摘要：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時代破解“三農(nóng)”問題、實現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的重大舉措，其基本路徑方向是堅持鄉(xiāng)村分化差異性原則下實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，基本驅(qū)動力是城鄉(xiāng)一體化的制度體系創(chuàng)建和農(nóng)村土地制度改革。理論上，鄉(xiāng)村振興是城鄉(xiāng)人口自由流動與擇業(yè)、鄉(xiāng)村資源與空間高效利用、村鎮(zhèn)居業(yè)空間格局優(yōu)化、社會企業(yè)資本持續(xù)投入的動態(tài)過程；宅基地制度改革能夠有效促進人口、土地、產(chǎn)業(yè)、資金等城鄉(xiāng)要素的快速流動與整合重組，可成為鄉(xiāng)村振興的有力抓手。宅基地制度改革應(yīng)實現(xiàn)四大目標(biāo)，即保障農(nóng)民居住權(quán)、管控宅基地規(guī)模、賦予農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益、放活宅基地使用權(quán)，當(dāng)前的試點探索仍顯不足。因此，鄉(xiāng)村振興導(dǎo)向下的宅基地制度改革需要在使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)、宅基地用途轉(zhuǎn)換、資格權(quán)空間置換、資格認(rèn)定與有償使用有效銜接等方面實現(xiàn)更大突破，有力助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；宅基地制度改革；城鄉(xiāng)融合發(fā)展；三權(quán)分置；市場化配置要素
一、引言
改革開放以來，中國經(jīng)濟社會發(fā)展取得了巨大成就，農(nóng)村貧困人口持續(xù)減少、城市發(fā)展日新月異，人民生活水平顯著提高。20世紀(jì)90年代中后期，中國邁入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段，引發(fā)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)、地域結(jié)構(gòu)、生計結(jié)構(gòu)等方面的顯著變化[1]，城鄉(xiāng)關(guān)系進一步演化出新特征。長期以來，中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下城市偏向的發(fā)展戰(zhàn)略、重工業(yè)偏向的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市民偏向的分配制度[2]，導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)欠賬多、農(nóng)業(yè)發(fā)展底子薄、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對單一、城鄉(xiāng)居民收入差距拉大等問題[3-5]，制約了鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，并最終演化成為“城進村衰”的發(fā)展態(tài)勢和日益嚴(yán)峻的“鄉(xiāng)村病”問題[6]。鄉(xiāng)村衰退并不是中國特有的現(xiàn)象。在世界范圍內(nèi)，無論是歐美等老牌發(fā)達(dá)國家，還是日韓等新興發(fā)達(dá)國家，或是亞非拉等地的發(fā)展中國家，大多也經(jīng)歷了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟地位下降、鄉(xiāng)村就業(yè)崗位減少及勞動力流失等問題，導(dǎo)致鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會衰退[7]。從理論方面看，城鄉(xiāng)關(guān)系是最基本的經(jīng)濟社會關(guān)系，而鄉(xiāng)村的價值與定位通常會決定城鄉(xiāng)發(fā)展導(dǎo)向。Lewis的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)理論和Krugman的中心-外圍理論是論述城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系最著名的理論，核心思想都是農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展首先要服務(wù)于工業(yè)和城市的發(fā)展需要，弱化了鄉(xiāng)村應(yīng)有的價值與定位[8，9]，對發(fā)展中國家的鄉(xiāng)村發(fā)展實踐產(chǎn)生了重要影響。
國外發(fā)達(dá)國家在處理城鄉(xiāng)問題、促進鄉(xiāng)村繁榮過程中的經(jīng)驗做法對中國均有一定的借鑒意義。但中國基本國情的特殊性，很大程度上決定了改革思路仍需在歷史沿循中總結(jié)發(fā)現(xiàn)。早在民國時期，就有學(xué)者嘗試通過發(fā)展鄉(xiāng)村教育、推動鄉(xiāng)村工業(yè)化等途徑改變中國鄉(xiāng)村的落后局面[10，11]。1949年至改革開放之初的鄉(xiāng)村發(fā)展與建設(shè)基本上處于停滯狀態(tài)。改革開放之初的農(nóng)村土地制度改革，有效調(diào)整了農(nóng)民與土地的關(guān)系，促進了鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展。20世紀(jì)90年代中后期的戶籍制度改革和土地有償使用制度改革[12]，加快了農(nóng)村勞動力和土地向城市地區(qū)集聚，推動了快速城鎮(zhèn)化進程，但鄉(xiāng)村地區(qū)卻逐漸衰退。21世紀(jì)以來，針對“三農(nóng)”問題日益嚴(yán)峻、城鄉(xiāng)差距不斷拉大的問題，國家相繼實施了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)一體化、新型城鎮(zhèn)化等宏觀戰(zhàn)略[13]，以期通過調(diào)整和重塑工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系來實現(xiàn)城鄉(xiāng)共榮。