摘要:國(guó)家整合鄉(xiāng)村表現(xiàn)為通過政策、程序和技術(shù)來改造、建設(shè)和塑造鄉(xiāng)村的過程，可以從城鄉(xiāng)整合、資源整合、主體整合等三個(gè)維度進(jìn)行分析。反觀當(dāng)下實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，盡管國(guó)家整合的成效斐然，但在城鄉(xiāng)整合的過程中形成了基層發(fā)展主義，在資源整合的過程中造就了基層新型利益共同體，在主體整合的過程中遭遇了技術(shù)性治理的異化。這些問題根源于“行政本位”式的整合路徑，而要破解這一路徑帶來的弊端，就必須尋求國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)“雙向互嵌”式的整合路徑。
關(guān)鍵詞:國(guó)家整合；發(fā)展主義；資源下鄉(xiāng)；技術(shù)治理；利益共同體；行政本位
一、導(dǎo)言
20世紀(jì)80年代以來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展和國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”問題的重視，鄉(xiāng)村治理逐步進(jìn)入學(xué)術(shù)研究視野。鄉(xiāng)村治理研究初期主要聚焦于村民自治的基層政治實(shí)踐，諸多研究者將村民自治視為“自下而上”政治改革的試驗(yàn)場(chǎng)和始發(fā)點(diǎn)。但經(jīng)過深入的實(shí)踐觀察和學(xué)術(shù)分析，發(fā)現(xiàn)村莊選舉和村莊治理并未帶來“預(yù)期”的政治發(fā)展，但鄉(xiāng)村治理作為國(guó)家與社會(huì)的“接點(diǎn)”卻具有多方面的學(xué)術(shù)開掘意義。由此，鄉(xiāng)村治理開始了研究思潮的分野，其中一個(gè)重要的轉(zhuǎn)向是“回歸國(guó)家”，意圖通過研究威權(quán)主義背景下的“國(guó)家能力”和“國(guó)家自主性”等政治命題來推動(dòng)基層民主和基層治理。基于此，研究者拓展了“國(guó)家政權(quán)建設(shè)”“國(guó)家建構(gòu)”“國(guó)家與社會(huì)關(guān)系”等重要理論話題，并將其運(yùn)用到鄉(xiāng)村治理的研究之中。
經(jīng)過20世紀(jì)末期的相對(duì)沉寂，在21世紀(jì)之后的第一個(gè)十年國(guó)家開始全方位“回歸”鄉(xiāng)村，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)等戰(zhàn)略舉措的實(shí)施實(shí)現(xiàn)了國(guó)家的持續(xù)“入場(chǎng)”，開始重新激活了國(guó)家治理的相關(guān)理論話題，其中國(guó)家整合的理論具有代表性。國(guó)家整合是指“通過國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等力量將國(guó)家內(nèi)部的各個(gè)部分和要素結(jié)合為一個(gè)有機(jī)的整體。國(guó)家整合作為一個(gè)過程，它是在社會(huì)分化的過程中對(duì)業(yè)已分化的部分加以調(diào)整、統(tǒng)籌并形成整體的產(chǎn)物”。當(dāng)下國(guó)家“入場(chǎng)”的目的正是通過一體化的政策、程序和技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的調(diào)整、滲透甚至改造，從宏觀上看主要表現(xiàn)在三個(gè)維度：其一是在工業(yè)化的推進(jìn)過程中，改造鄉(xiāng)村社會(huì)的外部形態(tài)，在規(guī)劃和動(dòng)員的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)社區(qū)化發(fā)展，這是當(dāng)前鄉(xiāng)村發(fā)展的主基調(diào)，也是國(guó)家整合鄉(xiāng)村的主基調(diào)；其二是在國(guó)家財(cái)政能力提升的基礎(chǔ)上，由“自上而下”的資源汲取轉(zhuǎn)變?yōu)榇笠?guī)模的“資源下鄉(xiāng)”，在這一過程中國(guó)家實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的建設(shè)，其效應(yīng)也開始全面滲透鄉(xiāng)村治理；其三是隨著治理技術(shù)和治理水平的增強(qiáng)，國(guó)家力圖通過專業(yè)化、規(guī)范化的技術(shù)取向?qū)︵l(xiāng)村治理主體進(jìn)行約束，并實(shí)現(xiàn)與農(nóng)民的直接對(duì)接，也對(duì)鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生了深刻的影響。
本文力圖從城鄉(xiāng)整合、資源整合、主體整合等三個(gè)關(guān)鍵性維度，闡釋國(guó)家整合鄉(xiāng)村的總體過程、運(yùn)行邏輯及行為后果。筆者重點(diǎn)闡釋當(dāng)前國(guó)家整合鄉(xiāng)村的路徑是什么，其特征、影響又是怎樣的，這一整合路徑面臨著怎樣的問題，可能的重塑路徑又是什么？只有通過對(duì)這些問題的綜合把握，才能充分探究這一實(shí)踐過程的復(fù)雜性，實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村治理更高層面的理論關(guān)照。
二、城鄉(xiāng)整合與基層發(fā)展主義
城鄉(xiāng)整合是后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家所共同面臨的世紀(jì)主題。在我國(guó)建國(guó)之后的一個(gè)較長(zhǎng)歷史時(shí)期內(nèi)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)所建立的城鄉(xiāng)二元政策使城市與農(nóng)村呈現(xiàn)為割裂的狀態(tài)，“剪刀差”將農(nóng)村資源輸送到城市用以支持工業(yè)尤其是重工業(yè)的發(fā)展，國(guó)家工業(yè)化基礎(chǔ)薄弱，無法支撐起鄉(xiāng)村城市化的大規(guī)模發(fā)展，鄉(xiāng)村的建設(shè)和發(fā)展往往依靠人民公社高度統(tǒng)合下農(nóng)民的籌工、籌勞。改革開放之后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶動(dòng)了資源的重新配置，但依然沒有改變農(nóng)村支援城市、農(nóng)業(yè)支援工業(yè)的總體趨勢(shì)，城鄉(xiāng)差距在逐步拉大。在20世紀(jì)90年代，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重之下的農(nóng)民開始大規(guī)模進(jìn)入城市務(wù)工，鄉(xiāng)村日益空心化。進(jìn)入21世紀(jì)之后，國(guó)家為了更好地穩(wěn)固和發(fā)展鄉(xiāng)村，開始大力推動(dòng)鄉(xiāng)村的規(guī)劃和改造，其中最突出的表現(xiàn)是農(nóng)村社區(qū)化和縣鄉(xiāng)小城鎮(zhèn)化。這也是國(guó)家整合鄉(xiāng)村的主體內(nèi)容，可以將其統(tǒng)稱為城鄉(xiāng)整合的過程。
