——國(guó)家自主性的視角
精準(zhǔn)扶貧中的國(guó)家自主性是中國(guó)式貧困治理成功的制度密碼。然而在精準(zhǔn)扶貧中，同時(shí)存在因國(guó)家過度運(yùn)用工具理性的政策手段提升自主性，導(dǎo)致官員形式化應(yīng)付、數(shù)據(jù)俘獲治理、“交換式”干群關(guān)系等消解國(guó)家治理有效性和公共性的問題。精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中的工具主義僭越和協(xié)同治理缺失是國(guó)家自主性流失和貧困治理績(jī)效縮水的主要原因。從國(guó)家與社會(huì)嵌入?yún)f(xié)同的視角，形塑基層官員的責(zé)任政治觀念，構(gòu)建政府組織內(nèi)部跨部門協(xié)同機(jī)制，探尋政府與企業(yè)、貧困戶之間伙伴式協(xié)作機(jī)制的創(chuàng)新是解決問題的可行辦法。
一、引言
中共中央、國(guó)務(wù)院于2015年11月29日頒布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，將精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧作為貧困治理的基本方略。當(dāng)時(shí)扶貧政策實(shí)施中面臨的最大問題是技術(shù)性難題，即如何精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶并在此基礎(chǔ)上實(shí)施“精準(zhǔn)滴灌”。經(jīng)過近五年的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，國(guó)家主導(dǎo)的貧困治理模式在相對(duì)較短時(shí)間內(nèi)取得了顯著的扶貧效果，但同時(shí)各級(jí)政府也不得不面對(duì)貧困治理邊際效益遞減的現(xiàn)實(shí)。當(dāng)下包括理論研究者、基層管理者在內(nèi)的各界人士都認(rèn)識(shí)到單純的技術(shù)性對(duì)策并不能很好地解決精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施過程中面臨的復(fù)雜性基層治理難題，反而會(huì)導(dǎo)致各種形式主義應(yīng)付的問題。由此，一些學(xué)者跳出具體治理機(jī)制的藩籬，從多維理論視角進(jìn)行反思。如以方菲、張恩健等為代表的學(xué)者從倫理視角映照出精準(zhǔn)扶貧政策過程中工具主義僭越帶來的治理失效和價(jià)值缺失，但是在具體的解決方法上則討論較少。還有一些學(xué)者從結(jié)構(gòu)和組織制度層面解析問題產(chǎn)生的原因。如曹志立和孫德從治理結(jié)構(gòu)的角度審視精準(zhǔn)脫貧中的數(shù)字依賴、政府行為選擇短期化等困境。王慧博從壓力型體制下的地方政治治理模式等制度性原因挖掘扶貧治理中的形式主義問題。吳高輝從官員技術(shù)問題中的治理環(huán)境和結(jié)構(gòu)因素視角分析中國(guó)精準(zhǔn)扶貧中的形式主義悖論。上述的結(jié)構(gòu)和組織制度視角分析精準(zhǔn)地抓住了貧困治理中形式主義產(chǎn)生的根源，對(duì)于現(xiàn)實(shí)問題的解決具有很大的指導(dǎo)意義。但是，我們認(rèn)為這些還不夠。“過程連接結(jié)構(gòu)與行動(dòng)。” 在結(jié)構(gòu)分析的同時(shí)進(jìn)行過程分析才能更貼近貧困治理運(yùn)行的實(shí)際，才能分析出產(chǎn)生形式主義問題的深層邏輯。為此，本文在借鑒以往學(xué)者研究成果的基礎(chǔ)上，用國(guó)家自主性理論來分析精準(zhǔn)扶貧過程中的扶貧機(jī)制間關(guān)系失調(diào)問題，并從國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)嵌入、建構(gòu)國(guó)家基礎(chǔ)型權(quán)力的視角提出對(duì)策，以就教于方家。
本文使用的經(jīng)驗(yàn)材料來自筆者兩次就精準(zhǔn)扶貧政策運(yùn)行過程進(jìn)行的調(diào)研。其中，2019年1月在S省H縣調(diào)研8天，2019年2月在S省P縣調(diào)研12天。調(diào)研期間筆者對(duì)多位駐村第一書記、駐村幫扶隊(duì)員、主管扶貧的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村組干部和村里的老黨員進(jìn)行了深度訪談，并詳細(xì)查看了P縣X村的扶貧檔案材料、S省H縣扶貧辦公共郵箱中的來往郵件和流程以及部分公開的文件資料。通過深度參與式調(diào)研，筆者加深了對(duì)當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中政策異化現(xiàn)象的了解和認(rèn)識(shí)。
