——以城鄉(xiāng)融合為視野
摘要：在勞動力人口流出嚴重的“空心化”背景下, 鄉(xiāng)村無法從根本上解決治理精英匱乏的難題。提倡、鼓勵和引導鄉(xiāng)賢回歸當是務實和理性的選擇。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施不僅為廣大農(nóng)村發(fā)展提供了機遇, 也使鄉(xiāng)賢回歸與城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有邏輯的自洽性、現(xiàn)實的可欲性和實踐的可行性。但部分非農(nóng)戶人口的返鄉(xiāng)的意愿和可能現(xiàn)實地受到農(nóng)村現(xiàn)有宅基地政策的約束。消除放活宅基地權(quán)會導致“圈地運動”的疑慮, 不論從鄉(xiāng)村振興的前提性條件還是從政策導向來看, 有限放開非農(nóng)戶宅基地使用權(quán)對于推進農(nóng)村土地制度改革意義重大。地方基層政府應該在堅持宅基地“三權(quán)分置”“適度放活”的原則下, 對有限放開農(nóng)村宅基地使用權(quán)做出策略性設計, 因地制宜地探索有利于鄉(xiāng)村振興的改革之策。
引言
改革開放四十年來, 黨和國家事業(yè)發(fā)生歷史性變革, 經(jīng)濟社會發(fā)展取得令世人矚目的成就。但新舊矛盾疊加愈益嚴重, 發(fā)展不平衡不充分的問題更加突出。長期累積的“三農(nóng)”問題越來越成為制約中國現(xiàn)代化的“瓶頸”。從黨的十七大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展, 推進社會主義新農(nóng)村建設”[1], 到黨的十八大提出“推動城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化”[2], 再到黨的十九大提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”[3], 黨始終把“三農(nóng)”問題看作是關系國計民生的根本性問題, 始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重。如果說過往提出的“城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化格局”是在加速城鎮(zhèn)化的背景下, 主要靠“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制”的建立, “堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針, 加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度”[2], 那么, 今后要將重點放在農(nóng)業(yè)農(nóng)村的優(yōu)先發(fā)展上, 通過城鄉(xiāng)融合發(fā)展和“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”[3], “讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè), 讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè), 讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園”[4]。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略標志著立基于實踐基礎上的中國共產(chǎn)黨對“三農(nóng)”問題認識上的進一步深化。
當然, 我們更應該清楚地認識到, 解決諸多制約農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的難題需要付出長期不懈與艱辛的努力, 尤其是在社會主義初級階段的市場經(jīng)濟條件下。就“三農(nóng)”問題總體而言, 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和市場化的程度不高, 農(nóng)村集體經(jīng)濟的積累不多, 農(nóng)民適應市場經(jīng)濟的能力不足, 因此, 實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興絕不是一蹴而就的, 對于其復雜性和長期性一定要有充分的認知和各方面的準備。一定要從中國廣大鄉(xiāng)村的實際出發(fā), 找準制約“三農(nóng)”問題的關鍵所在, 確保廣大鄉(xiāng)村在有效制度供給下, 因地制宜, 精準施策, 走出目前所面臨的治理困境, 早日實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。
