摘要:隨著自治重心下移，村民自治單元發(fā)生了改變，村域黨建單元設(shè)置需要進一步優(yōu)化。探索村民自治單元，要考慮“黨建單元距離”和“黨建單元功能”兩個變量。在行政村自治單元，黨建單元與群眾距離較遠，黨建工作鞭長莫及，加上黨的政治動員和群眾的政治參與能力較低，黨建單元功能弱化，村民自治處于低績效狀態(tài)；而在行政村之下的自治單元，黨建單元距離近、功能強，村民自治高效而有力。提升村民自治單元的有效性，要綜合考慮黨建單元設(shè)置的條件和因素，探索構(gòu)建區(qū)間和位置相一致的黨建單元和自治單元，以破解“黨治”和“自治”深度融合的難題。
關(guān)鍵詞:黨建單元；村民自治單元；功能；有效性
近年來，一些地方為了加強自治，開始探索不同條件下村民自治單元的實踐，激發(fā)了村民自治活力，提升了村民自治有效性。相應(yīng)地，討論村民自治單元的話題也越來越多，逐步形成了具有代表性的“條件論”，認(rèn)為探索村民自治單元離不開一定的條件，只有在條件具備時才能實現(xiàn)，這些條件包括“地域相近”“利益相關(guān)”“文化相連”“規(guī)模適度”“規(guī)則自覺”“資源集中”“政策落地”“農(nóng)民自愿”“民族狀況”等等。筆者認(rèn)為，除了上述條件外，村域黨建單元設(shè)置也是不可忽視的，這是村民自治有效運作的根本保障。那么，村域黨建單元設(shè)置與村民自治單元的有效性關(guān)系如何?為了實現(xiàn)有效自治，黨建單元與村民自治單元的規(guī)模又應(yīng)當(dāng)是怎樣的?這是本文試圖探討解決的關(guān)鍵問題。
一、村域黨建單元設(shè)置與村民自治單元有效性的內(nèi)在聯(lián)結(jié)
黨建單元是指能夠自成系統(tǒng)、獨立開展黨建工作的黨組織組合體，一般一個黨組織就是一個黨建單元。在村域社會里，黨建單元與黨建對象（村民群眾）之間具有一定的時空距離，包括橫向距離和層級距離，黨建單元在這樣的時空場域下，通過自己的核心地位和作用發(fā)揮影響著村民自治的有效實施。因此，討論村域黨建單元與村民自治單元的內(nèi)在聯(lián)結(jié)，需要從“黨建單元距離”和“黨建單元功能”兩個變量去考量。
1.黨建單元距離是影響村民自治成效的重要因素
一般來說，黨建單元距離村民的橫向距離越近，縱向?qū)蛹壴缴伲芾砗头?wù)的半徑就越小，就越有利于黨的政策方針的宣傳，越有利于黨組織與村民群眾產(chǎn)生情感共鳴，也就越有利于村民自治的有效實現(xiàn)。而且，在半徑較小的時空距離里，黨組織管轄的范圍小、層級少，黨與群眾的距離近，便于形成有效的“黨建單元”。在這個有效的“黨建單元”里，黨組織“橫向到邊，縱向到底”，會利用自身掌握的豐富政治資源，突破傳統(tǒng)家族共同體的局限，對分化或分散的鄉(xiāng)村社會力量進行組織動員，引導(dǎo)他們參與鄉(xiāng)村政治，構(gòu)建“自治共同體”，并通過與鄉(xiāng)村內(nèi)部原有的“村落生活共同體”相互作用，匯聚成一種基于黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治基本單元。因此，維持一個適當(dāng)?shù)木嚯x，才能實現(xiàn)有效治理，在黨建單元與村民自然距離越近、體制層級越少的地方，“也越有利于形成利于村民自治的基本單元”，如當(dāng)前廣西、廣東、湖北等地方實踐出現(xiàn)的“自治單元下沉”“兩級自治”都是在黨建單元距離較近的地方。
2.黨建單元功能強弱影響村民自治基本單元的效能發(fā)揮
