“一線四類人，兜防加挺監(jiān)”
——概論相對(duì)貧困治理
扶貧政策不是貧困戶的福利，而是社會(huì)主義制度的一種紅利。
扶貧工作是促進(jìn)社會(huì)公平的正義行動(dòng)。只要我國(guó)還處于社會(huì)主義初級(jí)階段，發(fā)展的不平衡不充分問題就始終存在，作為促進(jìn)社會(huì)公平的正義行動(dòng)——扶貧工作就決不能終止。因此，扶貧工作必然與社會(huì)主義初級(jí)階段相始終。
作為全面建成小康社會(huì)底線任務(wù)和標(biāo)志性指標(biāo)的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，僅僅是扶貧工作階段性的重點(diǎn)戰(zhàn)役，實(shí)現(xiàn)的是兩個(gè)階段性的重點(diǎn)戰(zhàn)役目標(biāo)：一是現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下所有貧困人口全部脫貧，解決好絕對(duì)貧困問題；二是貧困縣全部摘帽，解決好區(qū)域性整體貧困問題。全面小康社會(huì)的建成，并不意味著扶貧工作的結(jié)束，僅僅標(biāo)志著扶貧工作的階段性重大轉(zhuǎn)型：即由絕對(duì)貧困治理階段轉(zhuǎn)入相對(duì)貧困治理階段。
我們?cè)谡J(rèn)識(shí)“貧困”問題上可以同時(shí)存在“絕對(duì)貧困”和“相對(duì)貧困”這兩個(gè)概念，但在絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困的治理上應(yīng)該有先后次序之別。
從理論上講，“貧”與“困”在本質(zhì)上略有區(qū)別，絕對(duì)貧困主要表現(xiàn)為基本生存條件缺乏，凸顯為“貧”的特征，所以絕對(duì)貧困治理一般是從保障基本生存出發(fā)，從而體現(xiàn)出“扶貧”特征；而相對(duì)貧困更凸顯“困”的特征，因而相對(duì)貧困治理一般是從緩解發(fā)展困境出發(fā)，從而體現(xiàn)出“解困”特征。可以說，絕對(duì)貧困治理直接事關(guān)人的生存，相對(duì)貧困治理間接事關(guān)人的生存，我們必須區(qū)分輕重緩急，在絕對(duì)貧困現(xiàn)象尚未有效消除之前，談相對(duì)貧困治理則為時(shí)過早，絕對(duì)貧困治理與相對(duì)貧困治理兩者在時(shí)空上一般不應(yīng)當(dāng)交叉，相對(duì)貧困治理必須以絕對(duì)貧困的有效治理為基礎(chǔ)和前提。在有效消除絕對(duì)貧困現(xiàn)象之后，由于家庭收入和剛性開支始終都是一個(gè)變量，某些家庭極有可能由于某種原因發(fā)生家庭經(jīng)濟(jì)狀況回落現(xiàn)象，若不出手相幫則已經(jīng)擺脫絕對(duì)貧困的家庭很容易返還到絕對(duì)貧困狀態(tài)，導(dǎo)致相對(duì)貧困治理失去存在的基礎(chǔ)和前提。因此，相對(duì)貧困治理就是在有效消除絕對(duì)貧困現(xiàn)象的基礎(chǔ)上，以嚴(yán)防相對(duì)貧困對(duì)象返回到絕對(duì)貧困狀態(tài)為底線，沿著共同富裕目標(biāo)持續(xù)不斷地有效縮小社會(huì)成員之間的生活水平差距。
從實(shí)踐上講，黨中央在2020年年底前后將適時(shí)宣布打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，向全世界鄭重宣告我國(guó)已經(jīng)全面建成小康社會(huì)，困擾中華民族千百年來的絕對(duì)貧困問題終于歷史性地得到解決，此舉意義極其偉大而深遠(yuǎn)。但是，如果到了2021年年底我們又有很多人都返回到了絕對(duì)貧困狀態(tài)，那黨中央宣布我們已經(jīng)全面建成小康社會(huì)還會(huì)有什么價(jià)值和意義嗎？