據(jù)報道，今年我國的夏糧收成一下子減產(chǎn)了約35%，而安徽和河南等傳統(tǒng)小麥產(chǎn)區(qū)的夏糧則更是減產(chǎn)一大半。這是一個危險的信號，即這樣下去中國很可能會發(fā)生糧食危機。這是何故？這是因為我們的土地制度改革始終未能掙脫土地集體所有制的羈絆而步入了一個土地產(chǎn)權(quán)的怪圈導(dǎo)致的。時下中國農(nóng)業(yè)成本高企，但因完整地權(quán)未能回歸，農(nóng)民貧窮和遭受產(chǎn)權(quán)及身份歧視的現(xiàn)狀并沒有得到多少改善，而擁有20多億畝耕地的中國糧食進口量一直在增加，去年甚至進口了至少1.3億噸糧食。這表明我們這些年的土地制度改革顯然是存有問題，而且是大問題的。（本公眾號還將繼續(xù)討論中國土地制度改革問題，歡迎關(guān)注。）
最近幾年，學界和理論界在談及與農(nóng)民權(quán)益有關(guān)的理論時總是能出現(xiàn) “三權(quán)分置”這樣的詞語，并將其認作是農(nóng)村土地改革的正確方向，還用了中國糧食每年大豐收的數(shù)據(jù)加以證明。但人們會問：既然如此，為何這幾年中國的糧食進口量卻越來越大了呢？顯然不能自圓其說。應(yīng)該說，今年夏糧如此大幅度減產(chǎn)顯然不是突發(fā)的，而是有一個過程的，或者說，這些年中國真實的糧食產(chǎn)量很可能沒有什么多年連增而是逐年減少的。實行所謂“三權(quán)分置”改革以來的這幾年，中國每年進口糧食總量逐年增加就是明證。這說明了什么問題呢？顯然，倘追根溯源，問題還是出在我們現(xiàn)行的土地制度上。
為此不久前我曾發(fā)表文章專談土地集體所有制是如何形成的，因為我覺得評論或改革一種制度，首先就得了解這種制度的歷史，即它是如何形成的？現(xiàn)在我想在中國夏糧大減產(chǎn)態(tài)勢下再談一下這個問題，以加深讀者對問題實質(zhì)的認識。
眾所周知，建國初期經(jīng)過土地改革，按照1950年6月28日頒布的《中華人民共和國土地改革法》規(guī)定的“統(tǒng)一地、公平合理地”將沒收和征收來的土地分配給了我國的廣大農(nóng)民（包括土地被沒收的地主在內(nèi)）都分到了按人口面積基本均等的土地。不僅如此，《土地改革法》第三十條還規(guī)定，“土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認一切土地所有者自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權(quán)利。”[1]
七十年前發(fā)生在中國的土地改革雖然在推行的方式方法上存有不少問題，如采取留下極大后遺癥的暴力剝奪而不是和平贖買等，但它確實實現(xiàn)了中國農(nóng)民企盼已久的“耕者有其田”的理想，讓廣大缺地、少地和無地的農(nóng)民擁有了一塊足以讓自己和自己的家庭體面生活的土地資產(chǎn)，成為了土地的主人。擁有了土地資產(chǎn)的所有權(quán)也讓農(nóng)民擁有了與其相應(yīng)的不受歧視的政治和經(jīng)濟地位。
從經(jīng)濟上說，土地改革使得占中國人口最大多數(shù)的農(nóng)民獲得了解放，從而解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速發(fā)展。比如，糧食產(chǎn)量1952年比1949年增長40％，超過了抗戰(zhàn)前最高產(chǎn)量年份的18％。這一成就源于土地所有者與勞動者關(guān)系的改變，使農(nóng)業(yè)勞動者煥出空前的勞動激情。[2]
從政治上說，土地改革運動的推行，分得了土地的廣大農(nóng)民擁護并幫助中共打敗了國民黨軍隊，建立和鞏固了當時初創(chuàng)的百廢待興的人民民主專政的國家政權(quán)，并為社會主義改造和社會主義建設(shè)創(chuàng)造了有利條件?？梢哉f，沒有土地改革（包括1947年頒行《中國土地法大綱》，在解放區(qū)實行的土地改革），中共就難以奪取和建立政權(quán)。
可是這種情況沒過多久就發(fā)生變化了。中央于1953年3月公布了其于1951年9月討論通過的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》，開始“穩(wěn)步推進”農(nóng)村合作化運動。這時的互助合作只是在農(nóng)用設(shè)施、工具和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動方面進行合作，土地仍然屬于農(nóng)民個人所有。接著又于當年１２月１６日，也就是在公布了有關(guān)互助合作決議后9個月不到，中共又公布了《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》。在土地問題上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社還只是實行所謂“土地入股，統(tǒng)一經(jīng)營”，但這個決議已經(jīng)明確提出今后要實行到實行“完全的社會主義的集體農(nóng)民公有制的更高級的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社（也就是集體農(nóng)莊）?！盵3] 從這個決議也反映出當時的決策者在推行土地集體所有制問題上的急于求成和貪多圖大的思想。此后，農(nóng)業(yè)合作社從試辦進入發(fā)展時期。
