——美國農場信貸體系的啟示
摘要：鄉村振興戰略是實現城鄉均衡發展、決勝小康社會的重要保證, 我國農村地區存在的資金供給不足抑制了鄉村振興的實現。美國政府通過引導扶持, 頒布一系列農場信貸法案, 建立以農場主互助合作為基礎的農場信貸體系, 拓寬了信貸渠道, 推動美國農業經濟迅猛發展。以美國為鑒, 我國要健全法律制度, 加快形成財政優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元資金投入格局, 以保障鄉村振興戰略的實現。
美國農場信貸體系的產生背景與發展歷程
美國農場信貸體系的產生背景。最早的農場信貸可以追溯到1732年, 在位于康涅狄格州的新倫敦誕生了第一個合作信用體系。1912-1913年, 在任的兩位總統塔夫脫和威爾遜分別派遣大使前往歐洲, 對合作土地抵押貸款銀行、農村信用社以及其他促進農業和農村發展的機構進行考察, 建議在美國組建農業銀行體系, 用以提供長期或土地抵押貸款, 以及短期信貸。
1916年聯邦農業貸款法案:聯邦土地銀行成立。《1916年聯邦農場貸款法案》允許在全國12個地區分別成立一家聯邦土地銀行 (FLBs) , 并組建幾百個國家農場貸款協會 (NFLAs) 作為FLBs的代理。FLBs通過這些貸款協會, 為農場主提供長期貸款, 幫助他們種植和擴大農場。每個農場主貸款的一部分用于購買協會的股票, 從而成為協會的所有者。為了彌補短期貨款的缺乏, 《1923年農場信貸法案》在12個州分別創建了1個聯邦中間信用銀行 (FICBs) 。FICBs不對個人發放貸款, 而是對農業合作社、商業銀行和其他貸款機構進行貼現的銀行。然而, 該法案效果不明顯, 農場主的短期信貸并沒有顯著提高。不久, 美國陷入大蕭條。20世紀20年代, 農產品價格一直下跌, 農場主無法支付費用和貸款, 被迫離開了他們的農場, 給FLBs帶來了大量的違約。到1933年, 幾乎一半的NFLAs都失敗了。
1933年農場信貸法案:農場信貸體系正式建立。1933年, 國會通過了兩項新的法律:《緊急農業抵押貸款法》和《農場信貸法》。1933年農場信貸法案成立了兩種新型機構, 擴大了農場信貸體系的貸款機構, 使其能夠為所有類型的農業活動提供信貸, 農場信貸體系開始建立。農場信貸體系包括12家聯邦土地銀行 (FLBs) ——通過協會提供長期農業房地產貸款;12家聯邦中間信用銀行 (FICBs) ——為當地生產信貸協會 (PCAs) 和其他為農業生產者提供服務的貸款機構提供短期和中期信貸;12家合作社銀行 (BCs) ——為農民合作社提供信貸;以及1家合作社中央銀行——為超過其貸款能力的合作社銀行提供服務。1933年, 農場信貸管理局 (FCA) 成立, 所有現有的農場信貸組織都由其監督。FCA在聯邦信用合作社運動中扮演了關鍵角色, 它負責對所有聯邦信用合作社頒發許可、核查和監督。1933年美國農場信貸體系如圖1所示。
1971-1986年:危機中的農場信貸體系。1968年, FCS清償了所有政府注資, 成為農業借款人所有的合作性金融機構。《1971年農場信貸法》增加了銀行和協會的靈活性, 允許其為生產性農業提供貸款, 并授權向商業漁民和農村房主提供貸款。到20世紀80年代初, FCS的規模迅速增長, 貸款規模突破了800億美元。1979年, 聯邦儲備委員會收緊貨幣政策以控制通貨膨脹, 利率飆升, 國內農產品的國外需求下降。在美國農民為滿足上世紀70年代的需求而調整后, 宏觀經濟政策發生了戲劇性的轉變, 到1985年, 大約20-30萬農民面臨財政困難, 農田價值大幅下降。在1985年和1986年, FCS分別了報告了27億美元和19億美元凈虧損, 這是美國金融機構歷史上最大的損失。FCS的財務狀況面臨風險時, 國會再次介入并提供救濟。《1985年農場信貸法》對FCA進行了重組, 加強了其監管、監管和執法權力;還建立了農場信貸系統資本公司, 為金融薄弱的FCS機構和借款人提供技術和資金援助, 但該資本公司沒有能力應對眾多FCS借款人所面臨的重大問題, 需要某種形式的直接聯邦援助。
鄉村振興戰略的資金保障機制——美國農場信貸體系的啟示
圖1 1933年的美國農場信貸體系