二、分析框架：嵌入式國(guó)家自主性與精準(zhǔn)扶貧的運(yùn)行機(jī)理
馬克斯·韋伯指出：“國(guó)家者，就是一個(gè)在某固定疆域內(nèi)肯定了自身對(duì)武力之正當(dāng)使用的壟斷權(quán)利的人類共同體。” 國(guó)家是人們?nèi)粘Ｉ钪刃虻倪壿嬊疤帷Ｒ粋€(gè)擁有強(qiáng)大滲透、汲取、規(guī)制和再分配能力的國(guó)家治理體系能為生活于其中的人民提供行動(dòng)的穩(wěn)定預(yù)期和持久的安全感。現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的主要目的是建設(shè)一個(gè)強(qiáng)有力的、能對(duì)普通民眾和社會(huì)利益集團(tuán)進(jìn)行廣泛動(dòng)員和有效規(guī)約的政府治理體系。20世紀(jì)70年代中后期，西方興起的“回歸國(guó)家”學(xué)派以“國(guó)家-社會(huì)”關(guān)系為分析視角，以“國(guó)家自主性”為核心概念，提出重新重視“國(guó)家”作為一種獨(dú)立的力量在社會(huì)發(fā)展中的角色和行為。以斯考切波和諾德林格為代表的“國(guó)家中心主義”理論家主要從國(guó)家相對(duì)于社會(huì)的隔離程度和隔離機(jī)制來界定國(guó)家自主性。諾德格林提出，民主國(guó)家不僅經(jīng)常自主，以致它有序地遵循自己偏好行動(dòng)，而且甚至當(dāng)它的偏好與公民社會(huì)中最強(qiáng)勢(shì)的個(gè)別團(tuán)體的要求存在分歧時(shí)，它也是如此顯著地自主行動(dòng)。相反，以埃文斯、米格代爾為代表的學(xué)者則認(rèn)為國(guó)家是“社會(huì)中的國(guó)家”。他們將嵌入機(jī)制作為審視國(guó)家自主性的重要抓手，更加關(guān)注國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)中的國(guó)家能力的動(dòng)態(tài)變化。埃文斯以東亞發(fā)展型國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)提出“嵌入式自主性”（embedded autonomy）的概念。埃文斯提出：“國(guó)家是建立在一套具體的社會(huì)關(guān)系中的，這些關(guān)系把國(guó)家與社會(huì)鑲嵌在一起，并為目標(biāo)和政策的持續(xù)談判和重新談判提供制度化的渠道。只有當(dāng)嵌入性和自主性結(jié)合在一起時(shí)，一個(gè)國(guó)家才能被稱為發(fā)展型國(guó)家。”
從“把國(guó)家找回來”到“把國(guó)家找回來，但不踢走社會(huì)”，“回歸國(guó)家”學(xué)派的理論家們引領(lǐng)了人們對(duì)于國(guó)家自主性理論的認(rèn)識(shí)變遷。然而，人們對(duì)于國(guó)家自主性的現(xiàn)實(shí)感受可能具有雙重面向：一方面，國(guó)家力量強(qiáng)大，人們通過主動(dòng)或被動(dòng)參與國(guó)家制度的運(yùn)行過程，能充分體會(huì)到規(guī)制與約束的國(guó)家性力量；另一方面，國(guó)家力量孱弱，政策制定者在動(dòng)員民眾遵守國(guó)家制度、落實(shí)國(guó)家政策過程中感到一種無(wú)形的力量在弱化和轉(zhuǎn)化著國(guó)家力量。“國(guó)家正如投入小池塘的巨石：它們?cè)诔孛娴拿總€(gè)角落都泛起了漣漪，卻抓不住一條小魚。”由此，國(guó)家自主性的彰顯與實(shí)踐顯示出兩種不同類型的國(guó)家權(quán)力。英國(guó)學(xué)者邁克爾·曼把國(guó)家權(quán)力分為專斷型權(quán)力（despotic power）和基礎(chǔ)型權(quán)力（infrastructural power）。國(guó)家的專斷型權(quán)力，指國(guó)家精英可以在不必與社會(huì)各集團(tuán)進(jìn)行例行化、制度化的討價(jià)還價(jià)的前提下自行行動(dòng)的范圍；國(guó)家的基礎(chǔ)型權(quán)力，指的是國(guó)家事實(shí)上滲透社會(huì)，在其統(tǒng)治的領(lǐng)域內(nèi)有效貫徹其政治決策的能力。專斷型權(quán)力越強(qiáng)的國(guó)家對(duì)社會(huì)的控制越強(qiáng)。然而，這并不意味著國(guó)家力量的強(qiáng)大，而恰恰可能是國(guó)家失敗的源頭。維斯和霍布森指出，國(guó)家基礎(chǔ)型權(quán)力嵌入社會(huì)主要體現(xiàn)為滲透力量、汲取力量和協(xié)商力量。借鑒上述兩位學(xué)者的理論，結(jié)合中國(guó)具體實(shí)際，本文將精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過程中，國(guó)家基礎(chǔ)型權(quán)力嵌入社會(huì)從而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的工具分為以下三種相互嵌套和協(xié)同的機(jī)制。