果真如此的話，我們打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和全面建成小康社會(huì)豈不成了玩笑話？故此，從今往后我們只能嚴(yán)防死守，不得讓任何人返貧！（本文所講的“返貧”和“致貧”都是特指由相對(duì)貧困狀態(tài)返回到絕對(duì)貧困狀態(tài)）。現(xiàn)實(shí)情況必要的話，我們甚至還要打一場(chǎng)“脫貧保衛(wèi)戰(zhàn)”。在絕對(duì)貧困治理下的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是“全面脫貧，一個(gè)不少！”從2021年起，我們在相對(duì)貧困治理過程中無(wú)疑必須始終做到：“返貧致貧，一個(gè)不許！”這就是說，實(shí)踐上同樣需要我們以嚴(yán)防返貧為底線來開展相對(duì)貧困治理。
我國(guó)自2021年起將進(jìn)入相對(duì)貧困治理階段，依據(jù)上述理論原理和實(shí)踐需要，我們應(yīng)該總體上按照“劃定一條線，找準(zhǔn)四類人，兜住兜底的，嚴(yán)防返貧的，挺住變?nèi)醯模O(jiān)測(cè)要變的”這個(gè)基本框架來構(gòu)建相對(duì)貧困治理的長(zhǎng)效機(jī)制。這個(gè)框架簡(jiǎn)稱為：“一線四類人，兜防加挺監(jiān)”。
一、科學(xué)劃定一條“相對(duì)貧困監(jiān)測(cè)線”
相對(duì)貧困問題要遠(yuǎn)比絕對(duì)貧困問題復(fù)雜得多。對(duì)于絕對(duì)貧困問題，我們可以圍繞保障絕對(duì)貧困人口的基本生存條件而絕對(duì)性劃定一條“絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)線”。如果我們繼續(xù)沿用絕對(duì)貧困治理下的定式思維，想要絕對(duì)劃定一條“相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)線”的話，我們將無(wú)法找到答案。因?yàn)?strong>要將相對(duì)問題絕對(duì)化，誰(shuí)也辦不到。目前很多人為之困擾的原因也就是在此。準(zhǔn)確地說，我們要?jiǎng)澏ǖ氖且粭l“相對(duì)貧困監(jiān)測(cè)線”而不是一條“相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)線”。
相對(duì)貧困是指一定行政地域范圍之內(nèi)，相對(duì)于社會(huì)中產(chǎn)家庭來說，一些家庭的財(cái)產(chǎn)和收入還處于相對(duì)貧乏狀態(tài)。就一個(gè)國(guó)家來說，這可以是人口規(guī)模十分龐大的人群，尤其是像我們這樣一個(gè)地域遼闊、人口眾多的且發(fā)展不平衡的泱泱大國(guó)，相對(duì)貧困的人口數(shù)量更是會(huì)大得驚人。
據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的住戶收支調(diào)查，全國(guó)家庭戶樣本自然分成利了五等份，分別是低收入組、中間偏下收入組、中間收入組、中間偏上收入組、高收入組，每等份各占20%. 其中，低收入組和中間偏下收入組戶數(shù)占全部戶數(shù)比重為40%. 根據(jù)2019年相關(guān)數(shù)據(jù)，低收入組和中間偏下收入組共40%家庭戶對(duì)應(yīng)的人口數(shù)為6.1億人，年人均收入為11485元，月人均收入近1000元。其中，低收入組戶月人均收入低于1000元，中間偏下收入組戶月人均收入高于1000元。就全國(guó)目前收入現(xiàn)狀來講，這6.1億人可以都算是處于相對(duì)貧困狀態(tài)。即使我們只把月人均收入低于1000元的低收入組戶2.8億人劃做相對(duì)貧困來治理，我國(guó)國(guó)力也難以承受，實(shí)際上也完全沒有必要。我們只要依據(jù)相對(duì)貧困治理的底線要求，并結(jié)合我們現(xiàn)實(shí)的承受能力，科學(xué)地劃定一條“相對(duì)貧困監(jiān)測(cè)線”。理論上在這條線上和線下都可以有相對(duì)貧困人口，只是輕重程度不同而已。