1987年以來:高效的農業信貸體系。《1987年農業信貸法案》向陷入困境的機構提供40億美元的聯邦援助, 其中28億美元為政府擔保的15年期債券。成立了一個新的發行債券的FCS金融援助公司, 并設立了一個FCS援助委員會來管理這個項目。該法案還建立了農業信用體系保險公司 (FCSIC) , 以確保及時支付系統范圍和合并債券以及FCS銀行發行的其他債務的利息和本金。除了通過保證現有股票的票面價值來緩解借款人的流失之外, 該法案還在許多重要方面加強了借款人的權利。該法案還對FCS機構進行了結構調整, 將每個地區的FLBs和FICBs合并成一個地區農場信貸銀行 (FCB) ;同一地區的PCAs和FLBAs自愿合并為新的機構——農業信用協會 (ACA) ;合作社銀行 (BCs) 也被給予合并的機會。成立了直接貸款機構——聯邦土地信貸協會 (FLCAs) , 提供長期抵押貸款。這些新政策和財政援助幫助FCS從20世紀80年代的危機中恢復過來, 并變得更加高效。隨著農產品價格和收入的增加, 上世紀90年代和21世紀初的經濟走強, 進一步穩定了FCS。到2005年, 所有政府財政援助都得到了償還。截至2018年7月, FCS擁有3家地區農場信貸銀行 (FCBs) ;72家農業信貸協會 (ACAs) 和1家聯邦土地信貸協會 (FLCA) ;1家農業信貸銀行 (CoBank) ——擁有FCB (為23家ACAs和1家FLCA提供貸款資金) 和合作社銀行管理局 (向農業、水產合作社和農村公用事業公司提供貸款, 資助美國農業進出口, 并為農民所有的合作社提供國際銀行服務) 的權力, 如圖2所示。
鄉村振興戰略的資金保障機制——美國農場信貸體系的啟示
圖2 現行的美國農業信貸體系
美國農場信貸體系的成功經驗
嚴格完備的法律保障。美國政府頒布了一系列嚴格而完善的法律來保障農場信貸業務的有效施行, 《1916年聯邦農場貸款法》頒布, 聯邦土地銀行誕生;《1923年農場信貸法》出臺, 聯邦中期信貸銀行成立;《緊急農業抵押貸款法案》設立了農場信貸管理局;《1987年農場信貸法》對FCS機構進行了結構調整, 美國農場信貸體系從其建立到發展完善, 無不是通過及時頒布的法律予以保障的。這些配套完備的法律制度, 使得銀行等信貸機構的業務開展有法可依, 最大限度地降低了這些機構的金融風險, 它還使各信貸機構與借款農戶的行為限制在法律范圍內, 為金融機構開展業務提供了良好的法律環境, 保障了其相應的權益, 也有效約束了其行為, 極大降低了風險。
靈活有效的政府引導扶持。第一, 直接資金支持。美國農場信貸體系建立之初, 主要是由政府出資支持的, 如1916年成立的聯邦土地銀行, 其初始資本金主要來自政府, 政府股票占總股份的80%;1923年建立的聯邦中間信貸銀行, 其500萬美元的資本金全部由財政部籌集;創辦于1933年的農業合作社銀行, 也是最初全部由政府出資, 再通過公開出售股權, 逐步過渡為由合作社或農場主所有;此外, 政府下屬的農業信貸服務機構, 其資金也絕大部分來源于財政部的撥款或貸款, 政府的財政支持有效緩解了農村金融機構在發展之初資金來源不足的問題。第二, 農業補貼制度。為了應對天氣、市場價格和其他因素帶來的變化, 確保穩定的食品供應, 美國聯邦政府每年花費200多億美元用于農業企業的補貼, 用于農業生產者的管理支出, 并幫助其提高盈利能力。第三, 農業信貸擔保。為了支持農村信貸發展, 美國政府通過其附屬機構對相關領域的農村信貸提供擔保, 其擔保范圍乎覆蓋了金融機構90%的貸款額, 有力促進了金融機構支農的力度。農村公用事業局為農村水電等長期性基礎設施建設提供擔保, 擔保費用占其預算支出的70%;農產品信貸公司的擔保涉及農場主基礎設施、生產貸款以及糧食貿易商儲存和出口貿易信貸等方面, 涵蓋了幾乎所有的農業信貸領域。
互助合作的基層信貸組織。美國主流觀點認為, 農場信貸體系應以農民的自助合作為基礎。《聯邦農地抵押貸款法》規定, 當農民通過合作社認購的股份數量超過總額的25%時, 政府將逐步減少持有的股份額, 最終實現從聯邦土地銀行的撤資。聯邦土地銀行在辦理貸款業務時, 直接貸款給基層合作社和協會 (由同一地區有借款需求的10個以上的農民組成) , 再由他們貸給農民;聯邦中間信用銀行只提供對生產信用合作社和協會的貸款和貼現, 并監督和管理他們的經營活動;合作社銀行也只針對合作社發放貸款。這些合作社和協會是農民自己的組織, 參與的社員彼此之間相互熟悉, 這就大大降低了信息不對稱帶來的風險, 具有較明顯的信息優勢。因此, 合作社和協會向其成員發放貸款, 可以大大降低貸前調查、貸中審查以及貸后檢查的成本和風險, 還能通過指導借款人生產經營活動, 提高貸款人資金使用效率, 降低信用風險。因此, 合作自助的合作社和協會是美國農場信貸體系中重要的基層組織。
