國(guó)土空間治理是我國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是完善我國(guó)空間治理體系建設(shè)、提升空間治理能力的有效途徑。但目前關(guān)于國(guó)土空間治理的頂層設(shè)計(jì)仍較薄弱，國(guó)土空間治理體系缺乏理論和技術(shù)方法的支撐。村域尺度的國(guó)土空間治理尤其缺乏規(guī)劃指導(dǎo)，難以滿(mǎn)足鄉(xiāng)村振興的需求。筆者在此從探尋國(guó)土空間差別化治理路徑入手，立足于新時(shí)代的背景與要求，闡述村域尺度國(guó)土空間差別化治理的理念與思路，以期為微觀尺度國(guó)土空間治理提供參考。
一、宏觀背景與要求
1.國(guó)土空間開(kāi)發(fā)存在的問(wèn)題
城市化、工業(yè)化的快速推進(jìn)，有限的資源難以滿(mǎn)足多目標(biāo)土地利用需求。國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用日漸呈現(xiàn)出不可持續(xù)性。首先，我國(guó)國(guó)土遼闊，區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度差異較大，資源稟賦和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)二者之間出現(xiàn)時(shí)空錯(cuò)配的現(xiàn)象，并且區(qū)域間協(xié)同發(fā)展機(jī)制尚不完善，導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展日益不平衡；其次，要素從農(nóng)村單向流向城鎮(zhèn)的趨勢(shì)依舊顯著，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距呈擴(kuò)大態(tài)勢(shì)，與城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)；此外，資源供給短缺與需求增長(zhǎng)間不平衡凸顯，資源的低效利用加劇了供給壓力，導(dǎo)致資源約束趨緊日益突出；再者，我國(guó)在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)利用過(guò)分追求經(jīng)濟(jì)利益而忽視了生態(tài)環(huán)境效益，造成嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)系統(tǒng)退化，進(jìn)而加重了發(fā)展的不可持續(xù)性。
2.鄉(xiāng)村發(fā)展的主要問(wèn)題
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)實(shí)行了一系列旨在促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的措施，但城鄉(xiāng)矛盾不減反增，“重城輕鄉(xiāng)”的傳統(tǒng)導(dǎo)致弱勢(shì)的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村受到多重剝奪，資源環(huán)境瓶頸和資源要素制約對(duì)農(nóng)村發(fā)展的影響日益增強(qiáng)，加劇了城鄉(xiāng)分割、人地分離的局面；在這種局面下，“三農(nóng)”問(wèn)題日益嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)資源消耗增大、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境壓力加劇、農(nóng)民增收難等問(wèn)題凸顯。伴隨著快速城鎮(zhèn)化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素快速非農(nóng)化、農(nóng)村社會(huì)主體過(guò)快老弱化、農(nóng)村建設(shè)用地日益空廢化、農(nóng)村水土環(huán)境嚴(yán)重污損化、農(nóng)村貧困地區(qū)深度貧困化等“五化”問(wèn)題，這些發(fā)展進(jìn)程中的“鄉(xiāng)村病”嚴(yán)重阻礙了鄉(xiāng)村發(fā)展。
3.規(guī)劃治理對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)缺乏引導(dǎo)
現(xiàn)階段國(guó)土空間開(kāi)發(fā)以及鄉(xiāng)村發(fā)展出現(xiàn)的種種問(wèn)題，其重要原因之一就在于缺乏國(guó)土空間規(guī)劃的有序引導(dǎo)。主要體現(xiàn)在三方面：一是國(guó)土空間規(guī)劃缺乏對(duì)國(guó)土空間整體性、系統(tǒng)性認(rèn)識(shí)，對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、資源環(huán)境保護(hù)和綜合整治等方面缺乏統(tǒng)籌安排，開(kāi)發(fā)與保護(hù)之間的矛盾日益突出，生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間需求與供給不平衡；二是規(guī)劃編制過(guò)程中關(guān)于資源環(huán)境的底線意識(shí)仍不足，容易導(dǎo)致糧食安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)安全的需求超出資源環(huán)境承載力，阻礙了多目標(biāo)區(qū)域開(kāi)發(fā)；三是國(guó)土空間治理體系化建設(shè)目前還不充分，國(guó)土空間規(guī)劃體系沖突，利益平衡和規(guī)劃共識(shí)難以形成，而且法律體系建設(shè)還處于滯后狀態(tài)，使得規(guī)劃治理缺乏法律效力和權(quán)威性。
4.中央發(fā)展戰(zhàn)略與目標(biāo)
黨的十八屆三中全會(huì)和十九大報(bào)告中均指出，要堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國(guó)土空間規(guī)劃作為政府執(zhí)政行政的一項(xiàng)重要的政策工具，順應(yīng)了新時(shí)代我國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需求，落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求，應(yīng)切實(shí)發(fā)揮其在實(shí)現(xiàn)治理能力和治理體系現(xiàn)代化中的作用。
