國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》，其中關(guān)于戶籍管理制度改革的內(nèi)容引起了廣泛關(guān)注，成為了目前媒體討論的新聞熱點(diǎn)。因?yàn)槭玛P(guān)2億多在城鎮(zhèn)打工的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，還有將近8000萬(wàn)的城鎮(zhèn)間流動(dòng)人口。其中大多數(shù)在北上廣深等人口流入城市的“漂”們的感觸最深。其中從事媒體行業(yè)的大量中青年白領(lǐng)，或許就是未來(lái)戶籍管理制度改革的受益者。
關(guān)于戶籍管理制度改革的文章最近已經(jīng)有很多，但是觸及到戶籍管理制度改革的前世今生，討論的內(nèi)容并不多。原因在于我們對(duì)戶籍制度的了解只是建立在借鑒其他國(guó)家的基礎(chǔ)之上，而忽視了我國(guó)進(jìn)行這項(xiàng)制度改革存在的難點(diǎn)以及面臨的挑戰(zhàn)。
戶籍制度在中國(guó)至少已經(jīng)沿襲了幾千年的歷史，通過(guò)戶籍制度確保國(guó)家對(duì)糧食等農(nóng)產(chǎn)品和稅收的征收，是國(guó)家兵役制度的征兵基礎(chǔ)，對(duì)治安和集權(quán)的管理、大型工程所需要征用的勞役和丁役，都曾經(jīng)發(fā)生過(guò)重要的基礎(chǔ)性作用。但是，那個(gè)時(shí)候的戶籍，只是提供各項(xiàng)管理的依據(jù)，并不影響到人口的流動(dòng)，也不存在著公共服務(wù)的差別化問(wèn)題。所以，人們的自由遷徙和落戶只需要報(bào)備就可以完成。
我國(guó)上個(gè)世紀(jì)五十年代強(qiáng)化了城鄉(xiāng)差別化的戶籍管理制度的實(shí)施，與以往的戶籍管理有著根本的不同。在城市實(shí)施的戶籍管理，是嚴(yán)格限制農(nóng)村人口和其他城市的人口進(jìn)入，確保短缺經(jīng)濟(jì)下有限的農(nóng)產(chǎn)品資源和輕工業(yè)產(chǎn)品資源的“福利性指標(biāo)分配”。也就是說(shuō)，如果你在一個(gè)城市獲得了落戶的資格，子女教育、各項(xiàng)票證的分配以及就業(yè)等，就可以得到當(dāng)?shù)卣闹С趾捅Ｕ稀６^城市之間的戶籍管理的差別化，取決于城市政府可能提供的公共資源的多寡，而城市等級(jí)越高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展越好，福利供給的能力就越強(qiáng)，因此就出現(xiàn)了城市戶籍的排他性。
對(duì)于農(nóng)村而言，戶籍是確保耕者有其田，耕者有其屋的基本權(quán)利。因?yàn)橹灰谝粋€(gè)村莊落戶，就等于是這個(gè)村莊的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，集體可以無(wú)償?shù)亟o有戶籍的村民分配承包地和宅基地。而非本村的村民，則沒(méi)有權(quán)利得到這些生產(chǎn)資料和生活資料的分配權(quán)。作為村民的義務(wù)則是按照承包地的份額繳納定購(gòu)糧和農(nóng)業(yè)稅，每年還要按照規(guī)定去承擔(dān)一定時(shí)間的大型工程勞務(wù)。因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地資源和集體經(jīng)濟(jì)資源有限，所以這些福利的提供是絕對(duì)排他的。雖然耕者有其田確保了農(nóng)民最基本的生計(jì)，但是對(duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō)，通過(guò)戶籍制度的約束，可以把農(nóng)民強(qiáng)制地束縛在土地上，為國(guó)家的工業(yè)化積累提供廉價(jià)的農(nóng)產(chǎn)品和輕工業(yè)產(chǎn)品。同時(shí)也通過(guò)城市的戶籍管理制度，限制人口的流入，最大限度通過(guò)低福利供給限制消費(fèi)，以便維持低工資和低勞動(dòng)成本，釋放更多的剩余勞動(dòng)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化積累。
雖然我們看到與歷史相比，無(wú)論是農(nóng)村還是城市，戶籍制度的內(nèi)容已經(jīng)發(fā)生了一些實(shí)質(zhì)性的變化。一是確保國(guó)家的工業(yè)化，就是通過(guò)壓低勞動(dòng)力價(jià)值實(shí)現(xiàn)的低公共福利；二是城鄉(xiāng)共同根據(jù)戶籍來(lái)選擇福利性供給，并因福利供給的資源不足導(dǎo)致了戶籍排他性；三是限制人口在城鄉(xiāng)之間和城市之間的流動(dòng)，以便實(shí)現(xiàn)低福利的公平分配原則。
改革開(kāi)放以后，農(nóng)村通過(guò)承包制釋放了勞動(dòng)力的活力，大幅度增加了農(nóng)產(chǎn)品的供給，同時(shí)也釋放了大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，在農(nóng)村從事非農(nóng)就業(yè)，從本鄉(xiāng)鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榭玎l(xiāng)鎮(zhèn)甚至跨地區(qū)的就業(yè)，并引發(fā)了城鄉(xiāng)勞動(dòng)力資源流動(dòng)的突破。流動(dòng)性就業(yè)不僅僅局限在農(nóng)村，因?yàn)榈貐^(qū)和城市間發(fā)展的不平衡，無(wú)論是農(nóng)村勞動(dòng)力還是城市間勞動(dòng)力就業(yè)的選擇，都突破了原來(lái)的地域空間，形成了全國(guó)大范圍的勞動(dòng)力流動(dòng)。