如何科學(xué)劃定一條“相對(duì)貧困監(jiān)測(cè)線”，應(yīng)著重把握如下幾個(gè)方面：
一是用什么辦法來劃定相對(duì)貧困監(jiān)測(cè)線。按照社會(huì)治理的一般理論來說，無(wú)論社會(huì)如何發(fā)展，總會(huì)有經(jīng)濟(jì)狀況落在最后面的人口，相對(duì)貧困治理理應(yīng)緊緊盯住這落在最后面占當(dāng)?shù)乜側(cè)丝?0%左右的人口，發(fā)達(dá)地區(qū)可適當(dāng)下浮1-2個(gè)百分點(diǎn)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)可適當(dāng)上浮1-2個(gè)百分點(diǎn)。因此，按照當(dāng)?shù)乜倯艏丝诘?0%左右這個(gè)比例，從低收入人口到中間偏下收入人口這個(gè)區(qū)間鎖定相對(duì)貧困監(jiān)測(cè)總?cè)藬?shù)，取其中的家庭年人均收入高位數(shù)為當(dāng)?shù)叵鄬?duì)貧困監(jiān)測(cè)線。
二是按多大行政性地域范圍劃線問題。我國(guó)是一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異很大且人口多達(dá)14億的超大型大國(guó)。以國(guó)家和省市為范圍太大，各地經(jīng)濟(jì)狀況差異明顯，統(tǒng)一劃定難以體現(xiàn)相對(duì)貧困的真實(shí)狀態(tài)；以鄉(xiāng)和村范圍又太小，因而以縣為單位來劃定相對(duì)貧困監(jiān)測(cè)線是比較合適的。
三是由誰(shuí)來具體劃定相對(duì)貧困監(jiān)測(cè)線問題。既然以縣為單位來劃定相對(duì)貧困監(jiān)測(cè)線較合適，那么由縣級(jí)黨委政府劃定相對(duì)貧困監(jiān)測(cè)線就是理所當(dāng)然了。應(yīng)區(qū)別于脫貧攻堅(jiān)的“中央統(tǒng)籌，省負(fù)總責(zé)，市縣落實(shí)”的管理體制機(jī)制，建立起“中央統(tǒng)籌，省市指導(dǎo)，縣負(fù)總責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實(shí)”的管理體制和機(jī)制。省市可以針對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，區(qū)分三類不同縣市出臺(tái)相對(duì)應(yīng)的控制性指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。
二、準(zhǔn)確監(jiān)測(cè)識(shí)別“四類人群”
區(qū)別于絕對(duì)貧困治理時(shí)期對(duì)于絕對(duì)貧困對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別，在相對(duì)貧困監(jiān)測(cè)線以下，我們需要城鄉(xiāng)統(tǒng)籌又略有差異，以家庭為基本單位，準(zhǔn)確監(jiān)測(cè)識(shí)別以下四類人群：
第一類是無(wú)勞動(dòng)能力的兜底人群（剛性保障對(duì)象）。對(duì)于無(wú)勞動(dòng)能力家庭來說，其生活狀況只可能依靠國(guó)家政策兜底來維持。對(duì)于無(wú)勞動(dòng)能力家庭的識(shí)別，過往以來我們已經(jīng)有了一整套行之有效的識(shí)別辦法，在新時(shí)期完全可以繼續(xù)沿用。劃線操作辦法總體上是按照絕對(duì)貧困線與最低生活保障線“兩線合一”而確定。比如湖南2020年的標(biāo)準(zhǔn)為年人均收入4000元。