鄉村振興戰略資金保障措施
健全規范有效的金融法規, 建立良好的鄉村振興法律保障。實施鄉村振興戰略, 首先要“先規劃”, 按照《中華人民共和國城鄉規劃法》的要求, 從鄉村實際情況出發, 尊重農戶意愿, 凸顯鄉村特色, 規劃美麗村莊;修改《農村土地承包法》, 依法確定承包農戶的經營權, 充分保障廣大承包農戶的土地承包權;修改現行立法, 依法明確農村土地擔保物權的性質, 把土地變為農民可用于擔保的創業資本, 為農村金融制度提供法律保障;根據鄉村振興的組織機構特點, 制定《農村集體經濟組織法》和《農村合作社法》, 明確集體經濟組織和合作社的法律地位及其權利義務;堅持執法必嚴、違法必究, 維護社會穩定秩序, 為實現鄉村振興戰略目標提供強有力的法律保障。
制定積極靈活的政府扶持措施, 爭取財政資金的優先保障。第一, 加大財政支持力度。進一步加大對農業農村的支持力度, 促進農村基礎設施建設和民生事業發展, 進而促進農業生產發展。借鑒美國經驗, 由財政投入大部分資本金, 在各地區建立土地銀行, 允許農戶以承包經營權和農房財產權作為抵押品申請貸款;政府也可以通過貼息等措施鼓勵土地銀行降低貸款利率, 降低農戶的貸款成本。此外, 還有必要允許經合法流轉獲取承包地經營權的種糧大戶、家庭農場和企業, 以經營權為抵押品, 購買新的機械設備, 擴大經營規模。第二, 完善配套政策。借鑒美國的經驗, 應積極推進財政資金發起或參股設立農村金融機構, 降低農村金融機構初創階段的風險, 提高其信用能力;引導商業銀行增加涉農貸款, 提高農業領域信貸支持能力;激勵農業技術人員、種殖大戶和農村經紀人開辦家庭農場、加入農民合作社, 促進新型農業主體實現規模擴張及集約化, 發揮其在發展現代農業、特色農業、扶貧帶動方面的積極作用。
推進普惠金融體系, 引導金融資金重點傾斜鄉村振興建設。第一, 政策性金融是引領。農發行是我國唯一一家農業政策性銀行, 實施鄉村振興戰略必須堅持以“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念為引導, 完善政策支持體系, 堅持創新驅動, 培育內生增長動力。以金融資源的配置引導鄉村振興的實施方向, 全力服務農村現代化與脫貧攻堅, 積極發展綠色金融, 建設生態宜居鄉村。第二, 合作性金融是主導。從我國農村現狀來看, 以農村信用社為主的合作性金融可以激發農民的內生動力, 是我國農村金融體系的主導力量。完善合作性金融需要繼續推動農村信用社省聯社改革, 使縣域農村信用社法人地位和數量基本穩定;規范發展農村資金互助組織;推進基層信用合作社模式, 在農民自愿和風險可控的前提下, 把有借款意愿、信用記錄好的農民組織起來, 以合作社為基層組織積極開展信用合作。第三, 商業性金融是補充。引導中國農業銀行、中國郵政儲蓄銀行等全國性商業銀行“三農”金融事業部加強對鄉村振興的支持力度;完善村鎮銀行、貸款公司等新型農村金融機構的準入條件和制度, 引導地方法人金融機構扎根農村社區。通過政策激勵、完善保障措施等方式引導商業性金融機構投入到鄉村振興的事業中來, 推進普惠金融體系的發展和完善。
加強金融生態建設, 撬動社會資本積極投入鄉村振興發展。第一, 完善農村金融服務基礎設施。現代金融服務離不開發達的金融基礎設施。完善的金融服務基礎設施, 既可以增強金融機構的競爭力, 也可以提高金融服務水平和質量, 還可以降低信息溝通成本, 使金融機構獲取準確可靠的信息, 擴大服務范圍。第二, 建立統一的農村市場征信系統。農村地區存在信用意識淡薄、信用體系缺失等問題。因此, 要建立完整的農戶資信檔案、加大誠信宣傳, 增強信用意識;要加強對農村金融機構的監管, 減少由于信息不對稱造成的呆帳和壞帳, 提高資金的安全性、流動性和盈利性。第三, 建立分級的農貸擔保機制。設立國家融資擔保基金, 引導更多金融資源支持鄉村振興;鼓勵地方政府發行債券, 支持鄉村振興和脫貧攻堅領域的公益項目。指導涉農擔保公司規范管理制度, 探索現代農業擔保業務, 重點向農民合作社、家庭農場、專業種養大戶以及符合農業產業政策的中小企業提供信貸擔保服務。推動建立財政、銀行、保險、擔保“四位一體”的農村信貸擔保體系。
中國鄉村發現網轉自：商業經濟研究2018年24期
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