一是科層化組織動(dòng)員機(jī)制。健全的科層制是實(shí)現(xiàn)國(guó)家自主性的前提。在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過程中，從中央到地方的各層級(jí)政府從理順關(guān)系入手，明確精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)的主管部門，設(shè)立扶貧專職人員，建立了一個(gè)上下對(duì)口、整體協(xié)作、職責(zé)分明、齊抓共管的精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行組織體系。二是精細(xì)化技術(shù)滲透機(jī)制。清晰準(zhǔn)確地描述社會(huì)基本情況是國(guó)家權(quán)力有效嵌入社會(huì)的基礎(chǔ)。在精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施過程中，國(guó)家各職能部門通過技術(shù)手段對(duì)紛繁復(fù)雜的貧困地區(qū)、貧困人口進(jìn)行有規(guī)律的記錄、統(tǒng)計(jì)、觀察和監(jiān)測(cè)，形成可操作性的政策問題、目標(biāo)群體需求分析和扶貧政策實(shí)施成本收益測(cè)算數(shù)據(jù)。在科學(xué)理性化的數(shù)據(jù)采集和邏輯整理過程中，國(guó)家可以通過數(shù)據(jù)監(jiān)控扶貧政策的實(shí)施過程，同時(shí)在此過程中也完成了國(guó)家對(duì)社會(huì)的有效滲透。三是“軍令狀”式脫貧考核機(jī)制。中央到地方的政府部門把脫貧任務(wù)細(xì)化為因地制宜的干部責(zé)任，嚴(yán)格落實(shí)扶貧工作進(jìn)度，明確脫貧工作質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于完不成任務(wù)的相關(guān)地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部按照當(dāng)初立下的“軍令狀”進(jìn)行問責(zé)。
三、精準(zhǔn)扶貧過程中的工具主義積弊及國(guó)家自主性流失
國(guó)家借助社會(huì)力量參與實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)，社會(huì)力量借助國(guó)家的資源分配機(jī)制實(shí)現(xiàn)自身利益。國(guó)家在與社會(huì)力量進(jìn)行博弈的過程中能否始終堅(jiān)持并最終實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)是國(guó)家自主性強(qiáng)弱的核心考量指標(biāo)，也是政策成敗的關(guān)鍵。
（一）科層化組織動(dòng)員、“轉(zhuǎn)包式”層級(jí)關(guān)系與“不出事”邏輯
基于工具理性的科層組織體系是現(xiàn)代國(guó)家基礎(chǔ)型權(quán)力運(yùn)行的基本要件之一。只有建立起遍布全國(guó)的完備的行政組織體系，國(guó)家的政策才有可能自上而下得以有效執(zhí)行。黨的十九大報(bào)告提出把精準(zhǔn)脫貧作為當(dāng)下中國(guó)政府施政的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一。各級(jí)黨委和政府都高度重視，建立了橫縱結(jié)合、職責(zé)分明的組織體系，保障精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)到位。具體包含以下三種相互嵌套、協(xié)同運(yùn)作的組織體系。一是縱向“一竿子插到底”的扶貧辦。從中央到地方各級(jí)政府，建立了一個(gè)上下對(duì)口、整體聯(lián)動(dòng)、人員穩(wěn)定、職責(zé)專屬的扶貧組織機(jī)構(gòu)和職責(zé)體系，從國(guó)務(wù)院到省、市、縣都設(shè)有扶貧辦，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)扶貧專干。