當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)化正在鄉(xiāng)村社會(huì)場(chǎng)域如火如荼地推進(jìn)。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消之后，汲取資源的“硬”任務(wù)開始退出歷史舞臺(tái)，導(dǎo)致村莊干部的報(bào)酬沒有了集體資源的支撐，只能由國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來代替。為了進(jìn)一步減少國(guó)家財(cái)政支出的成本，稅費(fèi)取消之后的鄉(xiāng)村開始了較大規(guī)模的“合村并組”，即將原來小規(guī)模的村莊合并成為一個(gè)規(guī)模較大的行政村，村莊內(nèi)部的小組也進(jìn)行了歸并。筆者在多地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，“合村并組”之后的村莊規(guī)模往往是之前的兩到三倍，小組的覆蓋范圍往往跨度更大。“合村并組”只是農(nóng)村社區(qū)化的一個(gè)初步階段，在21世紀(jì)的第二個(gè)十年中，“撤村并居”開始在全國(guó)各地鄉(xiāng)村展開，將傳統(tǒng)的村落拆除而代之以集中居住的新型農(nóng)村社區(qū)。“撤村并居”不僅改變了幾千年來傳統(tǒng)村落前院后房的居住格局，更對(duì)村民的生產(chǎn)生活產(chǎn)生較大的影響，一方面通過項(xiàng)目資源集中投入改善了村莊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，帶給村民便捷、高效且現(xiàn)代的生活享受；另一方面也帶來了農(nóng)民生產(chǎn)、生活成本的急劇攀升，生產(chǎn)不便利加之生活成本增高一直成為農(nóng)民不愿意住“小區(qū)”的動(dòng)因。同時(shí)新的農(nóng)村集中居住區(qū)形成之后難以像城市社區(qū)一樣實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的物業(yè)管理，在村集體資源缺乏而市場(chǎng)化的服務(wù)契約觀念難以塑造的情況下，整體的運(yùn)行往往面臨諸多治理的挑戰(zhàn)。從總體來看，在農(nóng)村社區(qū)化的過程中，最大的受益者是基層政府，不僅可以通過“合村并組”減少行政管理成本，更重要的是在農(nóng)民集中居住的運(yùn)動(dòng)中可以通過土地置換的方式獲得更多的建設(shè)用地“指標(biāo)”，“土地指標(biāo)”獲得目的在于推動(dòng)當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化發(fā)展，從而直接或間接地增強(qiáng)自身的“土地財(cái)政”能力。
縣鄉(xiāng)的城鎮(zhèn)化與農(nóng)村社區(qū)化緊密相關(guān)又有所區(qū)別，也同樣是當(dāng)前鄉(xiāng)村發(fā)展過程中的主基調(diào)之一。城鎮(zhèn)化一直是城市化發(fā)展中受到高度關(guān)注的話題，但限于工業(yè)化程度的制約，縣鄉(xiāng)區(qū)域內(nèi)的城鎮(zhèn)化發(fā)展一直較為遲緩。但20世紀(jì)以來隨著國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的推進(jìn)，城鎮(zhèn)建設(shè)開始成為國(guó)家整合鄉(xiāng)村的直接舉措。在這一過程中，基層政府具有極強(qiáng)的原動(dòng)力，一方面城鎮(zhèn)化發(fā)展能提高城市化率，這是地方政府的核心考核指標(biāo)；另一方面是城鎮(zhèn)化帶來資源的聚集并產(chǎn)生對(duì)其他產(chǎn)業(yè)的拉動(dòng)作用，能為地方政府帶來直接或間接的稅收資源，甚至在城鎮(zhèn)化之后進(jìn)行的大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)還為本地農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定基礎(chǔ)條件。由此，開發(fā)城鎮(zhèn)，讓農(nóng)民“離土”成為基層治理的重要工作。當(dāng)然城鎮(zhèn)化發(fā)展也具有一定的鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)，隨著打工經(jīng)濟(jì)的迅猛推進(jìn)，新生代農(nóng)民工群體開始大量涌現(xiàn)，由于一方面難以承受大城市日益高漲的房?jī)r(jià)壓力，另一方面婚嫁市場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)日益攀升，加之鄉(xiāng)村教育撤點(diǎn)并校，“在城里買房”成為當(dāng)前部分鄉(xiāng)村家庭基于婚姻和子女教育的需求。在這一過程中與家鄉(xiāng)距離適度、不完全脫離地緣和血緣關(guān)系的縣鄉(xiāng)小城鎮(zhèn)成為其主要的選擇。當(dāng)然除了工業(yè)化發(fā)展迅猛的東部地區(qū)縣鄉(xiāng)能“在地”解決就業(yè)外，中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)的小城鎮(zhèn)建設(shè)往往成為純消費(fèi)的“空心”城鎮(zhèn)。
農(nóng)村社區(qū)化和縣鄉(xiāng)城鎮(zhèn)化可以統(tǒng)稱為城鎮(zhèn)社區(qū)化，城鎮(zhèn)社區(qū)化的歷程不可避免，鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展已經(jīng)不再是一個(gè)量的積累，而形成了一個(gè)質(zhì)的蛻變。在這一蛻變過程中，基層政府發(fā)揮了第一推動(dòng)者的作用，在“經(jīng)營(yíng)土地”基礎(chǔ)上“經(jīng)營(yíng)城鎮(zhèn)”已經(jīng)演變成為一種“發(fā)展主義”，“發(fā)展機(jī)器一般采取將社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題化的手段”，即以土地為切入口，借用“發(fā)展”的意識(shí)形態(tài)將農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民“問題化”，納入快速、激烈的全方位改造升級(jí)之中。在這一“發(fā)展”過程，運(yùn)用行政的力量，獲得直接的利益，也對(duì)鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村社會(huì)帶來了重要影響。
“發(fā)展主義”增加了治理的難度和風(fēng)險(xiǎn)。土地征用、房屋拆遷、搬遷、土地規(guī)模流轉(zhuǎn)等新的治理內(nèi)容不斷涌現(xiàn)，各種因?yàn)橥恋乩娑a(chǎn)生的矛盾尤其是群體性事件不斷增多，農(nóng)民利益受損與“釘子戶”謀利問題錯(cuò)綜交織；新型居住小區(qū)或農(nóng)民“上樓”后面臨的治理問題、社會(huì)保障、就業(yè)等問題也成為基層政府憂心的內(nèi)容；城鎮(zhèn)社區(qū)化將農(nóng)民與土地之間的關(guān)系進(jìn)一步割裂，土地作為農(nóng)民保障的意義開始消退，在城鎮(zhèn)社區(qū)化的過程中，基層政府往往扮演“兜底者”的角色，比如在土地規(guī)模流轉(zhuǎn)中扮演推動(dòng)者，在農(nóng)民拆遷、搬遷之后扮演福利保障者，這些角色將進(jìn)一步加大基層政府的治理難度和治理隱患，只能以“捂蓋子”的方式延遲問題暴露，進(jìn)一步用“策略主義”的方式“擺平”，當(dāng)農(nóng)民利益受損進(jìn)而“倒逼”政府或社會(huì)問題引發(fā)群體性事件時(shí)，基層政府將陷入治理的巨大風(fēng)險(xiǎn)，甚至?xí)斐烧?quán)合法性危機(jī)。
“發(fā)展主義”重塑了鄉(xiāng)村關(guān)系。由于“發(fā)展”所帶來的超負(fù)荷的治理任務(wù)和治理壓力，基層政府唯一的選擇是將任務(wù)和壓力向下進(jìn)行分解，即進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)村社兩委的干預(yù)，促使他們成為準(zhǔn)行政化的力量來協(xié)助治理并分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。在諸多棘手問題上，村級(jí)組織往往沖在第一線，傳統(tǒng)村落共同體向城鎮(zhèn)社區(qū)轉(zhuǎn)變過程中的問題和陣痛皆由其首先承受。而且隨著城鎮(zhèn)社區(qū)化的推進(jìn)，村社的居住格局和形態(tài)發(fā)生了改變，逐步進(jìn)入“半熟人社會(huì)”，村級(jí)組織與村民的離心傾向進(jìn)一步加強(qiáng)轉(zhuǎn)而更加地“官僚化”和“職業(yè)化”，村干部開始“坐班”并接受基層政府“考核”，轉(zhuǎn)而成為基層政府的“代理人”。在這種背景下，村兩委的權(quán)力合法性和自身公信力會(huì)受到消極影響，在政治信任受到質(zhì)疑的情況下，村級(jí)治理的工作難度進(jìn)一步加大，形成治理的惡性循環(huán)。