黨建單元功能決定著黨組織的能力和行為方向，影響到黨和國家政策在鄉(xiāng)村的貫徹執(zhí)行，影響到激發(fā)農(nóng)民參與自治活動的積極性，“黨建單元功能”因而成為繼“黨建單元距離”之后影響村民自治有效性的又一關(guān)鍵變量。一般來說，黨建單元功能受“服務(wù)能力”“服務(wù)范圍”兩個基本要素影響，黨員隊伍能力越強，服務(wù)積極性越高，服務(wù)范圍越小，越有利于黨建工作“落地”運行，越有利于村民自治單元有效開展自治。反之，黨員隊伍能力越弱，服務(wù)積極性越低，服務(wù)范圍越大，黨建工作越是不到位，黨群關(guān)系越顯“疲軟”，村民自治越難以有效實現(xiàn)。因此，在有利于激發(fā)黨員服務(wù)群眾的活力、有利于提高黨組織服務(wù)能力的地方建立黨建單元，有利于黨建落地，也有利于村民群眾圍繞黨組織自發(fā)參與自治事務(wù)。故而，把黨建單元功能發(fā)揮最佳的地方，作為黨建落地單元，也是村民自治最能發(fā)揮有效性的單元。因為在這個基本單元上，黨建單元的服務(wù)能力、村民的參與積極性程度都比較高，加之黨建單元的服務(wù)范圍較小、功能發(fā)揮得較為充分，由此帶來村民自治單元的運轉(zhuǎn)效率也較高。
3.黨建單元設(shè)置優(yōu)化狀況決定村民自治單元有效性程度
“距離——功能——治理績效”這三個要素密切關(guān)聯(lián)，“距離”和“功能”狀況決定“治理績效”，村域黨建單元距離、功能不同，決定著不同的自治有效性，從而影響到村民自治單元的有效形成。在離村民群眾較近的距離、黨組織服務(wù)功能得到較好發(fā)揮的地方建立黨建單元，便于黨的主張和意志在村莊落地生根。同時，黨建單元越得到強化，越容易形成有效性較強的村民自治單元，也就越有利于村民開展自治，形成較有效的村民自治實現(xiàn)形式。長期以來黨組織與行政村合為一體的設(shè)置形式，無法避免黨組織與村民之間有一定時空距離的事實，導(dǎo)致黨組織的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治相脫節(jié)，在實踐中突出表現(xiàn)為“最后一公里”中的“三不”問題，即黨組織距離遠造成的“管不著”、黨員力量弱造成的“管不了”、黨建能力限制造成的“管不住”問題，影響了村民自治的成效。近幾年來，隨著村委會以下多樣化村民自治實現(xiàn)形式的出現(xiàn)，如“重心下移”“服務(wù)下沉”“靈活治理”等，一些地方下沉黨建單元，開展“黨領(lǐng)民辦、群眾自治”或者構(gòu)建“黨群理事會”等模式，較好破解了黨建單元距離遠、功能發(fā)揮不出來的難題，使村民自治充滿活力。
二、村域黨建單元與村民自治單元的變遷
如前所述，村域黨建單元設(shè)置與村民自治單元的有效性密切相關(guān)，根據(jù)“黨建單元距離”“黨建單元功能”兩個變量的不同組合模式，可以把村民自治單元變遷過程分為四個時期，不同的時期，黨建單元設(shè)置不同，村民自治的成效也就不同。
1.自生自發(fā)期：黨建單元“距離近——功能弱”型自治
討論村民自治基本單元，要回溯到村民自治體制的歷史淵源。在人民公社時期，黨建單元延伸到自然村層級，生產(chǎn)大隊設(shè)有黨支部、黨支部下面設(shè)有黨小組，可以說，黨建單元與村民群眾的距離是非常近的，有利于密切黨與群眾的關(guān)系，發(fā)揮黨組織引領(lǐng)群眾的作用，正如有的老百姓所說：“與黨靠得近，才能有吃有喝；與黨離得遠，連生存都危險，弄不好會餓死。”然而，這一時期，農(nóng)村的政治體制中一直存在“黨政合一”、高度集權(quán)的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)問題，黨組織實際上包攬了農(nóng)村一切工作和事務(wù)，形成了村民群眾與鄉(xiāng)村各組織對黨組織高度依賴的局面，黨組織既是政治組織，也是經(jīng)濟和管理組織，其它的群眾組織、生產(chǎn)組織、行政組織只不過是黨組織的外延和權(quán)力輻射，農(nóng)村的生產(chǎn)、分配、管理無一不是由黨組織安排的，最終形成了“政社合一”的鄉(xiāng)村治理單元。這種“高度集權(quán)型”的治理模式，雖然在動員群眾、鞏固政權(quán)、發(fā)展生產(chǎn)方面曾起到過重要作用，但是不難發(fā)現(xiàn)，黨組織服務(wù)群眾的能力實際上處于弱化狀態(tài)。“黨治”抑制了“自治”，自治的實效性較低。
2.規(guī)范規(guī)制期：黨建單元“距離遠——功能強”型自治