一、“空心化”的農(nóng)村與鄉(xiāng)村治理中的“精英匱乏”
就中國鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀而言, 雖不乏成功的典型案例, 但總體上并未取得令人滿意的效果。稅制改革之后, 大約有三成以上的鄉(xiāng)村因基層政府職能收縮而引發(fā)了治理權(quán)力的真空, 曾被寄予厚望的村民自治在多地的實踐中并沒有取得預期的治理效果。相反, 村民自治制度普遍遭遇被虛置和形式化的困境, 廣大農(nóng)村呈現(xiàn)出無治理的衰敗景象:傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的低水平和低收益導致大量青壯年勞動力常年外出打工, 老弱病殘及未成年人成為留守農(nóng)村的主要群體。農(nóng)村日常的公共衛(wèi)生和治安環(huán)境無人問津, 農(nóng)村普遍缺乏自我維護與發(fā)展的生機與活力。這種日益衰敗的“空心化”現(xiàn)象在中西部農(nóng)村十分普遍, 在欠發(fā)達的邊遠地區(qū)更加突出。“靠誰治理, 怎么治理”等鄉(xiāng)村治理的有效性問題再一次凸顯。
有效治理的鄉(xiāng)村, 不管是20世紀東部發(fā)達地區(qū)崛起的江蘇省江陰市的華西村, 還是新世紀西部出現(xiàn)的陜西省禮泉縣的袁家村, 盡管它們各自呈現(xiàn)出因地制宜的多樣化特點, 但都表現(xiàn)出精英帶動在鄉(xiāng)村治理方面重要性的共同表征。正是在鄉(xiāng)村政治精英和經(jīng)濟能人的促動下, 不少地方創(chuàng)新鄉(xiāng)村發(fā)展模式, 探索鄉(xiāng)村振興路徑, 實現(xiàn)了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的目標。反觀大多數(shù)鄉(xiāng)村特別是西部欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村所面臨的治理困境, 其最直接的原因仍在于缺乏鄉(xiāng)村精英的領導和帶動。研究鄉(xiāng)村治理的學者們敏銳地捕捉和觀察到這一現(xiàn)象, 探討鄉(xiāng)賢治村和呼喚新鄉(xiāng)賢回歸成為鄉(xiāng)村治理研究的熱點問題。學者們普遍認為, 盡管現(xiàn)代化的進程已經(jīng)深刻改變和影響了中國的鄉(xiāng)村社會, 但鄉(xiāng)土中國的“差序格局”總體上尚未消弭, “以血緣維系的家族和鄰里關系依然廣泛存在于鄉(xiāng)村之中。”[5]因而, 鄉(xiāng)賢治理的社會基礎和文化根基仍存, 傳統(tǒng)農(nóng)村的鄉(xiāng)賢治理經(jīng)驗值得目前村治實踐借鑒。人們期望鄉(xiāng)賢能在維護鄉(xiāng)村公正與穩(wěn)定、協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村矛盾、改善鄉(xiāng)村生活、恢復鄉(xiāng)村公序良俗等方面起到應有的作用。
但是, 我們應清醒地認識到, 不論從理論還是實踐看, 鄉(xiāng)村治理是現(xiàn)代化進程中政府權(quán)威、市場機制、社會力量和鄉(xiāng)村文化協(xié)同作用的結(jié)果。在勞動力人口流出嚴重的空心化鄉(xiāng)村, 精英匱乏是十分普遍的客觀現(xiàn)實。僅靠政府派駐工作人員進村, 顯然無法從根本上解決鄉(xiāng)村治理中精英匱乏的難題。鄉(xiāng)村治理尤其需要鄉(xiāng)賢回歸和鄉(xiāng)賢參與, 重構(gòu)傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化, 完善鄉(xiāng)村治理體系, 以終結(jié)城鎮(zhèn)化、市場化、工業(yè)化沖擊所導致的村莊“空心化”和村民自治制度的“內(nèi)卷化”[6], 填補目前鄉(xiāng)村治理的真空狀態(tài)。鄉(xiāng)賢不僅代表一種傳統(tǒng)文化, 更是實現(xiàn)鄉(xiāng)村自治的實實在在的主體力量的構(gòu)成部分。因此, 提倡、鼓勵和引導鄉(xiāng)賢回歸是實現(xiàn)鄉(xiāng)村自治務實且理性的選擇。
