——中國改革40年農(nóng)地制度研究的一個(gè)綜述性評論
經(jīng)歷40年的改革開放，現(xiàn)行的中國土地制度與40年前相比已有很大進(jìn)步，但與中國向現(xiàn)代化強(qiáng)國轉(zhuǎn)變的要求相比，還需進(jìn)一步改革。改革的羈絆，一是思想不解放，認(rèn)識有偏差；二是利益剛性強(qiáng)，破解力度弱。但歸根結(jié)底，還是思想不解放；利益剛性說到底是認(rèn)識水平不夠。如能認(rèn)識到深化改革會(huì)帶來多贏結(jié)果，利益守護(hù)的方略就有可能調(diào)整，暫時(shí)的利益剛性就有可能打破。
改革不跑偏，當(dāng)奉常識為圭臬
工業(yè)文明時(shí)代產(chǎn)生了對土地新的認(rèn)識，但我們的很多認(rèn)識還停留在農(nóng)業(yè)文明時(shí)代。
首先，土地的意義因經(jīng)濟(jì)時(shí)代而不同。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，土地是家庭和民族的核心生存條件。人類進(jìn)入工業(yè)社會(huì)，土地的相對地位下降了，相關(guān)的一系列制度安排也發(fā)生了變化。人類甚至告別了“人口遷移必然伴隨戰(zhàn)爭”的時(shí)代。在這個(gè)過程中，大部分農(nóng)民會(huì)告別農(nóng)業(yè)，不需要顧及農(nóng)民有一天因在城市生存不下去返回農(nóng)村而留一塊地給他們。逆向去農(nóng)村的主要是投資者和農(nóng)村生活的偏好者。整體上，一直要到留在農(nóng)村足夠少的農(nóng)民的生活水平與城市水平差不多時(shí)，轉(zhuǎn)移速度才會(huì)慢下來。這時(shí)候，因一系列條件改善，特別是小城市的合理布局，能讓農(nóng)民與城市居民共享一些城市的公共服務(wù)。
其次，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域科技投入的邊際產(chǎn)出遠(yuǎn)大于土地的邊際產(chǎn)出。耕地資源與耕地播種面積是兩個(gè)不同概念。前者可以不增加；后者依賴土地制度的變化和科技進(jìn)步，可以有所增加。同等面積的播種，依賴科技進(jìn)步，產(chǎn)量也可以增加。我國農(nóng)產(chǎn)品大幅度增加主要是依靠科技進(jìn)步，而農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的耕地資源是減少的，人力投入也是減少的。所謂我國“人多地少”的判斷很不嚴(yán)謹(jǐn)，土地資源數(shù)量是恒定的，但農(nóng)民數(shù)量是可以變化的。
第三，土地的使用權(quán)概念比所有權(quán)概念更重要。在實(shí)踐上，真正重要的是土地使用權(quán)。制度安排中，土地使用權(quán)益保障程度越高，土地要素利用效率也越高。所有權(quán)概念已經(jīng)近乎精神安慰劑。土地實(shí)際使用權(quán)更重要。
第四，扭曲土地價(jià)格必然帶來效率損失。筆者在某地調(diào)研時(shí)，學(xué)到商業(yè)界的一個(gè)詞“勾地”，意思是，一些投資者借地方政府招商引資的熱情，獅子大張口地以低價(jià)乃至“零地價(jià)”索要土地，全國各類開發(fā)區(qū)都存在這種情形。后果是，我國城市建設(shè)用地的經(jīng)濟(jì)密度顯著低于歐美和東亞工業(yè)化國家。相反，因?yàn)榧w建設(shè)用地的使用更多依賴市場關(guān)系，集體經(jīng)濟(jì)工業(yè)園的經(jīng)濟(jì)密度往往超過國家開發(fā)區(qū)。
第五，土地制度影響居住形態(tài)，居住形態(tài)則影響社會(huì)穩(wěn)定。當(dāng)人們居住過密，特別是居住在高層建筑時(shí)，容易產(chǎn)生負(fù)面心理，導(dǎo)致人際關(guān)系惡化，創(chuàng)造力降低。這種居住形態(tài)下，實(shí)際上已不存在“熟人社會(huì)”要素，道德對社會(huì)關(guān)系的調(diào)節(jié)作用顯著降低。這種“高密度人口心態(tài)”會(huì)加深彼此戒備，妨礙信任關(guān)系建立，提高社會(huì)緊張度，不利于政府化解偶發(fā)因素誘導(dǎo)的社會(huì)沖突。無視這一現(xiàn)狀，就會(huì)帶來大量潛在問題。
深化土地制度改革才能降低風(fēng)險(xiǎn)
農(nóng)業(yè)競爭力低下是中國中長期發(fā)展的重大風(fēng)險(xiǎn)。中國不是絕對缺少耕地，而是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本顯著高于世界主要農(nóng)產(chǎn)品的出口國，使得大量土地不能有效播種經(jīng)營。這不僅產(chǎn)生了農(nóng)產(chǎn)品市場波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，還導(dǎo)致巨大財(cái)政壓力。通過土地使用權(quán)（承包權(quán)）永久化和市場化改革，可以極大降低土地連片整理的成本，提高中國農(nóng)業(yè)的有效播種面積，使中國農(nóng)業(yè)競爭力大幅提升。
深化土地制度改革還能極大降低中長期社會(huì)政治風(fēng)險(xiǎn)。中國的高密度集合住宅樓中的一個(gè)個(gè)單元，在世界住房市場是質(zhì)次價(jià)高的“劣等品”，這種居住形態(tài)會(huì)成為社會(huì)不穩(wěn)定的重要條件。如果能大幅提高城市建成區(qū)、居民住宅區(qū)的用地比重，發(fā)展容積率小于1的住宅區(qū)，擴(kuò)大獨(dú)棟和聯(lián)排住宅，使城市中產(chǎn)階級擁有真正可世代繼承和維護(hù)的房產(chǎn)，將有利于社會(huì)穩(wěn)定。滿足這個(gè)要求與“人多地少”毫無關(guān)系。如果有條件地使“小產(chǎn)權(quán)房”合法化，增加有利于社會(huì)友好心理生成的居住形態(tài)類別，將使這個(gè)問題更容易解決。此外，清理過時(shí)的城市土地規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展多樣性、混合型的工作生活區(qū)，也是一個(gè)解決辦法。這些變革會(huì)籌集到巨大政府收入，彌補(bǔ)“土地財(cái)政”失靈產(chǎn)生的政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。
土地規(guī)劃管理制度也有利于降低消費(fèi)需求不足產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)停滯風(fēng)險(xiǎn)。居住形態(tài)改善后，住房消費(fèi)也會(huì)顯著增加。
深化土地制度改革，還可降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。通過土地制度改革激勵(lì)農(nóng)場主連片整理土地，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，改善農(nóng)業(yè)循環(huán)發(fā)展條件。改革還會(huì)帶來有效農(nóng)業(yè)播種面積的增加，減少農(nóng)業(yè)用地開發(fā)的需求，有利于擴(kuò)大生態(tài)用地面積。
作者系中國社科院農(nóng)業(yè)農(nóng)村所研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新京報(bào)
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