1955年10月中共中央在北京召開七屆六中全會，根據(jù)毛澤東當年7月在中央召開的省、市、自治區(qū)黨委書記會議上所做的、嚴厲批評了鄧子恢等人的“右傾”的《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題》的報告，通過了《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題的決議》，對黨的農(nóng)業(yè)合作化的理論和政策作了系統(tǒng)闡述，并對合作化的速度提出新的要求。要求對一年前憲法剛剛約定的并加以保護的土地農(nóng)民個人所有制實現(xiàn)完全的社會主義改造，以完成了由農(nóng)民個體所有制到社會主義集體所有制的轉(zhuǎn)變。
這個決議將農(nóng)業(yè)合作化運動看成是一次“新的革命階段的斗爭”，并認為“這個斗爭的內(nèi)容，就是關(guān)于發(fā)展社會主義或發(fā)展資本主義的兩條道路的斗爭，要解決的問題是新的農(nóng)民問題即農(nóng)業(yè)合作化的問題。”在這種兩條道路斗爭的視野里，仍然保留農(nóng)民的土地個人所有權(quán)就等于是走資本主義道路，而將農(nóng)民的土地歸合作社集體所有才是真正的社會主義道路。[4]在這種思想指導(dǎo)和各級政府的強力推動下，經(jīng)過一場轟轟烈烈但為時僅3個月的短暫的合作化運動，受到剛剛頒行沒有多久的1954年憲法保護的的農(nóng)民對土地的個人所有權(quán)便自然地遵循所謂“自愿互利原則”被轉(zhuǎn)變?yōu)樗^集體所有制了。[5]
從理論上說，土地的所有權(quán)制度必然會影響土地的產(chǎn)出。因為土地的所有權(quán)制度必然會直接影響到人們對土地的投入和管理，也影響到耕種土地的農(nóng)民的勞動積極性和勞動效率。那么，在農(nóng)民的土地被強行并入合作社實行所謂土地集體所有制后，是否真的促進了當時的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展了呢？
前些年，山東大學幾位學者(黃少安、孫圣民、宮明波)通過實證分析專門對土地的產(chǎn)權(quán)制度對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長的影響進行了詳細的研究，他們在題為《中國土地產(chǎn)權(quán)制度對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長的影響》一文中將文革前的中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展分為1949-1952，1953-1958，1959-1962，1963-1978等四個階段，用比較詳盡的數(shù)據(jù)作為依據(jù)對這些階段分別加以分析，最后得出這樣的結(jié)論：
1949-1952年階段，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值出現(xiàn)迅猛增長，年平均增長率達到13.81％．土地投入、化肥施用量和農(nóng)業(yè)動力投入有較大幅度提高，年平均增長率分別達到工4.94％、183.33％和27.46％．但勞動投入?yún)s下降了2173萬人，年均下降4.06％。
1953-1958年階段，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值和各生產(chǎn)要素投入均穩(wěn)定增長，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值年平均增長率達1.36％．勞動、土地、化肥年均增長2.03％、1.11％、89.20％。
1959-1962年階段，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值銳減，分別比上年下降12．19％和5．80％，1961年雖有好轉(zhuǎn)，但只是比1958年稍有提高(另外一種說法是農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值在1959、1960年和1961年分別下降了14％、12％和2.5％)。勞動力平均比1958年減少2％，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出年均下降5.6％。
1963-1978年階段，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值和要素投入增長相對平穩(wěn)。農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值年均增長7.03％，化肥、農(nóng)業(yè)動力和財政支持的年增長率分別為49.84％、17.1％和16.45％。[6]
