內(nèi)容摘要：本文結(jié)合隴西縣為全國人大常委會法律授權(quán)，同時開展“兩權(quán)”抵押貸款試點縣工作實踐。分析了“兩權(quán)”抵押貸款試點工作中存在的困境，針對存在的突出問題，從六個方面探討和提出了破解路徑，供貧困地區(qū)進行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革及“兩權(quán)”抵押試點時借鑒和參考。
2012年，省上將隴西縣列為農(nóng)村金融創(chuàng)新改革試點縣，以此為契機，隴西縣進行農(nóng)村“土地承包權(quán)、林權(quán)、房屋所有權(quán)三權(quán)”抵押貸款試點，由于各種原因，試點沒有取得實質(zhì)性進展。此后，隴西縣積極適應(yīng)農(nóng)村改革和發(fā)展的要求和按照農(nóng)業(yè)部、中國人民銀行安排，開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)“兩權(quán)”抵押貸款試點工作，結(jié)合試點工作的要求，先后制定出臺了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押登記細則》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押登記程序》《關(guān)于切實做好農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記頒證開展抵押貸款工作的指
導(dǎo)意見》（隴政發(fā)[2014]137號）、《隴西縣農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款實施方案》（隴政辦發(fā)[2017]63號）、《隴西縣農(nóng)村土地承包（流轉(zhuǎn)）經(jīng)營權(quán)及地上附著物價值評估辦法（試行)》（隴農(nóng)牧發(fā)[2017]64號），積極配合金融部門穩(wěn)妥有序開展了農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)，推進農(nóng)村金融改革創(chuàng)新，探索盤活農(nóng)村資源、資金、資產(chǎn)，有效化解農(nóng)業(yè)經(jīng)營發(fā)展中存在的融資難、貸款難、擔(dān)保難的途徑和辦法。
一、試點成效
2015年12月27日，第十二屆全國人大常委會第十八次會議決定正式授權(quán)全國232個試點縣開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，59個試點縣開展農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款。隴西縣獲批成為全國13個同時開展“兩權(quán)”抵押貸款的試點縣之一。試點工作開展以來，全縣參與試點的6家金融機構(gòu)累計發(fā)放“兩權(quán)”抵押貸款174筆28108萬元，其中農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款23筆8673萬元，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款151筆19435萬元。截至2018年7月末，全縣發(fā)放“兩權(quán)”抵押貸款112筆余額19478.5萬元，同比增長53.71%。其中農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款11筆5810萬元，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款101筆13668.5萬元。與2012年“三權(quán)”抵押相比較，實現(xiàn)增量、擴面、提質(zhì)目標(biāo)；同時抵押貸款權(quán)證得到拓展，政策及機制日趨完善，產(chǎn)權(quán)交易和風(fēng)險機制初步建立并在實踐層面進行了有利探索。
二、試點困境
一是農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款缺乏法律支持。土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款本身與現(xiàn)行法律存在沖突。雖然《農(nóng)村土地承包法》允許土地承包經(jīng)營權(quán)通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式進行流轉(zhuǎn)，但對于其抵押問題，《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》都是明令禁止的。《擔(dān)保法》規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”。《物權(quán)法》則明確規(guī)定，除買賣、公開協(xié)商等方式承包的”四荒地“等農(nóng)村土地可以抵押外，其他方式承包的農(nóng)村土地是不允許抵押的。宅基地使用權(quán)《擔(dān)保法》第37條第二項明確規(guī)定，農(nóng)村宅基地不能抵押；《物權(quán)法》明確禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)進行抵押；《土地管理法》也規(guī)定，農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)民只有使用權(quán)而無處置權(quán)，現(xiàn)行政策規(guī)定宅基地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，但只能轉(zhuǎn)讓給符合條件(無宅基地或面積未達到標(biāo)準(zhǔn))的本集體成員，抵押農(nóng)房處置轉(zhuǎn)讓的對象如果不是本集體成員，則會受到限制。而農(nóng)民住房與宅基地是不能分離的。由于農(nóng)村土地缺乏融資載體功能，土地承包權(quán)、集體土地使用權(quán)、宅基地等相關(guān)土地權(quán)益及其附著物不能設(shè)立抵押權(quán)。2015年8月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2015〕45號），2015年12月27日，十二屆全國人大常委會第十八次會議審議通過了相關(guān)決定，對“兩權(quán)”抵押貸款試點地區(qū)進行了法律授權(quán)。雖然從法律及政策方面允許，但試點仍局限于一定范圍和一定時限內(nèi)，對于產(chǎn)生的風(fēng)險并沒有硬性和具體規(guī)定給予