“發(fā)展主義”對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的影響更為深刻。發(fā)展主義推動(dòng)下的城鎮(zhèn)社區(qū)化往往具有快速、激進(jìn)的特點(diǎn)，甚至在一些地區(qū)會(huì)出現(xiàn)強(qiáng)制性，這就從一定程度上違背了農(nóng)民的意愿，農(nóng)民上樓或城鎮(zhèn)買房之后不再方便耕種農(nóng)田，無法實(shí)現(xiàn)城市就業(yè)的老年人失去了保障，而且生活成本急劇攀升，沒有實(shí)現(xiàn)生活品質(zhì)的提升。最重要的是城鎮(zhèn)社區(qū)化由于空間形態(tài)的變化使傳統(tǒng)村落中的熟人社會(huì)治理機(jī)制日漸消退，而新的治理機(jī)制還沒有形成。在城鎮(zhèn)社區(qū)化日漸繁榮和發(fā)展的背景下，村民全面參與治理的共治格局沒有形成，反而進(jìn)一步懸浮和疏離，這使城鎮(zhèn)社區(qū)化只完成了“物化”的過程，“人”的城鎮(zhèn)社區(qū)化和“治理機(jī)制”的城鎮(zhèn)社區(qū)化過程遠(yuǎn)沒有完成。
不可否認(rèn)城鎮(zhèn)社區(qū)化是現(xiàn)代化和工業(yè)化發(fā)展的必然，傳統(tǒng)的農(nóng)耕社會(huì)必然被工商社會(huì)所取代，傳統(tǒng)的村落也必然被城鎮(zhèn)社區(qū)所代替。在當(dāng)前國(guó)家整合城鄉(xiāng)過程中，基層政府基于自身多方利益的考量發(fā)揮了重要的推動(dòng)作用，甚至將其演變成為發(fā)展主義，在極端情況下可能使國(guó)家“整合”鄉(xiāng)村演變成為國(guó)家“終結(jié)”鄉(xiāng)村，這一問題需要引起高度的重視和充分的警惕。
三、資源整合與新利益共同體
國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村整合的一個(gè)重要維度是資源的整合。在傳統(tǒng)社會(huì)時(shí)期，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的整合停留在縣級(jí)以上，縣級(jí)以下依靠鄉(xiāng)村社會(huì)的士紳和宗族進(jìn)行自治。這種低成本的“簡(jiǎn)約治理”主要緣起于國(guó)家財(cái)政資源能力的限制。為了增強(qiáng)國(guó)家的資源配置能力，20世紀(jì)初國(guó)家試圖通過在鄉(xiāng)村社會(huì)建立正式的組織機(jī)構(gòu)來建立財(cái)政資源的汲取通道，最終因?yàn)椤摆A利型經(jīng)紀(jì)人”的大量涌現(xiàn)而難以成功。中華人民共和國(guó)成立之后，為了更好地完成工業(yè)化和現(xiàn)代化的發(fā)展基礎(chǔ)，人民公社體制通過“剪刀差”的方式將農(nóng)業(yè)資源轉(zhuǎn)移到城市和工業(yè)，鄉(xiāng)村充當(dāng)了資源供給者的角色。在人民公社體制解體之后則是通過農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的形式實(shí)現(xiàn)資源“汲取”，農(nóng)民過重的負(fù)擔(dān)對(duì)國(guó)家政權(quán)在基層的合法性地位構(gòu)成挑戰(zhàn)。在進(jìn)入21世紀(jì)之后，中央政府取消了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，不再向鄉(xiāng)村社會(huì)汲取資源。反之，隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，國(guó)家的財(cái)政資源能力大為增強(qiáng)，如何穩(wěn)定農(nóng)村、發(fā)展農(nóng)業(yè)并促進(jìn)農(nóng)民增收成為新時(shí)代的治理主題，大規(guī)模的“資源下鄉(xiāng)”自此開始，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的整合開始由“自下而上”的汲取轉(zhuǎn)為“自上而下”的投入，這一轉(zhuǎn)變成為國(guó)家整合鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)鍵性舉措，“資源下鄉(xiāng)”也重新塑造了鄉(xiāng)村治理的形態(tài)和邏輯。
“資源下鄉(xiāng)”是一個(gè)統(tǒng)稱，指的是國(guó)家投放財(cái)政資源來反哺鄉(xiāng)村的過程，其目的在于保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)性地位，確保農(nóng)民收入增收、農(nóng)民福利增加并把農(nóng)村建設(shè)成為文明、宜居的美麗鄉(xiāng)村。這一資源反哺包括的內(nèi)容比較龐雜，總體上可以分兩類：一類是治理性資源下鄉(xiāng)，即具有政策依據(jù)、具有專項(xiàng)治理事務(wù)依托的“資源下鄉(xiāng)”，這類資源往往針對(duì)特定的治理事項(xiàng)或特定的人群，具有較強(qiáng)的針對(duì)性，目的是推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)多個(gè)領(lǐng)域的治理。這類資源來源于各級(jí)政府或相關(guān)職能部門的財(cái)政配套資金，例如各地的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)村低保、五保及各類福利；又如各類秸稈禁燒、農(nóng)村環(huán)境整治、各類升級(jí)達(dá)標(biāo)任務(wù)的專項(xiàng)資金等。二類是物質(zhì)性資源下鄉(xiāng)，內(nèi)容涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村建設(shè)等多個(gè)方面，包括農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村生活類基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)民教育培訓(xùn)等領(lǐng)域，這些領(lǐng)域的“資源下鄉(xiāng)”大都以“項(xiàng)目制”的形式由“條條”部門自上而下輸入。這類物質(zhì)性資源編制而成的項(xiàng)目往往經(jīng)過標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)劃、申報(bào)、立項(xiàng)、審批、驗(yàn)收等程序，體現(xiàn)的是國(guó)家與“項(xiàng)目”市場(chǎng)的關(guān)系。在這一過程中根據(jù)資源的層次或性質(zhì)由各級(jí)、各類政府部門或“條條”部門充當(dāng)“管理者”或“業(yè)主”的角色，他們對(duì)資源或項(xiàng)目有決策權(quán)和管理權(quán)。鄉(xiāng)村兩級(jí)作為基層組織則在其中起到了承上啟下的“中介”作用：一方面作為空間距離最貼近鄉(xiāng)村的行政末梢，能匯集鄉(xiāng)村社會(huì)的地域特點(diǎn)和具體需求，通過參與規(guī)劃或問題反饋的形式通過“自下而上”的方式傳達(dá)給各級(jí)政府或“條條”部門；另一方面將國(guó)家政策或資源具體執(zhí)行、落實(shí)到鄉(xiāng)村社會(huì)和農(nóng)民之中，打通“最后一公里”。
