引言：隨著農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展, 農(nóng)村生活污水和垃圾處理問題成為人們普遍關(guān)注的現(xiàn)實問題。但由于現(xiàn)有的農(nóng)村生活污水和垃圾處理模式難以解決農(nóng)村的環(huán)境污染問題, 鑒于此, 本文主要就農(nóng)村目前亟待解決的生活污水和垃圾處理PPP模式進行探討, 以期拋磚引玉, 推動該類項目的實踐操作。
一、農(nóng)村生活污水和垃圾處理現(xiàn)狀
我國很早就提出了農(nóng)村生活垃圾村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運、旗縣處理的垃圾收集處理思路, 但由于地方財政難以支撐這么龐大的垃圾處理系統(tǒng)工作, 至今只有縣城及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地的垃圾得到轉(zhuǎn)運處理。農(nóng)村污水處理同垃圾處理一樣, 最好的也只延伸到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。大部分地區(qū)垃圾就地焚燒或亂堆亂放, 垃圾和污水靠下雨沖入河流, 造成河流和大氣污染。
二、農(nóng)村環(huán)境污染治理存在的主要問題
(一) 農(nóng)村基礎(chǔ)環(huán)保設(shè)施滯后, 管理體系缺乏
由于農(nóng)村區(qū)域特點, 農(nóng)村生活污水、垃圾處理技術(shù)與城市有較大差異, 與城鎮(zhèn)污水處理廠處理規(guī)模相比, 農(nóng)村生活污水處理設(shè)施的處理規(guī)模大多數(shù)在幾百噸左右, 無法形成規(guī)模效益, 且農(nóng)村人口居住分散, 污水收集困難, 并由于特定歷史和經(jīng)濟條件下形成獨特的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu), 加之農(nóng)業(yè)廢棄物排放量巨大, 超過了環(huán)境承納能力, 基層政府提供農(nóng)村環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴重不足, 缺乏有效的公共服務(wù)投融資機制和政策等管理體系, 絕大多數(shù)鄉(xiāng)村基本沒有能力單獨建設(shè)和管理污水處理設(shè)施, 必須統(tǒng)籌規(guī)劃, 綜合考慮管網(wǎng)、工藝、建設(shè)、運營能力, 制定適宜的整體解決方案。
(二) 單純依靠政府投入, 資金不足
農(nóng)村生活污水、垃圾處理設(shè)施屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施, 政府具有建設(shè)的主導(dǎo)責(zé)任。但農(nóng)村地廣人稀, 污水、垃圾等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管護資金投入較大, 單純依靠政府投入, 渠道單一, 尤其一些農(nóng)業(yè)縣, 財力相對薄弱, 政府投入經(jīng)費明顯不足。因此構(gòu)建多元化投融資體系, 創(chuàng)新農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施運作模式尤為必要。
(三) 農(nóng)村宣傳教育不夠深入
受人力、資金條件限制, 環(huán)境污染宣傳教育還沒有真正深入到農(nóng)村。基層干部環(huán)保法制觀念薄弱, 注重發(fā)展輕視環(huán)境保護, 加之農(nóng)民學(xué)歷偏低, 意識不到環(huán)境保護的重要性, 依法維權(quán)意識薄弱, 對生活污水、垃圾處理的環(huán)境危害認識不足, 日常生產(chǎn)、生活缺乏指導(dǎo)學(xué)習(xí)資料, 難以適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的需要。
三、PPP模式的應(yīng)用及創(chuàng)新模式選擇
(一) PPP模式的應(yīng)用
P P P (Public-PrivatePartnership) , 又稱PPP模式, 即政府和社會資本合作。財政部于2014年5月正式設(shè)立了政府與社會資本合作的工作領(lǐng)導(dǎo)小組, PPP模式進入規(guī)范化軌道。近年來, PPP模式已經(jīng)在高速公路、軌道建設(shè)、水力發(fā)電等方面取得了不錯的應(yīng)用成效, 如北京地鐵四號線PPP項目、北京第十水廠BOT項目等。2017年7月1日, 財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部和環(huán)境保護部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》 (財建﹝2017﹞455號) 指出, 擬對政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式, 污水和垃圾處理PPP項目也陸續(xù)登臺亮相。
