——兼議產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的推進(jìn)路徑
摘要：農(nóng)村貧困治理內(nèi)嵌于國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中。隨著國(guó)家治理范式的演進(jìn), 農(nóng)村貧困治理將實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)范式經(jīng)由市場(chǎng)主導(dǎo)范式向公共治理范式轉(zhuǎn)型。當(dāng)前, 主流的政府主導(dǎo)范式和市場(chǎng)主導(dǎo)范式在理論上遭遇到解釋力不足問(wèn)題, 在實(shí)踐中產(chǎn)生了精準(zhǔn)扶貧不精準(zhǔn)、久扶不脫貧等問(wèn)題。這些問(wèn)題的原因在形式上表現(xiàn)為過(guò)度依賴市場(chǎng)主導(dǎo)范式所產(chǎn)生的“開(kāi)發(fā)”與“扶貧”之間的張力, 在實(shí)質(zhì)上表現(xiàn)為貧困治理過(guò)程中基于市場(chǎng)邏輯的效率、基于扶貧邏輯的公平、基于公共治理的參與等多元價(jià)值沖突。因此, 推動(dòng)農(nóng)村貧困治理范式轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn), 有效整合多元邏輯和多元價(jià)值是關(guān)鍵。具體路徑應(yīng)以公共價(jià)值為目標(biāo), 實(shí)現(xiàn)對(duì)多元價(jià)值的整合;以平臺(tái)構(gòu)建為支持, 促進(jìn)多元主體協(xié)同;以公共能力建設(shè)為條件, 支撐多元行為邏輯整合。
關(guān)于貧困治理, 學(xué)術(shù)界已經(jīng)開(kāi)始交替使用貧困治理、扶貧、扶貧治理這些概念。從宏觀層面上看, 這些概念涉及到不同的范式話語(yǔ)體系和學(xué)科體系;從微觀層面上看, 這些概念涉及到對(duì)扶貧、治理的不同闡述。要形成規(guī)范的用法, 需要較長(zhǎng)的學(xué)術(shù)發(fā)展和學(xué)術(shù)共同體的形成, 因而是一個(gè)宏大的學(xué)術(shù)課題。為了方便起見(jiàn), 本文在使用中不做區(qū)分。農(nóng)村貧困治理內(nèi)嵌于國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中, 受制于特定的國(guó)家治理范式。改革開(kāi)放以來(lái), 我國(guó)農(nóng)村貧困治理經(jīng)歷了不同的范式變遷。張玉從主體結(jié)構(gòu)視角認(rèn)為我國(guó)扶貧發(fā)展經(jīng)歷了救濟(jì)式扶貧治理→開(kāi)發(fā)式扶貧治理→參與式扶貧治理的歷史演進(jìn)[1]。王春光從橫向政策體系視角認(rèn)為國(guó)家已形成了生存型、支持型和開(kāi)發(fā)型扶貧政策體系[2]。汪三貴等學(xué)者從瞄準(zhǔn)對(duì)象視角認(rèn)為農(nóng)村扶貧政策經(jīng)歷了區(qū)域瞄準(zhǔn)→村級(jí)瞄準(zhǔn)→農(nóng)戶瞄準(zhǔn)的轉(zhuǎn)型[3,4]。這些貧困治理范式多局限于以等級(jí)為特征的傳統(tǒng)治理模式和以市場(chǎng)為主導(dǎo)的新公共管理治理模式, 多局限于單維行為邏輯 (如行政邏輯或市場(chǎng)邏輯) 和單維價(jià)值目標(biāo) (如政府的公平目標(biāo)或市場(chǎng)的效率目標(biāo)) , 都與新時(shí)代貧困治理需求相脫節(jié), 產(chǎn)生了精準(zhǔn)扶貧不精準(zhǔn)、久扶不脫貧等問(wèn)題。當(dāng)前, 我國(guó)正在由以等級(jí)為特征的傳統(tǒng)治理模式和以市場(chǎng)為主導(dǎo)的新公共管理治理模式向以網(wǎng)絡(luò)為主導(dǎo)的公共價(jià)值途徑轉(zhuǎn)型, 這種新的治理強(qiáng)調(diào)從政府和市場(chǎng)到公民社會(huì), 從產(chǎn)出 (結(jié)果) 到信任, 從等級(jí)/市場(chǎng)協(xié)調(diào)到網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)[5]。理論和實(shí)踐的雙重需求也驅(qū)使著貧困治理范式轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)型意味著貧困治理研究必須超越單維行為邏輯和價(jià)值目標(biāo), 必須研究如何推進(jìn)農(nóng)村扶貧中的市場(chǎng)邏輯、行政邏輯以及公共參與邏輯調(diào)適, 必須研究基于多元行為邏輯的多元價(jià)值整合問(wèn)題?；诖? 本文嘗試將扶貧置于治理場(chǎng)域, 從多元行為邏輯和多元價(jià)值整合視角, 分析我國(guó)農(nóng)村貧困治理的轉(zhuǎn)型趨勢(shì)、轉(zhuǎn)型之困與未來(lái)路徑。
一、轉(zhuǎn)型趨勢(shì):從政府主導(dǎo)范式到公共治理范式
如果說(shuō)貧困是市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)勝劣汰和資本逐利的本性所致, 貧困治理則是將資源配置到收益較低的地方, 因而貧困治理范式的變化往往是政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性變遷。但是, 近幾年來(lái), 農(nóng)村貧困治理的誘致性變遷正在顯現(xiàn), 在逐步經(jīng)由市場(chǎng)主導(dǎo)范式向公共治理范式轉(zhuǎn)型。也就是說(shuō), 農(nóng)村貧困治理的制度供給主體、制度選擇目標(biāo)正在發(fā)生變化, 正在向以公平為目標(biāo)的政府主導(dǎo)范式→以效率為目標(biāo)的市場(chǎng)主導(dǎo)范式→以公共價(jià)值為目標(biāo)的公共治理范式轉(zhuǎn)型。