1984年，人民公社體制開始廢除，農(nóng)村黨建工作面臨兩大任務(wù)：一是黨建單元的設(shè)置，從原來的“生產(chǎn)大隊單元”上移到“行政村單元”，而在“村民自治單元”上，村委會所在地大多是“自然村”，與黨建單元設(shè)置在行政村是不重合的。到了1998年，修訂的《村民委員會組織法》取消了村委會設(shè)置在自然村的規(guī)定，對村民自治單元進行了重新界定，規(guī)定村委會所在的村不再是“自然村”，而是“行政村”，開始了以“行政村”為單元的自治。二是隨著“政社合一”解體和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行，黨建單元的功能定位，從原來的“行政化”轉(zhuǎn)向“政黨化”。1990年，中組部等部門在青島萊西聯(lián)合召開“全國性的以黨支部為核心的村級組織配套建設(shè)會議”，總結(jié)和推廣萊西市加強村級黨支部建設(shè)的經(jīng)驗，從政策和制度上確立了以村黨支部為核心的村級組織建設(shè)格局。在規(guī)范規(guī)制時期，自治單元由“小”變“大”，定型于“行政村”，與上移到行政村的黨建單元相一致。黨建單元的功能也經(jīng)歷了“行政化”向“政黨化”的轉(zhuǎn)變，從自生自發(fā)期包攬一切自治事務(wù)的“高度集權(quán)型”轉(zhuǎn)到“高度政黨型”，實現(xiàn)了從專注日常事務(wù)到集中力量進行思想、政治、組織領(lǐng)導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，較好解決了黨組織功能不強的問題。但存在的問題是，行政村地域范圍較大，人口較多，農(nóng)民與黨建單元之間的距離較遠，不利于黨的政治動員和農(nóng)民的政治參與。因此，在這一時期，盡管黨建單元的功能較強，但由于與群眾距離較遠，黨建單元對村民自治的最終作用是較弱的。
3.相對沉寂期：黨建單元“距離遠——功能弱”型自治
到了21世紀(jì)初，在延續(xù)行政村自治基礎(chǔ)上，一些地方實施了“合村并組”，行政村村域范圍進一步擴大。相應(yīng)地，黨建單元設(shè)置也進行了升級，將村黨支部升格為黨總支或黨委，黨組織的服務(wù)距離跟隨擴大，而在黨建功能方面，則呈現(xiàn)弱化的趨勢。盡管在規(guī)范規(guī)制時期，規(guī)范黨組織職責(zé)的各項制度得以建立，黨組織得以從“全能化”中解脫出來，回歸到政黨本身，但是，黨組織作用的發(fā)揮，并不像制度設(shè)計初衷所期待那樣，黨建單元由一度的“功能強”轉(zhuǎn)向“功能弱”，村民自治也步入“沉寂期”。在該時期，同樣面臨著黨建單元距離遠，帶來的行政村人口過多，黨組織協(xié)調(diào)困難的問題。一般來說，一個行政村規(guī)模大約在2000人，村“兩委”干部大約5人，村民居住較為分散，黨組織要進屯入戶開展工作，壓力自然就很大，村民一年到頭都見不到村干的面，加之地勢阻隔，村民交往存在一定困難，黨的政策很難深入到村民群眾中，增加了村民參與政策的難度。同時，該時期由于“鄉(xiāng)政村治”“三農(nóng)”問題以及黨組織自身的原因，其功能發(fā)揮比起規(guī)范規(guī)制時期要弱得多。相應(yīng)地，村民自治也呈現(xiàn)出不容樂觀的發(fā)展態(tài)勢，有些學(xué)者甚至質(zhì)疑村民自治“碰上了天花板”，有些實踐者提出“村民自治已經(jīng)走進死胡同”。因此，無論是維持原來的行政村自治，還是“合村并組”，自治單元和黨建單元依然較大，黨組織履職困難，加上黨組織功能弱化的影響，使得村民自治發(fā)展變得平緩和消沉。
4.有效提升期：黨建單元“距離近——功能強”型自治
為了破解治理幅度過大，“上管不著、下管不了”，以及村民群眾難參與、村民自治不能“落地”的實踐難題，自2010年以來，廣西河池、廣東佛岡、湖北秭歸、江西分宜等地結(jié)合地方做法，在行政村之下開展了有效治理單元的探索，形成了符合各自條件的不同新模式。如廣西河池的“黨群共治”模式、廣東佛岡的自然村自治做法、湖北秭歸建立村落理事會做法、江西分宜的“黨建+”治理模式等。地方的實驗很快得到了中央的回應(yīng)，2014年中央1號文件提出要探索村民自治有效實現(xiàn)形式，開展以“村民小組為基本單元的村民自治試點”的命題，同時進一步明確“強化黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，鞏固和加強黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，完善和創(chuàng)新村民自治機制”。