風(fēng)險補償，一旦貸款出現(xiàn)風(fēng)險訴訟時缺乏政策及法律層面的支持。
二是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場不完善。隴西縣雖然成立了縣鄉(xiāng)村三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，并依托縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心設(shè)立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場平臺，但依法規(guī)范、政府賦權(quán)、社會認可的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場尚未真正建立和運行，交易職能、職責(zé)還沒有整合到位，交易風(fēng)險化解、市場化解、政策化解機制還沒有建立，“兩權(quán)”抵押后，抵押物二次流轉(zhuǎn)交易糾紛、處置無法實現(xiàn)。對于金融機構(gòu)而言，農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款，一旦業(yè)主出現(xiàn)貸款違約時，銀行難以通過目前的產(chǎn)權(quán)交易市場處置抵押的“兩權(quán)”，這是開展“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)的最大難題。
三是“兩權(quán)”抵押價值評估難。目前已開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點的地方主要根據(jù)“年租地租金×經(jīng)營期限+土地上或土地下農(nóng)作物凈收益”的原則進行價值評估，由貸款人、借款人等參照市場價格協(xié)商對土地經(jīng)營權(quán)抵押價值進行認定。由于農(nóng)業(yè)為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值及收益受自然氣候、市場行情、產(chǎn)業(yè)政策、地理條件的因素較大，導(dǎo)致貸款人、借款人在各此角度對評估的價值高低及認定困難較大。相對土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押價值評估困難更大。農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)，一是農(nóng)村農(nóng)民住房普遍沒有房產(chǎn)證，抵押評估既要考慮宅基地價值，又要考慮房屋本身價值；二是抵押貸款須房地一體進行抵押評估。價
值普遍采用政府發(fā)布的不同區(qū)域地類征地標(biāo)準(zhǔn)和建房成本進行綜合評估。農(nóng)村“兩權(quán)”評估方式上有兩種方式，一是縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心或產(chǎn)權(quán)交易中心，鄉(xiāng)村組織代表、農(nóng)業(yè)技術(shù)專家、農(nóng)戶組建評估小組進行免費評估，但因無評估資質(zhì)，一般銀行又不認可；二是社會專業(yè)機構(gòu)評估（土地估價事務(wù)所、資產(chǎn)評估公司等），一般銀行認可但收費且收費不低，農(nóng)戶大多又不愿意承擔(dān)此費用。
四是農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險和貸款風(fēng)險較高。由于農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，抗御自然災(zāi)害的能力較差，具有高風(fēng)險特征，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營的過程中，又受資源條件、自然環(huán)境、市場因素等不利因素影響。現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)和保險品種尚未實現(xiàn)全覆蓋，農(nóng)業(yè)風(fēng)險補償機制不健全，缺乏農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險準(zhǔn)備金、救災(zāi)補助、貸款貼息等政策扶持，如遇到較大的自然災(zāi)害或市場波動，將給開展“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)帶來不可預(yù)知的風(fēng)險。
五是金融機構(gòu)改革創(chuàng)新步伐不大。銀行雖然屬于國有企業(yè)，但其商業(yè)屬性決定了其金融產(chǎn)品必須考慮盈利性和風(fēng)險可控。農(nóng)村“兩權(quán)”，特別是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款是新興金融產(chǎn)品，金融機構(gòu)及職工普遍對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款顧慮較大，缺乏開拓、創(chuàng)新、改革意識，不愿意涉足風(fēng)險難控的行業(yè)，實際落實過程中，為最大限度降低風(fēng)險，普遍進行混合抵押（增加其他可變現(xiàn)資產(chǎn)）。再者，受農(nóng)村試點地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展條件所限，“兩權(quán)”評估后，可抵押貸款額度不高，金融機構(gòu)抵押貸款辦事流程又較多，限制了農(nóng)戶“兩權(quán)”抵押貸款的融資需求。
六是部分抵押貸款業(yè)主契約誠信意識缺失。抵押貸款業(yè)主沒有誠實守信意識，不遵守抵押貸款合同約定，不按期還款，也百般阻礙金融機構(gòu)依法處置抵押資產(chǎn)，到期賴賬不還，一躲了之。