綜觀這四個階段可以發(fā)現(xiàn)，在實行土地農(nóng)民個人所有制時期，農(nóng)業(yè)處于一個迅猛發(fā)展階段。而當推行合作化、將農(nóng)民土地所有權(quán)剝奪并開始實行土地集體所有制的時期，盡管勞動力和化肥投入劇增，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展也仍然出現(xiàn)了停滯，甚至負增長。
1958年開始的人民公社運動意味著土地的集體所有制全面戰(zhàn)勝了農(nóng)民的土地個人所有制，當時中共甚至還準備向土地的全民所有制，即土地國有制過渡。這時，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟也開始遭到了嚴重的破壞。與上述數(shù)據(jù)并行的居然是數(shù)以千萬計的農(nóng)村人口的非正常饑餓性死亡。
至于1963年到1978年，國家在土地所有制上雖然還沒有向農(nóng)民讓步，而且某些時期或某些地區(qū)也出現(xiàn)了較大的反復(fù)，但也普遍在很大程度上允許農(nóng)民保留自留地、自留山和自留畜。這是該階段能夠維持較低農(nóng)業(yè)經(jīng)濟水平，農(nóng)民極度貧窮但還不至于餓死人狀況的主要原因。另外，有一點很明確：農(nóng)業(yè)機械和化肥投入數(shù)倍的增長，遠遠沒有換取農(nóng)業(yè)產(chǎn)值應(yīng)有的增長，至少可以說，這些投入在當時的產(chǎn)權(quán)制度下利用率其實是很低的。
從法理上說，一國憲法規(guī)定的制度是神圣不可侵犯和褻瀆的。但是我們在農(nóng)村土地所有制問題上的做法則從根本上違背了憲法的精神。比如，1954年憲法第八條明文規(guī)定要保護，“國家依照法律保護農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)?！盵7] 但是幾乎從第二年起政府的政策就不再保護農(nóng)民的土地所有權(quán)了。不僅如此，政府還通過強制的政策措施強力推行土地的集體所有制。這種做法本身就是一種違憲。
另外，隨著土地和工商業(yè)社會主義改造的完成，1954年憲法所規(guī)定的四種所有制形式（即國家所有制，即全民所有制；合作社所有制，即勞動群眾集體所有制；個體勞動者所有制；資本家所有制）中的后兩種也不復(fù)存在了。[8]而且，即便是該憲法規(guī)定的第二種所有制形式——合作社所有制，即勞動群眾集體所有制——也由于1958年推行了具有“一大二公”更高所有制形式的人民公社導(dǎo)致了合作社的消亡而消失于無蹤了。該憲法的有效期一直延續(xù)到1975年1月17日重新改寫后取消了個體勞動者所有制和資本家所有制并改寫了勞動群眾集體所有制的提法的第二部憲法頒行為止。這樣便使得這部憲法所規(guī)定的土地等生產(chǎn)資料所有制形式長期處于法律空置或虛置的狀態(tài)。這在國際憲法史上估計也是空前絕后的，而且這一法律上如此長時期的尷尬在我們國家整整存在了20年。
根據(jù)1978年改寫后的憲法，雖然它在第五條說到了實行所謂“社會主義勞動群眾集體所有制”，但在其第七條則仍然明確規(guī)定了“農(nóng)村人民公社經(jīng)濟是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟。”這里是自1958年中共中央《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》將所謂人民公社作為勞動群眾集體所有制經(jīng)濟的最重要載體加以規(guī)定以來最后一次的法律規(guī)定。這就是說，這個所謂農(nóng)村土地的集體所有制從1958年到1978年這么一個漫長的時期內(nèi)一直是將人民公社作為其唯一的載體而存在的。因為就像前蘇聯(lián)正是所謂集體農(nóng)莊才讓它的土地的集體所有制成為現(xiàn)實一樣，也正是人民公社的成立才最終固化了我國土地的集體所有制。據(jù)此我們可以說，沒有人民公社就不可能有土地的集體所有制。皮之不存，毛將焉附？這個道理是誰都明白的。
然而，我們在上世紀七十年代末開始推行的大包干運動最終徹底瓦解了人民公社這個一直載荷著土地集體所有制命運的政社合一的組織，但是令人不解的是人民公社的瓦解和消亡并沒有給國人帶來土地集體所有制的廢止和消亡。相反，大包干初期岌岌可危的土地集體所有制卻在上世紀八十年代中期開始的姓社還是姓資的爭拗中日見鞏固下來。而這時，僅僅是將土地的使用權(quán)還給農(nóng)民的農(nóng)村大包干（初期叫聯(lián)產(chǎn)承包責任制）在紅火了5-6年之后，其對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的促進作用也日見減弱。在因政治需要而堅持下來的土地的集體所有制下，中國的“三農(nóng)”（農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)）又開始了為期近20年的大衰退過程。