隨后，連續(xù)三年的中央1號文件進一步強調(diào)要“擴大以村民小組為基本單元的村民自治試點”“探索村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治有效實現(xiàn)形式”。地方實踐案例的共性很大：其一，將黨建單元下沉到離村民最近的地方，在自然村或村民小組一級因地制宜將“黨治”與“自治”有效銜接，試圖做到既強“黨治”，又強“自治”。其二，都力圖促進黨建落地，黨組織的工作不再停留在行政村層面，而是進入到自然村或村民小組，滲透到農(nóng)戶。其三，在村民自治單元的探索中，保證了黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，充分考慮了黨組織的引領(lǐng)作用，將“黨建單元功能”作為關(guān)鍵變量來探索村民自治的單元。地方的實踐，探索了一種黨建單元“距離近——功能強”型的自治，在較大程度上克服了自治“空轉(zhuǎn)”，破解了自治“落地”難的問題。
三、村域黨建單元設(shè)置的優(yōu)化和村民自治單元有效性的提升
從村民自治單元的變遷歷程可以發(fā)現(xiàn)，村民自治的發(fā)展和提升，從根本上說是村域黨建單元發(fā)揮有效作用的直接結(jié)果。盡管自治重心下移的實踐探索取得了較好的成效，但畢竟還處于探索的初期，重心下移后新的自治單元尚未完全定型，黨組織在村民自治單元中的核心和引領(lǐng)作用還不能很好顯現(xiàn)出來，優(yōu)化村域黨建單元設(shè)置，提升村民自治單元有效性，尚需解決一些問題。
1.有效的村民自治單元也應(yīng)是有效的黨建單元
考慮村民自治單元設(shè)置時，應(yīng)遵從便于黨組織領(lǐng)導(dǎo)的原則，考慮與黨建單元相適應(yīng)。如下表所示，黨建單元與村民自治單元緊密相關(guān)，受到“黨建單元距離”“黨建單元功能”兩個變量影響，并且兩者的組合不一樣，“黨組織領(lǐng)導(dǎo)強度”就不一樣，黨建單元“距離近”“功能強”，黨的“領(lǐng)導(dǎo)強度”就強。相比較而言，規(guī)范規(guī)制時期的行政村自治單元，雖然“黨建單元功能”較強，但由于行政村黨建單元離村民較遠，村民參與性低，黨組織工作鞭長莫及，無法使自己的意圖跨越行政村直接“落地入戶”，最終導(dǎo)致黨組織的領(lǐng)導(dǎo)弱化和村民自治的低成效。而自然村或村民小組是村民群眾天然的集居地和共同生活單元，距離群眾很近，在這一單元開展黨建工作，方便與群眾交流，黨的意圖通過這一單元能夠迅速“落地”，必然使黨的領(lǐng)導(dǎo)得到強化和帶來高效的自治。因此，有效的自治單元同時也應(yīng)是有效的黨建單元，“黨建單元距離”“黨建單元功能”為探索村民自治單元提供了現(xiàn)實依據(jù)，在“距離近——功能強”的地方建立“黨建單元”，“黨組織領(lǐng)導(dǎo)強度”就強，黨建成效就明顯，以之作為自治單元，有利于形成有效性高的自治。目前，一些地方在自然村或村民小組一級開展的黨建和自治雙重心下移的實踐及成效，就是很好的例證。
2.村域黨建單元設(shè)置要考慮利于提升村民自治單元有效性的條件
黨建單元設(shè)置離不開一定的條件，這里的條件包括地域范圍、人口規(guī)模、黨員狀況，它們同時也是設(shè)置自治單元的條件。黨建單元不是空中樓閣，而是處在一定地域范圍內(nèi)。地域范圍大小影響黨建單元的有效性，地域太大，無力參與自治，那么黨建單元設(shè)在哪個層面更利于自治呢?目前，各地的探索普遍是在自然村（屯）一級設(shè)立黨支部，屬于地域范圍較小、距離較近的地方，收到了較好的成效。人口規(guī)模是考慮黨建單元設(shè)置的又一因素，人口規(guī)模太大，黨建運行難度提高，自治成效下降，人口規(guī)模較小，利于黨群互動。黨建的對象是村民個體，黨組織在村民自治中的領(lǐng)導(dǎo)，其核心就是要維護每一個村民的相關(guān)利益，使每一個村民能夠平等參與到自治中。