自上個(gè)世紀(jì)九十年代以來(lái)，勞動(dòng)力的流動(dòng)和人口的流動(dòng)已經(jīng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)值得注意的現(xiàn)象。雖然勞動(dòng)力出現(xiàn)了大范圍的流動(dòng)，但是城市的福利供給體制因增長(zhǎng)發(fā)生了變化，開(kāi)始從原來(lái)的票證供應(yīng)變成了公共服務(wù)的支出，而公共服務(wù)的排他性在戶籍管理制度的作用下，變成了人口的排他性。而勞動(dòng)力流入地大多是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最快的城市和地區(qū)，公共財(cái)政的剩余也就轉(zhuǎn)化為了公共服務(wù)的支出。這種排他性的戶籍管理和公共服務(wù)體系，逐漸地固化了當(dāng)?shù)貞艏用竦睦妗６魅氲氐霓r(nóng)村和小城鎮(zhèn)也是如此，人口流入越多的村鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，公共福利支出也就越大，對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦母＠┙o就越多。
例如華西大隊(duì)本村人口每戶都可以有別墅，這是村集體提供的福利，具有強(qiáng)烈的排他性，但是創(chuàng)造收益的當(dāng)然有企業(yè)家的功勞，但是所有涉及十幾萬(wàn)外來(lái)勞動(dòng)人口卻無(wú)法獲得與本地村民同等的收益。他們的收益只是拿到了他們的工資。在這樣一個(gè)村莊，如果進(jìn)行戶籍管理制度改革，則會(huì)大大降低村民原有的福利，從而改變利益分配關(guān)系，必然會(huì)遭到村莊集體經(jīng)濟(jì)組織成員的反對(duì)。即使在沒(méi)有足夠公共資源可供分配的其他地方的村莊，也存在著此類問(wèn)題，畢竟耕地和宅基地資源極其有限，很難打破戶籍的壁壘。
因此，我們看到的戶籍管理制度改革，其實(shí)并不存在城市政府管理能力的問(wèn)題，根本原因是這種歷史沿襲下來(lái)的公共福利分配體系的排他性造成的。如果在改革開(kāi)放之初，利益固化的格局還沒(méi)有形成，打破戶籍管制制度障礙的難度可能比現(xiàn)在要小很多。但是當(dāng)群體間利益差別的格局已經(jīng)形成時(shí)，要打破這種固化的利益藩籬，難度則超乎想象。問(wèn)題的原因不在于城市的大小，而在于這種公共福利資源的稀缺性和未來(lái)可能分享的人數(shù)的多少。因此，只要是在人口流入地區(qū)，當(dāng)外來(lái)的城鎮(zhèn)間流動(dòng)人口和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口達(dá)到了一定規(guī)模之后，改革的難度就會(huì)加大。無(wú)論是大城市，還是中小城市，抑或是小城鎮(zhèn)，甚至是村莊。
當(dāng)一個(gè)城市的外來(lái)人口達(dá)到幾百萬(wàn)的時(shí)候，解決問(wèn)題的難度就會(huì)無(wú)限放大。即便是一個(gè)小城鎮(zhèn)和村莊，當(dāng)外來(lái)人口的絕對(duì)數(shù)量和占比達(dá)到一定規(guī)模的時(shí)候，這個(gè)村莊和小城鎮(zhèn)也不會(huì)輕易地推進(jìn)戶籍改革。畢竟戶籍背后的利益分配關(guān)乎到每個(gè)戶籍居民的利益。而對(duì)于外來(lái)人口，畢竟他們的“外來(lái)”已經(jīng)在排他性的概念之中，而且他們?cè)诩亦l(xiāng)還能享有一塊集體的福利。他們對(duì)于戶改的期盼只是渴望而不可及的新增收益。而對(duì)于當(dāng)?shù)氐膽艏用駚?lái)說(shuō)，已經(jīng)揣到腰包里的福利，而且也看到了未來(lái)明顯的可增長(zhǎng)預(yù)期，如果戶改動(dòng)了這塊奶酪，肯定會(huì)引發(fā)強(qiáng)烈的不滿。這也是絕大部分人口流入地的城鎮(zhèn)遲遲不愿意推進(jìn)戶改的根本原因。
值得注意的是，人口的流動(dòng)是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力。如果沒(méi)有外來(lái)人口，任何城市和農(nóng)村都不會(huì)繼續(xù)發(fā)展下去，甚至?xí)?yán)重的影響城市和村鎮(zhèn)的生存。在這種既存在相互依存的關(guān)系，同時(shí)又帶有福利排他性質(zhì)的戶籍管理制度，如何推進(jìn)改革，既需要觀念上的矯正，也需要在有條件的城鎮(zhèn)開(kāi)展探索和實(shí)踐。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 2019年4月19日
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