二是橫向組織間協(xié)調(diào)的扶貧“領(lǐng)導(dǎo)小組”。從中央到地方各級(jí)政府都成立了由主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭的跨部門扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組。三是橫縱越級(jí)互動(dòng)下“制度化捷徑”的駐村“第一書記”和扶貧工作隊(duì)。為打破行政組織體系內(nèi)部壁壘，提升扶貧政策執(zhí)行效率、精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對(duì)象、公平分配扶貧資源，中央到地方各級(jí)黨委都派遣優(yōu)秀黨員干部駐村參與扶貧。這些駐村“第一書記”、扶貧工作隊(duì)等結(jié)對(duì)幫扶機(jī)制作為越級(jí)參與的機(jī)動(dòng)力量有效促進(jìn)了扶貧政策在基層的落實(shí)。基于科層組織動(dòng)員的扶貧體系建設(shè)對(duì)于推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧政策從中央到地方不折不扣的落實(shí)，避免扶貧政策執(zhí)行變異以及由此帶來的國(guó)家自主性缺失起著決定性的作用。但如果人們認(rèn)為科層組織動(dòng)員可以解決所有國(guó)家自主性的缺失問題，未免太理想化。
科層化動(dòng)員體系所具有的工具理性特征要求基層政府官員盡量以一種“價(jià)值無(wú)涉”的態(tài)度嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)的命令。在工具理性主導(dǎo)下，這種不帶道德感地、“無(wú)惡無(wú)好”地——也即“無(wú)思地”——執(zhí)行命令，正是置身于現(xiàn)代政治機(jī)器或政治運(yùn)行過程中的官吏們履行其職務(wù)、表達(dá)其責(zé)任的正當(dāng)方式。“無(wú)思的平庸”成了現(xiàn)代工具理性主導(dǎo)下科層制體系中官員的規(guī)范化臉譜。精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過程中也存在少部分“無(wú)思的平庸”的官員。他們遵循著“不出事”邏輯，僵化地服從組織的動(dòng)員與安排，使得政策效果大打折扣。具體表現(xiàn)為以下兩個(gè)層面。
首先，在精準(zhǔn)扶貧政策出臺(tái)的初期，基層官員和扶貧干部對(duì)于精準(zhǔn)扶貧政策方案簡(jiǎn)單、快速地接受。對(duì)于“無(wú)思的平庸”者而言，維護(hù)個(gè)體利益不受損是其參與精準(zhǔn)扶貧的原初動(dòng)力。對(duì)于組織安排的精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)任務(wù)，他們大多選擇消極接受，不發(fā)表任何反對(duì)意見。對(duì)精準(zhǔn)扶貧的重要組織動(dòng)員機(jī)制之一的干部駐村機(jī)制，中央文件明確要求其做到擇優(yōu)選拔扶貧干部，根據(jù)貧困村實(shí)際需要精準(zhǔn)派人。但在具體執(zhí)行過程中則存在一些僵化應(yīng)付的問題。例如，“訪談?wù)邌枺骸?dāng)時(shí)你去做第一書記是自愿報(bào)名擇優(yōu)錄取還是組織安排？’P縣H村某第一書記答：‘當(dāng)時(shí)組織上要求每個(gè)單位必須派，我正好符合條件，是為完成組織任務(wù)被迫去的。’”“訪談?wù)邌枺骸闶侨绾萎?dāng)上第一書記的，對(duì)于這個(gè)職務(wù)你有什么看法和預(yù)期？’P縣G社區(qū)某第一書記答：‘我是組織上接到縣委通知后，找我談話，我們?cè)侯I(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為只有我們政治部可以抽調(diào)出人來，是為完成和配合縣委組織部的工作。至于說到底符不符合文件中到社區(qū)工作所需要的專業(yè)特長(zhǎng)等則不在考慮之列。（我們領(lǐng)導(dǎo)）明確跟上面說，如果必須嚴(yán)格按照文件要求派人則我們?cè)簾o(wú)法配合工作。’”