現(xiàn)階段，由于以上原因，導(dǎo)致金融機構(gòu)農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款，特別是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的積極性不高，表現(xiàn)為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款政府（農(nóng)戶）一頭熱，金融機構(gòu)一頭冷。
三、破解路徑
（一）通過修訂有關(guān)法律或法律授權(quán)賦予農(nóng)村“兩權(quán)”抵押業(yè)務(wù)開展。一是積極推動修改完善《物權(quán)法》《擔(dān)保法》《土地管理法》《土地承包法》，將各地在“兩權(quán)”抵押實踐中所獲取的經(jīng)驗，吸納為法律內(nèi)容并加以固化。目前，相關(guān)法律修改已全面啟動，其中，《土地承包法》已進入二審階段。二是在相關(guān)法律修訂完善前，通過法律授權(quán)或司法解釋方式對現(xiàn)有“兩權(quán)”的抵押貸款試點給予法律支持。已獲得試點授權(quán)的地方要加大改革試點的力度，未獲得試點的地區(qū)要勇于改革，結(jié)合自身實際，積極進行探索，總結(jié)試點經(jīng)驗，為修改完善法律創(chuàng)造條件。
（二）適應(yīng)放管服改革全面落實“四辦”要求。縣產(chǎn)權(quán)交易中心和金融部門要提高思想認識，切實轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，積極適應(yīng)農(nóng)村改革發(fā)展的要求，按照省人民政府《關(guān)于深化“放管服”改革推進政府職能轉(zhuǎn)變的意見》（甘政發(fā)〔2018〕19號）精神，
全面推行“一窗辦、一網(wǎng)辦、簡化辦、馬上辦”改革，簡化工作流程和辦事程序，相互配合，全力做好抵押貸款服務(wù)工作。
（三）整合完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的職能與權(quán)能。結(jié)合隴西縣承擔(dān)的農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點、新型城鎮(zhèn)化改革試點、農(nóng)村三塊地改革試點工作要求，以現(xiàn)有農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場、集體土地二級交易市場建設(shè)為基礎(chǔ)，加大改革力度，打破行業(yè)部門權(quán)力、利益壟斷，進行土地、林地、集體建設(shè)用地、宅基地流轉(zhuǎn)交易管理職能整合和調(diào)整，充分賦權(quán)、授權(quán)于統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，為抵押權(quán)人依法合理處置土地承包經(jīng)營權(quán)，化解貸款風(fēng)險提供有效的公開交易平臺。
（四）制定完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)相關(guān)抵押貸款政策及辦法。根據(jù)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的需要，在國家法規(guī)政策范疇內(nèi)，結(jié)合改革試點需要，創(chuàng)造性的修訂完善和制定相關(guān)抵押、登記、貸款政策及經(jīng)營權(quán)價值評估辦法、辦事程序等。
（五）建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易、抵押風(fēng)險化解補償機制。建立“兩權(quán)”抵押貸款風(fēng)險緩釋及補償機制是“兩權(quán)”抵押貸款穩(wěn)定開展的基礎(chǔ)，也是金融機構(gòu)積極開展抵押貸款的保證。一是研究成立政府府財政注資，吸納社會資本，股份制性質(zhì)，市場化運作的專門從事不良、違約資產(chǎn)收貯處置公司（土地銀行），化解金融機構(gòu)的產(chǎn)權(quán)抵押風(fēng)險；二是研究設(shè)立政府財政出資，多方籌資的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易及抵押貸款風(fēng)險補償基金，有效化解產(chǎn)權(quán)
交易的風(fēng)險和金融機構(gòu)的貸款風(fēng)險。三是由于“兩權(quán)”抵押貸款具有較強第政策性強，可研究增加農(nóng)業(yè)保險品種，引導(dǎo)具備實力的保險公司積極參與“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)，充分降低抵押貸款業(yè)主的經(jīng)營風(fēng)險，也相應(yīng)降低金融機構(gòu)的貸款風(fēng)險。
（六）建立農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款工作協(xié)調(diào)聯(lián)席會議機制。政銀部門要建立農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款工作協(xié)調(diào)聯(lián)席會議機制，定期或不定期召開聯(lián)席會議，通報工作進展及存在的問題，共同研究溝通，及時解決一些影響和制約“兩權(quán)”抵押貸款工作中存在的突出問題；同時向政府及有關(guān)部門提出政策建議和改革途徑，暢通推進“兩權(quán)”抵押貸款工作的溝通和協(xié)作，促進試點工作取得顯著成效。
作者簡介：現(xiàn)任隴西縣農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理站站長、高級農(nóng)經(jīng)師，55歲，本科學(xué)歷，長期從事農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理工作。
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