第二類是高風(fēng)險(xiǎn)返貧人群（紅色預(yù)警對(duì)象）。這一類人群大體上由目前我們已經(jīng)掌握的三種家庭構(gòu)成：一種是現(xiàn)階段通過部分兜底而脫貧的家庭，另一種是脫貧攻堅(jiān)時(shí)期建檔立卡已經(jīng)脫貧但返貧風(fēng)險(xiǎn)高的家庭，還有一種就是脫貧攻堅(jiān)時(shí)期并未建檔立卡但致貧風(fēng)險(xiǎn)高的家庭。識(shí)別人數(shù)總體上不得少于我們現(xiàn)階段已經(jīng)掌握的人數(shù)。劃線操作辦法，主要是結(jié)合防止返貧人數(shù)規(guī)模的現(xiàn)實(shí)需要、家庭財(cái)產(chǎn)及收入狀況、及其“三保障”現(xiàn)實(shí)狀況，自絕對(duì)貧困線收入線為起點(diǎn)，適當(dāng)劃定一個(gè)收入?yún)^(qū)間線。比如湖南的某些縣份可以按照家庭年人均收入?yún)^(qū)間4000元--6000元左右劃定。具體識(shí)別程序依然可以參照現(xiàn)有的建檔立卡貧困戶識(shí)別程序進(jìn)行。
第三類是低風(fēng)險(xiǎn)返貧人群（黃色預(yù)警對(duì)象）。這一類人群的表現(xiàn)主要是收入水平雖然高于第一類和第二類人群，但收入總體水平并不高，或者收入來源還不夠穩(wěn)定，同時(shí)家庭剛性開支在總收入中占比較大，在“三保障”的某個(gè)方面家庭自理明顯吃力，生活質(zhì)量呈下降趨勢(shì)。有的家庭財(cái)產(chǎn)可能因不可抗力因素突遭較大損失等等。若不及時(shí)出手幫扶，就會(huì)有變成高風(fēng)險(xiǎn)返貧對(duì)象的可能。識(shí)別人數(shù)規(guī)模應(yīng)該比第二類人數(shù)規(guī)模要大。劃線操作辦法，主要是根據(jù)本縣相對(duì)貧困治理實(shí)際需要，自高風(fēng)險(xiǎn)返貧人群家庭年人均收入?yún)^(qū)間上位收入線起，合理劃定一個(gè)收入?yún)^(qū)間線。比如湖南某些縣份可以按照家庭年人均收入?yún)^(qū)間6000元左右--8000元左右劃定。具體識(shí)別程序可以參照現(xiàn)有的建檔立卡貧困戶識(shí)別程序簡(jiǎn)化進(jìn)行。
第四類是收入動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警人群。此類人群即在相對(duì)貧困監(jiān)測(cè)線以下的整體人口中除去前述三類人之后而剩下的人群。此類人群的收入?yún)^(qū)間劃定，是自低風(fēng)險(xiǎn)返貧人群家庭年人均收入?yún)^(qū)間上位收入線起，至本縣相對(duì)貧困監(jiān)測(cè)線止。此類人群只需實(shí)施監(jiān)測(cè)備案登記，無(wú)需按照第二類或第三類人群到戶經(jīng)程序識(shí)別。基于易地扶貧搬遷對(duì)象的特殊性，至少近5年內(nèi)全部要專項(xiàng)納入，并進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)測(cè)。
三、以嚴(yán)防返貧為底線，“兜防加挺監(jiān)”分類施策
徹底弄清了相對(duì)貧困治理“返貧致貧，一個(gè)不許”的這個(gè)底線要求，確立相對(duì)貧困治理的長(zhǎng)效機(jī)制就有了根本依據(jù)，有關(guān)工作思路也就迎刃而解：那就是緊緊圍繞“返貧致貧，一個(gè)不許”這個(gè)工作目標(biāo)，找準(zhǔn)四類人分類施策，兜住兜底的，嚴(yán)防返貧的，挺住變?nèi)醯模O(jiān)測(cè)要變的。這四種方法簡(jiǎn)稱為“兜防加挺監(jiān)”。