“資源下鄉(xiāng)”是國(guó)家財(cái)政資源全方位輸入鄉(xiāng)村的過程，目的在于建設(shè)、發(fā)展鄉(xiāng)村，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的振興，“三農(nóng)”（農(nóng)村、農(nóng)民及農(nóng)業(yè)）是最終的受益者。借助于“資源下鄉(xiāng)”，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)取得長(zhǎng)足發(fā)展，農(nóng)民福利得到大幅提高，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)逐步現(xiàn)代化。“資源下鄉(xiāng)”對(duì)鄉(xiāng)村治理的塑造是全方位的，在“下鄉(xiāng)”中也形塑了“新型利益共同體”。在稅費(fèi)取消之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了推動(dòng)村級(jí)組織協(xié)助收取稅費(fèi)，往往會(huì)按照稅費(fèi)收取的比例用于激勵(lì)村級(jí)組織，使鄉(xiāng)村兩級(jí)圍繞農(nóng)業(yè)稅費(fèi)形成利益共同體。稅費(fèi)取消之后，利益共同體失去了運(yùn)行基礎(chǔ)而逐步解體。在這一背景下，很多研究者認(rèn)為基層治理和村民自治之間的博弈狀況應(yīng)該回歸，村莊的自治性和獨(dú)立性能進(jìn)一步彰顯。但這一愿景卻沒有如預(yù)期實(shí)現(xiàn)，“資源下鄉(xiāng)”改變了鄉(xiāng)村兩級(jí)組織的行為邏輯，形成了新型利益共同體，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：
其一是治理型的利益共同體。在后稅費(fèi)時(shí)代，農(nóng)村日益呈現(xiàn)出“空心化”趨勢(shì)。但當(dāng)下的治理任務(wù)卻沒有減少且有增加的趨勢(shì)，例如農(nóng)村環(huán)境整治、秸稈禁燒、精準(zhǔn)扶貧、升級(jí)達(dá)標(biāo)、維穩(wěn)等，這些治理任務(wù)無法完全通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的力量進(jìn)行分解落實(shí)。為了調(diào)動(dòng)村級(jí)組織的力量參與其中，一個(gè)關(guān)鍵的途徑是利益的捆綁，即每項(xiàng)專項(xiàng)任務(wù)的分解和落實(shí)都會(huì)給予村級(jí)組織相應(yīng)的利益激勵(lì)，這構(gòu)成了村干部群體的直接利益。沒有專項(xiàng)利益的支持，已難以調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村干部治理的積極性。這部分專項(xiàng)利益的目的在于治理，其資源規(guī)模往往較小且較為分散，但對(duì)普通村干部尤為重要，在很多地區(qū)專項(xiàng)資源激勵(lì)占村干部近一半的收入。也正是這種治理型的利益共同體的驅(qū)動(dòng)，村級(jí)組織中的村干部才有更強(qiáng)的動(dòng)力來落實(shí)各類“政務(wù)”，也進(jìn)一步凸顯了基層政府“代理人”的角色。
其二是直接謀利型的利益共同體。隨著“自上而下”資源的大規(guī)模輸入，項(xiàng)目種類、層次和規(guī)模不一。一部分體量和范圍較小、資金規(guī)模較少的項(xiàng)目由鄉(xiāng)鎮(zhèn)及職能部門、村級(jí)組織共同實(shí)施，在這一過程中鄉(xiāng)村干部尤其是主職干部會(huì)優(yōu)先成為承攬者和利益受益者；而其他體量較大、資金規(guī)模大的市場(chǎng)化運(yùn)作項(xiàng)目的“落地”，也需要鄉(xiāng)村兩級(jí)的協(xié)調(diào)，項(xiàng)目承包方為了得到積極配合及協(xié)助，往往會(huì)讓渡部分小規(guī)模附屬項(xiàng)目資源給鄉(xiāng)村兩級(jí)干部。在項(xiàng)目實(shí)施或協(xié)調(diào)的過程中，物質(zhì)性的項(xiàng)目利益會(huì)進(jìn)行再次配置或調(diào)整，但鄉(xiāng)村干部作為能動(dòng)的治理主體往往會(huì)占得先機(jī)，這種“近水樓臺(tái)”效應(yīng)是鄉(xiāng)村干部參與治理的重要?jiǎng)恿碓础＿@種鄉(xiāng)村兩級(jí)共同謀取利益的結(jié)構(gòu)一經(jīng)形成便會(huì)固化成為“食利者”階層，成為影響鄉(xiāng)村治理的重要變量。
稅費(fèi)取消之前的利益共同體與新型利益共同體具有不同的特點(diǎn)：前者主要來自于向農(nóng)民索取利益，后者主要依賴于國(guó)家資源下鄉(xiāng)作為利益來源；前者具有較為強(qiáng)烈的利益沖突，且易演化為鄉(xiāng)村社會(huì)的群體性事件，后者是既得利益者對(duì)國(guó)家資源的侵蝕，但并未與農(nóng)民有直接的利益沖突；前者直接表現(xiàn)為物質(zhì)性的謀利，后者則不僅包括物質(zhì)性資源的直接謀利，還包括在治理過程中的利益行為。新型利益共同體是“資源下鄉(xiāng)”背景下產(chǎn)生的新型樣態(tài)，對(duì)當(dāng)下鄉(xiāng)村治理的影響也是多方面的。
其一是形塑鄉(xiāng)村干部治理的利益動(dòng)機(jī)。新型利益共同體的存在使部分鄉(xiāng)村干部看重的并非崗位的酬勞，反而是體制身份所帶來的資源和利益，這就使鄉(xiāng)村治理的主體參與對(duì)資源的爭(zhēng)奪，甚至成為新的“贏利型經(jīng)紀(jì)人”，尤其是在村級(jí)組織層面，村干部或者依賴于利益共同體而成為“富人”，或者“富人”利用自身的經(jīng)濟(jì)精英身份參與村莊政治成為村干部,從而獲取更多的資源。很多地方“富人治村”現(xiàn)象的涌現(xiàn)即源于此。
其二是產(chǎn)生鄉(xiāng)村黑灰勢(shì)力，惡化鄉(xiāng)村政治生態(tài)。在“資源下鄉(xiāng)”過程中往往夾雜著各類利益的博弈，一些附著在利益共同體上的灰黑勢(shì)力往往作為可以利用的工具參與其中，甚至個(gè)別村干部本身就是灰黑勢(shì)力的組織者，這就形成了灰黑勢(shì)力治村或村霸現(xiàn)象，這不僅嚴(yán)重惡化了鄉(xiāng)村政治生態(tài)，而且會(huì)影響鄉(xiāng)村的穩(wěn)定和農(nóng)民的基本利益，這是對(duì)鄉(xiāng)村治理底線的挑戰(zhàn)。
其三是造成農(nóng)民分裂的政治感知。由于農(nóng)民身處鄉(xiāng)村社會(huì)之中，無法對(duì)利益分配形成強(qiáng)有力的監(jiān)督或制約，同時(shí)對(duì)于利益不均衡現(xiàn)象又有直接感知，最終可能造成用這一不平衡的感知抹殺鄉(xiāng)村干部所有的工作成效，鄉(xiāng)村組織和農(nóng)民之間的政治信任陷入較為嚴(yán)重的狀態(tài)，由此引發(fā)的矛盾和糾紛也日漸增多，且不易化解。在此基礎(chǔ)上，農(nóng)民對(duì)國(guó)家“資源下鄉(xiāng)”也產(chǎn)生了隔閡感，在涉及農(nóng)民具體利益尤其是有利益沖突的時(shí)候，往往成為“釘子戶”。例如在項(xiàng)目“落地”過程中征地、拆遷、補(bǔ)償?shù)拳h(huán)節(jié)會(huì)產(chǎn)生諸多的抗?fàn)幮袨椋@從一定意義上是對(duì)利益共同體的“泄憤式”的反抗。
可以總結(jié)認(rèn)為，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行資源整合的過程中新型鄉(xiāng)村利益共同體的存在使鄉(xiāng)村兩級(jí)組織“脫嵌”于鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)而成為自利體，進(jìn)而“形成固化的村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)、利益分配結(jié)構(gòu)及合法性排斥結(jié)構(gòu)”。國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的資源整合在帶來繁榮和發(fā)展的同時(shí)也帶來了“精英俘獲”現(xiàn)象，這種現(xiàn)象進(jìn)一步加劇了各方矛盾和治理難度，反向使鄉(xiāng)村治理陷入利益的糾葛之中。
四、主體整合與技術(shù)性治理異化
