摘要：真正阻擾著戶籍制度和城鄉(xiāng)二元體系改革的，還不是市長(zhǎng)們，而是我們當(dāng)前所執(zhí)行的分稅制這一財(cái)稅制度。
可預(yù)見的是，一提戶籍改革，各市的市長(zhǎng)們肯定第一個(gè)不愿意。2012年 四五月間，由時(shí)任國(guó)家發(fā)改委主管城鎮(zhèn)化工作的副主任徐憲平帶隊(duì)，國(guó)家城鎮(zhèn)化專題調(diào)研組完成了對(duì)浙江、廣東、江西和貴州等8個(gè)有代表性省份的調(diào)研。調(diào)研中，調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，“戶改幾乎遭遇所有市長(zhǎng)的反對(duì)”。[1]
事實(shí)上從2001年戶改文件下發(fā)，到2011年國(guó)務(wù)院文件《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》出臺(tái)，皆提出地級(jí)市以下市區(qū)全部放開戶籍制度，但是卻遲遲落實(shí)不下去。原因就在于地方政府強(qiáng)烈反對(duì)。
問題來了，那就是我們的市長(zhǎng)們（說明一下，在這里所提及的“市長(zhǎng)”更多的是指以市長(zhǎng)為代表的市縣地方政府領(lǐng)導(dǎo)）為何會(huì)如此一致的、劇烈的反對(duì)戶籍制度改革呢？
也許布坎南的某些觀點(diǎn)，有助于我們理解這個(gè)問題。布坎南曾指出，“經(jīng)濟(jì)學(xué)家不必把他們的調(diào)查限于人們?cè)谑袌?chǎng)中的行為（買賣活動(dòng)本身）。使用或多或少自然地?cái)U(kuò)大交換經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法，經(jīng)濟(jì)學(xué)家便能按照交換范例來觀察政治和政治過程。[2]”他又指出，“政府的政策制定者（政治家、政府官員等）同經(jīng)濟(jì)人一樣是有理性的、自私的人，他們就象在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上一樣在政治市場(chǎng)中追求著他們自己的最大利益——政治利益，而不管這些利益是否符合公共利益，盡管他們可能有反映‘公共利益’的愿望，但這種愿望也不過是許多愿望之一罷了。[3]”理解了這點(diǎn)，我們?cè)賮矸治鍪虚L(zhǎng)們?yōu)楹我磳?duì)戶籍制度改革也就容易的多了。
我國(guó)戶籍制度改革的阻力與障礙是多元的，甚至是全方位的，圍繞著對(duì)依附在戶籍制度上的各種與己密切相關(guān)的權(quán)利與利益的堅(jiān)守這一核心問題，處于不同制度性環(huán)境中的不同利益相關(guān)者，自覺或不自覺地形成了涇渭分明的利益集團(tuán)。他們從各自的立場(chǎng)出發(fā)，以維護(hù)自身既得利益為目的，反對(duì)和阻礙著二元戶籍制度改革的推進(jìn)。依據(jù)阻力主體的屬性和特征，我們似可將其概括為如下五個(gè)群體，首先是中央，其次是省一級(jí)政府，然后便是我們所指的市長(zhǎng)們，此外便是城市市民群體、農(nóng)村農(nóng)民（這兩大群體，有時(shí)候又可以戶籍人口與外來戶籍人口的身份出現(xiàn)）。這五大群體以單方化的影響力，阻礙著我國(guó)戶籍制度的改革，同時(shí)也因各自影響力的交叉與碰撞，而形成不期而遇的合力，阻礙著戶籍制度改革的順利推進(jìn)。[4]
財(cái)政和土地問題可以說明這一體制的運(yùn)作和問題的產(chǎn)生。土地問題是深刻影響中國(guó)城市化進(jìn)程，影響內(nèi)需，決定中國(guó)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展可持續(xù)性的重大結(jié)構(gòu)性問題的根源，又是集中產(chǎn)生尖銳社會(huì)矛盾和重大社會(huì)問題的根源。