(一) 以公平為目標(biāo)的政府主導(dǎo)范式
貧困治理的政府主導(dǎo)范式是指以政府這一制度供給主體為核心的貧困治理政策與實(shí)踐體系。在這一范式中, 貧困治理政策與實(shí)踐以“政府科層組織為主體, 以資金投入、技術(shù)輸入和人力資本提升作為制度化工具, 通過(guò)“自上而下”的政策落實(shí)和社會(huì)動(dòng)員, 解決貧困人口的脫貧問(wèn)題。從物質(zhì)援助的制度輸入上, 對(duì)貧困群體實(shí)施確保其基本生活的經(jīng)濟(jì)救濟(jì)”[1]。早期的實(shí)踐形態(tài)多體現(xiàn)為救濟(jì)式扶貧、“輸血”式扶貧等模式。后期則隨著市場(chǎng)理念的深入, 項(xiàng)目扶貧逐漸成為政府扶貧的實(shí)踐形態(tài), 往往體現(xiàn)為國(guó)家部門(mén)“發(fā)包”→地方政府“打包”→村莊“抓包”的實(shí)踐邏輯[6]。這種新型的實(shí)踐形態(tài)中, 扶貧任務(wù)被上級(jí)政府各部門(mén)以專(zhuān)項(xiàng)工程或項(xiàng)目的形式向下分配給下級(jí)政府;扶貧項(xiàng)目采用招投標(biāo)這種類(lèi)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)選擇;扶貧財(cái)政采取以項(xiàng)目為核心的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度;扶貧中的政府主體間關(guān)系變成了控制與反控制的博弈關(guān)系。早期的扶貧實(shí)踐與項(xiàng)目制扶貧實(shí)踐的共同點(diǎn)在于:均是政府主體處于絕對(duì)性的支配地位, 政府的能力和意愿是決定扶貧變遷的方向、深度、廣度、形式的主導(dǎo)因素;均借助行政命令、國(guó)家政策和經(jīng)濟(jì)刺激, 通過(guò)金字塔式的行政系統(tǒng)自上而下地規(guī)劃、組織、實(shí)施和監(jiān)控扶貧實(shí)踐;非政府主體參與扶貧實(shí)踐需要政府的批準(zhǔn)或認(rèn)可;均強(qiáng)調(diào)政府的扶貧資源投入總量, 而對(duì)結(jié)果則不太重視。不同點(diǎn)在于政府工具的選擇, 前者主要采用純政府工具, 后者則將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府內(nèi)部。這一范式中, 由于扶貧資源配置的主要機(jī)制是政府機(jī)制, 因此, 這一范式的制度選擇目標(biāo)是公平, 使貧困人口共享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利, 實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。遺憾的是, 這一范式在實(shí)踐中卻往往陷入“效率悖論”和“公平悖論”, 即通過(guò)層層節(jié)制的政府科層體系理論上本應(yīng)該在推行扶貧時(shí)實(shí)現(xiàn)扶貧資源的高效率利用, 卻在實(shí)踐中走向了效率的反面, 產(chǎn)生了資金使用效率不高等問(wèn)題;本應(yīng)該實(shí)現(xiàn)扶貧資源的公平配置, 卻在實(shí)踐中產(chǎn)生了扶貧資源向“明星村”累積的馬太效應(yīng), 而真正貧窮的村莊卻得不到幫扶。例如, 供需結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題、政績(jī)亮點(diǎn)問(wèn)題、以“示范村”或“整治村”強(qiáng)者愈強(qiáng)而貧困村弱者愈弱為表征的馬太效應(yīng)問(wèn)題、扶貧項(xiàng)目因被地方利益關(guān)系綁架而難以真正惠及民生等等。
(二) 以效率為目標(biāo)的市場(chǎng)主導(dǎo)范式
20世紀(jì)80年代中期, 隨著國(guó)家絕對(duì)貧困人數(shù)的減少, 政府主導(dǎo)范式在實(shí)現(xiàn)公平目標(biāo)的同時(shí)也伴生了效率悖論問(wèn)題, 隨著扶貧對(duì)象的變化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在我國(guó)的深入發(fā)展, 以1994年3月《國(guó)家八七脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃》的頒布實(shí)施為標(biāo)志, 開(kāi)發(fā)式扶貧 (又稱(chēng)扶貧開(kāi)發(fā)) 開(kāi)始成為我國(guó)貧困治理的主流模式, 其核心意涵在于通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)開(kāi)發(fā)貧困地區(qū)的資源稟賦進(jìn)而推動(dòng)地區(qū)發(fā)展并實(shí)現(xiàn)脫貧。隨著開(kāi)發(fā)式扶貧與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入結(jié)合, 產(chǎn)業(yè)扶貧逐步成為開(kāi)發(fā)式扶貧的主導(dǎo)政策實(shí)踐形態(tài), 其理念是為貧困人口建構(gòu)參與市場(chǎng)化的基礎(chǔ)[7], 通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和扶植來(lái)推動(dòng)地區(qū)發(fā)展并脫貧。