國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的整合不僅體現(xiàn)在發(fā)展規(guī)劃和資源輸入上，更內(nèi)在地表現(xiàn)為對(duì)鄉(xiāng)村治理主體的形塑。在人民公社時(shí)期，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)是高度“統(tǒng)合”的，運(yùn)用政治權(quán)力來“管控”基層政府和廣大農(nóng)民，整個(gè)基層社會(huì)的治理渲染了濃重的政治色彩：首先是運(yùn)用國(guó)家意志來整合基層政府。通過頻繁的“運(yùn)動(dòng)式治理”來破除官僚行政體制“政令不暢”的問題，以嚴(yán)密的監(jiān)控手段防止基層政府的“謀利”行為，基層政府成為國(guó)家在鄉(xiāng)村的忠誠(chéng)“代理人”，國(guó)家的意志可以通過基層政府“在場(chǎng)”，國(guó)家政權(quán)建設(shè)實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)村的全面覆蓋。其次是運(yùn)用國(guó)家意志改造農(nóng)民。國(guó)家通過嚴(yán)密的村組政治和經(jīng)濟(jì)集權(quán)將農(nóng)民集中在人民公社體制之中，運(yùn)用意識(shí)形態(tài)的塑造作用設(shè)置社會(huì)主義“新人”的政治倫理標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)民編入基層政治組織之中，充分運(yùn)用組織的凝聚力來調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)。在人民公社體制時(shí)期，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村主體的整合具有革命的改造性質(zhì)，顛覆了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村時(shí)期的社會(huì)結(jié)構(gòu)及主體性質(zhì)。
隨著國(guó)家政治方向的調(diào)整，鄉(xiāng)村進(jìn)入稅費(fèi)改革時(shí)期，“鄉(xiāng)政村治”時(shí)代的來臨，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的治理不可控性開始凸顯，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)成為具有獨(dú)立利益的集團(tuán)，為了獲取自身利益，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)開始偏離其管理社區(qū)、組織社區(qū)生活的公共職責(zé)”。基層政府不僅是國(guó)家的“代理人”，還成為“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”。而隨著國(guó)家政權(quán)力量從村莊內(nèi)部撤離，村民自治組織和村莊集體經(jīng)濟(jì)組織的作用進(jìn)一步弱化，“統(tǒng)分結(jié)合”的雙層農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制在實(shí)踐中往往注重“分”卻忽視了“統(tǒng)”，盡管農(nóng)民逐步分散，但村民自治的施行基本上能使農(nóng)民進(jìn)行自我管理和自我服務(wù)；另一方面隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民開始走向市場(chǎng)外出務(wù)工，“經(jīng)濟(jì)人”的特性逐步顯現(xiàn)，能帶動(dòng)群眾致富的能人和富人成為國(guó)家倡導(dǎo)的模范典型。
可以看出，在“鄉(xiāng)政村治”之前，國(guó)家主要通過政治性組織來實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村治理主體的整合，通過政治壓力和運(yùn)動(dòng)式治理實(shí)現(xiàn)對(duì)基層政府的監(jiān)督，通過政經(jīng)合一的人民公社體制將農(nóng)民編入其中，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)整合的目的。但隨著人民公社體制的解體，強(qiáng)制性的政治力量開始隱退，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的技術(shù)性治理逐步彰顯。所謂技術(shù)性治理指國(guó)家力圖借助技術(shù)性和規(guī)范性的力量，而非政治強(qiáng)制性的力量來形塑鄉(xiāng)村治理主體，表現(xiàn)在兩個(gè)方面：
一是基層政府層面。基層政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)呈現(xiàn)出“謀利”特征，并有可能“選擇性”執(zhí)行國(guó)家的相關(guān)要求，從而成為國(guó)家整合鄉(xiāng)村的體制阻力。針對(duì)此現(xiàn)象，國(guó)家的技術(shù)性治理表現(xiàn)為對(duì)基層政府規(guī)范化和法治化的強(qiáng)調(diào)，要求提高行政效率，規(guī)范行政行為，為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)就必須通過專業(yè)化、規(guī)范化的外在指標(biāo)體系作為基礎(chǔ)來建設(shè)考核獎(jiǎng)懲體制。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展，這一專業(yè)化、規(guī)范化及指標(biāo)化的趨勢(shì)越來越彰顯，甚至成為治理過程合法化的依據(jù)。
二是鄉(xiāng)村社會(huì)層面。鄉(xiāng)村社會(huì)往往基于村落傳統(tǒng)的地緣和血緣關(guān)系而成為共同體，國(guó)家的技術(shù)性治理體現(xiàn)為通過“法律下鄉(xiāng)”并實(shí)施村民自治來培育農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)，通過“服務(wù)型政府”的打造實(shí)現(xiàn)國(guó)家與農(nóng)民的直接對(duì)接，目的在于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的“無障礙治理”。隨著國(guó)家整合力度的加大，鄉(xiāng)村基層政府的治理行為進(jìn)一步規(guī)范化和程序化，涉及農(nóng)民具體利益的行為也必須保持程序完整、合法合規(guī)，這就使基層政府與民爭(zhēng)利、侵害農(nóng)民權(quán)利的事件大為減少，同時(shí)鄉(xiāng)村社會(huì)農(nóng)民的法治意識(shí)和權(quán)利意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)，如何提供高效、透明、公開的服務(wù)來對(duì)接鄉(xiāng)村社會(huì)中的個(gè)體，藉此來提高政權(quán)的合法性基礎(chǔ)已經(jīng)成為重要話題。
技術(shù)性治理是國(guó)家整合的主要指向之一，目的是建立現(xiàn)代化的治理體系和治理能力，但不可否認(rèn)的是，在當(dāng)技術(shù)性治理“落地”時(shí)也出現(xiàn)了技術(shù)性治理的異化。
從基層政府層面來看，盡管技術(shù)性治理使治理行為過程更加規(guī)范，但在一定程度上也會(huì)陷入“事本主義”。有兩方面原因：