二、鄉(xiāng)賢回歸的邏輯與農(nóng)村宅基地權(quán)的政策障礙
盡管對于鄉(xiāng)賢的理解和界定仍存在一定的爭議, 但基本可以達成共識的是:鄉(xiāng)賢應該是具有鄉(xiāng)土情懷, 具備一定能力和優(yōu)勢, 在地方鄉(xiāng)村治理方面能起到影響和帶動作用并得到村民敬重的鄉(xiāng)村精英。在農(nóng)村普遍空心化的當下, 人們除了期待農(nóng)村勞動力人口的回流, 還希望有相當數(shù)量鄉(xiāng)賢的回歸。期望回歸的鄉(xiāng)賢主要包括兩類人群:一是那些雖已離鄉(xiāng)但并未離土的在外打拼的經(jīng)濟能人;二是那些已經(jīng)走出并脫離農(nóng)村在外奮斗比較成功的社會精英。這兩類人既有對鄉(xiāng)土人情與習俗的留戀與眷顧, 又有對外面社會和市場經(jīng)濟的熟悉與把握。如果他們能夠順利回歸, 以他們長期所形成的較為開放的思想觀念、積極的處世態(tài)度、努力的工作方式、文明的生活方式、市場化的經(jīng)營理念等, 其行為方式必然會深刻而廣泛地影響廣大鄉(xiāng)村。利用他們多年積聚的社會資本和社會資源, 學習他們豐富的實踐經(jīng)驗, 也能夠為鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和有效治理提供更多的幫助和借鑒。“鄉(xiāng)賢是鄉(xiāng)村中最具‘視野’和‘資源’的人士, 鄉(xiāng)賢回歸有利于引入外部資源來推動鄉(xiāng)村建設。”[7]因此, “借助于鄉(xiāng)賢這一群體, 鄉(xiāng)村社會發(fā)展就找到了新的動力源。”[8]
既然鄉(xiāng)賢回歸是解決鄉(xiāng)村治理精英短缺的有效路徑之一, 那么, 我們現(xiàn)在所要思考的問題就應該是:鄉(xiāng)賢回歸僅僅是學者和社會的一廂情愿, 還是鄉(xiāng)村社會發(fā)展促生的一種趨勢和潮流?如果說那些尚在城市中的潛在的鄉(xiāng)賢有回歸的意愿和現(xiàn)實的可能, 那么, 作為鄉(xiāng)村治理主導的政府應該以何種政策來鼓勵和引導他們回歸?
從國家實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的宏觀層面看, 解決“三農(nóng)”問題已經(jīng)成為中國實現(xiàn)現(xiàn)代化必須直面的根本問題。黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 就是要實現(xiàn)“三農(nóng)”問題由外圍式解決向中心攻堅的路徑轉(zhuǎn)換, 通過采取更加有力的舉措, 優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村, 切實改變農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的落后面貌。這也就意味著, 在今后一段時期, 政府主導的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略將在政策制定、工作部署、財力投放、干部配備等各個方面得到落實。鄉(xiāng)村治理迎來新的歷史機遇。
從目前中國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)狀看, 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)開始轉(zhuǎn)型升級, 以初級加工和粗放型經(jīng)營為主的經(jīng)濟發(fā)展方式發(fā)生根本性變革。受國內(nèi)外經(jīng)濟形勢和投資環(huán)境等因素的多重影響, 對外出口貿(mào)易的步伐明顯放緩, 環(huán)評不達標的中小企業(yè)基本被關停, 因房價飛漲、基礎教育和公共衛(wèi)生服務資源短缺造成的城市生活成本大幅攀升, 離鄉(xiāng)的農(nóng)民工在城市發(fā)展的空間普遍受到擠壓。相比較而言, 廣大農(nóng)村現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展面臨越來越多的機遇。