就政府與農(nóng)民群體和非戶籍人口群體的互動(dòng)關(guān)系，在前面我們已做論述，這里就不提。在這里我們單就中央、省一級(jí)政府及市長(zhǎng)們的互動(dòng)關(guān)系予以說明。
近20年來，我國(guó)絕大部分基礎(chǔ)建設(shè)是地方政府投資、負(fù)責(zé)的，且份額一直在增加。早于2009年時(shí)，全國(guó)90%以上的基礎(chǔ)建設(shè)投資是由地方政府投入的，中央政府只占微小部分。從最簡(jiǎn)單的激勵(lì)機(jī)制的角度分析，一個(gè)有效的體制應(yīng)是誰(shuí)投入、誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)受益。但事實(shí)卻是，全國(guó)過半數(shù)稅收收入都進(jìn)入中央政府腰包，而全國(guó)絕大多數(shù)的公共服務(wù)、基礎(chǔ)建設(shè)、行政工作都依賴地方政府負(fù)責(zé)。這與中央政府掌握巨大財(cái)政盈余和巨大外匯儲(chǔ)備，同時(shí)只負(fù)責(zé)很小比例的公共服務(wù)形成鮮明對(duì)照。如此一來，絕大多數(shù)地方政府是赤字運(yùn)行。
對(duì)這一扭曲的政策許成鋼教授給出的一種解釋是，“中央將多數(shù)的財(cái)政收入以轉(zhuǎn)移支付方式返回地方政府。因此，不但不影響地方財(cái)政，還縮小了地區(qū)差距。這一說法的良苦用心可理解，但這種做法的效果卻頗值得商榷?！贝_實(shí)如此，這種機(jī)制嚴(yán)重的扭曲了各級(jí)地方政府的激勵(lì)機(jī)制。
首先表現(xiàn)在，打擊了地方政府的主觀能動(dòng)性，抑制了地方政府努力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)以增加稅收的動(dòng)力，使得地方政府不是積極地、用心的去涵養(yǎng)稅源，而是更樂于到中央游說，以期獲得中央返稅（即所謂的“跑部錢進(jìn)”）。形象的說就是，這種機(jī)制硬生生的將地方政府塑造成了慣于伸手討要的乞丐政府，而不是創(chuàng)造型政府。此外，由于“錢”不是自己的而是國(guó)家的，所以用起來就不會(huì)那么精打細(xì)算，由此造成了巨量的無謂損失。更不用說，由此而造成的無數(shù)尋租腐敗的機(jī)會(huì)，而這正是破壞國(guó)家法制和秩序的根源。
其次表現(xiàn)在，中央返稅主要是返到省一級(jí)，這種機(jī)制給了省級(jí)政府很大的財(cái)政資源?？蓡栴}在于，全國(guó)絕大多數(shù)的公共服務(wù)，是由市縣級(jí)政府也就是我們的市長(zhǎng)們提供的?；鶎拥胤秸?cái)政問題日趨嚴(yán)重是不爭(zhēng)的事實(shí)，這一做法嚴(yán)重的扭曲省、市、縣政府之間的激勵(lì)機(jī)制。
再次表現(xiàn)在，中央拿走全國(guó)稅收主體，在獲得更多財(cái)權(quán)的同時(shí)卻并不履行更多的事權(quán)。全國(guó)90%以上的基礎(chǔ)建設(shè)投資是由地方政府投入的，但它們所對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)卻非常之低。如此以來，地方政府只能赤字運(yùn)行。但中央又不預(yù)備下降財(cái)權(quán)，也不預(yù)備上收事權(quán)。為了確保地方政府的運(yùn)行，作為對(duì)地方政府損失稅收收入的補(bǔ)償，從20世紀(jì)90年代后期起，地方政府不僅得到授權(quán)，更被鼓勵(lì)以土地收入解決其財(cái)政問題。正如我們?cè)诒緯谄哒绿岬降模罱?0年來，土地財(cái)政收入已經(jīng)成為絕大多數(shù)地方政府的主要財(cái)政收入來源。譬如，2016年前8個(gè)月，蘇州的土地依賴指數(shù)高達(dá)82.6%。
