我國歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)三次城市化高潮，第一次是旨在軍事防御的春秋戰(zhàn)國時代；第二次是旨在繁榮經(jīng)濟(jì)的兩宋時代；第三次就是改革開放以來的當(dāng)今時代。今天的城鄉(xiāng)二元戶籍制度早在一千多年前的宋代就已誕生。
強盛的唐帝國雖然發(fā)達(dá)，但人口十萬以上的城市只有十多個， 城市管理開始按城鄉(xiāng)分設(shè)基層組織，在邑居者為坊，在田野者為村，各設(shè)坊正、村正，尚無明確的戶籍分野。但唐代戶籍分編戶（良民）和非編戶（賤民），賤民附籍主家，可以像貨物一樣市場交易。五代亂局使門閥制度土崩瓦解，宋代則開始在戶籍制度上一律取消良民賤民之分。為適應(yīng)急劇膨脹的城市化需要，宋代打破自古以來的城坊制，按需擴(kuò)張城市空間；取消宵禁，大開夜市；發(fā)展廣告業(yè)，擴(kuò)大商品宣傳。同時放開戶籍，取消市民按戶籍分高低貴賤的等級制，并細(xì)化管理，人分城鄉(xiāng)，戶籍制度開始正式分為坊郭戶戶籍和鄉(xiāng)村戶戶籍，城鄉(xiāng)二元戶籍制度由此正式拉開序幕，也標(biāo)志著市民階層正式形成。且當(dāng)時還把戶籍按常產(chǎn)占有分為主戶和客戶兩種，有常產(chǎn)者稱主戶，無常產(chǎn)者稱客戶。宋代人口即破億，占世界人口30%，10萬人以上的城市達(dá)46個，首都人口過百萬，當(dāng)時世界最大的城市威尼斯人口也只有十萬，今天史書可見名字的宋代城鎮(zhèn)多達(dá)4600多個。城市管理上，在十萬人以上的城市主干道都設(shè)有時針專人值守報時；為防止污染空氣，超百萬人口的首都汴京只準(zhǔn)燒煤不準(zhǔn)燒柴。1077年，北宋工商稅收入占70%，農(nóng)業(yè)稅僅占30%。發(fā)達(dá)的城市需要與之相適應(yīng)的戶籍管理制度。宋代百姓移居到一個地方生活一年以上，即可獲得當(dāng)?shù)貞艏┏且餐瑯尤绱恕Ｔ鴧⑴c王安石變法的曾布對此感嘆：“古者鄉(xiāng)田同井，人皆安土重遷，…… 近世之民，輕去鄉(xiāng)土，轉(zhuǎn)徙四方， 固不為患，而居作一年，即聽附籍，比于古亦輕矣。”城鄉(xiāng)分治從景德四年（1007年）自首都開封首先實施。
1958年全國人大頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》，標(biāo)志著中國當(dāng)代的城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度正式問世。當(dāng)時出臺的法理解釋是：憲法所指居住和遷徙自由， 是指不違背國家人民利益下的自由，而不是不顧國家利益和集體利益的個人決定自由，所以不準(zhǔn)隨便遷移戶口，不違背憲法規(guī)定。改革開放后，農(nóng)民在土地上的空閑時間有了大把剩余，悄悄進(jìn)城干零活增加收入，成了一些頭腦靈活農(nóng)民的追求。在此背景下，1984年中央一號文件規(guī)定：允許農(nóng)民自帶口糧進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商。這是上世紀(jì)八十年代，中央連續(xù)五個一號文件中30多個“允許、允許、也允許”，“可以、可以、也可以”中的一個“允許”。以此為分界，農(nóng)民進(jìn)城經(jīng)歷了從禁止到限制，再到逐步走向全面放開的歷程。有了這個尚方寶劍，1984年，深圳開始實行暫住證制度，辦理暫住證的條件是提交身份證、暫住地合法居住場所證明、照片兩張，符合領(lǐng)證者還需交納流動人員治安管理費，滿足上述條件后7日內(nèi)發(fā)證。暫住證最長時效一年，期滿前十日內(nèi)要到暫住地派出所重辦。2003年《行政許可法》頒布后，暫住證制度的強制性與法律規(guī)定相抵觸，一直受到法律專家和社會學(xué)家的“聲討”，當(dāng)年少數(shù)城市開始取消暫住證制度。2005年部分取消暫住證的城市因外來人口犯罪率反彈而恢復(fù)該制度，有的則將暫住證換個名字，由此“居住證” 應(yīng)運而生。從1007年的城鄉(xiāng)分治到2007年的居住證出現(xiàn)，整整長達(dá)一千年的歲月磨洗、一千年的歷史推演。2008年8月1日，深圳居住證制度正式實施。與從土地所有權(quán)中分離出承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)相似， 暫住證、居住證都是從戶籍中分離出的一種身份證明。