二、村域尺度國(guó)土空間差別化規(guī)劃治理
1.國(guó)土空間差別化治理改革路徑
國(guó)家現(xiàn)有規(guī)劃體系主要由經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土資源規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃等組成，種類(lèi)繁雜、內(nèi)容重疊沖突，信息聯(lián)建度不高、決策分散問(wèn)題嚴(yán)重，而且缺乏協(xié)調(diào)和管制機(jī)制，導(dǎo)致規(guī)劃的管控力度被大大削弱。自然資源部部長(zhǎng)陸昊在武漢調(diào)研時(shí)指出，“規(guī)劃既不是城鄉(xiāng)規(guī)劃，也不是土地利用規(guī)劃，而應(yīng)該是國(guó)土空間規(guī)劃”。國(guó)土空間規(guī)劃作為上位規(guī)劃以及國(guó)土空間治理的實(shí)施工具，應(yīng)為各項(xiàng)規(guī)劃提供一致的認(rèn)知體系和協(xié)同機(jī)制，因此應(yīng)在促進(jìn)“多規(guī)融合”的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌國(guó)土空間結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化，滿(mǎn)足國(guó)土空間“一盤(pán)棋”的整體需求。
國(guó)土空間規(guī)劃治理是助力空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化及生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手。根據(jù)現(xiàn)階段發(fā)展情況和需求，國(guó)土空間規(guī)劃改革應(yīng)基于資源環(huán)境承載力分析、開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)以及區(qū)域資源稟賦與發(fā)展階段差異，研究區(qū)域功能定位與區(qū)劃特征，劃定“三線”（永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)建設(shè)用地邊界、生態(tài)保護(hù)紅線），統(tǒng)一并明確規(guī)劃期限、總體目標(biāo)、空間布局、協(xié)調(diào)機(jī)制、管制規(guī)則等內(nèi)容。而城鎮(zhèn)和村域微觀層面的詳細(xì)規(guī)劃與設(shè)計(jì)是國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，村域規(guī)劃治理更是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要指導(dǎo)，因此村域尺度的國(guó)土空間差別化規(guī)劃治理十分必要（圖1）。
2.村域規(guī)劃治理的需求
農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題，村域規(guī)劃治理應(yīng)重視以下需求：一是滿(mǎn)足鄉(xiāng)村振興需求，立足于促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興、生態(tài)宜居、農(nóng)民增收等目標(biāo)；二是滿(mǎn)足生態(tài)文明建設(shè)需求，彰顯鄉(xiāng)村發(fā)展特色，優(yōu)化生態(tài)用地格局，將生態(tài)文明理念融入村域發(fā)展各方面和全過(guò)程；三是滿(mǎn)足國(guó)土空間治理需求，村域規(guī)劃治理作為國(guó)土空間規(guī)劃治理的組成部分，能夠促進(jìn)空間治理體系的建設(shè)和治理能力的增強(qiáng)；四是滿(mǎn)足微觀國(guó)土空間規(guī)劃的需求，目前村土地利用規(guī)劃仍處于探索階段，可通過(guò)村域尺度土地利用格局的詳細(xì)安排，對(duì)村域“三生”空間進(jìn)行優(yōu)化治理；五是滿(mǎn)足土地制度改革需求，研究農(nóng)地流轉(zhuǎn)、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市以及宅基地整治等農(nóng)村土地制度改革政策設(shè)計(jì)。
3.村域規(guī)劃治理的重點(diǎn)
村域規(guī)劃治理主要從資源環(huán)境承載力分析和開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)出發(fā)，通過(guò)對(duì)村域范圍內(nèi)土地結(jié)構(gòu)與布局進(jìn)行調(diào)整，主要包括：一是結(jié)構(gòu)治理，重點(diǎn)調(diào)整農(nóng)用地、建設(shè)用地、生態(tài)用地規(guī)模及比例；二是格局治理，研究耕地破碎度、居民點(diǎn)緊湊度對(duì)土地利用效率的影響，識(shí)別核心生態(tài)節(jié)點(diǎn)，優(yōu)化“三生”空間格局；三是強(qiáng)度治理，對(duì)種植結(jié)構(gòu)、人均居民點(diǎn)面積和地均投資等方面進(jìn)行管制，提升村域承載能力。上述治理思路通過(guò)微觀的規(guī)劃設(shè)計(jì)，如村級(jí)“三線”劃定、彈性指標(biāo)確定、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地開(kāi)發(fā)、公共基礎(chǔ)設(shè)施完善以及生態(tài)景觀設(shè)計(jì)等，實(shí)現(xiàn)村域農(nóng)地規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)集聚化、生態(tài)網(wǎng)絡(luò)化。
4.村域差別化規(guī)劃治理思路