隨著人民生活水平的不斷提高, 社會普遍對食品安全越來越重視, 吃上放心的食品成為健康飲食的新理念, 依靠科學技術(shù)、資金和人力的投入, 更高效地生產(chǎn)安全、綠色、有機的肉類、果蔬和糧食來滿足人們飲食方面更高的需求成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的新趨向。由此, 市場帶動下的現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)得到推廣, 更多的企業(yè)家和社會資本開始轉(zhuǎn)向農(nóng)村和農(nóng)業(yè), 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模化發(fā)展迅速, 越來越多美麗鄉(xiāng)村更具吸引力和競爭力。
從中國傳統(tǒng)文化的影響看, 故土難離與落葉歸根的情結(jié)依舊擾動著離鄉(xiāng)人的內(nèi)心世界。盡管城鎮(zhèn)化和社會流動性已經(jīng)大大地改變了人們的生活習慣、工作與交往方式, 對于大多數(shù)農(nóng)村人而言, 離開故土是人生奮斗和追求美好生活所作出的自愿或迫不得已的選擇。但是, 不管走到哪里, 他們對于生養(yǎng)之地、童年和父老鄉(xiāng)親的掛記與懷念始終魂牽夢繞, 無法釋懷。這種揮之不去的鄉(xiāng)愁始終是連接故土與離鄉(xiāng)人的無形的心靈紐帶。世界上最大規(guī)模的人口遷移每年都發(fā)生在中國, 全國范圍內(nèi)集體性的返鄉(xiāng)、祭祖、舉家團圓仍被離鄉(xiāng)人看作一年之中的大事, 足以算得上是世界的中國奇觀。春節(jié)、清明、中秋等傳統(tǒng)節(jié)日在不斷強化著人們的故土情結(jié)和家族意識。對于那些早年離鄉(xiāng)的城市定居者來說, 老年后的思鄉(xiāng)戀土之情一般要更為濃烈。
綜上分析, 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施為廣大農(nóng)村發(fā)展提供了機遇, 也使鄉(xiāng)賢回歸與城鄉(xiāng)融合發(fā)展成為可能。但從中國農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)狀看, 尤其是那些離鄉(xiāng)離土的非農(nóng)戶而言, 他們回歸的落地生根顯然受到農(nóng)村現(xiàn)有宅基地政策的約束。
在中國城鎮(zhèn)化過程中, 推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主要障礙是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。在城鄉(xiāng)二元體制下, 農(nóng)村與非農(nóng)村戶籍有著嚴格的區(qū)分, 二者在享有公共資源和基本公共服務方面存在嚴重的不平等與不均衡。農(nóng)民工如何完全融入城市, 實現(xiàn)市民化的身份轉(zhuǎn)變一直是戶籍制度及其配套改革的著力點。經(jīng)過多年的努力, 特別是伴隨著房地產(chǎn)業(yè)的崛起, 引發(fā)了政策上的松動與變通, 地方政府提供了農(nóng)民工“市民化”的捷徑, 即只要進城的農(nóng)民購買了商品房入住, 即可成為本地市民。另外, 一定年限的工作加社保繳納也為農(nóng)民工市民化提供了可能。但是, 逆城鎮(zhèn)化方向的人口流動沒有政策制度的保障與支撐。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下, 如果有非農(nóng)戶愿意回歸鄉(xiāng)村成為新鄉(xiāng)賢, 意味著要落戶農(nóng)村并長時期生活在鄉(xiāng)村。拋開其他因素, 和居住相關的宅基地使用權(quán)問題成為阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)實障礙。因為在現(xiàn)行的農(nóng)地政策中, 宅基地的資格權(quán)和使用權(quán)只有本地農(nóng)戶享有。因此, 放開非農(nóng)戶宅基地使用權(quán)就成為鄉(xiāng)賢回歸的制度前提。
三、非農(nóng)戶宅基地權(quán)放開的疑慮與政策可能