近幾年來(lái), 產(chǎn)業(yè)扶貧到戶成為精準(zhǔn)扶貧的有效載體, 市場(chǎng)機(jī)制在其中發(fā)揮著主導(dǎo)作用, 因而被稱(chēng)之為市場(chǎng)主導(dǎo)范式。由于扶貧的根本性質(zhì)決定了政府在扶貧中始終處于支配性地位。因此, 依據(jù)市場(chǎng)主導(dǎo)范式中政府與市場(chǎng)關(guān)系的不同, 貧困治理的市場(chǎng)主導(dǎo)范式在實(shí)踐中往往轉(zhuǎn)換為兩種不同的模式:一是較為單純的市場(chǎng)主導(dǎo)的模式, 典型體現(xiàn)為“公司+農(nóng)戶”“公司+合作組織+農(nóng)戶”“公司+基地+農(nóng)戶”等模式, 主要依靠干部承攬、“大戶”或“公司”主導(dǎo)或農(nóng)戶合作來(lái)推行[8]。這種模式中, 政府的作用往往在于提供制度性激勵(lì)措施。二是政府通過(guò)項(xiàng)目的形式來(lái)吸引市場(chǎng)主體參與, 在實(shí)踐中往往體現(xiàn)為招商引資的方式。例如, 常見(jiàn)的有“項(xiàng)目找資金, 資金找項(xiàng)目, 項(xiàng)目資金找落戶”“建設(shè)一個(gè)項(xiàng)目, 壯大一項(xiàng)產(chǎn)業(yè), 帶富一方群眾;開(kāi)發(fā)一方資源, 致富一方百姓, 帶動(dòng)一方發(fā)展”等實(shí)踐方式。盡管模式不同, 市場(chǎng)主導(dǎo)范式的制度選擇目標(biāo)均為效率, 并強(qiáng)調(diào)扶貧績(jī)效評(píng)估?？?jī)效評(píng)估體系往往由資金使用效率、項(xiàng)目收益和成功率、貧困人口的減少數(shù)量等可量化指標(biāo)和可看得見(jiàn)的結(jié)果構(gòu)成。
盡管取得了輝煌成就, 但貧困治理的政府主導(dǎo)范式和市場(chǎng)主導(dǎo)范式均存在著難以克服的隱患, 導(dǎo)致其貧困治理效益邊際遞減和效果持久性弱化。從目標(biāo)動(dòng)力看, 政府主導(dǎo)范式遵循行政邏輯, 實(shí)踐中往往演化為地方政府對(duì)自身利益或短期政績(jī)的追求而削弱了貧困治理所應(yīng)具有的公共性;市場(chǎng)主導(dǎo)范式遵循市場(chǎng)邏輯, 實(shí)踐中往往演化為市場(chǎng)主體對(duì)利潤(rùn)的追求而忽視其所肩負(fù)的貧困治理社會(huì)責(zé)任。從過(guò)程看, 兩種貧困治理范式以政府或市場(chǎng)為主體, 均將貧困對(duì)象視為客體, 形成了貧困治理過(guò)程中主客體間的“中心-邊緣”結(jié)構(gòu), 貧困對(duì)象難以實(shí)現(xiàn)對(duì)扶貧過(guò)程的實(shí)質(zhì)性參與。從結(jié)果看, 這兩種貧困治理范式均以看得見(jiàn)的數(shù)字指標(biāo)為衡量標(biāo)準(zhǔn), 忽視了對(duì)貧困人口的參與形式、參與度和持續(xù)脫貧能力的考量。也就是說(shuō), 僅僅依靠單純的行政機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制均難以推動(dòng)貧困治理實(shí)現(xiàn)量變基礎(chǔ)上的質(zhì)變, 因此需要推動(dòng)農(nóng)村貧困治理范式向公共治理范式轉(zhuǎn)型?！斑^(guò)分倚重計(jì)劃和市場(chǎng)都不能解決貧困。大量減少人類(lèi)剝奪取決于市場(chǎng)、制度和社會(huì)如何運(yùn)作, 以及國(guó)家層面和地方面上對(duì)公共行為的選擇”[9]。
(三) 以多元價(jià)值整合為目標(biāo)的公共治理范式
貧困治理的公共治理范式中, 制度供給主體為政府、市場(chǎng)和社會(huì)尤其是貧困人口的協(xié)同, 制度選擇目標(biāo)為多元價(jià)值整合。具體而言, 較之政府主導(dǎo)范式和市場(chǎng)主導(dǎo)范式中所形成的“中心-邊緣”結(jié)構(gòu), 公共治理范式中的主體結(jié)構(gòu)處于以貧困人口為核心的協(xié)同狀態(tài);較之政府主導(dǎo)范式所單純強(qiáng)調(diào)的公平目標(biāo)和市場(chǎng)主導(dǎo)范式所強(qiáng)調(diào)的效率目標(biāo), 公共治理范式強(qiáng)調(diào)基于過(guò)程的公平、參與和基于結(jié)果的效率、滿意度等多元價(jià)值的整合。
公共治理范式的興起具有必然性, 這種必然性不僅源于政府主導(dǎo)范式和市場(chǎng)主導(dǎo)范式的缺陷, 更源于貧困治理中貧困人口的主體地位。從貧困內(nèi)涵角度而言, 貧困不僅僅是物質(zhì)貧困, 更包含精神貧困和能力貧困;不僅僅是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的貧困, 更可能是政治領(lǐng)域的貧困, 也可能是政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等多領(lǐng)域貧困的疊加。因此, 根治貧困不能單純依賴于政府機(jī)制或市場(chǎng)機(jī)制, 更需多重機(jī)制協(xié)同。正如眾多學(xué)者所認(rèn)為的, 扶貧是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題, 也是一個(gè)政治、社會(huì)問(wèn)題, 不能僅僅從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)進(jìn)行探討[10], 必須與社會(huì)建設(shè)同構(gòu)[11,12]。從貧困發(fā)生過(guò)程看, 貧困的發(fā)生可能是由于自然狀況和經(jīng)濟(jì)條件, 更可能是由于其所嵌入的社會(huì)情境導(dǎo)致。