其次，在參與精準(zhǔn)扶貧政策過程中，僵化呆板地執(zhí)行政策。在脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)中，“無(wú)思的平庸”者所關(guān)注的更多是自己是否遵守了上級(jí)的政策指令，而較少考慮政策本身的正確性和因地制宜性。他們只是在復(fù)雜的工作程序中追求細(xì)致和盡量“不出事”，至于扶貧政策背后所蘊(yùn)含的以人民為中心的治理理念等則無(wú)從深究。比如，盡管基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是落實(shí)精準(zhǔn)扶貧政策的中堅(jiān)力量，但在壓力型組織動(dòng)員下他們亦疲于應(yīng)付，在創(chuàng)新性執(zhí)行政策方面顯得無(wú)奈和無(wú)力。例如，“訪談?wù)邌枺骸鳛殒?zhèn)里主管扶貧的領(lǐng)導(dǎo)你認(rèn)為咱們鎮(zhèn)扶貧工作最大的特色是什么？’P縣D鎮(zhèn)主管扶貧工作的領(lǐng)導(dǎo)答：‘好像也沒有什么特色。我們基層官員只要能完成上級(jí)布置的任務(wù)就行了，不求有功，但求無(wú)過。’”這些“無(wú)思的平庸”者只是在自己平凡的崗位上做些瑣碎的行政工作，既不刻意以權(quán)謀私、違法亂紀(jì)，也沒有干出一番大事業(yè)的宏愿，他們所圖的不外乎是職位的升遷、薪資的提高，所想的無(wú)非是個(gè)人的得失。“現(xiàn)在缺乏有擔(dān)當(dāng)?shù)母刹浚际前焉霞?jí)的任務(wù)承接下來，轉(zhuǎn)移出去。只要不惹上什么麻煩就萬(wàn)事大吉。”
總之，在科層組織動(dòng)員下，“無(wú)思的平庸”者以一切行動(dòng)聽指揮的科層組織運(yùn)行邏輯，在繁忙的“接包”“分包”和“轉(zhuǎn)包”中心安理得地逃避自己作為人民公仆的崇高道德責(zé)任，扶貧政策對(duì)于國(guó)家或地區(qū)利益的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響往往被拋之腦后。
（二）精細(xì)化技術(shù)滲透、格式化部門間關(guān)系與數(shù)據(jù)俘獲治理
國(guó)家自主性的最直接表現(xiàn)是國(guó)家有能力形成自己的目標(biāo)并達(dá)到其期望的效果。從國(guó)家自主性的視角看，政府代表國(guó)家出臺(tái)精準(zhǔn)扶貧政策的最主要目標(biāo)就是通過政策工具回應(yīng)那些處于貧困線以下的民眾的利益訴求，保障他們的正當(dāng)權(quán)益。精準(zhǔn)扶貧政策有效執(zhí)行的首要前提是找出“誰(shuí)是貧困者”。在精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施過程中，國(guó)家需要借助各種治理技術(shù)來進(jìn)行政策對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別、目標(biāo)群體需求精準(zhǔn)測(cè)算以及成本收益精準(zhǔn)分析等化繁為簡(jiǎn)的工作。精準(zhǔn)扶貧過程中治理技術(shù)的應(yīng)用和推廣對(duì)于提升國(guó)家自主性具有十分積極的意義。其具體應(yīng)用主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)層面。其一，利用現(xiàn)代統(tǒng)計(jì)方法把復(fù)雜的貧困情況化簡(jiǎn)為清晰的、可操作的政策問題、政策對(duì)象和政策工具。以利用家戶收入情況測(cè)算確定誰(shuí)是貧困戶為例，在具體的扶貧實(shí)踐中這包括一系列的表格填報(bào)并對(duì)其進(jìn)行審計(jì)和數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，如扶貧對(duì)象申請(qǐng)表、貧困戶入戶調(diào)查表、貧困戶入戶信息采集表、貧困戶家庭收入等。其二，運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化、可通約性的統(tǒng)計(jì)工具管理來考核貧困戶及參與扶貧的工作人員、扶貧項(xiàng)目。在扶貧政策實(shí)踐中同樣體現(xiàn)為一系列的表格填報(bào)，如扶貧項(xiàng)目調(diào)查表、扶貧資金項(xiàng)目收益分配率登記表、扶貧工作群眾滿意度統(tǒng)計(jì)表、幫扶責(zé)任人到位率和走訪貧困戶統(tǒng)計(jì)表等。治理技術(shù)具有鮮明的工具理性特征。“工具理性是人類運(yùn)用概念、邏輯推理的形式認(rèn)識(shí)和把握政治活動(dòng)的本質(zhì)和規(guī)律，并用規(guī)范性、程序性、制度性、可操作性、實(shí)效性的規(guī)則體系、技術(shù)手段、途徑方法來框定政治生活、實(shí)現(xiàn)政治目的的能力和活動(dòng)。”治理技術(shù)的工具理性屬性決定了其具有異化為“技術(shù)治理”的可能性，即在精準(zhǔn)扶貧政策運(yùn)行過程中，技術(shù)成為治理的中心和主體，而治理的應(yīng)然主體——“人”，則被拋之腦后。