但相關(guān)政策與改革措施未從根本上轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)二元的體制機制，以致總體進展與成效尚不明顯，鄉(xiāng)村衰退的態(tài)勢也未能有效扭轉(zhuǎn)。客觀地講，這些戰(zhàn)略的實施也明顯改善了鄉(xiāng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件。十八大以來，國家加快農(nóng)村土地制度改革的步伐與力度，提出明確的改革方向，為鄉(xiāng)村發(fā)展帶來新活力。與十幾年前相比，綜合國力進一步提升、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件明顯改善、土地制度改革深入推進，鄉(xiāng)村發(fā)展的宏觀和微觀環(huán)境發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變[11]。黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，旨在破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分等全面建成小康社會的短板問題，可謂恰逢其時。
與歐美等發(fā)達(dá)國家的鄉(xiāng)村實踐背景不同，中國仍處于快速城鎮(zhèn)化時期，城鄉(xiāng)要素流動加快、城鄉(xiāng)地域聯(lián)動增強，城鄉(xiāng)關(guān)系從割裂逐漸走向融合發(fā)展。新時期實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，面臨的最大瓶頸仍是理論缺乏。例如，鄉(xiāng)村振興中如何定位城鄉(xiāng)關(guān)系？發(fā)展階段、城鄉(xiāng)格局與鄉(xiāng)村變遷趨勢如何研判？鄉(xiāng)村振興的基本動力是什么？不同地域類型的鄉(xiāng)村振興路徑如何選擇？鄉(xiāng)村振興與土地制度改革的相互關(guān)系及作用機制如何？等等。因此，當(dāng)前應(yīng)認(rèn)真總結(jié)近些年農(nóng)村實踐的經(jīng)驗教訓(xùn)，深入推進理論研究與典型實踐，不宜操之過急。鑒于此，本文基于鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展視角，嘗試探討鄉(xiāng)村振興的基本驅(qū)動力及其作用機制。具體的研究思路是：簡要闡述鄉(xiāng)村振興內(nèi)涵與宅基地制度改革目標(biāo)的基礎(chǔ)上，從城鄉(xiāng)系統(tǒng)要素互動的角度，重點剖析鄉(xiāng)村振興的基本驅(qū)動力、內(nèi)在要求及宅改助推鄉(xiāng)村振興的作用機理，據(jù)此提出鄉(xiāng)村振興導(dǎo)向下的宅改方向，以期為深化鄉(xiāng)村發(fā)展與鄉(xiāng)村振興、農(nóng)村土地制度改革等理論研究起到促進作用。
二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與宅基地制度改革
（一）內(nèi)涵與目標(biāo)
1.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略
城市和鄉(xiāng)村地域相連、血脈相融，是一個相互依存、相互支撐、相互融合的地域系統(tǒng)，城鄉(xiāng)融合與城鄉(xiāng)共榮是全面建成小康社會的內(nèi)在要求。新時期，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分仍是中國經(jīng)濟社會發(fā)展中最為突出的結(jié)構(gòu)性矛盾。黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，核心是要重塑農(nóng)民與鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村與城市的關(guān)系，聚焦鄉(xiāng)村、聯(lián)動城市，是新時期鄉(xiāng)村發(fā)展的重大理論創(chuàng)新。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)要求歸結(jié)為“二十字”方針：產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的經(jīng)濟基礎(chǔ)，關(guān)鍵是著眼于一二三產(chǎn)融合、多元化產(chǎn)業(yè)體系，整合資源、培育產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建現(xiàn)代化的生產(chǎn)體系、產(chǎn)業(yè)體系和經(jīng)營體系。生態(tài)宜居是鄉(xiāng)村振興的環(huán)境需求，關(guān)鍵是要優(yōu)化鄉(xiāng)村環(huán)境、美化鄉(xiāng)村景觀、發(fā)展綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新生態(tài)保護機制，既為鄉(xiāng)村居民營造宜居的生態(tài)環(huán)境，也應(yīng)成為城市居民向往的宜居環(huán)境。鄉(xiāng)風(fēng)文明是鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，一方面要傳承特色的、優(yōu)秀的鄉(xiāng)村文化，另一方面要將傳統(tǒng)農(nóng)耕文化與現(xiàn)代文明相結(jié)合，形成現(xiàn)代鄉(xiāng)村文明體系，增強發(fā)展軟實力。治理有效是鄉(xiāng)村振興的必要保障，是國家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，關(guān)鍵是基層組織建設(shè)、民主自治和科學(xué)決策的參與機制創(chuàng)新。生活富裕是鄉(xiāng)村振興的根本目標(biāo)，關(guān)鍵是要消除鄉(xiāng)村貧困、促進農(nóng)民持續(xù)增收、縮小城鄉(xiāng)居民社會保障差距，共享現(xiàn)代化成果（圖1）。