由于不同類(lèi)型村鎮(zhèn)地形、水文、資源稟賦等自然要素，以及人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等社會(huì)經(jīng)濟(jì)要素均存在較大差異，功能定位和發(fā)展目標(biāo)也各不相同，其村域承載力的關(guān)鍵制約因素也不盡相同，因此應(yīng)研究村域差別化的規(guī)劃治理路徑（圖2）。首先，應(yīng)開(kāi)展村鎮(zhèn)土地承載力分析、利用適宜性評(píng)價(jià)，確定村鎮(zhèn)發(fā)展的主導(dǎo)職能與功能定位，識(shí)別村鎮(zhèn)發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題，明確不同區(qū)域村鎮(zhèn)建設(shè)的關(guān)鍵制約因素；然后，明確村鎮(zhèn)土地資源承載力的關(guān)鍵制約性因素及其閾值；接著，從構(gòu)建宜居村鎮(zhèn)、提升村鎮(zhèn)土地資源承載力的角度，通過(guò)情景分析研究村鎮(zhèn)土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整、空間優(yōu)化和強(qiáng)度管控的供選方案；最后，結(jié)合承載力提升的方案設(shè)定，劃定村域空間管制邊界和“三生”空間優(yōu)化設(shè)計(jì)策略，助力鄉(xiāng)村振興和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。
三、案例：東臺(tái)市蘭址村的探索
1. 村域土地利用問(wèn)題識(shí)別
東臺(tái)市蘭址村位于江蘇省鹽城市，通過(guò)實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)目前村域范圍內(nèi)農(nóng)戶(hù)承包地空間分布零散，流轉(zhuǎn)比例較低、村民流轉(zhuǎn)意愿差異性較大；宅基地閑置浪費(fèi)；公共基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)滯后，河道淤積，生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系缺乏，標(biāo)志性景觀較少。
2.村域開(kāi)發(fā)適宜性與承載力評(píng)價(jià)
結(jié)合村域職能定位及其產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，以糧食產(chǎn)能為約束確定村域的耕地面積、種植結(jié)構(gòu)等耕地承載力關(guān)鍵制約因素及其管控標(biāo)準(zhǔn)；以經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和環(huán)境容量為約束，確定村域的人均居民點(diǎn)用地、建設(shè)用地空間集聚度以及環(huán)境容量等關(guān)鍵限制因子及其閾值。設(shè)定土地利用結(jié)構(gòu)與布局調(diào)整的核心情景，測(cè)度不同情景的村域土地資源承載力，據(jù)此確定村域“三生”空間的劃定方案，并細(xì)化土地利用類(lèi)型、方式、強(qiáng)度的規(guī)劃設(shè)計(jì)。
3.村域空間治理方案
生產(chǎn)空間上，推動(dòng)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，依托流轉(zhuǎn)促進(jìn)經(jīng)營(yíng)適度集中；適度發(fā)展并保障農(nóng)產(chǎn)品深加工、農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)與批發(fā)的用地需求；考慮結(jié)合精品農(nóng)業(yè)旅游路線，適度發(fā)展民宿業(yè)。生活空間上，立足存量挖潛，摸清家底，“化整為零”，逐步推進(jìn)掛鉤實(shí)施；優(yōu)化集中安置區(qū)域，做好群眾的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與心理引導(dǎo)；完善公共基礎(chǔ)設(shè)施，打造宜居環(huán)境。生態(tài)空間上，加強(qiáng)河道清淤與整治，改善村域環(huán)境；構(gòu)建標(biāo)志性生態(tài)景觀，構(gòu)建優(yōu)化的生態(tài)安全格局，建設(shè)美麗蘭址。
四、展望
1.小結(jié)
國(guó)土空間開(kāi)發(fā)失衡、區(qū)域分異特征需要國(guó)土空間的差別化治理。國(guó)土空間規(guī)劃改革是統(tǒng)籌國(guó)土空間開(kāi)發(fā)與保護(hù)的重要抓手。不同類(lèi)型村鎮(zhèn)功能和目標(biāo)的差異，導(dǎo)致其土地承載力的關(guān)鍵制約因素也不同。微觀尺度的村鎮(zhèn)國(guó)土空間治理，需要以資源承載力評(píng)估與適宜性評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，探索差別化規(guī)劃治理模式與方案，優(yōu)化村域土地利用結(jié)構(gòu)與布局，提升村域土地資源承載力水平。
2.展望
國(guó)土空間差別化治理需積極探索國(guó)土空間規(guī)劃改革，開(kāi)展資源底線、系統(tǒng)評(píng)估、規(guī)劃重構(gòu)、三線劃定、全域整治以及空間治理等關(guān)鍵內(nèi)容的研究。國(guó)土空間的規(guī)劃治理越來(lái)越成為土地、地理、生態(tài)等多學(xué)科共同關(guān)注的重要課題，但目前傳統(tǒng)的規(guī)劃理論難以提供足夠的思路和方法支撐。土地科學(xué)作為其中一個(gè)重要學(xué)科，未來(lái)需要強(qiáng)化土地系統(tǒng)科學(xué)、規(guī)劃理論方法、智能大數(shù)據(jù)獲取等相關(guān)研究，為建構(gòu)我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃理論與方法體系提供科學(xué)基礎(chǔ)，助推新時(shí)代的國(guó)土空間的差別化治理。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)土地科學(xué) 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
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