首先，對(duì)工具理性的過度依賴會(huì)導(dǎo)致文牘主義。在具體的精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過程中，基層工作人員存在過度依賴形式化手段而對(duì)于具體政策運(yùn)作過程細(xì)節(jié)疏于管理的現(xiàn)象。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管扶貧的副鎮(zhèn)長(zhǎng)說：“在測(cè)算貧困戶收入時(shí)無(wú)法做到精準(zhǔn)。比如我們不能僅僅憑貧困戶的口頭表述，還需要核實(shí)。某村王某在北京打工，我們需要核實(shí)他的打工收入。但我如果親自去北京的話，費(fèi)時(shí)費(fèi)力費(fèi)錢，也不知道這中間產(chǎn)生的費(fèi)用該如何報(bào)銷，因此，只能讓貧困戶自己開收入證明。這種證明大家都知道，好多都是假的。但我們也很無(wú)奈，沒有更好的辦法，只能默認(rèn)他開的收入證明是真的。”
其次，對(duì)工具理性的過度依賴會(huì)導(dǎo)致數(shù)據(jù)俘獲治理。對(duì)于普通民眾來說，扶貧成效是充滿了數(shù)字、目標(biāo)和百分比的“天書”。一位貧困村的老黨員說：“在巡視整改回頭看時(shí)，要求對(duì)村里的貧困戶進(jìn)行重新審定，村東頭老A，他的兒子在省城的防疫站工作，這樣他家就明顯不符合規(guī)定。村里有人向第一書記反映，他要是不出列，我們也不出列。但后來第一書記給大家的回復(fù)是老A把兒子過繼給他的弟弟了，這樣按照文件要求就符合規(guī)定了。”村里其他人對(duì)于這一舉動(dòng)都不屑，但也說不出什么理由來，然而對(duì)于國(guó)家的政策大家都深感失望。由此導(dǎo)致一些村民說：“這貧困戶和脫貧都是人家政府說了算，人家說你貧困你就貧困，人家說你脫貧了你就脫貧了，我們老百姓還能說啥啊。”
在精準(zhǔn)扶貧過程中，對(duì)指標(biāo)監(jiān)管和考核結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，往往只迷信量化的數(shù)字管理，卻忽視了地方政府實(shí)際權(quán)力操作中的具體機(jī)制和隱性規(guī)則。這就有可能導(dǎo)致政策過程中出現(xiàn)數(shù)據(jù)俘獲治理的現(xiàn)象，即管理人員只對(duì)面上的數(shù)據(jù)負(fù)責(zé)，而對(duì)具體的治理問題大而化之。例如，某駐村幫扶隊(duì)員說：“針對(duì)扶貧中數(shù)據(jù)不精準(zhǔn)的問題，我們按照村支兩委上報(bào)的數(shù)據(jù)往上面填報(bào)，這是第一輪。‘回頭看’（巡視整改回頭看）時(shí)，上級(jí)要求必須按照國(guó)家文件精神，該出列的出列，該納入的納入，但一下子數(shù)字改動(dòng)太大，上級(jí)不同意，不允許推倒重來，說上面的數(shù)據(jù)庫(kù)已經(jīng)建立起來了，不能有太大的改動(dòng)，只能微調(diào)，有時(shí)候只能將錯(cuò)就錯(cuò)。改動(dòng)太大了，不僅上級(jí)不同意，老百姓也不同意。我們就怕老百姓鬧事，影響自己的考核成績(jī)。”數(shù)字俘獲治理導(dǎo)致政府扶貧績(jī)效數(shù)據(jù)與基層社會(huì)治理問題之間的脫節(jié)，最終導(dǎo)致國(guó)家治理能力的弱化和自主性的缺失。
（三）“軍令狀”式考核、“交換式”干群關(guān)系與國(guó)家合法性
國(guó)家實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的真正目的是提升貧困戶的“可行能力”。扶貧政策精準(zhǔn)落實(shí)的關(guān)鍵要素不是財(cái)政支出的扶貧款項(xiàng)或者與其相對(duì)應(yīng)的一套分配政策或程序，而是貧困戶致富能力的提升。然而精準(zhǔn)扶貧政策經(jīng)過科層化的執(zhí)行主體如各級(jí)扶貧辦的工作人員、駐村干部、貧困村的支部書記、村主任等的精心組織和高效落實(shí)之后變成了國(guó)家政策紅利在農(nóng)村的運(yùn)動(dòng)式發(fā)放與分配。這種簡(jiǎn)單的運(yùn)動(dòng)式扶貧模式只能把部分貧困戶“慣壞”，甚至滋生出干部和貧困戶之間的“交換式”干群關(guān)系等政策異化現(xiàn)象。