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的五大目標(biāo)任務(wù)具有內(nèi)在的邏輯性和關(guān)聯(lián)性。在戰(zhàn)略實施過程中，應(yīng)將鄉(xiāng)風(fēng)文明和治理有效緊密聯(lián)系，二者相互依存、相互促進；將產(chǎn)業(yè)興旺和生態(tài)宜居有機結(jié)合起來，生態(tài)宜居是鄉(xiāng)村綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和前提[14]，產(chǎn)業(yè)合理布局與興旺發(fā)展也能改善鄉(xiāng)村景觀和人文環(huán)境；最后的落腳點應(yīng)該實現(xiàn)鄉(xiāng)村居民的“生活富裕”，這是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本性目標(biāo)。
2.農(nóng)村宅基地制度改革
1949年以來，農(nóng)村宅基地制度經(jīng)歷了不同階段的改革調(diào)整，現(xiàn)行制度成型于1998年《土地管理法》的修訂與實施[15，16]。宅基地制度安排具有特殊性：一是基于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)進行分配；二是無償取得、無償使用、無期限使用；三是宅基地產(chǎn)權(quán)殘缺，無財產(chǎn)權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)；四是宅基地及農(nóng)房流轉(zhuǎn)受到限制。在農(nóng)業(yè)占國民經(jīng)濟比重高、城鎮(zhèn)化率較低的發(fā)展階段，這樣的制度設(shè)置主要是為了實現(xiàn)兩個目標(biāo)，即保障廣大從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民基本居住權(quán)和保證耕地數(shù)量可控。實踐來看，通過管控宅基地規(guī)模來保護耕地數(shù)量的目標(biāo)并未實現(xiàn)[17]。對于農(nóng)戶來講，家庭生產(chǎn)方式?jīng)Q定了其生活方式。近年來，農(nóng)民家庭收入結(jié)構(gòu)發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，務(wù)工收入成為家庭主要收入來源，家庭生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變；社會結(jié)構(gòu)由鄉(xiāng)土社會轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)社會，農(nóng)村社會流動性增強，農(nóng)民生活方式也逐漸轉(zhuǎn)變。由此，宅基地的住房保障功能弱化，財產(chǎn)功能凸顯[18]，制度改革愈加受到廣大農(nóng)民的期盼與期待。新時期，宅基地制度改革應(yīng)體現(xiàn)提高農(nóng)村土地資源的利用效率、增進農(nóng)戶財產(chǎn)權(quán)的平等保護、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定的基本要求[19]，實踐中要處理好穩(wěn)定與放活的矛盾，具體實現(xiàn)四大目標(biāo)導(dǎo)向：一是保障農(nóng)村居民戶有所居；二是管控宅基地規(guī)模，保護耕地和保障糧食安全；三是賦予農(nóng)民宅基地財產(chǎn)權(quán)利；四是適度放活宅基地及農(nóng)房使用權(quán)。
十八大以來，國家加快了宅基地制度改革步伐。2015年中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺文件推進農(nóng)村“三塊地”改革試點工作，明確了宅基地制度改革的基本方向；2017年和2018年的中央一號文件又有了進一步的闡釋。改革內(nèi)容可總結(jié)為以下四個方面：一是探索宅基地有償使用機制，涉及宅基地的取得和使用方式；二是探索宅基地自愿有償退出機制和農(nóng)民住房保障新機制，通過放活宅基地和農(nóng)房使用權(quán)（轉(zhuǎn)讓、流轉(zhuǎn)、經(jīng)營），顯化宅基地和農(nóng)房的資產(chǎn)屬性；三是探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，進一步支撐宅基地管理、取得、使用與流轉(zhuǎn)等方面的改革；四是落實宅基地集體所有權(quán)，強化村集體的規(guī)劃權(quán)、監(jiān)督權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)等權(quán)能。國家宅基地改革試點工作預(yù)期2018年底收官，目前各試點正推進經(jīng)驗總結(jié)與理論提升等工作。
（二）基本動力與內(nèi)在要求
1.鄉(xiāng)村振興的基本驅(qū)動力
從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展角度看，新時期鄉(xiāng)村振興重在解決現(xiàn)階段鄉(xiāng)村發(fā)展的主要社會矛盾和突出問題。中國人多地少的基本國情導(dǎo)致了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村“內(nèi)卷化”的發(fā)展態(tài)勢，城鄉(xiāng)二元的體制機制固化了這種格局。回顧40年的改革開放歷程，制度改革促進了農(nóng)民就業(yè)空間的轉(zhuǎn)換，進一步推動鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展。耕地和農(nóng)業(yè)是農(nóng)民的第一就業(yè)空間，20世紀(jì)80年代初期的農(nóng)村土地制度改革，將土地資源平均分配給農(nóng)民，緩解農(nóng)民就業(yè)不充分問題，基本解決了農(nóng)民的溫飽問題，但卻很難使老百姓富裕。90年代中后期的戶籍制度改革，促進了農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移與非農(nóng)就業(yè)，為農(nóng)民開辟了第二就業(yè)空間，物質(zhì)生活水平得以提高，但也為鄉(xiāng)村帶來諸多社會問題。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要為農(nóng)民開辟第三就業(yè)空間，即通過農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合，培育新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺發(fā)展，使農(nóng)民生活富裕、鄉(xiāng)村美麗宜居。