據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心 2001年5月16日公布的、由中央政策研究室和農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《“九五”期間中國農(nóng)民收入狀況實證分析》披露：由于農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系改革的滯后，“九五”期間，全國農(nóng)村人均純收入年均增長速度比“八五”期間下降了6個百分點，農(nóng)村居民人均純收入出現(xiàn)了持續(xù)增幅減緩的趨勢。國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)也表明，1997～2000年，全國農(nóng)民人均純收入增幅連年下降，按不變價格，分別比上年下降4.3、0.3、0.5、1.7個百分點。
其主要原因是，農(nóng)戶家庭經(jīng)營純收入增幅下降，而農(nóng)民外出務(wù)工得到的工資、從經(jīng)營中得到的其他收入，成為“九五”期間農(nóng)戶家庭純收入增加的主體，家庭經(jīng)營純收入、外出務(wù)工收入和其他純收入的貢獻份額分別是－27%、95%和32%，后兩者比重2000年分別為23.6%和16.5%?！熬盼濉逼陂g農(nóng)村居民的不平等程度則擴大了大約10%.。[9]
中國“三農(nóng)”狀況不斷惡化的趨勢一直延續(xù)到新世紀的2005年10月召開的中共十六大五中全會。在這次會議上，中共中央為了徹底扭轉(zhuǎn)中國“三農(nóng)”的全面頹勢再一次提出了要“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”的口號。但由于推行經(jīng)營城市政策嘗到甜頭，地方政府開始積極通過征地賣地發(fā)展GDP。此時，中國的城鄉(xiāng)差別和貧富懸殊也已經(jīng)發(fā)展到了無以復(fù)加的程度，數(shù)千萬失地后淪入無地可種、無業(yè)可謀、無社?？上淼乃^“三無”境地的農(nóng)民以及每年數(shù)以好幾萬起因征地造成的農(nóng)村群體性抗爭事件的大量涌現(xiàn)都表明中國的“三農(nóng)”問題已經(jīng)危機到了難以為繼的地步，不能再這么繼續(xù)下去了。
2007年重慶和成都兩市低調(diào)推行的所謂城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革開始在集體所有制土地流轉(zhuǎn)上做起了文章，允許農(nóng)民以土地的承包經(jīng)營權(quán)入股、抵押，甚至出讓，以試圖在不改變土地集體所有制形式的基礎(chǔ)上打破集體土地不能交易、流轉(zhuǎn)和集中的死水微讕的局面。現(xiàn)在的所謂“三權(quán)分置”改革就起源于這里。這種出發(fā)點很好，但究其實質(zhì)，集體土地的使用權(quán)只是土地所有權(quán)的一個部分，而且其價值也只是土地價值的一個部分。只要土地的所有權(quán)不還給農(nóng)民，土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)并沒有也不可能解決農(nóng)民的土地的發(fā)展權(quán)和生存權(quán)的歸屬問題。
比如，中共十八屆三中全會《全面改革決定》強調(diào)了集體建設(shè)用地與國有土地同價同權(quán)。但五年過去了，迄今除了最近才松口的可以用于租賃房建設(shè)，仍沒有允許任何一塊集體建設(shè)用地與國有土地一樣通過招拍掛方式用于房地產(chǎn)商品房建設(shè)?！巴瑑r同權(quán)”成了一句口號。
這些年中國糧食逐年減產(chǎn)的現(xiàn)狀也表明，我們的土地制度改革的方向存有問題。僅僅從土地使用權(quán)，即土地承包經(jīng)營權(quán)而不是從土地的所有權(quán)上進行改革，終究是解決不了中國農(nóng)業(yè)和糧食問題的。歷史和現(xiàn)實都已說明了這個問題。
而且，即便從法理上說，土地的使用權(quán)也是不可能永遠與土地的所有權(quán)分離下去的，或者說，脫離了土地所有權(quán)的土地使用權(quán)是不可能無限制地流轉(zhuǎn)下去的。隨著時間的推移，現(xiàn)在我們所進行的土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)最終會在將來產(chǎn)生相當大的法律上的沖突，也將會給我們未來法律體系的修訂和重建提出更為難解的法律糾葛。
我期望，在集體土地流轉(zhuǎn)改革中能大膽地解放思想，沖破所謂社會主義就必須實行土地集體所有制的神話對我們思想觀念的束縛，不要再在土地使用權(quán)這個螺絲殼做什么更多的道場，而是將改革的利刃對準已經(jīng)滯后數(shù)十年的陳舊的農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系，即所謂土地集體所有制的問題進行無情的剖析，掃除政策障礙，修訂法律體系，制訂管理制度，并在此基礎(chǔ)上通過農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革將土地的完整產(chǎn)權(quán)還給農(nóng)民，重建農(nóng)民的土地個人所有制。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：史嘯虎雜談 微信公眾號（原創(chuàng)）
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