一是技術(shù)性治理難以與鄉(xiāng)村治理的綜合性特征完全契合。國(guó)家技術(shù)性治理強(qiáng)調(diào)程序化、規(guī)范化和指標(biāo)化，當(dāng)這些治理技術(shù)落實(shí)到鄉(xiāng)村社會(huì)時(shí)就會(huì)遭遇尷尬，因?yàn)猷l(xiāng)村社會(huì)事務(wù)具有變通性、鄉(xiāng)土性和非量化的特征。變通性指的是鄉(xiāng)村社會(huì)事務(wù)難以嚴(yán)格按照程序來辦理，過于程序化反而造成了“目標(biāo)替代”，必須在實(shí)施過程中懂得“變通”才能實(shí)現(xiàn)順暢的治理；鄉(xiāng)土性指的是鄉(xiāng)村社會(huì)作為共同體具有不規(guī)范性，事務(wù)的解決必須放置在大的共同體內(nèi)部來理解，各項(xiàng)事務(wù)錯(cuò)綜復(fù)雜地交織在一起，難以分解衡量；非量化指的是鄉(xiāng)村社會(huì)事務(wù)具體情況千差萬(wàn)別，難以用唯一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量，很多事務(wù)不能用下任務(wù)指標(biāo)的方式操作。也就是說鄉(xiāng)村社會(huì)具有綜合性，通過技術(shù)性治理往往難以契合，從而帶來技術(shù)性治理無法真正“落地”。二是基層政府的現(xiàn)實(shí)處境難以承受技術(shù)性治理的成本。由于基層政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著“上面千條線、下面一根針”的現(xiàn)狀，各類的規(guī)范化、任務(wù)化的考核指標(biāo)體系內(nèi)容多、要求高，這使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著巨大的執(zhí)行壓力。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身支配資源的能力有限，而且權(quán)威逐步弱化，貫徹落實(shí)這些升級(jí)達(dá)標(biāo)更加困難，只能在實(shí)踐中進(jìn)行“變通”和“選擇性執(zhí)行”。一方面忙于“填表格”“做臺(tái)賬”“做材料”，無暇真正關(guān)注治理事務(wù)本身，主要的治理資源投入在各類文牘主義式的達(dá)標(biāo)任務(wù)之中，失去了行政體制的治理彈性而逐步陷入僵化；另一方面基層政府反過來利用“文牘化”“事本化”為自身的利益邏輯服務(wù)，通過各類規(guī)范、程序?qū)⒆陨淼男袨楹戏ɑ@就使國(guó)家技術(shù)性治理的目的失去了本來的意義，反而出現(xiàn)相反的效果。技術(shù)性治理的異化從一定程度上降低了治理的精準(zhǔn)度，又弱化了基層治理主體的自主性。
從鄉(xiāng)村社會(huì)層面來看，技術(shù)性治理使農(nóng)民的切身利益受到保護(hù)，但在一定程度上也造就了“無公德個(gè)人”現(xiàn)象。盡管鄉(xiāng)村社會(huì)正在發(fā)生空心化且日益走向衰敗，但當(dāng)前大部分村莊依然維持了“底線式的共同體”，這一共同體依然保持了內(nèi)生的治理機(jī)制和地方性知識(shí)。國(guó)家技術(shù)性治理手段進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)具有正當(dāng)性，但從一定程度上會(huì)造成“復(fù)合治理”，即現(xiàn)代化、法律化、程序化的國(guó)家治理技術(shù)與鄉(xiāng)村共同體的原有內(nèi)生機(jī)制相矛盾，甚至可能形成對(duì)原有內(nèi)生機(jī)制的排斥，最終可能造成整體性治理機(jī)制的紊亂，一個(gè)突出的表征就是農(nóng)民會(huì)過度強(qiáng)調(diào)技術(shù)性治理所倡導(dǎo)的權(quán)利意識(shí)，卻忽視在鄉(xiāng)村共同體熟人社會(huì)或半熟人社會(huì)中應(yīng)遵循的責(zé)任意識(shí)，最終造成了鄉(xiāng)村場(chǎng)域內(nèi)廣泛存在的“搭便車”效應(yīng)，消解村社共同體的利己主義之風(fēng)盛行，“個(gè)人只強(qiáng)調(diào)自己的權(quán)利，無視對(duì)公眾或他人的義務(wù)和責(zé)任，從而變成了無公德的個(gè)人”。村莊集體利益和公眾福利受損，鄉(xiāng)村成為一個(gè)話語(yǔ)喧囂的利益紛爭(zhēng)之地。可以認(rèn)為，鄉(xiāng)村社會(huì)共同體自身內(nèi)在的治理機(jī)制原是一種基于地域“歷史感”和“當(dāng)?shù)馗小倍纬傻牡统杀局卫矸绞剑瑖?guó)家技術(shù)性治理進(jìn)入并完全取代并不一定能帶來治理的“平滑過渡”，反而造成治理規(guī)則的紛爭(zhēng)。從一定意義上來看，國(guó)家技術(shù)性治理并非萬(wàn)能的，過度張揚(yáng)只能造成異化。
在鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的時(shí)期，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理主體的整合采取了技術(shù)性治理的方式，力圖按照國(guó)家的意志將其形塑成為現(xiàn)代化、規(guī)范化、權(quán)利化的現(xiàn)代治理主體，但在實(shí)踐運(yùn)行中遭遇了羸弱的基層政府和轉(zhuǎn)型中的鄉(xiāng)村社會(huì)，最終使治理的效果大打折扣，甚至演變成基層治理的“事本主義”，激發(fā)了鄉(xiāng)村場(chǎng)域內(nèi)的話語(yǔ)喧囂。從這一意義上看，治理主體的形塑是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，通過行政載體及行政行為的力量在短時(shí)期推動(dòng)，從一定程度上會(huì)阻礙國(guó)家整合鄉(xiāng)村的效度和進(jìn)程。
五、國(guó)家整合鄉(xiāng)村的路徑之困及形塑方向
國(guó)家整合的目的一方面在于達(dá)成國(guó)家治理與鄉(xiāng)村治理的統(tǒng)一，使鄉(xiāng)村治理融入國(guó)家治理的整體之中；另一方面在于提高治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化。通過整合城鄉(xiāng)、整合資源、整合主體三個(gè)方面可以看出，國(guó)家整合視角下的鄉(xiāng)村治理正在融入國(guó)家治理的洪流之中，但也使城鎮(zhèn)社區(qū)化演變成為“發(fā)展主義”，最終使鄉(xiāng)村治理成為利益的博弈場(chǎng)；“資源下鄉(xiāng)”背景下新的鄉(xiāng)村利益共同體日趨形成，農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村兩級(jí)組織的政治信任弱化；在國(guó)家規(guī)范治理主體的背景下，鄉(xiāng)村兩級(jí)的“事本主義”開始大行其道，鄉(xiāng)村社會(huì)在與國(guó)家的直接對(duì)接中出現(xiàn)了話語(yǔ)的失序。
綜觀以上分析，可以總結(jié)認(rèn)為當(dāng)前國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的整合表現(xiàn)為一種單向度的“行政本位式”整合，即依賴于“壓力型”體制，通過擴(kuò)張行政權(quán)力、提高行政能力進(jìn)行整合。在這種行政體制下，各級(jí)政府組織不得不進(jìn)行任務(wù)和壓力的層層傳遞，在這一過程中對(duì)于重點(diǎn)或中心工作進(jìn)行強(qiáng)制性的干預(yù)和推動(dòng)，就使城鄉(xiāng)整合的速度、資源下鄉(xiāng)的力度、技術(shù)性治理的程度上出現(xiàn)“加速度”式的快速推進(jìn)；另一方面，在這一整合的過程中，行政權(quán)力得以強(qiáng)化、行政能力迅速膨脹，行政行為的力量通過多種載體進(jìn)行延伸，難以受到實(shí)質(zhì)約束，不僅會(huì)產(chǎn)生激進(jìn)的發(fā)展主義，還會(huì)形成新的利益共同體，對(duì)治理主體的技術(shù)性治理也會(huì)帶來“意外的后果”。
“行政本位式”的國(guó)家整合路徑能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)外部形態(tài)的整合，卻不一定能實(shí)現(xiàn)“人”和“治理機(jī)制”的城鎮(zhèn)化；能實(shí)現(xiàn)資源下鄉(xiāng)的程序化，卻可能忽視資源分配的公平性和參與性；能實(shí)現(xiàn)治理主體的技術(shù)約束，卻可能弱化最終的實(shí)踐效果。從本質(zhì)上看，“行政本位式”整合有三方面的不足：