因此, 單純的通過(guò)政府機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制來(lái)提高經(jīng)濟(jì)收入雖能緩解貧困, 但不能根治貧困。因?yàn)檎畽C(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制難以觸及貧困發(fā)生背后的社會(huì)情境, 難以解決受社會(huì)情境所制約而產(chǎn)生的效益遞減問(wèn)題。從貧困的發(fā)生主體看, 貧困人口是內(nèi)因。貧困的發(fā)生不僅僅是由地理環(huán)境等外部因素所導(dǎo)致的, 更是由貧困文化等內(nèi)部因素所導(dǎo)致的。因此, 根治貧困需要充分發(fā)揮貧困人口的主體性和能動(dòng)性。而政府主導(dǎo)范式和市場(chǎng)主導(dǎo)范式往往容易忽視貧困人群在開(kāi)發(fā)扶貧中的主體性, 同時(shí)在一定程度上被“去能”, 貧困人群對(duì)資本的依附關(guān)系進(jìn)一步形成[13]。從扶貧機(jī)制間關(guān)系看, 公共治理是政府主導(dǎo)范式和市場(chǎng)主導(dǎo)范式貧困治理效果持續(xù)的基礎(chǔ)。貧困治理的公共治理范式的核心要義在于多元主體協(xié)同參與, 尤其是貧困主體的實(shí)質(zhì)性參與, 通過(guò)參與來(lái)建構(gòu)以貧困主體需求為導(dǎo)向的貧困治理制度和機(jī)制, 這恰恰是精準(zhǔn)扶貧的本質(zhì)要求。
當(dāng)前, 貧困治理的公共治理范式正在生成中。理論層面, 有關(guān)學(xué)者圍繞公共治理與貧困治理的關(guān)系進(jìn)行了積極的探索。例如, 社會(huì)治理、社會(huì)建設(shè)、內(nèi)發(fā)型發(fā)展、參與式治理、參與主體能力建設(shè)等視角。這些研究有力推動(dòng)了公共治理范式學(xué)術(shù)共同體的形成。當(dāng)然, 范式的形成也離不開(kāi)實(shí)踐的支撐。在實(shí)踐層面, 國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組于2017年11月印發(fā)了《關(guān)于廣泛引導(dǎo)和動(dòng)員社會(huì)組織參與脫貧攻堅(jiān)的通知》, 動(dòng)員組織社會(huì)力量參與脫貧攻堅(jiān)。這是政府組織對(duì)社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等各類(lèi)主體積極參與貧困治理需求的積極回應(yīng), 對(duì)形成貧困治理的公共治理范式奠定了良好的主體基礎(chǔ), 盡管尚未實(shí)現(xiàn)公共治理范式所要求的、以貧困人口為核心的協(xié)同。未來(lái), 隨著精準(zhǔn)扶貧的深入推進(jìn), 如何實(shí)現(xiàn)政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制之間的有效協(xié)同, 如何有效實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體的異質(zhì)利益的實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián), 并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)與貧困治理的實(shí)質(zhì)性融合, 是理論研究和實(shí)踐運(yùn)作所必須解決的關(guān)鍵問(wèn)題。
二、轉(zhuǎn)型之困:如何整合多元邏輯和多元價(jià)值是關(guān)鍵
當(dāng)前, 我國(guó)正處于以產(chǎn)業(yè)扶貧為具體實(shí)踐形式的市場(chǎng)主導(dǎo)范式階段, 其過(guò)度注重市場(chǎng)性而忽視公共性, 導(dǎo)致了諸多問(wèn)題產(chǎn)生。例如, 精準(zhǔn)扶貧不精準(zhǔn)、久扶不脫貧、產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目不持續(xù)、項(xiàng)目供給與貧困戶需求不一致等。問(wèn)題的原因在形式上表現(xiàn)為過(guò)度依賴市場(chǎng)主導(dǎo)范式所伴生的“開(kāi)發(fā)”與“扶貧”之間的張力, 在實(shí)質(zhì)上表現(xiàn)為扶貧過(guò)程中基于市場(chǎng)邏輯的效率、基于扶貧邏輯的公平、基于公共治理的參與等多元價(jià)值沖突。這些問(wèn)題從根源上制約著我國(guó)農(nóng)村貧困治理范式轉(zhuǎn)型, 制約著產(chǎn)業(yè)與精準(zhǔn)扶貧的深度融合, 進(jìn)而制約著產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
(一) 多元邏輯不一與價(jià)值目標(biāo)偏離導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐變形