(二) PPP創(chuàng)新模式選擇
根據(jù)我國政策要求, 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運作模式有以下三種:
1. 政府傳統(tǒng)建設(shè)模式
對于財力比較充裕的地區(qū), 政府通過招投標方式, 選擇施工建設(shè)方, 由政府財政出資完成農(nóng)村生活污水、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 后由政府自行運營或委托運營。該模式要求政府具有充裕財政資金, 用于安排建設(shè), 同時要求政府具有較高專業(yè)技術(shù)能力或運營管理能力, 從技術(shù)和管理上, 滿足農(nóng)村生活污水、垃圾處理運營的需要。但就目前基層財力現(xiàn)狀而言, 無疑是紙上談兵。
2. 政府購買服務(wù)模式
政府購買服務(wù), 是指通過發(fā)揮市場機制作用, 把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項以及政府履職所需服務(wù)事項, 按照一定的方式和程序, 交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔(dān), 并由政府根據(jù)合同約定向其支付費用。根據(jù)《財政部關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》 (財預(yù)﹝2017﹞87號) 的要求, 嚴禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項目, 因此購買服務(wù)應(yīng)嚴格限制在屬于政府職責(zé)范圍、適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔(dān)的服務(wù)事項, 列入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄。而生活污水和垃圾處理屬于市政工程, 不在政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄中。
3. PPP模式
國務(wù)院辦公廳《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機制的指導(dǎo)意見》 (國辦發(fā)﹝2017﹞17號) 指出, 支持各地通過政府和社會資本合作模式, 引導(dǎo)社會資本投向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》指出, 鼓勵各類企業(yè)積極參與農(nóng)村人居環(huán)境整治項目, 規(guī)范推廣PPP模式, 通過特許經(jīng)營等方式吸引社會資本參與農(nóng)村垃圾污水處理項目。
(三) 案例分析
本文針對以上三種模式, 依據(jù)財政部政府和社會資本合作中心平臺管理庫“常州市武進區(qū)農(nóng)村分散式生活污水處理工程 (一期) PPP項目”為例, 對不同模式下的物有所值進行分析。
1. 案例概況:
本工程涉及對常州市武進區(qū)下轄的湟里鎮(zhèn)、嘉澤鎮(zhèn)、禮嘉鎮(zhèn)、洛陽鎮(zhèn)、前黃鎮(zhèn)、雪堰鎮(zhèn)和牛塘鎮(zhèn)7個建制鎮(zhèn)、602個自然村進行生活污水收集與處理, 受益戶數(shù)為36752戶;其中一期工程涉及215個自然村, 受益戶數(shù)為15074戶。投資估算總額為24321.01萬元, 其中建設(shè)投資費用23862.19萬元, 建設(shè)期貸款利息458.82萬元。擬采用PPP模式, 進行特許經(jīng)營合作, 共同組建成立項目公司負責(zé)項目建設(shè)及運營管理, 并在合作期末移交給政府。
2. 物有所值 (VfM) 分析
根據(jù)本項目特點, 不適宜采用政府購買服務(wù)模式。
武進區(qū)財政局根據(jù)《關(guān)于印發(fā)
(1) 定性分析
經(jīng)論證, 該項目采用PPP模式物有所值定性評價得分為84.24分, 高于合格標準 (60分) , 通過物有所值定性評價。
(2) 定量分析
本項目采用政府傳統(tǒng)建設(shè)模式, 通過招標采購, 政府自建自營項目產(chǎn)生的成本的凈現(xiàn)值 (PSC) 為21363萬元;采用PPP模式, 項目所承擔(dān)的全生命周期成本的凈現(xiàn)值 (PPP) 為20127萬元;兩者相比物有所值 (VfM) 為1236萬元。