同樣，基于布坎南所指稱的那種理性，地方政府為了獲得更多的土地收入，一方面它會(huì)為了壟斷土地市場(chǎng)，抬高土地售價(jià)而維護(hù)現(xiàn)有戶籍制度。原因端底簡(jiǎn)單：由于我國(guó)現(xiàn)有土地制度明確規(guī)定，農(nóng)村土地為集體所有，不得進(jìn)入土地市場(chǎng)交易。但同時(shí)又規(guī)定，國(guó)家有權(quán)征用農(nóng)村集體土地。且中央明確要求，政府要壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)。這樣以來，盡力不讓農(nóng)村土地與城市平權(quán)，繼續(xù)壟斷土地市場(chǎng)[5]，在市場(chǎng)以高價(jià)出租、出賣或拍賣，以此獲得巨額收入，獲得更高土地壟斷收益。正是因此，維護(hù)現(xiàn)有戶籍制度是符合布坎南所指稱的那種理性的。另一方面，為了壓低征用價(jià)格，它也會(huì)維護(hù)現(xiàn)有戶籍制度。原因也端底簡(jiǎn)單：正因?yàn)檗r(nóng)村土地不可直接進(jìn)入土地市場(chǎng)交易，地方政府成為唯一的收購(gòu)方，維持現(xiàn)有戶籍制度可以確保其可以低補(bǔ)償價(jià)征收土地。需要在這里提及的是，由于地方政府除了可向上要之外，還有土地財(cái)政可依賴，這樣一來它們更不會(huì)去積極地、用心的去涵養(yǎng)稅源，而是更樂于直接到土地市場(chǎng)汲取。也就是說目前這種體制，事實(shí)上給了地方政府上要（跑部錢進(jìn)）下拿（土地財(cái)政）的制度基礎(chǔ)，這就使得我們的地方政府離創(chuàng)造型政府也就越來越遠(yuǎn)了。
回到戶籍改革的話題上來。除了前述的兩大原因外，還需注意到的是，市長(zhǎng)們除承擔(dān)著維護(hù)與促進(jìn)所在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工作職責(zé)的同時(shí)，還需要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌公共服務(wù)和社會(huì)保障。關(guān)于這點(diǎn)，國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任邱愛軍在接受媒體采訪時(shí)就曾提到，戶籍制度改革之所以敏感，在于其目前直接與教育、社保、醫(yī)療等諸多福利掛鉤。而我們?cè)谇懊嬉辉俚奶岬竭^，那就是1994年的分稅制改革，幾乎是在事權(quán)未作調(diào)整的前提下進(jìn)行的。其結(jié)果是，財(cái)權(quán)中心的不斷上移，最后地方政府只拿著50%不到的錢，但卻要承擔(dān)80%的事權(quán)。
無論中央意圖為何，地方政府的行事卻總是受自身深層利益驅(qū)動(dòng)。故，于這樣的制度條件下，固守并借助戶籍制度實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源和城市人口的控制，以“緩解城市病癥狀，以期實(shí)現(xiàn)所在城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性運(yùn)行、和諧發(fā)展”為借口，在財(cái)權(quán)既定的情況下，減少事權(quán)，以此降低自己的責(zé)任和壓力，就成為他們最理性的執(zhí)政選擇。因?yàn)榍罢呖墒顾鼈儷@得更多收益，而后者則可減少它們更多事權(quán)。