在親市場(chǎng)的扶貧政策框架下, “產(chǎn)業(yè)”與“扶貧”的結(jié)合使產(chǎn)業(yè)扶貧本身存在張力:前者以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為訴求, 后者以社會(huì)目標(biāo)、政治目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為訴求。前者屬于市場(chǎng)范疇, 市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中起決定性作用;后者屬于公共政策范疇, 通過(guò)政府機(jī)制或行政機(jī)制來(lái)配置公共資源。前者以效率為價(jià)值目標(biāo), 追求利潤(rùn)最大化;后者以公平為價(jià)值目標(biāo), 追求有效減貧。實(shí)踐中, 產(chǎn)業(yè)扶貧往往以政府主推的項(xiàng)目作為載體, 但項(xiàng)目制的運(yùn)作邏輯[14]使產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目成為了多重權(quán)力與利益博弈的產(chǎn)物, 蛻變?yōu)閷?shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)意志和謀取政治利益的工具, 脫離了應(yīng)有的“公共性”和社會(huì)意義。這種消極的“疊加”效應(yīng)導(dǎo)致了諸多問(wèn)題。例如, 公共項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為開(kāi)發(fā)項(xiàng)目, 手段-目標(biāo)本末倒置、扶貧目標(biāo)偏離、效率偏低、扶強(qiáng)不扶弱、以扶貧資源投向“大戶”“龍頭企業(yè)”“非貧困戶”為表征的扶貧資源異化等。這些問(wèn)題實(shí)質(zhì)上是發(fā)展邏輯綁架扶貧邏輯、效率目標(biāo)代替公平目標(biāo)的結(jié)果?！爱a(chǎn)業(yè)扶貧的地方實(shí)踐背離了國(guó)家‘精準(zhǔn)扶貧’的政策目標(biāo)。產(chǎn)業(yè)扶貧背后隱藏著扶貧濟(jì)困的社會(huì)道德邏輯與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)化邏輯的矛盾, 前者決定了產(chǎn)業(yè)扶貧是以項(xiàng)目為載體, 后者則容易導(dǎo)致規(guī)?；慕?jīng)營(yíng)方式, 兩種邏輯之間的張力與沖突增加了產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)”[15]。因此, 產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的價(jià)值目標(biāo)是什么, 如何有效整合多元價(jià)值目標(biāo), 如何有效協(xié)調(diào)市場(chǎng)、政府和社會(huì)機(jī)制, 調(diào)適市場(chǎng)邏輯、行政邏輯與項(xiàng)目邏輯之間的張力, 是當(dāng)前扶貧亟待解決的重要問(wèn)題。政府方面, 如何使用行政手段配置公共資源, 并將市場(chǎng)邏輯的效率和扶貧邏輯的公平平衡并使之對(duì)接, 地方政府的角色將起到極為關(guān)鍵的作用, 也將面臨極為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)[8]。
(二) 主體關(guān)系狀態(tài)失衡與貧困農(nóng)戶被排斥導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)脫貧效果弱化
如前所述, 精準(zhǔn)扶貧要求建構(gòu)以貧困戶實(shí)質(zhì)性參與為基礎(chǔ)的主體協(xié)同制度。當(dāng)前, 盡管政府主體與市場(chǎng)主體間實(shí)現(xiàn)了合作, 但這種合作仍處于權(quán)力主導(dǎo)的強(qiáng)制合作狀態(tài)。盡管貧困人口已經(jīng)參與了扶貧過(guò)程, 但這種參與仍處于依附性參與狀態(tài), 尚未實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性參與。這種權(quán)力主導(dǎo)的合作與依附性參與往往導(dǎo)致貧困戶被排斥在扶貧過(guò)程之外, 或者多元主體的互動(dòng)參與異化為政府主導(dǎo)下的被動(dòng)參與, 形成了參與主體地位失衡格局, 與精準(zhǔn)扶貧的本質(zhì)要求相悖。因而產(chǎn)生了扶貧開(kāi)發(fā)到村不到戶、扶貧項(xiàng)目與貧困戶需求不完全一致、瞄準(zhǔn)率偏低、“益貧”效果弱化等問(wèn)題。正如有學(xué)者指出的:“中國(guó)開(kāi)發(fā)式扶貧中項(xiàng)目的瞄準(zhǔn)問(wèn)題比較突出, 窮人沒(méi)有從扶貧投資中平等受益”[16];扶貧政策難以真正入戶, 扶貧內(nèi)容難以滿足農(nóng)民需求, 扶貧方式難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民參與[17]。當(dāng)然, 以貧困戶實(shí)質(zhì)性參與為基礎(chǔ)的主體協(xié)同制度還需要相應(yīng)的參與平臺(tái)與能力的支持。然而遺憾的是, 當(dāng)前的參與平臺(tái)和貧困主體的參與能力難以支撐起多元主體協(xié)同。突出表現(xiàn)為:貧困戶弱勢(shì)地位突出, 參與能力偏低以致于被排斥在外;龍頭企業(yè)逐利性強(qiáng), 難以兼顧社會(huì)責(zé)任;農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織能力孱弱;村民自治組織能力和權(quán)威不足。由于多元主體間結(jié)構(gòu)狀態(tài)和參與能力的失衡, “產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的真正目標(biāo)就在地方各級(jí)政府對(duì)自身利益的追求和‘完成任務(wù)’的目標(biāo)導(dǎo)向中被曲解, 而這種扭曲從根本上侵蝕了需要扶貧的對(duì)象參與到扶貧項(xiàng)目中的機(jī)會(huì), 阻礙了培養(yǎng)其脫貧致富的能力, 行政邏輯和市場(chǎng)邏輯一起, 使得產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目并沒(méi)有對(duì)貧困農(nóng)戶的個(gè)人能力和機(jī)會(huì)產(chǎn)生幫助”[8]。概言之, 如果說(shuō)構(gòu)建多元主體間的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)共興和利益共享是提升產(chǎn)業(yè)扶貧效果并使之持續(xù)化的關(guān)鍵, 那么, 要推動(dòng)產(chǎn)業(yè)扶貧向產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧轉(zhuǎn)型, 就必須重構(gòu)以平臺(tái)和能力為基礎(chǔ)的、以協(xié)同為指向的治理結(jié)構(gòu), 并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)多元利益共贏和多元價(jià)值共享。