就大多數(shù)人而言, 對于放開非農(nóng)戶宅基地使用權(quán)存在較大擔憂。一般認為, 放開非農(nóng)戶宅基地使用權(quán)將有可能導致非農(nóng)戶的“圈地運動”。如果政策允許非農(nóng)戶享有宅基地使用權(quán), 就意味著城鎮(zhèn)居民可以到農(nóng)村申請宅基地。在城鎮(zhèn)房價持續(xù)上漲的當下, 特別是農(nóng)村在加速城鎮(zhèn)化的背景下, 改造、征地拆遷等可能都給農(nóng)村宅基地提供了潛在增值的機會。對于城市中產(chǎn)階層來說, 他們大都有能力返鄉(xiāng)建房。如此一來, 農(nóng)村宅基地占用量將會大增, 農(nóng)用耕地將明顯減少。這將影響和損害村民的實際收益, 加劇非農(nóng)返鄉(xiāng)戶與村民之間的利益矛盾, 甚至引發(fā)較大的利益沖突。正是基于社會公平和社會穩(wěn)定的考慮, 中央對于農(nóng)村土地包括宅基地的政策始終比較審慎。為阻止和防范農(nóng)村宅基地使用方面出現(xiàn)的亂象, 2018年中央1號文件明確規(guī)定, 不得違規(guī)違法買賣宅基地, 嚴格實行土地用途管制, 嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設別墅大院和私人會館[4]。這對防止貪腐和地產(chǎn)資本的非法擴展無疑具有重要的作用。
但實事求是地講, 地產(chǎn)資本僅僅瞄準的是能夠帶來豐厚利潤回報和潛在增值的極少數(shù)鄉(xiāng)村。除了那些氣候宜人、風景優(yōu)美的宜居之地外, 有可能發(fā)生非農(nóng)戶進行大規(guī)模“圈地”和“回鄉(xiāng)潮”的一般是能帶來巨大經(jīng)濟收益的城中村、城郊、經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)村以及發(fā)展前景好的田園。恰恰在這些地區(qū), 由于發(fā)展本身已經(jīng)引發(fā)土地資源的緊缺, 因此, 以謀利為目的的投機機會大大降低, 對非農(nóng)戶返鄉(xiāng)的大門基本關閉。而出于對生態(tài)的保護, 那些曾經(jīng)被過度開發(fā)的山林別墅區(qū)和度假村也已經(jīng)得到國家和地方政府的重視和有效的整治。不論從理論還是從現(xiàn)實看, 非農(nóng)戶返鄉(xiāng)都不會對廣大農(nóng)村社會形成沖擊。恰恰相反, 一定數(shù)量的非農(nóng)戶返鄉(xiāng)將提升農(nóng)村的人氣與活力。
首先, 非農(nóng)戶返鄉(xiāng)定居的人口并非一個龐大的群體。高城鎮(zhèn)化率是實現(xiàn)現(xiàn)代化的一個明顯標志, 農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移是世界性趨勢。甚至有學者認為, 現(xiàn)代社會發(fā)展的結(jié)果是農(nóng)村的消亡與農(nóng)民的終結(jié)1。在長期城鄉(xiāng)二元分立的體制機制下, 中國城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的程度在不斷拉大。城市的基礎公共設施建設、人文自然環(huán)境、生活的多樣化與便捷化、基礎教育質(zhì)量、醫(yī)療服務水平、社會文明程度和治安狀況等方面都要遠遠優(yōu)于絕大多數(shù)農(nóng)村。而且, 城市越發(fā)達, 經(jīng)濟越有活力, 社會更開放, 生活更有魅力。不管是高層次人才、普通高等學校畢業(yè)生還是農(nóng)村進城務工人員, 他們在就業(yè)工作地選擇上的順序基本都是一線城市優(yōu)先, 其次考慮其他發(fā)達地區(qū)城市和內(nèi)地省會城市, 再次考慮內(nèi)地的地市級城市。除非有特殊原因, 最后去縣城或縣級市及其鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。因為越發(fā)達的大城市, 意味著更好的工作和生活環(huán)境, 以及更多的就業(yè)與發(fā)展機會。穩(wěn)定生活在城市中的市民絕大多數(shù)已經(jīng)習慣了城市的生活, 返鄉(xiāng)居住的城市人只是數(shù)量有限的小眾。