從要素流動與集聚角度看，農(nóng)村土地經(jīng)營制度改革調(diào)整了農(nóng)民與土地的關(guān)系，是鄉(xiāng)村系統(tǒng)內(nèi)部兩大核心要素的優(yōu)化重組，實現(xiàn)了鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展。戶籍制度改革促進了農(nóng)村勞動力向大城市和東部沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移集聚，但其他相關(guān)制度改革滯后，限制了城市地區(qū)的發(fā)展要素流向鄉(xiāng)村地域，導(dǎo)致鄉(xiāng)村內(nèi)卷化發(fā)展甚至衰退。新時期的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，應(yīng)重點突破限制各類要素自由流動的體制機制，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，實現(xiàn)人口、要素、產(chǎn)業(yè)在城鄉(xiāng)之間通暢流動、整合重組和優(yōu)化配置，激發(fā)新動力、釋放新活力，在新型城鎮(zhèn)化進程中實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。三個階段體現(xiàn)了鄉(xiāng)村發(fā)展動力機制的轉(zhuǎn)換升級（圖2）。可見，鄉(xiāng)村振興的著眼點既在鄉(xiāng)村本身，也在鄉(xiāng)村地域之外，不能脫離中國城鎮(zhèn)化的宏觀背景。這就要求既要重視鄉(xiāng)村內(nèi)部基礎(chǔ)建設(shè)與體制機制創(chuàng)新，也要重視鄉(xiāng)村系統(tǒng)的外部環(huán)境改善。因此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本路徑方向是堅持鄉(xiāng)村地域獨立性和鄉(xiāng)村分化差異性原則下實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展；而破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展導(dǎo)向的制度改革和機制創(chuàng)新成為鄉(xiāng)村振興的基本驅(qū)動力。其中，農(nóng)村土地制度改革將成為鄉(xiāng)村系統(tǒng)的內(nèi)在驅(qū)動力，城鄉(xiāng)一體化的制度體系創(chuàng)建（如要素市場、社會保障、基礎(chǔ)建設(shè)投資等）成為鄉(xiāng)村系統(tǒng)的外源驅(qū)動力。
2.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在要求
從鄉(xiāng)村發(fā)展歷程看，制度改革與機制創(chuàng)新能夠提高資源配置效率、優(yōu)化要素組合結(jié)構(gòu)，激發(fā)出新動力，促進鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展。新時期的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略應(yīng)以激活城鄉(xiāng)之間人口、土地、產(chǎn)業(yè)、資金等要素活力和鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展動力為著眼點，重構(gòu)鄉(xiāng)村“人-地-業(yè)”耦合格局，重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，促進鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型和城鄉(xiāng)融合發(fā)展[20，21]。因此，要素市場化配置機制與農(nóng)村土地制度改革成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點和基本驅(qū)動力，客觀上需要實現(xiàn)以下突破。
（1）鄉(xiāng)村振興應(yīng)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)人才下鄉(xiāng)和城鄉(xiāng)人口自由擇業(yè)，需要解決好鄉(xiāng)村居民的居住生活問題。鄉(xiāng)村振興的主體是新型農(nóng)民，是有知識懂技術(shù)的農(nóng)業(yè)人才和當(dāng)前農(nóng)村居民的有效結(jié)合，實現(xiàn)“新農(nóng)人”帶動“老農(nóng)民”。因此，探索城市新農(nóng)人下鄉(xiāng)、農(nóng)家子弟學(xué)成回鄉(xiāng)、青壯農(nóng)民工返鄉(xiāng)的鄉(xiāng)村人才匯聚機制成為關(guān)鍵，優(yōu)化農(nóng)民主體結(jié)構(gòu)、提升鄉(xiāng)村人力資源質(zhì)量。總體上看，新型城鎮(zhèn)化背景下的鄉(xiāng)村振興應(yīng)該是鄉(xiāng)村本土人口持續(xù)減少、城鄉(xiāng)人口空間分布持續(xù)優(yōu)化的過程，繁榮發(fā)展的鄉(xiāng)村地域也應(yīng)該成為城鄉(xiāng)人口雙向流動與自由擇業(yè)、幸福生活的宜居空間。這就需要解決好鄉(xiāng)村居民的居住、教育、社保等基本公共服務(wù)。