三、未來(lái)路徑:公共價(jià)值目標(biāo)引領(lǐng)下的多元邏輯和多元價(jià)值整合
以公共治理理論為基礎(chǔ), 依循我國(guó)貧困治理由政府主導(dǎo)范式經(jīng)由市場(chǎng)主導(dǎo)范式向公共治理范式轉(zhuǎn)型的趨勢(shì), 針對(duì)我國(guó)貧困治理范式轉(zhuǎn)型期尤其是產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中所產(chǎn)生的多元邏輯不一與價(jià)值目標(biāo)偏離所導(dǎo)致的扶貧實(shí)踐變形、主體關(guān)系狀態(tài)失衡與貧困農(nóng)戶被排斥導(dǎo)致脫貧效果弱化等問(wèn)題, 要推進(jìn)我國(guó)貧困治理范式轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn), 就必須在形式上緩和“開(kāi)發(fā)”與“扶貧”之間的張力, 在實(shí)質(zhì)上以公共價(jià)值來(lái)調(diào)和基于市場(chǎng)邏輯的效率、基于扶貧邏輯的公平、基于公共治理的參與等多元價(jià)值沖突。具體路徑應(yīng)為:以公共價(jià)值為目標(biāo), 實(shí)現(xiàn)對(duì)多元價(jià)值的整合;以平臺(tái)構(gòu)建為支持, 促進(jìn)多元主體協(xié)同;以公共能力建設(shè)為條件, 支撐多元行為邏輯整合。
(一) 設(shè)定目標(biāo):以公共價(jià)值來(lái)整合多元價(jià)值
1.公共性是貧困治理的根本屬性。這是由扶貧的本質(zhì)內(nèi)涵及其目標(biāo)決定的。扶貧, 即是讓貧困地區(qū)和貧困人口改變貧困狀態(tài), 使其能夠享受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果, 維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定, 實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義[18]。這種公共性從根本上決定了扶貧必須以公共價(jià)值為目標(biāo)。公共價(jià)值是與個(gè)體或私域價(jià)值相對(duì)應(yīng)的范疇, 是由公共偏好決定的, 由服務(wù)、公平、結(jié)果、信任和合法性等要素構(gòu)成, 是“通過(guò)由政治家、官員和社會(huì)群體參與的社會(huì)的與政治的互動(dòng)得到確認(rèn)”[19]和相對(duì)于公民的主觀滿足感而言的價(jià)值體。對(duì)扶貧的考量不能單純的局限于是否實(shí)現(xiàn)了效率等狹隘性目標(biāo), 而應(yīng)定位于是否創(chuàng)造了公共價(jià)值, 應(yīng)該“通過(guò)尋找公共價(jià)值來(lái)定義公共干預(yù)”[20], 應(yīng)該致力于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)結(jié)果的提高和服務(wù)、公平、信任和合法性等要素存量的增加。較之于扶貧目標(biāo), 扶貧主體、扶貧資源、扶貧機(jī)制屬于工具范疇, 因而可以根據(jù)具體的社會(huì)情境和治理模式進(jìn)行靈活的多樣選擇。這種根本目標(biāo)和工具的關(guān)系決定了我國(guó)貧困治理必須以公共價(jià)值來(lái)統(tǒng)領(lǐng)因工具選擇不同而產(chǎn)生的多元價(jià)值的整合問(wèn)題。
2.公共價(jià)值并不排斥私人價(jià)值等多元價(jià)值, 相反, 公共價(jià)值可以通過(guò)整合私人價(jià)值而形成農(nóng)村貧困治理領(lǐng)域中多元主體協(xié)同局面。農(nóng)村貧困治理范式變遷的內(nèi)核在于多元主體間的利益聯(lián)接與分配格局的變化。具體而言, 政府主導(dǎo)范式之所以屬于供給主導(dǎo)型制度變遷范疇, 乃是由于這種貧困治理范式“可以純粹因在不同選民集團(tuán)之間對(duì)現(xiàn)有收入進(jìn)行再分配而發(fā)生”[21]。其利益分配通過(guò)政府命令、政策等強(qiáng)制性手段來(lái)進(jìn)行, 利益分配范圍局限于政府與貧困戶/村之間。當(dāng)政府補(bǔ)貼和農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化等條件使得農(nóng)業(yè)企業(yè)由虧轉(zhuǎn)盈時(shí), 農(nóng)業(yè)企業(yè)等市場(chǎng)主體參與扶貧的積極性便被“撬動(dòng)”了, 即市場(chǎng)主體獲得了“在原有制度安排下無(wú)法得到的獲利機(jī)會(huì)”[21], 在追求利潤(rùn)的同時(shí)提升了扶貧效果, 實(shí)現(xiàn)了多元主體的共贏。因此, 傳統(tǒng)的公私二元對(duì)立范式在推進(jìn)農(nóng)村貧困治理范式轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中解釋力失效。公共價(jià)值恰好提供了相應(yīng)的解釋力, “無(wú)論以哪個(gè)主體來(lái)開(kāi)拓公共性都不能像以前那樣通過(guò)犧牲‘私’來(lái)構(gòu)筑‘公’, 而是要活用‘私’, 通過(guò)‘私’的參加來(lái)開(kāi)拓‘公’”[22]。