其次, 有返鄉(xiāng)意愿的群體, 經(jīng)過理性的算計和長遠的考量, 真正能夠返鄉(xiāng)的仍是少數(shù)。根據(jù)筆者對S省F縣10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)10個自然村在外 (市縣級以上城市) 工作的1698位非農(nóng)戶人員的問卷調(diào)查顯示, 有返鄉(xiāng)意愿的234人, 占比為13.85%2。這些有返鄉(xiāng)意愿的主要是三類人:一是想在廣大農(nóng)村發(fā)現(xiàn)新商機和發(fā)展新天地的創(chuàng)業(yè)和投資人 (85人) ;二是要返鄉(xiāng)贍養(yǎng)和照顧親人的中青年 (27人) ;三是退休后打算返鄉(xiāng)生活和頤養(yǎng)天年者 (63人) 。另外, 還有其他原因想返鄉(xiāng)的 (59人) 。但問及返鄉(xiāng)的顧慮, 他們主要是擔心農(nóng)村的治安、交通和醫(yī)療衛(wèi)生條件達不到預期, 擔心老了寂寞, 沒有人照顧。當然, 面臨的最直接的困難是居住的難題。依現(xiàn)在農(nóng)村的宅基地政策, 非農(nóng)戶口不享有宅基地的資格權(quán)和使用權(quán)。即使有父母留下的老院子, 以目前在農(nóng)村蓋新房的成本計, 大體也在15萬元左右。如果家庭經(jīng)濟寬松, 這些人更愿意再多出一倍的錢在縣城購房生活。
最后, 返鄉(xiāng)意愿能否實現(xiàn)受到宅基地政策的限制。在筆者調(diào)研的人群中, 明確表示要返鄉(xiāng)的有107人 (其中, 自由職業(yè)者41人, 私營個體從業(yè)者54人, 國企和機關事業(yè)單位從業(yè)者12人) , 62人離鄉(xiāng)時在故鄉(xiāng)就有住宅或有父母的老房子可以繼承, 45人則沒有這樣的便利。盡管其中有13人表示可以通過靈活變通的途徑有可能獲得宅基地的審批, 但不管實際結(jié)果如何, 從當下的情況看, 他們的返鄉(xiāng)面臨宅基地使用權(quán)的政策限制。
筆者調(diào)研地選取的是位于中西部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平居中的農(nóng)業(yè)大縣, 盡管10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有距離縣城中心遠近的不同, 但渭北平原地帶的風俗習慣、自然環(huán)境和公共基礎設施沒有太大的差別。調(diào)研所涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)民風淳樸, 四季分明, 交通便捷, 除有1個以手工藝見長和1個以釀酒業(yè)出名的村子外, 其他鄉(xiāng)村均以傳統(tǒng)種植為業(yè)。盡管近五六年來的村容村貌發(fā)生了很大的改觀, 冬小麥生長季少有耕地閑置和撂荒現(xiàn)象, 但每個村子青壯年外流人口嚴重, 戶均常住人口不到一人, 且往往是老弱病殘。從某種程度而言, 其他絕大部分鄉(xiāng)村的狀況和非農(nóng)戶返鄉(xiāng)意愿和返鄉(xiāng)比率可參考該地的調(diào)查結(jié)果上下浮動后大體能估算得到。由此得出的基本結(jié)論是:中國西部絕大多數(shù)鄉(xiāng)村處于人力資源和治理精英匱乏的狀態(tài);部分非農(nóng)戶人口有返鄉(xiāng)的意愿和現(xiàn)實返鄉(xiāng)的可能;適度放活宅基地使用權(quán)并不會導致“圈地運動”;非農(nóng)戶宅基地使用權(quán)有限放開是有益的, 也是必要的。
四、非農(nóng)戶宅基地使用權(quán)有限放開的意義及策略設計
城鎮(zhèn)化發(fā)展使廣大農(nóng)村人口大量外流, 內(nèi)生資源和發(fā)展動力嚴重不足。因此, 實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就是要在黨的領導下, 依靠和發(fā)動廣大農(nóng)民群眾, 著力培育和提升農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動能。即通過惠農(nóng)政策的大力實施提振農(nóng)業(yè)科技和現(xiàn)代化水平, 通過鄉(xiāng)村基礎設施的改善更好地優(yōu)化農(nóng)村的投資和創(chuàng)業(yè)環(huán)境, 通過現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培育和職業(yè)培訓帶給農(nóng)民更多的就業(yè)機會等。所有這些, 首先需要人這一基本的要素。只有留得住人, 并且能吸引來人, 農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的良性發(fā)展和繁榮才有可能。在這個層面, 從政策供給上確保非農(nóng)戶能夠自由地進入農(nóng)村創(chuàng)業(yè)、生活和居住顯得尤為必要和重要。回歸鄉(xiāng)村的人越多, 帶回來的生產(chǎn)技能和管理經(jīng)驗就越多, 鄉(xiāng)村中市場經(jīng)濟和現(xiàn)代社會理念、現(xiàn)代交往和生活方式的影響就越大。對于鄉(xiāng)賢回歸而言, 放開非農(nóng)戶宅基地使用權(quán)就自然而然地被提上議事日程。