（2）鄉(xiāng)村振興應(yīng)顯化土地要素的資產(chǎn)和資本功能，需要深化農(nóng)村土地制度改革。土地資源是鄉(xiāng)村振興中最核心的基礎(chǔ)資源，是發(fā)展綠色、優(yōu)質(zhì)、高效農(nóng)業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展新業(yè)態(tài)的空間載體，需要通過資源整合、綜合整治、存量挖潛等措施提高資源利用率和綜合產(chǎn)出率。同時，應(yīng)進一步顯化土地要素的資產(chǎn)與資本功能。一方面，可以讓農(nóng)民獲得更多的財產(chǎn)權(quán)益，增加農(nóng)民市民化和換業(yè)轉(zhuǎn)崗的機會與資本。另一方面，農(nóng)村土地資本化可成為鄉(xiāng)村振興融資的重要途徑[22]，有效解決農(nóng)村公共財政投資不足的問題。這就需要進一步深化農(nóng)村土地制度改革，特別是宅基地制度改革。
（3）鄉(xiāng)村振興應(yīng)促進產(chǎn)業(yè)融合和發(fā)展新業(yè)態(tài)，以產(chǎn)業(yè)合理布局引導(dǎo)村鎮(zhèn)建設(shè)格局。產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)支撐。鄉(xiāng)村振興應(yīng)按照極化發(fā)展思路，憑借鄉(xiāng)村特色資源與區(qū)位條件實現(xiàn)優(yōu)勢要素集聚、特色產(chǎn)業(yè)集中，形成居住與就業(yè)協(xié)同一體的村鎮(zhèn)增長極[20]。基于鄉(xiāng)村類型差異性格局和鄉(xiāng)村分化發(fā)展趨勢，綜合評價村莊發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展?jié)摿Γ凑锗l(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展理念，培育新業(yè)態(tài)，構(gòu)建多元化產(chǎn)業(yè)體系；發(fā)揮鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)布局的空間引導(dǎo)作用，立足鄉(xiāng)村地域空間，通過遷村并居、中心村鎮(zhèn)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施配套等措施，促進村鎮(zhèn)建設(shè)格局的演化與重構(gòu)。這需要與宅基地的“三權(quán)分置”改革協(xié)同推進。
（4）鄉(xiāng)村振興要解決好資金來源與投入問題。資金是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵要素，改變城市偏向的資金投入戰(zhàn)略，優(yōu)先支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。從擴大增量資金投入、拓寬資金來源渠道、提升農(nóng)村金融服務(wù)等方面著手，解決鄉(xiāng)村振興“錢”的問題。一是加大中央和省級財政專項資金投入，整合盤活涉農(nóng)資金，重點投入到城鄉(xiāng)基層網(wǎng)絡(luò)建設(shè)領(lǐng)域。二是通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)揮農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)和集體資產(chǎn)的融資功能和金融功能，吸引社會和企業(yè)資本投入，解決財政資金投入有限的問題。
（三）宅改助推鄉(xiāng)村振興的作用機理
實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，充分發(fā)揮市場機制在資源要素配置中的決定性作用是關(guān)鍵，而市場機制的基本要求是產(chǎn)權(quán)明晰。農(nóng)村土地制度改革的根本目標(biāo)是利用市場機制實現(xiàn)土地資源的再配置[23]，提高土地利用綜合效率；基本方向是明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)、賦予農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等[24，25]。因此，農(nóng)村土地制度改革也成為鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)在要求。當(dāng)前的農(nóng)村“三塊地”改革中，宅基地制度改革涉及到每一位農(nóng)民的根本利益，關(guān)系到鄉(xiāng)村其他要素的流動與重組，牽一發(fā)而動全身，關(guān)聯(lián)性很強。聚焦鄉(xiāng)村地域，以宅基地制度改革為主抓手和突破口，可以促進城鄉(xiāng)要素的整合重組和優(yōu)化配置，激發(fā)新的發(fā)展活力，助推鄉(xiāng)村振興與轉(zhuǎn)型發(fā)展。
農(nóng)村宅基地制度改革以“三權(quán)分置”為統(tǒng)領(lǐng)，堅持“戶有所居”的底線原則，探索有償使用、有償退出、放活使用權(quán)等方面的創(chuàng)新機制。宅基地有償使用：一方面形成倒逼機制，有利于盤活閑置宅基地和規(guī)范用地行為，促進節(jié)約集約用地，為鄉(xiāng)村振興盤活土地資源和提供發(fā)展空間；另一方面，有償使用費用可作為村集體收入用于村莊公共事業(yè)發(fā)展，但應(yīng)加強資金使用監(jiān)督與財務(wù)公開機制，為鄉(xiāng)村治理有效提供契機。宅基地有償退出與放活使用權(quán)相結(jié)合：對于農(nóng)民來講，宅基地及農(nóng)房是其最重要的財產(chǎn)，宅基地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓可以為農(nóng)民進城落戶提供原始資本積累，特別是對于農(nóng)二代和城鄉(xiāng)雙漂人口尤顯重要，加快農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化。