3.公共價(jià)值旨在為貧困治理中的多元主體提供一個(gè)行為框架, 多元主體在此框架內(nèi)追求其異質(zhì)化價(jià)值目標(biāo)。從實(shí)踐基礎(chǔ)來(lái)看, 公共價(jià)值以網(wǎng)絡(luò)治理為實(shí)踐基礎(chǔ), 且更加強(qiáng)調(diào)公民的主體地位, 更加強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)和社會(huì)的有機(jī)統(tǒng)一而非二元對(duì)立, 因而與貧困治理的公共治理范式相一致。公共價(jià)值管理代表了“一種既是后官僚的, 又是后競(jìng)爭(zhēng)性的思維方式, 其允許我們從曾在新公共管理時(shí)代占據(jù)統(tǒng)治地位的狹隘的市場(chǎng)與政府失靈途徑中跳出來(lái);一種新的思考政府活動(dòng)、政策制定和服務(wù)遞送等的范式, 其將對(duì)公共管理者產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響” [23]。從價(jià)值導(dǎo)向來(lái)看, 公共價(jià)值主張多元價(jià)值要素的整合, 認(rèn)為民主與效率是伙伴關(guān)系, 有助于整合貧困治理過(guò)程中的多元價(jià)值?！肮补芾碚呙媾R的一個(gè)重要挑戰(zhàn)就是使公眾參與到關(guān)于他們偏好的探討過(guò)程之中, 并且在一定程度上對(duì)選擇進(jìn)行商議。……因?yàn)樘綄す财檬且粋€(gè)復(fù)雜的對(duì)話過(guò)程, 所以分配效率和民主是合作伙伴的關(guān)系, 而不是被平衡的對(duì)象。更為重要的是, 技術(shù)效率不能依靠轉(zhuǎn)交給官僚們或管理者們來(lái)實(shí)現(xiàn)。其關(guān)鍵在于學(xué)習(xí)交流, 共同尋找解決問(wèn)題的辦法。并且, 找到最好的做事方法也包含著民主過(guò)程”[24]。
概言之, “產(chǎn)業(yè)”是工具, “扶貧”是目標(biāo), “精準(zhǔn)”是要求, “扶貧”的公共性特質(zhì)決定了產(chǎn)業(yè)扶貧必須以公共價(jià)值為目標(biāo), “產(chǎn)業(yè)”所追求的效率必須以公共價(jià)值為引領(lǐng)。
(二) 強(qiáng)化支持:以平臺(tái)構(gòu)建促進(jìn)多元主體協(xié)同
如前所述, 農(nóng)村貧困治理范式由政府主導(dǎo)范式經(jīng)由市場(chǎng)主導(dǎo)范式向未來(lái)的公共治理范式轉(zhuǎn)型, 實(shí)質(zhì)上是農(nóng)村扶貧制度由供給主導(dǎo)型制度變遷向需求主導(dǎo)型制度變遷演化的歷程, 形式上是扶貧主體由原先的政府壟斷到當(dāng)今的多元協(xié)同。在此前提下, 如何將市場(chǎng)組織和社會(huì)組織參與扶貧的需求有序、有效納入扶貧實(shí)踐中是農(nóng)村扶貧范式能否成功轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。要解決這一問(wèn)題, 必須構(gòu)建協(xié)同平臺(tái)。建構(gòu)主體方面, 市場(chǎng)組織的逐利本性、扶貧在本質(zhì)上的公共屬性、社會(huì)組織的脆弱性等因素決定了平臺(tái)建構(gòu)應(yīng)該由政府來(lái)承擔(dān)。建構(gòu)內(nèi)容方面, 平臺(tái)構(gòu)建主要包括“軟”平臺(tái)和“硬”平臺(tái)。“軟”平臺(tái)主要指制度平臺(tái)。通過(guò)這一平臺(tái)為多元主體提供參與機(jī)會(huì), 協(xié)調(diào)和整合多元主體, 界定各主體的權(quán)利邊界, 規(guī)制各主體行為, 規(guī)定資源分配和利益分配模式, 形成穩(wěn)定的預(yù)期和認(rèn)知模式, 保障貧困治理的公共價(jià)值屬性, 提升扶貧效率。例如, 各種社會(huì)組織和公益組織在解決扶貧“最后一公里”問(wèn)題中至關(guān)重要, 但卻處于“集體缺席”狀態(tài)。部分原因在于當(dāng)前政府倡導(dǎo)的社會(huì)扶貧制度設(shè)計(jì)是以扶貧組織有自身資源, 能夠投入自身資源, 尤其是財(cái)政資源為前提的。而這些社會(huì)組織和公益組織往往缺乏資源, 尤其是財(cái)政資源 (以公益性籌款為主) 。部分原因在于扶貧資源主要走政府主導(dǎo)的財(cái)政和信貸資金管理途徑, 削弱了利用政府資源 (尤其是財(cái)政資源) 撬動(dòng)社會(huì)資源參與扶貧的效應(yīng)。例如, 扶貧項(xiàng)目建設(shè)通過(guò)政府招標(biāo)采購(gòu)進(jìn)行, 只有具備相關(guān)資質(zhì)的主體才能投標(biāo), 而社會(huì)組織和公益組織往往不具備相應(yīng)的資質(zhì), 這樣導(dǎo)致中標(biāo)主體多為市場(chǎng)主體, 而他們只關(guān)心扶貧項(xiàng)目完成狀況而不關(guān)心扶貧項(xiàng)目所帶來(lái)的扶貧效應(yīng)。再比如, 扶貧資金尚未向社會(huì)組織開(kāi)放, 這直接導(dǎo)致社會(huì)組織和公益組織被排斥在扶貧之外, 難以充分發(fā)揮這些組織所具備的人力資源和專(zhuān)業(yè)技術(shù)資源在解決“最后一公里”問(wèn)題中的優(yōu)勢(shì), 更難以發(fā)揮這些資源所具有的“撬動(dòng)”效應(yīng)。