2014年7月31 日，國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》規(guī)定建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)戶口登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口和戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口。2015年2月25日，國家《關(guān)于全面深化公安改革若干問重大問題的框架意見》及相關(guān)改革方案提出取消暫住證制度，全面實施居住證制度。暫住證作為計劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，明顯帶有歧視性，使農(nóng)民在就業(yè)、醫(yī)療、教育、社保等方面的權(quán)利受到限制。不久，國務(wù)院公布《居住證暫行條例》，要求自2016年1月1日起開始全面實施。至此，暫住證壽終正寢，全面退出歷史舞臺。
戶籍制度是我國古代“登人” 和“編戶齊民”實施社會管理的基本手段。《尚書·多士》即有“惟殷先人，有冊有典”的記錄，可見殷商時代就有人口統(tǒng)計。到了周代還有管理戶籍人口的官職，三年進(jìn)行一次人口調(diào)查。春秋戰(zhàn)國又有“書社制度”“上計制度”。《秦律》規(guī)定不僅要詳細(xì)登記戶籍，還制定了什伍編制法。漢承秦制，且建立起比較完備的全國人口調(diào)查管理制度，不僅包括個人、家庭成員，還包括各類資產(chǎn)占有及價值。至隋朝戶籍制度與科舉制度結(jié)合，實行“本貫應(yīng)舉之制”。按地域分配考試名額，首次把國家福利與人口戶籍捆綁，但無城鄉(xiāng)之別。
戶籍管理也是世界各國最基本的社會管理制度，國外多叫“民事登記”“生命登記”“人事登記” 等，美國實行的是“出生死亡登記大綱”，沒有戶口登記，公民可以自由遷徙，但公民移居某地必須有符合要求的住房面積和穩(wěn)定的收入。美國人的駕照、信用卡、社會安全號大體相當(dāng)于中國人身份證的角色。日本實行的是“住民票” 制度，它以家庭為單位標(biāo)明每個人的身份、夫妻關(guān)系、父子關(guān)系，戶口隨身走，遷徙自由，住民票完全隨住址移動。孩子在20歲法定成人之前，無權(quán)獨立設(shè)立自己戶籍，一旦成人完全自由。法國的戶籍管理則比較詳盡，連父母的職業(yè)、經(jīng)濟(jì)收入、國籍、宗教信仰等信息都收入法國人的戶籍信息，與就醫(yī)、存款等日常生活緊密相關(guān)，但遷徙自由，愿到哪兒到哪兒。
市場經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律是價值規(guī)律、競爭規(guī)律、利潤規(guī)律、供求規(guī)律，要求市場參與者以最小的代價獲取最大的利益和最佳的效益。城鄉(xiāng)二元制度不平等的身份限制了契約的自由簽訂，制約了各種社會資源合理配置，遷徙不自由，身份難轉(zhuǎn)移，地位不平等。特殊歷史時期還形成了“重義務(wù)，輕權(quán)利”的觀念。戶籍的二元制度應(yīng)回歸為國家提供統(tǒng)計資料，為公民提供相關(guān)信息的初始功能，不分城鄉(xiāng)、不分職業(yè)、不分地域，與各種戶籍“附著物”脫鉤， 全國統(tǒng)一，可以自由遷徙。
實施半個多世紀(jì)的城鄉(xiāng)二元戶籍制度已經(jīng)生成了二元社會結(jié)構(gòu)， 同時孕育出深刻影響人們思想觀念和思維方式的城鄉(xiāng)二元文化，要從根本上消除城鄉(xiāng)的二元性，不是靠發(fā)幾個文件，用一紙政令就能解決的， 其背后隱藏的是公共產(chǎn)品的公平配置，城鄉(xiāng)差距的合理縮小，社會利益的公平維護(hù)，牽一發(fā)而動全身。當(dāng)下還有諸多待解的矛盾和難題。
一是如北上廣深等一些超大城市戶口在短期內(nèi)還無法全面放開。中國和其他中小國家不同，一個有著14億人口，且大多生活在鄉(xiāng)村的人口大國，一旦把為數(shù)不多的幾個超大城市戶口放開，會帶來人口爆炸，這些城市將無力承受。超大城市是農(nóng)民工市民化的夢想地，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，就業(yè)機會多，收入高，生活環(huán)境好，公共服務(wù)水平高，尤其年輕一代農(nóng)民工，最理想的落戶地就是這些超大城市。
二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系，還需要一個較長時間的探索。要建立一個公平與效率相結(jié)合，權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)，適合基本國情，既盡力而為，又量力而行，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，整體設(shè)計，以繳費型社會保險制度為主體，以非繳費型福利項目為補充的社會保障新體系，絕非易事，需要試點試驗，探索經(jīng)驗，分步實施， 穩(wěn)步推進(jìn)，才能達(dá)到維護(hù)穩(wěn)定，促進(jìn)公平，滿足需求，降低城鄉(xiāng)居民生存風(fēng)險的目的。這是城鄉(xiāng)一元、融合發(fā)展、互促共進(jìn)的基礎(chǔ)。