物有所值定量評價PPP值小于PSC值, 物有所值量值和指數(shù)均為正, 該項目適合采用PPP模式實施。
綜上所述, 本項目采用PPP模式比采用傳統(tǒng)方式將節(jié)省成本費用, 同時本項目交付給社會資本來做, 可充分發(fā)揮社會資本的技術(shù)優(yōu)勢和管理經(jīng)驗, 提高項目運營效益, 推動項目的長期穩(wěn)定運營。
四、推行農(nóng)村生活污水和垃圾處理PPP模式實施要點分析
對目前農(nóng)村生活污水和垃圾處理項目, 無論是從政策導(dǎo)向還是現(xiàn)實選擇上, PPP模式都具備其獨特優(yōu)勢。但是在項目設(shè)計和實施操作過程中, 還需要關(guān)注以下問題:
(一) 合理確定邊界條件, 風(fēng)險共擔(dān)
農(nóng)村各地區(qū)區(qū)域差別較大, 需按照地區(qū)差異, 因地制宜采用適合的技術(shù)和處理模式, 合理確定項目合作邊界條件、合作內(nèi)容, 明確政府和社會資本的責(zé)權(quán)利的劃分, 確定政府和社會資本的風(fēng)險承擔(dān)方式, 合理共擔(dān)風(fēng)險。
(二) 高效區(qū)域統(tǒng)籌安排
農(nóng)村生活污水和垃圾處理項目往往投資額較小, 居民住宅區(qū)域分散, 無法形成規(guī)模效益, 若按各行政村單獨立項審批實施, 會導(dǎo)致縣域范圍內(nèi)類似小型項目居多, 前期費用翻倍增加。因此政府應(yīng)由旗縣相關(guān)主管部門統(tǒng)籌安排, 成立項目實施領(lǐng)導(dǎo)小組, 將農(nóng)村生活污水和垃圾處理項目整體打包, 將縣域范圍內(nèi)的農(nóng)村生活污水和垃圾處理項目進行捆綁實施, 統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一運行、統(tǒng)一管理, 提升項目的規(guī)模效益, 提高項目收益能力, 吸引實力過硬的社會資本。而且采用項目整體打包立項的辦法, 還可以降低前期各類咨詢費用, 節(jié)省人力、物力, 提高審批、實施效率。
(三) 理清土地供應(yīng)問題
農(nóng)村土地是集體所有、依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地, 以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地, 簡稱為農(nóng)地。農(nóng)村生活污水和垃圾處理PPP項目用地多數(shù)集中在居民聚集區(qū), 單個項目體量小, 占地選址零星分散, 不符合土地利用整體規(guī)劃, 根據(jù)《關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障工作的通知》中關(guān)于“鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 土地利用總體規(guī)劃可以預(yù)留少量 (不超過5%) 規(guī)劃建設(shè)用地指標, 用于零星分散的單獨選址農(nóng)業(yè)設(shè)施、鄉(xiāng)村設(shè)施等建設(shè)”的規(guī)定, 項目實施可利用預(yù)留建設(shè)用地指標解決土地供應(yīng)指標問題。
(四) 加強政府專項資金整合
目前農(nóng)村生活污水和垃圾處理項目, 由水務(wù)、發(fā)改、環(huán)保、住建等多個行業(yè)主管部門分管, 均有各類政府專項資金, 可以用于項目建設(shè)和運營補貼支付, 旗縣政府在整合項目的同時, 也可以整合不同渠道下達的專項資金, 根據(jù)其建設(shè)內(nèi)容、來源和用途要求, 合理規(guī)劃安排, 利用好各項補助資金, 提高專項資金使用效益, 減輕財政支付壓力。
(五) 完善定價調(diào)價機制
當(dāng)前農(nóng)村生活污水和垃圾處理的價格形成機制不完善, 污水垃圾處理農(nóng)戶繳費制度推廣尚有一定難度。因此積極探索農(nóng)戶繳費、村集體補貼、財政補助相結(jié)合的付費機制, 綜合考慮建設(shè)運營成本、財政承受能力、農(nóng)村居民意愿, 合理確定服務(wù)價格水平和補償機制, 是此類項目的難點問題。
(六) 建立合理的運營補償機制
農(nóng)村生活污水和垃圾處理項目, 在誰污染、誰治理、誰付費無法推行的情況下, 設(shè)置合理的項目回報機制, 對于項目成功落地至關(guān)重要。對于財力不足的旗縣, 一方面, 地方政府應(yīng)加大財政資金傾斜力度, 統(tǒng)籌政府各類資金, 支持農(nóng)村生活污水和垃圾處理。另一方面, 結(jié)合垃圾的資源化利用, 增強項目的經(jīng)營性, 通過經(jīng)營性收入的提升, 提高項目盈利能力。有條件的旗縣可以將農(nóng)村生活污水和垃圾處理與產(chǎn)業(yè)、園區(qū)、鄉(xiāng)村旅游等進行捆綁, 實行一體化開發(fā)和建設(shè), 增加運營第三方收益來源。