正如學(xué)者汪三貴所認(rèn)為的:“我國(guó)扶貧投資效率低的深層原因是過(guò)分依賴政府體制和系統(tǒng)來(lái)傳遞和管理扶貧資源。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看, 中國(guó)扶貧的理想模式是政府提供扶貧資金, 而資金的傳遞和管理應(yīng)該主要由農(nóng)民自己的組織和專(zhuān)業(yè)性的民間機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)”[18]。“硬”平臺(tái)主要指貧困治理公共服務(wù)平臺(tái)。通過(guò)這一平臺(tái), 一方面可以整合扶貧資源, 對(duì)接幫扶需求, 實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧, 提高扶貧資源利用效率;另一方面可以促進(jìn)扶貧信息和資源共享, 克服扶貧的碎片化問(wèn)題, 更好地促進(jìn)多元主體之間的協(xié)同。
(三) 構(gòu)筑條件:以公共能力建設(shè)來(lái)支撐多元行為邏輯整合
以公共價(jià)值來(lái)整合多元價(jià)值需要公共能力建設(shè)作為條件支撐。公共能力建設(shè)旨在糾正貧困治理尤其是產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中的主體關(guān)系狀態(tài)失衡與貧困農(nóng)戶被排斥問(wèn)題。通過(guò)公共能力建設(shè), 可以有效解決精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域貧困農(nóng)民主體性缺失問(wèn)題[25]。公共能力建設(shè)以“合作治理”為理念, 強(qiáng)調(diào)包容性共識(shí)、權(quán)力和資源的公平分配;強(qiáng)調(diào)公民本位, 認(rèn)為扶貧問(wèn)題及其解決方案應(yīng)該由理性建構(gòu)向社會(huì)建構(gòu)轉(zhuǎn)型;強(qiáng)調(diào)強(qiáng)權(quán)賦能, 主張?zhí)嵘嘣黧w尤其是貧困群體的參與能力, 優(yōu)化其治理行為, 重塑治理過(guò)程。公共能力建設(shè)主要包括個(gè)體能力建設(shè)、組織能力建設(shè)和環(huán)境能力建設(shè)。個(gè)體能力主要指貧困人口參與貧困治理過(guò)程的能力, 旨在鞏固貧困人口在貧困治理過(guò)程中的基礎(chǔ)與主體地位, 解決貧困人口因自身原因?qū)е碌膮⑴c不力問(wèn)題。組織能力建設(shè)主要指通過(guò)提升政府、村民委員會(huì)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織等組織的能力來(lái)建構(gòu)貧困治理過(guò)程中多元主體間的協(xié)同合作機(jī)制, 在貧困治理能力建設(shè)體系中處于中樞地位, 承上銜接環(huán)境能力建設(shè), 啟下銜接個(gè)體能力建設(shè), 能夠提供平臺(tái)支持, 解決貧困人口等主體建設(shè)性參與依托虛化、過(guò)程管理水平偏低、支持系統(tǒng)不完善等問(wèn)題。其核心要素在于:一是建立公平、負(fù)責(zé)和透明的參與式?jīng)Q策過(guò)程以促進(jìn)多元主體間的公共協(xié)商, 進(jìn)而促進(jìn)貧困問(wèn)題與治理方案的社會(huì)建構(gòu)而非政府建構(gòu)或市場(chǎng)建構(gòu)。通過(guò)貧困治理方案的社會(huì)建構(gòu)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目與貧困人口所處社會(huì)環(huán)境的深度融合, 解決扶貧項(xiàng)目持續(xù)性差的問(wèn)題。二是提升多元主體間的伙伴關(guān)系管理能力以協(xié)調(diào)合作網(wǎng)絡(luò)、維護(hù)信任關(guān)系、確保目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的實(shí)現(xiàn)依賴于以貧困主體為核心的多元主體協(xié)同機(jī)制, 因而必須建構(gòu)良好的伙伴關(guān)系管理能力。三是評(píng)估能力以評(píng)估監(jiān)控協(xié)同績(jī)效和改善合作系統(tǒng)。環(huán)境能力建設(shè)主要指創(chuàng)設(shè)和維護(hù)良好的扶貧環(huán)境, 尤其是村莊環(huán)境。例如, 貧困人口精神與理念的轉(zhuǎn)變、村莊社會(huì)資本和公共性存量的增加等。
作者簡(jiǎn)介： 翟軍亮 (1986-) , 男, 中國(guó)礦業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授, 碩士生導(dǎo)師, 博士, 主要研究方向?yàn)楣矁r(jià)值與產(chǎn)業(yè)扶貧、鄉(xiāng)村治理。
基金： 國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目 (17CGL067) ;國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目 (14BKS092); 教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目 (15YJCZH216);
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2019年04期
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