首先，貧困戶被賦予參與評(píng)價(jià)幫扶干部和第一書記的權(quán)利，但在一些干部看來這種權(quán)利異化成了貧困戶要挾干部的手段。例如，“如果你在八月十五不給我發(fā)月餅，我就不給你在收入測(cè)算表上簽字。你就無(wú)法完成任務(wù)”，“為了完成任務(wù)我們有時(shí)候被迫自己掏錢買米、面、油給貧困戶，導(dǎo)致我們工作壓力很大。更有甚者，一些貧困戶之間還相互攀比，看誰(shuí)的扶貧干部給發(fā)的福利多”。
其次，圍繞脫貧攻堅(jiān)的政策紅利和目標(biāo)考核，扶貧干部和貧困戶形成了利益共謀關(guān)系。駐村第一書記承擔(dān)著監(jiān)督扶貧資源公平分配的責(zé)任，但為了順利通過考核不得不向村莊內(nèi)部的權(quán)力運(yùn)行邏輯妥協(xié)。例如，“村里面在討論確定貧困戶時(shí)，有A、B、C三個(gè)備選農(nóng)戶，B、C兩戶特別貧困，符合國(guó)家政策。如果嚴(yán)格按照國(guó)家政策規(guī)定篩選，則A戶沒法入列。但是A戶在村民議事會(huì)代表中很有影響力，村民議事會(huì)代表明確說，如果A無(wú)法入列，那么其他兩戶就沒法通過村民議事會(huì)投票。我們干部們?yōu)榱吮苊獯謇锶颂焯斐臭[和到上面告狀，就通過打政策擦邊球的方式把A列為貧困戶了”。在此博弈過程中，享受政策紅利的人員擴(kuò)大，貧困戶、村干部和扶貧第一書記都各自獲得了相對(duì)滿意的結(jié)果。但在此過程中很少有人想到國(guó)家利益受損的現(xiàn)實(shí)。同時(shí)，為了獲得扶貧政策紅利，貧困戶也很樂意配合扶貧干部做一些“做事留痕”等形式化的工作。“為了證明我確實(shí)駐村幫扶，有的時(shí)候，我去貧困戶家里，給人家順便帶幾個(gè)饅頭都得拍照留痕。雖然他們（貧困戶）都很愿意配合拍照，但拍照的時(shí)候連我自己都感覺丟人，為了完成任務(wù)，我們也是沒辦法。”扶貧干部與群眾的這種利益共同體，使得貧困戶的“等靠要”思想更加嚴(yán)重，同時(shí)也損害了扶貧工作的公平公正原則，最終給扶貧工作帶來不利影響。
最后，在扶貧任務(wù)考核驗(yàn)收時(shí)“一刀切”，導(dǎo)致基層干部不得不以其他社會(huì)資源為交換，求得貧困戶的簽字同意。“我們村有一戶在2018年7月份通過收入測(cè)算，被列為貧困戶，但到了2018年10月份，我接到上級(jí)通知，要求村里所有貧困戶必須全部脫貧。我讓這一戶人家簽字時(shí)遭到了強(qiáng)烈抗議，貧困戶艾某說，‘我三個(gè)月期間只是接受過一次慰問，這就脫貧了？你們政府也太厲害了吧！這個(gè)字我堅(jiān)決不簽’。”然而在這位扶貧干部看來，“上級(jí)下達(dá)2018年必須全部脫貧的任務(wù)時(shí)說，如果整個(gè)Y市絕大多數(shù)貧困村的貧困戶都脫貧了，但只有咱們X村沒有完成任務(wù)，那說明咱們D鎮(zhèn)X村的干部工作能力差，這會(huì)出問題的，這在別人看來是不可理解的。因此，必須全部脫貧，這是政治任務(wù)”。壓力型體制下“一刀切”式政策考核導(dǎo)致基層扶貧干部迫于壓力不得不向貧困戶妥協(xié)。上述X村案例中扶貧干部只得動(dòng)用各種社會(huì)資源幫助貧困戶盡快辦理和申領(lǐng)“低保”，最后才求得貧困戶的脫貧簽字確認(rèn)。
綜上所述，國(guó)家出臺(tái)的精準(zhǔn)扶貧政策在一些基層落實(shí)過程中成為各個(gè)相關(guān)社會(huì)利益群體利益競(jìng)爭(zhēng)的場(chǎng)域。無(wú)論是政府官員、社會(huì)精英還是普通農(nóng)戶，都把制定、參與或支持精準(zhǔn)扶貧政策作為實(shí)現(xiàn)其特定利益的工具。這種工具主義的思維模式和行動(dòng)方略會(huì)導(dǎo)致作為整體利益代表者的國(guó)家的碎片化和其合法性的弱化。
四、互賴而協(xié)同：貧困治理機(jī)制間關(guān)系的調(diào)適
嵌入式國(guó)家自主性理論的核心要義是對(duì)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的認(rèn)識(shí)和處理應(yīng)該從強(qiáng)調(diào)“對(duì)立而制衡”走向“互賴而協(xié)同”。“國(guó)家要對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行有效的引導(dǎo)，必須深深‘嵌入’社會(huì)中，構(gòu)建起國(guó)家政權(quán)與企業(yè)、社會(huì)組織之間的溝通機(jī)制，依憑它們保證政府的政策目標(biāo)得到社會(huì)精英和大眾的認(rèn)同，進(jìn)而高質(zhì)量地執(zhí)行。”當(dāng)下中國(guó)貧困治理中存在的主要問題是國(guó)家科層化組織動(dòng)員機(jī)制的力量過于強(qiáng)大，而其他社會(huì)力量較弱。扶貧過程中精細(xì)化技術(shù)滲透機(jī)制和扶貧考核機(jī)制作用的發(fā)揮要以組織動(dòng)員為前提和基礎(chǔ)，這導(dǎo)致貧困治理中機(jī)制間關(guān)系失調(diào)。這種失衡的機(jī)制間關(guān)系最終導(dǎo)致扶貧政策實(shí)施過程中地方政府和基層官員權(quán)力資源太少而責(zé)任太大，無(wú)力完成扶貧政治任務(wù)，只能用各種形式主義的方式來應(yīng)付。因此，理順關(guān)系是解決當(dāng)下問題的關(guān)鍵所在。
