要界定。
其四，基層治理中的“城鄉(xiāng)關(guān)系”面臨新困難。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，大量非城非鄉(xiāng)社區(qū)出現(xiàn)，一些村莊改為社區(qū)，村委會改稱為居委會，但是財產(chǎn)關(guān)系依然是農(nóng)村體系，管理法規(guī)卻要歸于城市，成為治理體系上的新矛盾。如同城鄉(xiāng)居民作為公民管理需要一體化一樣，城鄉(xiāng)社區(qū)治理也需要一體化。
(四)“集體經(jīng)濟”依然是焦點
在中共百年歷史中，自1943年毛澤東第一次提出農(nóng)村集體化道路已近80年，自1956年完成土地集體化已經(jīng)逾65年。現(xiàn)在，人民公社模式的集體經(jīng)濟組織不復(fù)存在，農(nóng)村政策的立足點是家庭經(jīng)營制長久不變，但是集體經(jīng)濟依然屬于農(nóng)村政策焦點，很多政策分歧、政治運動都由此產(chǎn)生。這是因為集體經(jīng)濟問題有深刻的意識形態(tài)背景。
新中國成立前夕，中央文件就有了“集體經(jīng)濟”提法，但“集體經(jīng)濟”概念的政策界定卻形成很晚。1962年6月，中南局第一書記陶鑄在廣西桂林專區(qū)龍勝縣進行農(nóng)村調(diào)研時，為了明確劃清集體經(jīng)濟和單干的界限，提出了集體經(jīng)濟的四條標(biāo)準(zhǔn)。7月22日毛澤東批示：“印發(fā)中央工作會議各同志：這個文件所做的分析是馬克思主義的，分析之后所提出的意見也是馬克思主義的。”這個報告提出：“集體經(jīng)濟最基本的是四條：一是主要生產(chǎn)資料集體所有；二是生產(chǎn)統(tǒng)一計劃安排；三是集體勞動；四是生產(chǎn)收入統(tǒng)一分配。什么叫集體所有，什么叫統(tǒng)一計劃安排生產(chǎn)，什么叫集體分配，這三條都比較容易理解。至于什么叫集體勞動，看來很多人還不很清楚或者很不清楚。集體勞動的意思，主要的應(yīng)當(dāng)是指勞動力由生產(chǎn)隊統(tǒng)一調(diào)配，而不是說所有的農(nóng)活，都要大家擁到一塊，集體去干。”這是高層關(guān)于集體經(jīng)濟的經(jīng)典概括。
在迄今為止的政策性文獻中，除了毛澤東1962年7月批示中認定的“集體經(jīng)濟”，我們還找不到另外一種關(guān)于集體經(jīng)濟的經(jīng)典性定義。在馬恩經(jīng)典理論關(guān)于消滅私有制、建立公有制的論述中，沒有集體經(jīng)濟的論述。蘇聯(lián)是通過集體農(nóng)莊來建立農(nóng)村社會主義制度，但是蘇聯(lián)集體農(nóng)莊與中國集體經(jīng)濟還有重要不同。2015年中央一號文件提出:“推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，探索農(nóng)村集體所有制有效實現(xiàn)形式，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟運行機制”。最近幾年的廣泛關(guān)注和討論，不僅涉及抽象理論，而且涉及具體政策。現(xiàn)在政策研究關(guān)注“集體所有制的有效實現(xiàn)形式”，就是說，集體經(jīng)濟的內(nèi)在規(guī)定是清晰的，但外在的實現(xiàn)形式還在探討之中。顯然，以舊理論無法解決這個新問題。
曾經(jīng)被認為是農(nóng)村社會主義理想組織形式的人民公社，不是單純經(jīng)濟組織，而是政治、經(jīng)濟、社會的綜合性組織，其功能也不僅在于經(jīng)濟發(fā)展，更在于社會控制。新型集體經(jīng)濟組織應(yīng)該是純粹意義上的經(jīng)濟組織，其功能作用不同于改革前。目前正在推進的探索是，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)的股份權(quán)能，讓農(nóng)民擁有集體資產(chǎn)股份的占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)等權(quán)利，這是值得肯定的改革新方向。改革前，集體經(jīng)濟組織凌駕于組織成員之上，現(xiàn)在成員與組織的關(guān)系已經(jīng)不同于過去，不應(yīng)該將集體看作是獨立于農(nóng)民的主體, 不能將集體產(chǎn)權(quán)看作超越于農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)。集體是農(nóng)民的集體, 沒有農(nóng)民個體也就無所謂農(nóng)村集體。離開了農(nóng)民的個體權(quán)利，集體權(quán)利也無從談起。集體所有權(quán)應(yīng)該立足于農(nóng)民個體成員權(quán)，集體組織只是農(nóng)民集體的代理人，而不能凌駕于農(nóng)民個體所有權(quán)之上。在當(dāng)前的理論和政策討論中，究竟什么是集體經(jīng)濟，集體經(jīng)濟未來是什么景象，無法依靠某種理論思想設(shè)計來規(guī)制。可以確定的是，如果不能徹底突破集體經(jīng)濟成為單純依靠村干部“能人經(jīng)濟”的困局，則所謂新型集體經(jīng)濟斷無成功可能。這個重大問題的根本解決要依靠改革探索的深入推進。