對于外來人口而言，一方面城市新農(nóng)人下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的居住與生活條件需要得到保障，宅基地及農(nóng)房流轉(zhuǎn)、出租、轉(zhuǎn)讓則是必然選擇；另一方面，鄉(xiāng)村振興應(yīng)該允許城鄉(xiāng)人口自由流動與自由擇業(yè)，鄉(xiāng)村也應(yīng)該成為城市居民向往和舒緩鄉(xiāng)愁的宜居空間，對農(nóng)房有巨大的潛在需求。對于村莊來講，一方面宅基地及農(nóng)房的自愿有償流轉(zhuǎn)可為村集體帶來資金收益，用于發(fā)展集體產(chǎn)業(yè)或公共事業(yè)；另一方面通過科學(xué)的規(guī)劃引導(dǎo)，合理布局產(chǎn)業(yè)空間，有序調(diào)整居住空間，實現(xiàn)鄉(xiāng)村居業(yè)空間重構(gòu)；盤活的宅基地進行再利用，充分發(fā)揮土地資產(chǎn)與資本屬性，以出租、入股、合作、聯(lián)營、抵押等多種形式吸引企業(yè)投資與社會資本，拓寬鄉(xiāng)村振興的資金來源。落實宅基地集體所有權(quán)，強化村集體的規(guī)劃權(quán)、監(jiān)督權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)，規(guī)范村莊用地，強化村莊治理，促進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。探索宅基地資格權(quán)的認(rèn)定與實現(xiàn)形式，增強有償使用和有償退出改革的彈性空間，資格權(quán)的空間置換與轉(zhuǎn)移有助于村鎮(zhèn)格局的優(yōu)化重組。總的來講，宅基地制度改革能夠引導(dǎo)城鄉(xiāng)人口合理分布、拓展鄉(xiāng)村振興資源空間、優(yōu)化村鎮(zhèn)居業(yè)空間格局、吸引企業(yè)社會資本投資，促進人、地、業(yè)、財?shù)壬a(chǎn)要素整合重組和城鄉(xiāng)之間優(yōu)化分布，助推鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展（圖3）。
三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下宅基地制度改革方向
（一）宅基地制度改革的爭論點
近年來，各地試點以解決特定的宅基地利用問題為導(dǎo)向，基于其經(jīng)濟實力、發(fā)展需求、前期基礎(chǔ)等積極推進宅基地制度改革與探索工作，取得一些具有地方特色的經(jīng)驗做法。總的來看，不同類型區(qū)的試點做法不完全相同，甚至存在較大差異（表1）。目前，試點改革仍存在以下爭論點。
1.探索有償使用機制
有償使用應(yīng)堅持一戶一宅、按標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)基本原則，涉及現(xiàn)有的存量宅基地和擬新建的增量宅基地兩部分。存量宅基地包括一戶多宅（合法繼承、違法多建）、一戶一宅（超標(biāo)多占、節(jié)約少占）等情況。增量宅基地應(yīng)按照用地標(biāo)準(zhǔn)審批，但也可能出現(xiàn)超標(biāo)多占和節(jié)約少占的情況。試點改革的爭論點：一是一戶多宅的處理尺度問題，合法繼承的是否考慮年限問題，如何處置祖宅翻修的情況；建新未拆舊的是強化退出，還是差別化的有償使用，各地做法不一；城鄉(xiāng)兩頭占的情況如何考慮。二是新審批的宅基地是否收取費用，法理上如何與保障資格權(quán)相銜接。三是執(zhí)行主體及其權(quán)限問題，各地試點基本上以村集體為執(zhí)行主體，那么村集體的執(zhí)行效力、有償使用的實現(xiàn)形式、村務(wù)監(jiān)督機制等仍需探索。
2.探索自愿有償退出機制
退出機制應(yīng)堅持戶有所居的底線原則，實現(xiàn)節(jié)約集約用地和激活宅基地及農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)益的目標(biāo)。宅基地退出有兩種形式，一是有償退還給村集體，二是農(nóng)戶直接轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)。改革探索的難點與爭論點：一是農(nóng)戶宅基地全部退出與保障居住的實現(xiàn)形式，探索農(nóng)村保障房制度和城鎮(zhèn)化安居機制。二是有償退出的范圍與資金來源問題，違建的構(gòu)筑物實行有償還是無償需按不同區(qū)域差別化對待，補償?shù)膶崿F(xiàn)形式（貨幣、票券、臺賬等）。三是使用權(quán)及農(nóng)房轉(zhuǎn)讓的范圍，各試點的普遍做法是可以在縣域范圍內(nèi)符合條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員之間轉(zhuǎn)讓，即農(nóng)民之間的轉(zhuǎn)讓，體現(xiàn)財產(chǎn)權(quán)益的貨幣價值仍較小，那么進一步探索的方向是能否轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民，能否突破本縣域。
3.探索宅基地“三權(quán)分置”
從各試點的經(jīng)驗來看，多數(shù)的執(zhí)行主體的村委會，也有非正式的村民組織，如江西余江縣的村民理事會，具體行使分配、規(guī)劃、收益、處置等權(quán)利，落實了集體所有權(quán)。難點在于如何以法律的形式強化村集體權(quán)利，如何處理村集體與非正式村民組織的權(quán)力邊界問題。宅基地資格權(quán)和農(nóng)地承包權(quán)均是基于村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)，是作為集體成員的基本權(quán)益，關(guān)鍵是資格權(quán)的認(rèn)定與實現(xiàn)形式。改革探索的難點：一是資格權(quán)是不是用益物權(quán)，自愿放棄資格權(quán)是否需要補償，放棄后能否有反悔機制。二是資格權(quán)與使用權(quán)的關(guān)系，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)后資格權(quán)是否喪失。三是資格權(quán)能否進行空間置換。適度放活使用權(quán)是宅基地改革的焦點，核心問題是使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍、宅基地功能及用途轉(zhuǎn)換、能否用于抵押貸款。