所以，即便是忽略掉其他相關(guān)因素，單上述三大原因，就足以讓我們的市長(zhǎng)們成為戶籍制度改革的阻力與障礙。更為重要的是，誠(chéng)如鄭杭生、張本效所指出的，由于市長(zhǎng)們掌握的地方政治、權(quán)利資源、社會(huì)影響力和表面上政策選擇的正當(dāng)性，而使這一阻力和障礙的實(shí)際效力被無限放大。[6]
通過這種抽絲剝繭之法我們可見，真正阻擾著戶籍制度和城鄉(xiāng)二元體系改革的，還不是市長(zhǎng)們，而是我們當(dāng)前所執(zhí)行的分稅制這一財(cái)稅制度。
就這一財(cái)稅制度的改革，目前有幾套方案可供選擇，一在事權(quán)既定的條件下，在中央政府牢牢把握地方政府人事權(quán)的基礎(chǔ)上，遵循誰(shuí)投入、誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)受益的激勵(lì)機(jī)制，主動(dòng)將財(cái)權(quán)部分下沉至地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的程度。這一方案的優(yōu)點(diǎn)在于，有利于提高地方政府的主觀能動(dòng)性，有助于他們?nèi)シe極地、用心的涵養(yǎng)稅源。當(dāng)然缺點(diǎn)也很明顯，這樣一來，事關(guān)地方的事務(wù)，省市縣三級(jí)都會(huì)很積極，但事關(guān)全國(guó)性事務(wù)他們可能會(huì)相對(duì)比較消極。最后，可能導(dǎo)致的結(jié)果是，城鄉(xiāng)問題得到一定程度的解決，但戶籍和非戶籍問題依然無法妥善解決；二在財(cái)權(quán)既定的條件下，中央適當(dāng)上收事權(quán)，將事關(guān)全國(guó)性的社會(huì)保障、教育投入承擔(dān)起來，以此讓中央政府的事權(quán)與其所擁有的事權(quán)相匹配。這一方案的優(yōu)點(diǎn)是，有助于解決全國(guó)性的人口流動(dòng)問題，一個(gè)人單憑一張卡即可走全國(guó)，這無疑有助于克服戶籍間、地區(qū)間的矛盾，真正做到人民具有遷徙的自由。但缺點(diǎn)也很明顯，這種財(cái)稅機(jī)制下，在公共服務(wù)和社會(huì)保障領(lǐng)域，地方政府幾乎可做甩手掌柜；三是中央省市縣四級(jí)政府間，以事權(quán)劃分為基礎(chǔ)，重新調(diào)整財(cái)權(quán)，各級(jí)政府依據(jù)法律規(guī)定，在各自的事權(quán)范圍內(nèi)，擁有各自的稅權(quán)，四級(jí)政府間在稅權(quán)行使方面依法律而為，各有側(cè)重，但又相互補(bǔ)充和交叉，以此實(shí)現(xiàn)政府關(guān)系的平衡，力求做到稅權(quán)與事權(quán)相匹配。這一方案的優(yōu)點(diǎn)在于，一方面可減少市長(zhǎng)們?cè)诠卜?wù)和社會(huì)保障方面的事權(quán)，降低統(tǒng)籌壓力，進(jìn)而避免行政區(qū)劃間的行政壁壘。當(dāng)然，中央和省兩級(jí)政府也是如此。此外，由于賦予了地方政府更多稅權(quán)，根據(jù)誰(shuí)投入、誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)受益的激勵(lì)機(jī)制，也有助于他們?nèi)シe極地、用心的涵養(yǎng)稅源。這也有助于將地方政府從乞丐型政府重新塑造為創(chuàng)造型政府。
如此一來，藉由財(cái)稅體制的改革，將困擾戶籍制度改革的藩籬逐一清除，讓戶籍和城鄉(xiāng)二元體制改革成為可能，進(jìn)而使得教育、社保和其他公共服務(wù)等體制適應(yīng)人口流動(dòng)和城市化的需要。
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