只有維持較小的人口規(guī)模，才能有利于黨組織深入到群眾中，使群眾足不出自然村（屯）就能把事情辦好。當(dāng)前涌現(xiàn)的“村落自治”“組為基礎(chǔ)、三級聯(lián)動”都是人口規(guī)模較小的治理單元。黨建單元設(shè)置還要考慮黨員狀況，要根據(jù)黨員發(fā)展變化，因地制宜設(shè)置黨組織，而黨員狀況受黨員人數(shù)、年齡結(jié)構(gòu)、流動性等因素影響，黨員太少，無法建立黨組織；黨員年齡太大，能力受到限制；黨員流動性太大，容易出現(xiàn)“有組織無黨員或有黨員無組織”現(xiàn)象，黨組織不能有效運行。廣西河池市的“黨群共治”做法，通過黨員和群眾代表組成“屯級黨群理事會”，沒有黨員或黨員外出務(wù)工的自然村（屯）則通過上級黨組織派遣黨員的方式，就是一種把黨員人數(shù)、年齡、流動性要素綜合考慮的很好嘗試。
3.村域黨建單元設(shè)置要注意不同情況下村民自治單元的差異性
近年地方的探索中出現(xiàn)了“一個自然村（屯）一單元”“多個自然村（屯）一單元”等形式。這說明，村民自治單元可以在多個層次上構(gòu)建，可以是多種類型的，關(guān)鍵是如何有助于黨建單元作用的發(fā)揮，促進自治的有效實現(xiàn)。從各地做法來看，黨建單元建在自然村或村民小組是基礎(chǔ)，但這也不能“一刀切”，要注意差異性，搞“千篇一律”，不符合農(nóng)村實際，無助于現(xiàn)實問題的解決，因為并不是所有的黨建工作都要落在自然村或村民小組一級的，有些黨建工作落在行政村一級反而更能有效開展，比如黨的計劃生育政策、補貼性政策等。有些自然村（屯）由于過小，不利于黨建工作開展，黨建成本也高，這種情況可以考慮聯(lián)合多個自然村（屯）建立黨建單元和自治單元，在多個自然村（屯）共同開展黨建活動和自治活動，只要是便于群眾參與的，都是合適有效的自治單元。因此，劃小自治單元，并不是越小就越好，也不是要否定甚至撤銷行政村自治單元，除了考慮組織距離、組織范圍外，還要考慮組織功能，如果只是一味強調(diào)范圍小、距離近，而功能得不到有效發(fā)揮，最終黨的效用也是弱的，黨建單元距離只是其中一個變量，只有把黨建單元距離、黨建單元功能都兼顧了，才是最合適、最有效的。
4.村域黨建單元設(shè)置的理想狀態(tài)應(yīng)是“融入性”的
在以往的村民自治中，曾經(jīng)出現(xiàn)過黨建單元“虛化”的問題，使一些人對黨組織的存在產(chǎn)生了懷疑，認(rèn)為黨組織是“外在的”“嵌入的”，主張要“自治”就不要“黨治”。在探索新的村民自治單元過程中，我們必須跳出對黨建單元狹隘理解的誤區(qū)，要緊緊抓住“黨組織寓于群眾之中”這一關(guān)鍵點，將黨建單元優(yōu)化設(shè)置與村民自治成效結(jié)合起來，形成符合自治要求的、能使黨群“零距離”融合的有效的黨建單元和自治單元。當(dāng)前廣西河池、廣東佛岡、湖北秭歸、江西分宜等地探索村民自治單元的做法，一個最大的特點就是在設(shè)置黨建單元時很好地發(fā)揮了黨組織的“融入性”作用，即通過打通黨組織聯(lián)系群眾的通道，讓黨員干部融入到群眾之中，在潛移默化中引導(dǎo)和推動群眾自治。在這里，我們強調(diào)黨組織的“融入性”，不是“誰要吃掉誰”的問題，而是在設(shè)置黨建單元時，要實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治的有效融合，體現(xiàn)“黨治”和“自治”的良性互助。如果不能解決“融入性”問題，即使村民自治單元下移了，依然會面臨黨組織是“外來的”、功能發(fā)揮不出來的尷尬局面，甚至可能回到自生自發(fā)時期黨建單元“距離近——功能弱”型自治的狀態(tài)，陷入“黨治”進一步抑制“自治”的境地。
參考文獻和注釋:略
作者系河池學(xué)院馬克思主義學(xué)院副教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《理論導(dǎo)刊》2017年第9期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