兜住兜底的，就是要對(duì)無(wú)勞動(dòng)能力的兜底人群（剛性保障對(duì)象），根據(jù)其基本生活實(shí)際需要實(shí)行剛性化保障。保障資金和物資來源要有制度剛性，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)要緊貼實(shí)際需要，發(fā)放過程要安全及時(shí)，發(fā)放對(duì)象不得有遺漏。具體業(yè)務(wù)工作可在扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下交由民政部門負(fù)責(zé)落實(shí)。
嚴(yán)防返貧的，就是要對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)返貧人群（紅色預(yù)警對(duì)象），用與脫貧攻堅(jiān)一樣的措施和力度綜合施力，嚴(yán)防死守，不得讓任何一個(gè)人返貧致貧。這一部分對(duì)象繼續(xù)適用現(xiàn)在“脫貧不脫政策”的要求，在“三保障”及時(shí)到位的基礎(chǔ)上，大力鞏固和提升其家庭收入能力，尤其要針對(duì)現(xiàn)階段通過部分兜底措施而脫貧的家庭，努力幫助他們盡可能早地?cái)[脫對(duì)部分兜底措施的依賴性，爭(zhēng)取早日跳出相對(duì)貧困監(jiān)測(cè)范圍，步入較高收入家庭行列。對(duì)此類對(duì)象應(yīng)該繼續(xù)實(shí)行結(jié)對(duì)幫扶，可以實(shí)行一年一評(píng)估，動(dòng)態(tài)管理。
挺住變?nèi)醯?strong>，就是要對(duì)低風(fēng)險(xiǎn)返貧人群（黃色預(yù)警對(duì)象），主要從力挺增加其家庭收入入手，同時(shí)排查其在“三保障”方面某一項(xiàng)上的剛性開支困難并予以重點(diǎn)解決，有效阻止他們變成高風(fēng)險(xiǎn)返貧對(duì)象。針對(duì)此類對(duì)象收入總體水平并不高且家庭剛性開支在總收入中占比較大的特點(diǎn)，增收與節(jié)支兩個(gè)方面的幫扶措施都要有。對(duì)此類對(duì)象可不再安排結(jié)對(duì)幫扶，但可安排相關(guān)聯(lián)系人。應(yīng)該實(shí)行一年一評(píng)估，動(dòng)態(tài)管理。
監(jiān)測(cè)要變的，就是要對(duì)收入動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警人群（動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)對(duì)象）的家庭收入狀況進(jìn)行定期的監(jiān)測(cè)，可以每季度監(jiān)測(cè)一次，每半年評(píng)估一次。依據(jù)評(píng)估結(jié)果，對(duì)于家庭收入增長(zhǎng)超過相對(duì)貧困監(jiān)測(cè)線的對(duì)象調(diào)整出監(jiān)測(cè)范圍；對(duì)于家庭收入下降到有返貧風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)象，區(qū)分不同程度及時(shí)納入紅色預(yù)警對(duì)象或黃色預(yù)警對(duì)象實(shí)施幫扶。
四、適當(dāng)轉(zhuǎn)換工作方式和目標(biāo)要求
習(xí)近平總書記指出：“要針對(duì)主要矛盾的變化，理清工作思路，推動(dòng)減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，統(tǒng)籌納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立長(zhǎng)短結(jié)合、標(biāo)本兼治的體制機(jī)制。”從前文我們已經(jīng)知道，下一步扶貧工作的主要矛盾已變?yōu)椤胺地毰c嚴(yán)防返貧”。扶貧工作轉(zhuǎn)入相對(duì)貧困治理，要注意以下幾個(gè)轉(zhuǎn)變：