三是農(nóng)民不愿意丟掉“ 三權(quán)”。雖然中央明確進(jìn)城落戶的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)、土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)不得收回，但農(nóng)民仍擔(dān)心二輪或三輪土地承包期滿后政策會變，進(jìn)城居住但不轉(zhuǎn)戶口是大多數(shù)農(nóng)民的現(xiàn)實選擇，只愿做“一腳城里一腳鄉(xiāng)”的兩棲人。
四是公有制背景下，農(nóng)民與土地的關(guān)系很難割斷。在私有制國家，農(nóng)民想進(jìn)城當(dāng)市民，把土地一賣了之，與土地的關(guān)系就此割斷， 而我國是公有制，土地所有權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民無權(quán)買賣，只能對承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行出租、合作、入股、轉(zhuǎn)讓、抵押等。也可以放棄，交回集體，但集體經(jīng)濟(jì)組織要給予合理的補償，而有能力補償?shù)牡胤剑r(nóng)民不愿放棄，還想從集體獲取更多的收益；沒能力補償?shù)牡胤剑r(nóng)民愿意放棄，但卻得不到補償。農(nóng)民與土地的關(guān)系陷入悖論， 難以了斷。
五是一些集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方又出現(xiàn)新的“逆城市化”現(xiàn)象。尤其農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革推行以來，確權(quán)到戶到人，面對幾千萬甚至幾個億數(shù)十億的集體資產(chǎn)分配， 一些原先轉(zhuǎn)出戶口的農(nóng)民又要求轉(zhuǎn)回本村。遇到此類問題的地方，正在探索轉(zhuǎn)回戶口的補償辦法和補償標(biāo)準(zhǔn)。在經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)村，還出現(xiàn)另外一種現(xiàn)象，如陜西寶雞市有一個年收入超千億的村，出臺一條激勵政策，凡為本村集體經(jīng)濟(jì)年創(chuàng)收超三千萬元的，獎勵一個本村戶口，曾有一個年創(chuàng)收超15億元的經(jīng)營者獲獎50多個該村戶口，這些現(xiàn)象可能是古今中外戶籍制度史上特有的。
六是二元思維轉(zhuǎn)化成一元思維需要一個過程。長期形成的城鄉(xiāng)二元化思想觀念、思維方式已經(jīng)固化，對于許多制度設(shè)計者和資源掌握者而言，要轉(zhuǎn)化成一元化思想觀念和思維方式，這是一種“習(xí)慣” 的改變，需要一個長期的艱難的過程。只有用城鄉(xiāng)一元化的思維，才能解決城鄉(xiāng)二元化的問題。
當(dāng)我們站在人類社會發(fā)展的制高點俯瞰城鄉(xiāng)二元制度時，既要看到這一歷史現(xiàn)象的存在具有一定的合理性，又要看到歷史發(fā)展的必然性。堅定不移推進(jìn)改革， 大膽開拓探索新路，是方向，是目標(biāo)。這是一場接力賽，相信后人比我們更聰明。
作者簡介：劉奇，博士生導(dǎo)師，國務(wù)院參事室特約研究員，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部專家咨詢委員會委員，中國農(nóng)經(jīng)學(xué)會副會長，清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院學(xué)術(shù)委員會委員，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)、安徽大學(xué)等院校兼職教授。主要著作：《劉奇文叢六卷》《中國三農(nóng)危與機》《貧困不是窮人的錯》《大國三農(nóng) 清華八講》《鄉(xiāng)村振興：三農(nóng)走進(jìn)新時代》等十余部。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國發(fā)展觀察2019年第18期
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