結(jié)語
縱觀百年鄉(xiāng)村治理，革命、建設(shè)頗多曲折，改革道路也很艱難，歷史的啟迪值得重視。
百年鄉(xiāng)村治理的歷史表明，農(nóng)村發(fā)展道路難以規(guī)劃設(shè)計。社會生活千變?nèi)f化，社會規(guī)律不易探測，而人的理性有限，企圖規(guī)劃社會發(fā)展者難免以失敗告終。人民公社制度的失敗就是歷史明證。農(nóng)村改革成就輝煌，但改革歷程充滿意外，遠非個人理性所能預(yù)見把控。在現(xiàn)實生活面前保持謙遜，在實踐中不斷探索，是建立現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系的重要思想前提。
百年鄉(xiāng)村治理的歷史表明，制定政策不能僅從理想出發(fā)，不能僅從理論出發(fā)，而要從現(xiàn)實生活出發(fā)，從農(nóng)民需要出發(fā)，尊重農(nóng)民的要求和選擇。人民公社制度失敗的重要教訓(xùn)是，政策制定往往從某些經(jīng)典理論出發(fā)，甚至以經(jīng)典著作的某句話作為政策依據(jù)，依靠“理論家”起草文件。農(nóng)業(yè)合作化、人民公社化、農(nóng)業(yè)學(xué)大寨等若干文件，大都出自所謂 “理論家”之手。這些人既不懂農(nóng)業(yè)，也不懂農(nóng)民，但擅長引經(jīng)據(jù)典，善于構(gòu)建宏大理論，導(dǎo)致政策設(shè)計陷入空想。中國特色社會主義理論體系，是在改革過程中逐步形成的，并不是先有理論體系才有改革。如果把某種思想、某種理論放在實踐之前，從理論出發(fā)制定政策，不僅無法推動改革，反而會扼殺改革。
百年鄉(xiāng)村治理的歷史還表明，政策制定、制度設(shè)計不能依賴于領(lǐng)導(dǎo)人物和專家學(xué)者的構(gòu)想設(shè)計。毛澤東作為一代偉人，智慧超群，不僅有社會理想，而且有政治資源，還有長期革命活動建立起來的權(quán)威。從合作化到人民公社化，毛澤東親自設(shè)計政策、起草文件，親自選編地方經(jīng)驗案例，親自起草《人民日報》社論，甚至親自起草會議通知、部署縣委和公社黨委如何開會，包括確定會議參加人員、人員數(shù)量、會議天數(shù)、會議開法等。但是，因為政策思想上未能尊重農(nóng)民的選擇權(quán)力和創(chuàng)造精神，結(jié)果出現(xiàn)了系統(tǒng)性失誤。反過來再看農(nóng)村改革的成功，并不是依靠某個領(lǐng)袖的英明偉大，也不是依靠某些高參智囊的奇思妙想，而是尊重農(nóng)民選擇，尊重基層創(chuàng)新。
鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化表現(xiàn)于基層，但受制于宏觀的國家治理體系。改革之前，國家對鄉(xiāng)村實行全能式管理；改革之后，國家權(quán)力有所收縮，為鄉(xiāng)村治理提供了一定自主空間，但是鄉(xiāng)村組織的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)、基本權(quán)力關(guān)系并沒有根本改變。近些年，國家權(quán)力再次向鄉(xiāng)村擴張，鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)明顯行政化、邊緣化傾向，自上而下的問責(zé)和考核使基層政府與上層政府之間出現(xiàn)了一些緊張關(guān)系，構(gòu)建現(xiàn)代化基層治理體系面臨一系列的新難題。如何建立充滿活力、高效有序的鄉(xiāng)村治理體系，是中國現(xiàn)代化進程的重要挑戰(zhàn)。在這個過程中，需要繼續(xù)借鑒農(nóng)村改革的根本經(jīng)驗。尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神和選擇權(quán)利，不僅是農(nóng)村改革的根本經(jīng)驗，也是鄉(xiāng)村治理的根本經(jīng)驗。
作者系《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學(xué)術(shù)委員，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授，山東大學(xué)政府決策研究中心主任。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《山東大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2021年第4期
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