（二）鄉(xiāng)村振興導(dǎo)向下的宅改方向
鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)導(dǎo)向和內(nèi)在需求十分清晰，對農(nóng)村土地制度改革提出新要求。當(dāng)前農(nóng)村“三塊地”改革中，征地制度改革和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的目標(biāo)導(dǎo)向比較明確，宅基地制度改革仍存在很多爭論點。鄉(xiāng)村振興導(dǎo)向下，宅基地改革仍需從以下方面做出大膽探索與突破。
1.允許宅基地使用權(quán)及農(nóng)房自由轉(zhuǎn)讓
宅基地使用權(quán)能否自由流轉(zhuǎn)是當(dāng)前改革爭論的焦點。按照鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在需求，應(yīng)進一步探索宅基地使用權(quán)及農(nóng)房在城鄉(xiāng)居民之間的自由流轉(zhuǎn)機制：一是，充分顯化宅基地及農(nóng)民房屋的財產(chǎn)權(quán)益，為農(nóng)民進城落戶與安居樂業(yè)提供必要的資本積累，有利于解決2億多的城鄉(xiāng)雙漂人口的市民化。二是，解決城市新農(nóng)人下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和城市居民回鄉(xiāng)舒緩鄉(xiāng)愁的居住需求。三是，通過稅費的形式，拓寬鄉(xiāng)村振興的資金來源渠道。為防范改革的社會風(fēng)險，可進一步探索農(nóng)村住房保障制度[30]、部分使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、城鄉(xiāng)不動產(chǎn)管理系統(tǒng)、房屋空置稅、轉(zhuǎn)讓時間期限（如10年、20年等不同期限）等配套機制，為農(nóng)民退出宅基地使用權(quán)后的住房保障問題留一條后路，也可減少城市居民購買農(nóng)房后的閑置問題。
2.允許宅基地用途轉(zhuǎn)換為經(jīng)營性建設(shè)用地
通過產(chǎn)業(yè)布局、規(guī)劃調(diào)整、整治復(fù)墾等方式，盤活利用閑置宅基地，并允許用于發(fā)展新產(chǎn)業(yè)，如餐飲小店、旅游客棧等休閑旅游設(shè)施用地，生產(chǎn)加工、物資存儲的農(nóng)業(yè)設(shè)施用地，或直接租賃給外來投資者用于經(jīng)營，放活宅基地使用權(quán)，為鄉(xiāng)村振興提供必要的發(fā)展空間。實質(zhì)上，閑置宅基地即轉(zhuǎn)換為經(jīng)營性建設(shè)用地，亦應(yīng)允許調(diào)整入市。探索宅基地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓、抵押與出租等有效途徑，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)益。
3.探索資格權(quán)認(rèn)定與有償使用相銜接的機制
宅基地資格權(quán)認(rèn)定是基于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的，保障的是農(nóng)民作為集體成員的基本居住權(quán)利，權(quán)利主體為個人。權(quán)利主體死亡或進入體制內(nèi)等情況時，則資格權(quán)喪失。宅基地資格權(quán)認(rèn)定的目的是理清存量宅基地的權(quán)屬問題和新申請宅基地的資格問題。探索資格認(rèn)定、有償使用、確權(quán)發(fā)證的聯(lián)結(jié)機制與實現(xiàn)方式，處理一戶多宅、建設(shè)超標(biāo)、新建審批、非本集體組織成員使用等宅基地實際利用情況，重點探索資格權(quán)喪失（如繼承祖宅）、無資格權(quán)（非本集體成員）等情況的宅基地有償使用差別化標(biāo)準(zhǔn)。
4.允許宅基地資格權(quán)的空間置換
當(dāng)前村莊分異和農(nóng)民群體分化十分明顯，具有資源稟賦、區(qū)位條件、發(fā)展基礎(chǔ)等優(yōu)勢的村莊，可能會率先實現(xiàn)振興。通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展和布局引導(dǎo)，客觀上誘導(dǎo)了農(nóng)民遷移居住需求，進一步促進村鎮(zhèn)居業(yè)空間重構(gòu)。探索宅基地資格權(quán)和使用權(quán)的空間置換機制，實現(xiàn)農(nóng)民在本縣域范圍內(nèi)的自由遷移流動和鄉(xiāng)村地域人、地、業(yè)等要素優(yōu)化重組。
5.探索村集體規(guī)劃權(quán)、收益權(quán)、監(jiān)督權(quán)、處置權(quán)的實現(xiàn)形式
從城鄉(xiāng)人口流動趨勢和農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀規(guī)模來看，鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃應(yīng)該是存量規(guī)劃，宅基地利用應(yīng)該通過規(guī)劃限定用地標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，強化村集體民主監(jiān)督和違規(guī)處置權(quán)力。探索宅基地民主管理制度，創(chuàng)新有效的實現(xiàn)形式，建立議事決策機制、民主監(jiān)督機制、財產(chǎn)管理機制、矛盾糾紛調(diào)處機制、責(zé)任追究機制等，落實村集體的規(guī)劃權(quán)、收益權(quán)、監(jiān)督權(quán)、處置權(quán)。最終以法律的形式強化農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)能。
四、結(jié)論與討論
（一）結(jié)論
