摘要：農(nóng)村集體土地既非集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有，也非集體經(jīng)濟(jì)組織所有，歸根到底屬于國(guó)家所有或全民所有。我國(guó)農(nóng)村土地實(shí)行的是集體占有制而非集體所有制。
實(shí)行土地公有制的我國(guó)，農(nóng)村土地歸集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有嗎？歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有嗎？農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有的“所有”應(yīng)作何解釋？正確認(rèn)識(shí)這些問題，有助于準(zhǔn)確把握農(nóng)村土地制度實(shí)質(zhì)、科學(xué)安排“三農(nóng)”制度或深化其改革、推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。
一、農(nóng)村集體土地非集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有
農(nóng)村土地集體所有的制度實(shí)質(zhì)本應(yīng)是全體而動(dòng)態(tài)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同占有集體土地，因此，既不能將集體土地轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟(jì)組織以外任何組織或個(gè)人，也不能將集體土地分割給具體的集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有。實(shí)際上，為了穩(wěn)定農(nóng)民務(wù)農(nóng)有地這一政策預(yù)期，往往規(guī)定相當(dāng)長(zhǎng)的土地承包期，當(dāng)時(shí)屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織的成員可依法地?zé)o償?shù)爻邪?jīng)營(yíng)承包土地；當(dāng)時(shí)屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織的成員也可依法地?zé)o償?shù)厣暾?qǐng)取得宅基地以修建住宅，由于住宅所有權(quán)往往“綁架”了宅基地使用權(quán)，因此本人和其他家庭成員或其住宅繼承人可長(zhǎng)期居住于該集體經(jīng)濟(jì)組織。隨著人的生老病亡、遷入遷出等，會(huì)導(dǎo)致相當(dāng)部分彼時(shí)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員而此時(shí)不屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員——隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展、加上保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變以及國(guó)家尚沒有有償退出閑置宅基地的制度安排而會(huì)導(dǎo)致人地矛盾越來越突出。進(jìn)而，既容易導(dǎo)致有相當(dāng)部分依法享有土地承包權(quán)與宅基地使用權(quán)卻不屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也容易導(dǎo)致有相當(dāng)部分應(yīng)該屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織成員卻不能享有土地承包權(quán)。這容易偏離農(nóng)村土地集體所有制成員共同依法占有、農(nóng)地農(nóng)用、無償使用的政策初衷。其實(shí)，耕者有其田、居者有其地的“有”只是對(duì)集體土地的一定時(shí)期內(nèi)或一定條件下的依法占有：集體經(jīng)濟(jì)組織成員須依法承包土地并有承包期限，并可根據(jù)相關(guān)法律政策規(guī)定退回或收回以便重新發(fā)包；集體經(jīng)濟(jì)組織成員也須依法申請(qǐng)取得宅基地，并可參照重慶地票制度探索閑置宅基地有償退出制度改革以變通解決住宅所有權(quán)“綁架”宅基地使用權(quán)這一困境。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)其承包土地、宅基地不具有所有權(quán)，只具有占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和一定的流轉(zhuǎn)權(quán)。倘若集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)其承包土地、宅基地具有所有權(quán)，那就既沒體現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有的制度實(shí)質(zhì)，也不符合農(nóng)村土地集體所有的政策初衷，可以說它是一種典型的土地私有制。二十世紀(jì)五十至七十年代，農(nóng)民土地私有逐步被集體所有制替代，這是吸取土地私有歷史教訓(xùn)、體現(xiàn)土地公有本質(zhì)屬性、遵循農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、弘揚(yáng)傳統(tǒng)農(nóng)耕文化鄉(xiāng)里文化而作出的較為理性的制度安排。
二、農(nóng)村集體土地非集體經(jīng)濟(jì)組織所有
由于農(nóng)村土地的主要?dú)w屬制度既關(guān)乎生產(chǎn)力發(fā)展、生產(chǎn)關(guān)系調(diào)適、社會(huì)制度建構(gòu)、公民合法權(quán)益，也關(guān)乎糧食安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)差距、社會(huì)穩(wěn)定。因此，農(nóng)村土地主要?dú)w屬制度的制定與改革，屬于中央事權(quán)而不屬于地方事權(quán)，宜由國(guó)家法律政策統(tǒng)一規(guī)范或由國(guó)家有計(jì)劃地推進(jìn)改革，而不宜由集體經(jīng)濟(jì)組織、行政村甚至任一地方政府自主規(guī)定或擅自推動(dòng)。也即集體經(jīng)濟(jì)組織不能自主決定集體土地的歸屬，對(duì)集體土地不具有所有權(quán)。如果集體土地屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有，那么集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包經(jīng)營(yíng)土地、取得使用宅基地等時(shí)就應(yīng)付土地使用費(fèi)、土地流轉(zhuǎn)費(fèi)或地租給集體經(jīng)濟(jì)組織，而他們實(shí)際是依法地?zé)o償?shù)厥褂没蛘加校蝗绻w土地屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有，那么集體經(jīng)濟(jì)組織就可通過收回、調(diào)整、轉(zhuǎn)讓、抵押等方式處置集體土地，集體經(jīng)濟(jì)組織成員的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等合法權(quán)益就容易受到侵犯，而集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法占有的承包土地、宅基地進(jìn)行處置往往受到很多限制，幾近沒有處分權(quán)。