從城鄉(xiāng)融合的發(fā)展目標看, 城鄉(xiāng)人口的雙向自由流動是最終促進城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的必由之路, 也是城鄉(xiāng)一體化的應有之義。消除城鄉(xiāng)有差別的戶籍制度, 確保城鄉(xiāng)居民身份自愿自由地選擇, 更是社會主義公平正義的必然要求和重要體現(xiàn)。城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村落戶的同時開放, 應該成為現(xiàn)代文明社會的常態(tài)。因此, 現(xiàn)有的制度設計應該朝著促進城鄉(xiāng)融合的方向來努力。如果現(xiàn)有的政策有礙鄉(xiāng)村振興, 對鄉(xiāng)賢回歸造成客觀上的阻滯, 及時的變革當是順勢而為的不二選擇。
事實上, 2018年的中央1號文件在關于深化農(nóng)村土地制度改革的規(guī)定中, 已經(jīng)進一步明確了農(nóng)村宅基地制度改革的方向, 提出要扎實推進房地一體的農(nóng)村集體建設用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證。完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策, 探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”, 落實宅基地集體所有權(quán), 保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán), 適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。為了遏制和避免變相的貪腐問題, 該文件特別強調(diào)嚴格實行土地用途管制。同時, 著眼于農(nóng)村的發(fā)展, 文件對農(nóng)村土地利用的靈活性也有政策性指導[4]。
不論從鄉(xiāng)村振興的前提性條件還是從政策導向來看, 放開非農(nóng)戶宅基地使用權(quán)是農(nóng)村改革實踐過程中必然要面臨的選擇, 有限放開非農(nóng)戶宅基地使用權(quán)對于推進農(nóng)村土地制度改革意義重大。鑒于穩(wěn)妥漸進的成功經(jīng)驗, 適度放活是農(nóng)村宅基地改革邁出的第一步。因此, 有限度地放開非農(nóng)戶宅基地使用權(quán)正當其時。
所謂有限度地放開, 就不是所有農(nóng)村對非農(nóng)戶全面無限制地放開, 能帶來巨大經(jīng)濟收益的城中村、城郊、經(jīng)濟發(fā)達以及發(fā)展前景好的鄉(xiāng)村顯然不在此范圍。需要放開宅基地使用權(quán)的, 恰恰是那些人力資源匱乏和需要振興的鄉(xiāng)村。這就要求各地在堅持宅基地“三權(quán)分置”的原則下, 因地制宜地探索有利于鄉(xiāng)村振興的宅基地有限放開之策。
從有限放開的主體而言, 基層政府是農(nóng)村改革的探索者和推行者。縣級政權(quán)處在國家權(quán)力體系的樞紐和中間結(jié)點, 它負責下層民意的反饋與上層政策的下達, 對于國家治理的制度設計起著至關重要的“加工”作用。縣 (區(qū)) 政府應該充分認識到鄉(xiāng)村振興中人的因素的重要性, 充分認識到回流人口對農(nóng)村社會的深刻影響, 在中央明確的導向下, 要適時開展非農(nóng)戶宅基地使用權(quán)有限放開的政策研判, 通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的直接推動和分類指導, 讓村委會在動員和鼓勵非農(nóng)戶回鄉(xiāng)定居生活的宣傳中發(fā)揮作用。