其一是政治整合的缺位。國(guó)家整合是一個(gè)政權(quán)建設(shè)再塑的過程，也是一個(gè)國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力延伸的過程，這一過程從本質(zhì)上看是一個(gè)政治整合的過程。“行政本位式”的整合過于重視行政整合而忽視政治整合，無論是在城鄉(xiāng)整合、資源整合，或是主體整合的過程中，政治整合的缺位就會(huì)使政府組織結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境陷入僵化，政策執(zhí)行與政策反饋就無法結(jié)合，政策效果就會(huì)失去靈活性；政治整合的缺位，農(nóng)民就會(huì)缺乏有效的政治參與、政治表達(dá)和政治監(jiān)督，只能充當(dāng)冷漠、被動(dòng)的旁觀者，逐步失去政治信任和“合作治理”的動(dòng)力，甚至在鄉(xiāng)村社會(huì)中彌散相當(dāng)程度的“怨氣”，基層治理的成本和治理的風(fēng)險(xiǎn)逐步攀升；也正是因?yàn)檎握系娜蔽唬卩l(xiāng)村場(chǎng)域內(nèi)就無法凝聚公共的意志和力量，就會(huì)出現(xiàn)“搭便車”的“無公德個(gè)人”大行其道，最終“少數(shù)決定多數(shù)”，以個(gè)人利益損害公共利益。
其二是公共規(guī)則不易建立。國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的整合并不僅僅包括外部形態(tài)、物質(zhì)資源和技術(shù)規(guī)范，更重要的是公共性治理規(guī)則的建立。這種治理規(guī)則應(yīng)具有公開、公平、公正、法治的特征，是國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)互動(dòng)的制度基礎(chǔ)。行政本位式的整合會(huì)導(dǎo)致行政內(nèi)容的膨脹，行政權(quán)力的強(qiáng)化，卻并不必然帶來公共規(guī)則的生長(zhǎng)。在整合城鄉(xiāng)的過程中之所以導(dǎo)致發(fā)展主義的濫觴，根源于行政本位式的整合難以自行建立行政力量與村民自治的有效權(quán)力邊界；在整合資源的過程中之所以會(huì)形成新的利益共同體，根源于行政本位式的整合難以形成完全有效的利益監(jiān)督機(jī)制；在國(guó)家整合主體的過程中之所以會(huì)形成技術(shù)治理的異化，也源于行政本位式的整合本身沒有形成責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一規(guī)則。不論在城鎮(zhèn)社區(qū)化過程，還是在國(guó)家資源下鄉(xiāng)的進(jìn)程中，或是國(guó)家技術(shù)治理的推動(dòng)中，公共規(guī)則的缺失使政治博弈難以發(fā)生，國(guó)家整合體系和整合能力難以發(fā)生質(zhì)的突破。
其三是對(duì)鄉(xiāng)村內(nèi)生力量忽視。當(dāng)下鄉(xiāng)村正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程之中，村莊的數(shù)量在縮減，空心化程度在提高，鄉(xiāng)村衰敗論已經(jīng)成為主導(dǎo)性的論調(diào)。但當(dāng)前隨著“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)的推動(dòng)，一些村莊依然從一定程度上保持了“底線式共同體”的基本特征，即依然具有共通的地域性文化和相互關(guān)聯(lián)的生產(chǎn)、生活利益訴求，這就使鄉(xiāng)村依然具有一定的凝聚力和組織性，會(huì)產(chǎn)生地方性的團(tuán)體治理機(jī)制，這些鄉(xiāng)村內(nèi)生的治理機(jī)制具有成本簡(jiǎn)約、收效良好的特性，從一定程度上具有不可替代性。在國(guó)家整合鄉(xiāng)村的過程中，行政本位式的整合往往會(huì)忽視鄉(xiāng)村自身的力量，“碾壓”地方性的村莊治理機(jī)制，消除內(nèi)生型的組織力量，在城鎮(zhèn)社區(qū)化過程中表現(xiàn)為忽視“人”的城鎮(zhèn)化發(fā)展，在資源下鄉(xiāng)的過程中表現(xiàn)為忽視農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)的主人翁精神，在技術(shù)化治理過程中表現(xiàn)為忽視村莊集體力量的作用和集體對(duì)農(nóng)民的正向形塑作用。國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的整合并不必然表現(xiàn)為對(duì)鄉(xiāng)村的“消滅”，只有以鄉(xiāng)村本身作為目的的整合才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)的相互塑造。
客觀地說，“行政本位式”的國(guó)家整合鄉(xiāng)村路徑與我國(guó)后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家治理的語(yǔ)境直接關(guān)聯(lián)，國(guó)家利用行政力量可以快速實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村的外部“改造”，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所取得的巨大成就皆與此相關(guān)。但國(guó)家整合不僅在于治理力量的大小，更在于治理體系及治理能力的現(xiàn)代化，也即“國(guó)家整合的進(jìn)路不是線性的外溢過程，也不是某一要素作用的單項(xiàng)回應(yīng)過程，而是國(guó)家整合行為的輸入和社會(huì)反饋的回應(yīng)之間互嵌的雙旋耦合結(jié)構(gòu)”。實(shí)現(xiàn)國(guó)家整合行為的輸入與社會(huì)反饋的輸出就必須超越“行政”單向度的作用過程，尋求國(guó)家與社會(huì)的“雙向互嵌式”整合路徑，其目的在于對(duì)“行政本位”式的整合路徑進(jìn)行糾偏，或?qū)Α靶姓疚弧钡臋?quán)力邊界進(jìn)行設(shè)定，在城鄉(xiāng)整合的過程中注重遏制基層政府的發(fā)展主義沖動(dòng)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健型的整合；在資源下鄉(xiāng)的過程中，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，破除利益共同體的頑疾；在技術(shù)性治理過程中，倡導(dǎo)逐步革除壓力型體制并尊重鄉(xiāng)村的內(nèi)生治理特點(diǎn)。這一路徑的建構(gòu)是一個(gè)系統(tǒng)工程，具體舉措是多方面、多維度、多領(lǐng)域的，但關(guān)鍵點(diǎn)集中于政治整合的啟動(dòng)、規(guī)則法治的建立、鄉(xiāng)村內(nèi)生力量的培育等方面。
首要在于啟動(dòng)政治整合，重點(diǎn)是行政體制外力量的政治參與。隨著鄉(xiāng)村社會(huì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，農(nóng)村尤其是中西部地區(qū)農(nóng)村的青壯年農(nóng)民大都外出到城市或發(fā)達(dá)地區(qū)務(wù)工，留守群體參與鄉(xiāng)村治理的動(dòng)力不足且能力有限；加之在村莊治理過程中的村民大會(huì)及村民代表大會(huì)等限于制度成本難以靈活地行使權(quán)力，當(dāng)下村干部群體日益職業(yè)化，主要在于落實(shí)上級(jí)下達(dá)的“政務(wù)”，鄉(xiāng)村政治與農(nóng)民的距離漸行漸遠(yuǎn)，政治效能感日漸消退，在這種背景之下開展政治整合具有相當(dāng)?shù)碾y度。當(dāng)前各地基層社會(huì)正在大力鼓勵(lì)社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新，其中農(nóng)村社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新的新經(jīng)驗(yàn)、新做法、新機(jī)制開始涌現(xiàn)，例如浙江省力推的“村級(jí)權(quán)力36條”、四川成都的村級(jí)議事會(huì)、江蘇省的太倉(cāng)經(jīng)驗(yàn)等，這些機(jī)制創(chuàng)新的目的在于建立農(nóng)民日常化的政治參與渠道，并力圖將其制度化。這些經(jīng)驗(yàn)或通過確立村民代表的議事權(quán)力清單來約束村級(jí)組織的權(quán)力，或建立日常化的村民代表會(huì)議常設(shè)議事機(jī)構(gòu)，又或者界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊之間的權(quán)力邊界，目的皆是建立農(nóng)民（或代表）參與治理的制度規(guī)則。這些社會(huì)管理機(jī)制的創(chuàng)新產(chǎn)生了積極影響且值得借鑒和推廣，同時(shí)這些創(chuàng)新也具有一定的局限性，需要不斷地進(jìn)行拓展和完善。