一是扶貧工作態(tài)勢(shì)由超常規(guī)的急就式逐步轉(zhuǎn)型為常態(tài)化的持久式。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是短時(shí)間超常規(guī)的應(yīng)急辦法，適用于絕對(duì)貧困治理；相對(duì)貧困治理理應(yīng)步入長(zhǎng)短結(jié)合、標(biāo)本兼治的持久化常態(tài)。
二是扶貧工作責(zé)任由考核地方黨委政府的主體責(zé)任將轉(zhuǎn)換為考核地方黨委政府的部門工作責(zé)任。但有一點(diǎn)必須強(qiáng)調(diào)，在“返貧致貧，一個(gè)不許”這條底線問題上，應(yīng)該按照我們過去抓計(jì)劃生育一樣的要求，實(shí)行“返貧致貧，一票否決制”。
三是在人員力量投入上由短時(shí)間舉全黨全國(guó)之力的大兵團(tuán)作戰(zhàn)轉(zhuǎn)換為常態(tài)下根據(jù)實(shí)際需要的小分隊(duì)行動(dòng)。一般情況下，只需向鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)派出人數(shù)若干的鄉(xiāng)村扶貧工作隊(duì)即可，返貧風(fēng)險(xiǎn)對(duì)象多的村應(yīng)該繼續(xù)派駐村工作隊(duì)，隊(duì)長(zhǎng)仍可任村支部第一書記。
四是在扶貧資金的投入上由超大規(guī)模的涉農(nóng)資金整合投入，轉(zhuǎn)變?yōu)楦鶕?jù)實(shí)際需要年度預(yù)算安排和按適當(dāng)比例計(jì)提扶貧基金的方式進(jìn)行，原則就是“量力而行，盡力而為”。要改變過去對(duì)于扶貧資金使用上“有錢用到無(wú)錢止”的年度管理要求，可以縣為單位建立并管好用好綜合性扶貧基金。
五是不應(yīng)該再有“貧困縣、貧困村”等扶貧區(qū)域概念，過去的“貧困縣、貧困村”可以根據(jù)實(shí)際需要成建制轉(zhuǎn)變?yōu)椤班l(xiāng)村振興重點(diǎn)縣、重點(diǎn)村”，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)銜接。
六是鼓勵(lì)適度打破行政村概念，按照“支部建在扶貧產(chǎn)業(yè)鏈上”的方式，在新型經(jīng)濟(jì)合作組織中建立好黨組織，可跨村吸納相對(duì)貧困家庭參股或投工投勞，讓這種新型黨支部成為相對(duì)貧困治理工作落地的重要載體。
七是扶貧工作由重點(diǎn)在農(nóng)村展開轉(zhuǎn)變?yōu)?strong>城鄉(xiāng)統(tǒng)籌開展，相對(duì)貧困監(jiān)測(cè)線是同一條線，但在監(jiān)測(cè)識(shí)別四類人的標(biāo)準(zhǔn)上應(yīng)該依據(jù)實(shí)際情況區(qū)別城鄉(xiāng)可以略有差異。
八是突出強(qiáng)化扶貧工作的前瞻性和時(shí)效性，采用“微網(wǎng)格化黨員聯(lián)系”不失為一種有效辦法。相對(duì)貧困治理重在防止返貧，要在“返貧”發(fā)生前事前作為而不是事后作為，因而加強(qiáng)事前研判十分重要，及時(shí)發(fā)現(xiàn)，及時(shí)出手。
治理相對(duì)貧困對(duì)于我們來說還是個(gè)嶄新課題，以上只是依據(jù)相關(guān)原理對(duì)相對(duì)貧困治理的要點(diǎn)作了一些理論上的分析和推斷，還有待在下一步的實(shí)際工作中去進(jìn)一步驗(yàn)證。
作者為湖南省扶貧辦法規(guī)處處長(zhǎng)
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