新型城鎮(zhèn)化背景下，鄉(xiāng)村振興的著眼點既在鄉(xiāng)村本身，也在鄉(xiāng)村地域之外，要求既要重視鄉(xiāng)村內(nèi)部基礎(chǔ)建設(shè)與體制機制創(chuàng)新，也要重視鄉(xiāng)村系統(tǒng)的外部環(huán)境改善。從改革開放40年的鄉(xiāng)村發(fā)展歷程看，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度改革與機制創(chuàng)新是鄉(xiāng)村振興的基本驅(qū)動力。其中，農(nóng)村土地制度改革將成為鄉(xiāng)村系統(tǒng)的內(nèi)在驅(qū)動力，城鄉(xiāng)一體化的制度體系創(chuàng)建成為鄉(xiāng)村系統(tǒng)的外源驅(qū)動力。鄉(xiāng)村振興是城鄉(xiāng)人口自由流動與擇業(yè)、鄉(xiāng)村資源與空間高效利用、村鎮(zhèn)居業(yè)空間格局優(yōu)化、社會企業(yè)資本持續(xù)投入的動態(tài)過程，客觀上要求人口、土地、產(chǎn)業(yè)、資金等生產(chǎn)要素整合重組和城鄉(xiāng)之間優(yōu)化分布，需要聚焦鄉(xiāng)村地域找準(zhǔn)有力抓手和突破口。當(dāng)前的農(nóng)村“三塊地”改革中，宅基地制度改革涉及到廣大農(nóng)民的根本利益，能夠有效促進城鄉(xiāng)要素的流動與重組，關(guān)聯(lián)性很強，可作為鄉(xiāng)村振興的突破口。
新時期，宅基地制度改革應(yīng)實現(xiàn)保障農(nóng)民居住權(quán)、管控宅基地規(guī)模、賦予農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益、放活宅基地使用權(quán)的四大目標(biāo)導(dǎo)向。當(dāng)前，無論是國家層面還是學(xué)界對宅基地制度改革的總體思路和突破范圍仍存在很大爭論，不利于試點的大膽探索。2018年底國家試點即將收官，但目前的試點經(jīng)驗尚無法支撐土地管理法修訂，也無法在全國范圍內(nèi)推廣。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，市場機制配置資源要素將起到關(guān)鍵性作用。土地作為鄉(xiāng)村地域的核心要素，權(quán)屬不清晰、財產(chǎn)權(quán)益不明確、無法市場化配置，必然阻礙土地要素與其他要素的整合重組、優(yōu)化配置。因此，遵循鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在需求，宅基地制度改革需要大膽探索：宅基地使用權(quán)及農(nóng)房自由轉(zhuǎn)讓機制、閑置宅基地用途轉(zhuǎn)換為經(jīng)營性建設(shè)用地、資格權(quán)認(rèn)定與有償使用有效銜接機制、宅基地資格權(quán)空間置換與遷移機制、強化村集體權(quán)力的實現(xiàn)形式等，充分發(fā)揮宅基地制度改革的抓手作用和驅(qū)動作用，有力助推鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
（二）討論
新時期鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略面向的是2035年乃至2050年農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的長遠(yuǎn)目標(biāo)，需要從根本上重新審視鄉(xiāng)村的價值定位，著力破除城鄉(xiāng)二元的體制機制問題，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展進而實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。全國尺度上看，鄉(xiāng)村振興并不是短期內(nèi)能夠全面實現(xiàn)的。當(dāng)前，鄉(xiāng)村地域面臨的現(xiàn)實問題、鄉(xiāng)村發(fā)展的基礎(chǔ)條件及外部環(huán)境均發(fā)生顯著變化，亟需深化鄉(xiāng)村理論研究來指導(dǎo)新時期的鄉(xiāng)村實踐。鄉(xiāng)村振興本質(zhì)上是鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展問題，面臨的最大瓶頸仍是基礎(chǔ)理論缺乏，涉及到諸多科學(xué)問題仍需深入研究與探討。本文基于城鄉(xiāng)要素互動與鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展視角，重點探討了鄉(xiāng)村振興的基本驅(qū)動力以及宅基地制度改革助推鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在機理。然而，鄉(xiāng)村振興是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要多學(xué)科的交叉融合研究來提供支撐。聚焦鄉(xiāng)村地域，不同類型區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展的階段特征、演化趨勢與振興路徑、鄉(xiāng)村資源要素的耦合特征與高效利用、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與人口結(jié)構(gòu)變化預(yù)測、鄉(xiāng)村土地利用轉(zhuǎn)型與深化土地制度改革等方面將是今后需要深化研究的重要方向，后續(xù)將持續(xù)關(guān)注并開展相關(guān)研究。
作者簡介：喬陸印（1987-），男，山西臨汾人，博士，副教授，研究方向為土地利用與城鄉(xiāng)發(fā)展；劉彥隨（1965-），男，陜西綏德人，研究員，博士生導(dǎo)師，長江學(xué)者特聘教授，研究方向為鄉(xiāng)村地理學(xué)、城鄉(xiāng)發(fā)展與土地利用。中國科學(xué)院精準(zhǔn)扶貧評估研究中心主任、中國科學(xué)院地理資源研究所區(qū)域農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展研究中心主任。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《地理研究》2019年第3期
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