(七) 充分調(diào)動農(nóng)民參與積極性
農(nóng)村生活污水和垃圾處理, 與農(nóng)民的利益息息相關(guān), 項目設(shè)計應(yīng)充分考慮調(diào)動農(nóng)民參與積極性。鼓勵社會資本與村鎮(zhèn)村民自治組織、新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體密切合作, 引導(dǎo)農(nóng)民參與項目規(guī)劃和實施, 推行村莊保潔員制度, 通過分散式污水垃圾的資源化利用, 為農(nóng)民提供肥料和能源, 使農(nóng)民得到實惠, 完善與農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機制, 建立長期穩(wěn)定的合作關(guān)系。
(八) 加強績效監(jiān)督考核
為確保農(nóng)村生活污水和垃圾處理項目長期穩(wěn)定運營, 應(yīng)加強項目的運營績效考核, 建立績效考核與付費掛鉤機制。通過建立戶、村、鎮(zhèn)、縣 (旗) 的多級監(jiān)督管理考核機制, 設(shè)立績效考核小組, 確保項目穩(wěn)定運營, 提高項目運營的效率和效果。
五、推行農(nóng)村生活污水和垃圾處理的PPP模式的對策建議
(一) 完善相關(guān)法律法規(guī)
PPP模式應(yīng)用在國內(nèi)處于起步階段, 缺乏相關(guān)政策制度、法律法規(guī)的監(jiān)督與指導(dǎo)。因此, 建議國家立法機構(gòu)針對PPP模式出臺相關(guān)法規(guī), 提出規(guī)范化的PPP項目實施細則。尤其是在農(nóng)村生活污水和垃圾處理領(lǐng)域, 還應(yīng)規(guī)定具體的農(nóng)村污水、垃圾處理標準。
(二) 健全PPP模式下的管理體系
PPP模式在農(nóng)村生活污水和垃圾處理領(lǐng)域的試驗較少, 管理機構(gòu)缺乏經(jīng)驗, 技術(shù)前瞻性差, 相關(guān)機構(gòu)工作人員應(yīng)加強職業(yè)技能培訓(xùn)。同時, 農(nóng)村生活污水和垃圾處理運作的好壞, 直接影響著廣大農(nóng)村居民的居住環(huán)境等切身利益, 政府應(yīng)建立全面、完善的管理監(jiān)督體系, 包括專門的管理機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)、群眾信息反饋機構(gòu)等, 以保證農(nóng)民的切身利益得到維護, 調(diào)動農(nóng)民參與的積極性。
(三) 建立健全政府補貼機制
政府補貼包括對項目公司 (SPV) 的補貼和對低收入家庭的補貼。
針對項目公司 (SPV) , 對于前期投資較大的項目, 政府可爭取項目專項補貼資金或融資低息或貼息的方式, 用于建設(shè)期補貼;對于成本較低的項目, 則鼓勵農(nóng)民誰污染誰付費, 增加第三方收入, 結(jié)合財政運營期補貼模式, 提高項目收益, 降低項目風(fēng)險, 吸引優(yōu)質(zhì)社會資本。同時, 政府在推廣PPP模式時, 要及時做好對低收入者的補貼工作, 對低保戶、困難戶減免一定的生活污水和垃圾處理費, 保障他們的生活水平不受影響。
(四) 產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 農(nóng)旅結(jié)合
秉持全域旅游的理念, 結(jié)合原有的地形地貌和當(dāng)?shù)靥厣? 將農(nóng)村生活污水和垃圾處理PPP項目建設(shè)成一個小型的生態(tài)景觀PPP項目, 有針對性地種植特色經(jīng)濟作物或者發(fā)展養(yǎng)殖業(yè), 打造綠色生態(tài)循環(huán)系統(tǒng), 探索農(nóng)旅PPP結(jié)合新方式。
六、結(jié)束語
農(nóng)村生活污水和垃圾處理是一項長期的戰(zhàn)略任務(wù), 不可一蹴而就, 需要政策的支持、機制的健全、地方政府的有效組織、社會資本的積極參與, 在技術(shù)和模式選擇上進行探索創(chuàng)新, 多方形成合力, 才能切實提升農(nóng)村農(nóng)民生活環(huán)境, 實現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村的夢想, 推動農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。
作者單位： 內(nèi)蒙古中實工程招標咨詢有限責(zé)任公司
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國工程咨詢2018年11期
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