其實(shí)，由于集體經(jīng)濟(jì)組織在人員組成上具有成員性、派生性而不具有社會(huì)性、開放性，在組織運(yùn)行上實(shí)行民主制而非公司制，且不納稅，不繳費(fèi)，不能破產(chǎn)，不能將土地轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟(jì)組織以外任何組織或個(gè)人，因此它并非經(jīng)濟(jì)實(shí)體。而且，集體經(jīng)濟(jì)組織也有別于一般社會(huì)組織，它無固定場(chǎng)所，無固定工作人員，無常設(shè)組織機(jī)構(gòu)，無法定代表人，而只是法治之下的自治社區(qū)，因此它也非實(shí)體組織。簡(jiǎn)而言之，集體經(jīng)濟(jì)組織在土地產(chǎn)權(quán)上只具有地理邊界功能。以集體經(jīng)濟(jì)組織為地理邊界的農(nóng)村土地集體所有制，是基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特性只適宜家庭經(jīng)營(yíng)而不適宜集體經(jīng)營(yíng)、政府經(jīng)營(yíng)甚至雇工經(jīng)營(yíng)從而遵循農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律，是符合人多地少、聚村而居的國(guó)情農(nóng)情從而弘揚(yáng)精耕細(xì)作、血親相連、利益相關(guān)等傳統(tǒng)農(nóng)耕文化鄉(xiāng)里文化，也是基于農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村資源要素集聚度不高競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)實(shí)行無償用地政策從而遵循城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展而作出的理性制度安排。實(shí)踐證明，它是一項(xiàng)遵循發(fā)展規(guī)律、符合國(guó)情農(nóng)情、具有很強(qiáng)容納性、具有強(qiáng)大生命力的農(nóng)村基本制度。
三、農(nóng)村集體土地歸根到底屬于國(guó)家所有或全民所有
農(nóng)村土地集體所有制讓廣大農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了他們數(shù)千年來夢(mèng)寐以求的耕者有田、建宅有地的樸實(shí)愿望，成為了土地的主人，不再依附于土地，鏟除了滋生土地食利階級(jí)的土壤；集體土地被依法征收可轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，一旦集體土地用于非農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)就應(yīng)同樣依法繳納土地使用方面的稅收。因此，它的本質(zhì)是土地公有制。但它又是非典型土地公有制：集體土地以集體經(jīng)濟(jì)組織為地理邊界，當(dāng)時(shí)屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織的成員可依法地?zé)o償?shù)厥褂没蛘加谐邪恋亍⒄亍Ｖ钥梢婪ǖ責(zé)o償?shù)厥褂没蛘加校氰b于農(nóng)業(yè)比較效益低、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平普遍落后于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)、長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)難以消除等實(shí)際，為鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展甚至維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定而作出的較為理性的制度安排。這并不像經(jīng)營(yíng)性國(guó)有土地通過征繳稅費(fèi)的形式有償使用或有償占有來體現(xiàn)土地公有屬性。就集體土地保障糧食安全、供給一些工業(yè)原材料、解決農(nóng)民生計(jì)生活、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定甚至鞏固黨的執(zhí)政根基等作用而言，農(nóng)村土地集體所有制也可以說是一種受土地用途管制（首先體現(xiàn)在土地宏觀調(diào)控下城鄉(xiāng)功能分區(qū)）的非典型全民所有土地制度。簡(jiǎn)而言之，集體土地歸根到底屬于國(guó)家所有或全民所有。既然如此，那么國(guó)家或代表全民的政府就有權(quán)向土地使用者或土地占有者征收土地方面的稅賦，而其他任何組織或個(gè)人都無權(quán)征收。進(jìn)而，在我國(guó)，土地流轉(zhuǎn)費(fèi)只是土地占有權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，它未必是土地所有權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，只有土地稅賦才是土地所有權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。工業(yè)化中期以前，廣大農(nóng)民就交了公糧或繳納了農(nóng)業(yè)稅賦。進(jìn)入工業(yè)化中期后，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率不高、農(nóng)業(yè)比較效益低、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)多且難以管控的產(chǎn)業(yè)弱質(zhì)性顯得更加突出，農(nóng)業(yè)是產(chǎn)業(yè)之基、民生之本、可持續(xù)發(fā)展之源的地位作用顯得更加重要，而且農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體或土地流轉(zhuǎn)主體數(shù)以億計(jì)，加上收益小、不穩(wěn)定、難計(jì)量，并往往對(duì)個(gè)體或微型企業(yè)的營(yíng)業(yè)、個(gè)人的所得等給予一定免稅額。因此，為了促進(jìn)工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，需要政府加大“三農(nóng)”扶持力度，一般就不再?gòu)耐恋厥褂檬找婊蛲恋亓鬓D(zhuǎn)收益中征收土地使用稅。
四、我國(guó)農(nóng)村土地實(shí)行的是集體占有制而非集體所有制
綜上所述，農(nóng)村集體土地既非集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有，也非集體經(jīng)濟(jì)組織所有，更非村干部、地方政府所有；既非集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同共有，也非集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有，更非集體經(jīng)濟(jì)組織成員按份共有；歸根到底屬于國(guó)家所有或全民所有，因此集體土地只宜為集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同占有，也即我國(guó)農(nóng)村土地實(shí)行的是集體占有制而非集體所有制。當(dāng)然，農(nóng)村土地集體占有制是以憲法為核心、以系列法律政策為支撐來切實(shí)保障農(nóng)民務(wù)農(nóng)建宅有地、征地或退地時(shí)有妥善安置的一種土地公有制；這并非虛化、弱化現(xiàn)有農(nóng)村土地集體所有制，只是實(shí)事求是地對(duì)其制度實(shí)質(zhì)盡可能準(zhǔn)確簡(jiǎn)練表達(dá)而已。
（作者單位：重慶市綦江區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)）
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