關(guān)鍵在于確立鄉(xiāng)村基層治理的公共規(guī)則。國(guó)家整合的成功與否在于是否建立起具有主導(dǎo)性、公共性的治理規(guī)則，其中包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公開、透明、公正的管理規(guī)則，有效的行政體制內(nèi)外監(jiān)督規(guī)則等。名實(shí)相符的公共規(guī)則建立是治理現(xiàn)代化的直接表征，但其建立過程卻并非一蹴而就，而是一個(gè)系統(tǒng)性、整體性的改革過程。在這一過程中，基層行政體制的改革是基礎(chǔ)。盡管簡(jiǎn)政放權(quán)是行政體制改革的主線，但內(nèi)容并不局限于此，只有逐步改變壓力型體制并調(diào)整唯GDP的考核機(jī)制，才能改變基層政府責(zé)權(quán)利不對(duì)等基礎(chǔ)上的“發(fā)展主義”沖動(dòng)；只有增強(qiáng)行政體制內(nèi)部“自下而上”的反饋機(jī)制并將其作為行政決策的重要參考，才能增強(qiáng)行政體制內(nèi)部的信任機(jī)制并提高行政效能；只有真正將行政體制內(nèi)的監(jiān)督機(jī)制激活，才能切實(shí)約束基層政府的利益沖動(dòng)等。此外，基層治理公共規(guī)則的建立關(guān)鍵在于法治建設(shè)的全方位保障。當(dāng)前國(guó)家整合過程中的諸多“意外后果”，皆與法治建設(shè)的不健全或落實(shí)過程中的不到位現(xiàn)象有關(guān)。在當(dāng)前國(guó)家推動(dòng)“四個(gè)全面”的過程中，對(duì)各級(jí)政府尤其是基層政府和鄉(xiāng)村社會(huì)的全面法治將是助推基層治理制度化和現(xiàn)代公共規(guī)則建設(shè)的關(guān)鍵力量。
基礎(chǔ)在于將鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)生力量動(dòng)員起來。我國(guó)是后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家，激進(jìn)的發(fā)展極易落入“現(xiàn)代化的陷阱”，國(guó)家整合鄉(xiāng)村并非消滅鄉(xiāng)村，反而應(yīng)該穩(wěn)固鄉(xiāng)村，只有將鄉(xiāng)村建設(shè)成為我國(guó)城市化和工業(yè)化進(jìn)程中的“蓄水池”和“穩(wěn)定器”，走穩(wěn)健型的現(xiàn)代化發(fā)展之路才能達(dá)到整合的目的。在這一過程中，充分重視鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)生力量和內(nèi)生機(jī)制，并激活集體的框架，這本身就屬于國(guó)家整合鄉(xiāng)村的題中之義。隨著鄉(xiāng)村社會(huì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，全國(guó)各地的村莊皆出現(xiàn)了不少農(nóng)民自發(fā)形成的組織形式，例如養(yǎng)老互助會(huì)、老年人協(xié)會(huì)、村莊理事會(huì)等，這些形式適應(yīng)了鄉(xiāng)村社會(huì)的時(shí)代發(fā)展要求，不應(yīng)被視為治理的“障礙”，而應(yīng)該大力倡導(dǎo)并進(jìn)行總結(jié)推廣，同時(shí)應(yīng)積極重視內(nèi)生的共同體合作機(jī)制，支持其在鄉(xiāng)村建設(shè)中發(fā)揮作用，只有這樣才能將國(guó)家與鄉(xiāng)村的力量結(jié)合在一起，建設(shè)起“外在美”和“內(nèi)在美”和諧共進(jìn)的“美麗鄉(xiāng)村”。當(dāng)然在現(xiàn)實(shí)的路徑中，應(yīng)努力尋找國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村整合的利益聯(lián)結(jié)點(diǎn)，這一利益聯(lián)結(jié)點(diǎn)應(yīng)該是村莊集體。當(dāng)前在村莊日益空心化、村民政治效能感淡漠的背景下，應(yīng)積極將國(guó)家資源與村莊集體的治理框架對(duì)接起來，在村民自治的框架中充分激活村民大會(huì)或村民代表大會(huì)的積極性，讓農(nóng)民在國(guó)家資源的分配中發(fā)揮“主人翁”的作用，這樣既可以達(dá)到資源分配的公平功效，也可以提升集體的權(quán)威和凝聚力，充實(shí)村民自治的民主內(nèi)容，不斷形塑農(nóng)民建設(shè)家園的公民意識(shí)和權(quán)利觀念，從而在國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)的民主協(xié)商中實(shí)現(xiàn)國(guó)家與鄉(xiāng)村的有機(jī)整合。
六、結(jié)語(yǔ)
國(guó)家整合鄉(xiāng)村的目的在于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化發(fā)展。在后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家，鄉(xiāng)村社會(huì)從來不是一塊“飛地”，離開國(guó)家的整合與推動(dòng)，鄉(xiāng)村自身無法實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。但鄉(xiāng)村現(xiàn)代化并不等同于用城鎮(zhèn)化激進(jìn)地終結(jié)鄉(xiāng)村，也不等同于簡(jiǎn)單地投入資源，更不等同于用單一的技術(shù)性手段來形塑鄉(xiāng)村治理主體。國(guó)家整合鄉(xiāng)村必須是一個(gè)政治整合和改革的過程，拋棄了政治整合，國(guó)家整合終究會(huì)落入“內(nèi)卷化”的窠臼；國(guó)家整合鄉(xiāng)村又是一個(gè)公共治理規(guī)則建立的過程，沒有制度化的公共規(guī)則，國(guó)家整合無法穩(wěn)健，也無法可持續(xù)；國(guó)家整合還是一個(gè)重新發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村的過程，不尊重鄉(xiāng)村自身的機(jī)制和力量，國(guó)家整合將是高成本而低績(jī)效的。由此認(rèn)為，國(guó)家整合鄉(xiāng)村不僅是一個(gè)理論問題，更是一個(gè)實(shí)踐問題，作為一個(gè)長(zhǎng)期性、復(fù)雜性的過程，它與鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程同步；作為一個(gè)系統(tǒng)性、整體性的過程，它又與基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化同步。
作者簡(jiǎn)介：韓鵬云，男，南京林業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院副教授，博士。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）2018年第4期
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