從有限放開的對象而言, 可以優(yōu)先考慮本籍非農(nóng)戶, 其次考慮本地非農(nóng)戶。所謂本籍非農(nóng)戶就是出生地是本地的非農(nóng)村戶籍人員;本地非農(nóng)戶就是工作生活在本地的非農(nóng)村戶籍人員。當今的農(nóng)村依然呈現(xiàn)的是所謂的“差序格局”, 熟人社會特征依舊明顯。對本籍非農(nóng)戶放開宅基地使用權(quán), 既契合中國衣錦還鄉(xiāng)的文化傳統(tǒng), 又符合農(nóng)村落葉歸根的情感認同, 基本不會引發(fā)村民的抵觸和反對, 甚至可能贏得村民的歡迎。在此基礎上, 可以考慮擴大到本地非農(nóng)戶。畢竟, 工作生活地算得上是第二故鄉(xiāng), 無論是對非農(nóng)戶還是選擇落戶地而言, 相互融入相對都要更容易些。如果各方面需要和情況允許, 可以考慮放開對象范圍的進一步擴大。
從有限放開的內(nèi)容而言, 僅限用于非農(nóng)戶居住的宅基地的使用權(quán)。宅基地的所有權(quán)歸國家所有, 資格權(quán)歸農(nóng)戶所在的集體, 使用權(quán)歸個人。一般而言, 宅基地用地面積每戶在2分～3分 (0.2畝～0.3畝) 左右, 且宅基地只能從宅基地用地中劃給。國家嚴格實行土地用途管制, 對其他農(nóng)村用地也作了明確的原則性規(guī)定:在符合土地利用總體規(guī)劃前提下, 允許縣級政府通過村土地利用規(guī)劃, 調(diào)整優(yōu)化村莊用地布局, 有效利用農(nóng)村零星分散的存量建設用地;預留部分規(guī)劃建設用地指標用于單獨選址的農(nóng)業(yè)設施和休閑旅游設施等建設。對利用收儲農(nóng)村閑置建設用地發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的, 給予新增建設用地指標獎勵。
從有限放開的途徑而言, 首先通過宅基地使用權(quán)確權(quán)登記, 對閑置宅基地和閑置農(nóng)房做出適當處置, 對無繼承人的老宅進行回收, 對舉家進城無返鄉(xiāng)意愿的閑置宅基地進行拍賣, 盤活農(nóng)村宅基地, 使其成為重新安置的資源。在對現(xiàn)有宅基地充分利用的基礎上, 考慮從宅基地預留中劃撥。
從有限放開的目標而言, 就是從政策上鼓勵和保障部分非農(nóng)戶有序回流鄉(xiāng)村, 以此帶動整個社會, 逐漸克服目前農(nóng)村較為嚴重的“空心化”現(xiàn)象, 不斷增強農(nóng)村的生機與活力, 為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供人力資源的支撐, 也為最終城鄉(xiāng)一體的融合發(fā)展做出應有的努力。
結(jié)語
在當今中國產(chǎn)業(yè)升級和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下, 從制度供給上進一步促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展勢在必行。通過非農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的有限放開, 從政策上鼓勵、引導和保障鄉(xiāng)賢回歸廣大農(nóng)村, 實現(xiàn)鄉(xiāng)村人力與人才資源的逐漸增長, 不僅具有理論邏輯的自洽性, 而且具有現(xiàn)實的可欲性和實踐的可行性, 對推進中國農(nóng)村發(fā)展意義重大。在黨中央明確適度放活農(nóng)村宅基地使用權(quán)的指引下, 地方基層政府應該突破現(xiàn)有政策的阻止, 策略性地設計和創(chuàng)新農(nóng)村土地制度改革, 有序地推進和實施全面深化改革的線路圖, 為中國的鄉(xiāng)村振興積極做出應有的貢獻。
作者單位：鐵鍇 陜西省重點中國特色社會主義理論體系研究中心(寶雞基地) 西安科技大學馬克思主義學院
基金： 陜西省社科基金項目“鄉(xiāng)村振興視角下陜西農(nóng)村有效治理模式及其經(jīng)驗研究” (批準號2018E001); 陜西省教育廳智庫項目“西部鄉(xiāng)村有效治理模式及其機理研究” (批準號18JT001); 寶雞文理學院重點項目“走出鄉(xiāng)村治理困境的制度重建” (批準號ZK16003) 的階段性研究成果;
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中共天津市委黨校學報 2019年03期
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