（一）理順“激勵(lì)-約束”機(jī)制間關(guān)系，激發(fā)基層扶貧干部活力
“一個(gè)有效的制度建設(shè)過程，必須重新塑造核心參與者的目標(biāo)、優(yōu)先順序和責(zé)任感，灌輸共享的假設(shè)和共同期望，從而在此基礎(chǔ)上培育出共同的理性。”針對(duì)從上到下貫徹落 實(shí)的精準(zhǔn)扶貧政策，基層政府官員群體首先達(dá)成的是“命令-服從”的工具理性共識(shí)，這無(wú)可厚非，且對(duì)于政策執(zhí)行具有積極意義。但如果僅僅限于工具理性，則會(huì)帶來政策執(zhí)行的異化和基層公務(wù)員的“平庸化”、工具化生存狀態(tài)。為此，基層官員需要超越工具理性，而去追求實(shí)現(xiàn)公共利益的政治理性。政治理性引導(dǎo)基層官員從政治價(jià)值、政治理想高度對(duì)自身的履職行為進(jìn)行道德判斷，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)該如此做”和“愿意如此做”的融合，從而構(gòu)建起主體內(nèi)在的“責(zé)任政治”觀念。精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中的“不出事”邏輯和文牘主義現(xiàn)象最終可歸結(jié)為一種因責(zé)任政治觀念缺失而帶來的任性避責(zé)邏輯。精準(zhǔn)扶貧過程中干部任性避責(zé)邏輯形成的主要原因在于現(xiàn)有的干部“激勵(lì)-約束”機(jī)制的失衡。例如，“作為被下派的駐村第一書記我們承擔(dān)了很大的工作責(zé)任和壓力，說是在將來的職位晉升中優(yōu)先提拔，但這對(duì)我們來說只是一個(gè)很好的‘餅’，是一種理想主義的說法，在現(xiàn)實(shí)中還沒有很好兌現(xiàn)”。因此，讓干部主動(dòng)“找回責(zé)任”、承擔(dān)責(zé)任，除了需要對(duì)基層官員進(jìn)行理想信念教育外，最關(guān)鍵的還在于“激勵(lì)相容”的機(jī)制建設(shè)。
一是問責(zé)與容錯(cuò)機(jī)制相平衡，給基層扶貧干部松綁。精準(zhǔn)扶貧政策的因地制宜落實(shí)需要基層扶貧干部勇于探索、勇于試錯(cuò)、勇于擔(dān)當(dāng)。因此要將扶貧過程中實(shí)干者的創(chuàng)造性破壞、無(wú)意過失等探索性工作予以容錯(cuò)免責(zé)。對(duì)于實(shí)干者在扶貧政策落實(shí)中偶爾出現(xiàn)的“打政策擦邊球”行為不作負(fù)面性評(píng)價(jià)，同時(shí)予以正確引導(dǎo)和糾錯(cuò)，最大程度地給政策創(chuàng)新性行為提供平臺(tái)和空間，降低扶貧干部的工具主義避責(zé)沖動(dòng)。二是顯性激勵(lì)與潛在激勵(lì)協(xié)同，給基層扶貧干部實(shí)實(shí)在在的激勵(lì)。當(dāng)前對(duì)基層干部扶貧效果考核的指標(biāo)體系中過多注重顯性的脫貧人數(shù)和短期的脫貧成果，是扶貧過程中工具主義行為盛行的主要原因。因此，要構(gòu)建多元化的基層干部扶貧績(jī)效考核評(píng)估機(jī)制，把貧困戶滿意度、扶貧成效的可持續(xù)性、扶貧項(xiàng)目的長(zhǎng)遠(yuǎn)意義等指標(biāo)納入扶貧績(jī)效考核體系；要把精準(zhǔn)扶貧效果與落后村落整體公共服務(wù)水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿β?lián)系起來，把貧困戶本身的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的潛力作為扶貧績(jī)效的核心指標(biāo)；要把這些柔性的公共服務(wù)指標(biāo)變成基層政府官員剛性的晉升指標(biāo)。
（二）理順政府內(nèi)部部門間關(guān)系，構(gòu)建組織內(nèi)跨部門協(xié)同機(jī)制
精準(zhǔn)扶貧政策基層執(zhí)行異化的主要原因之一在于壓力型體制下的科層式治理的權(quán)責(zé)失衡和層層加碼。受到等級(jí)權(quán)威“官本位”和部門本位主義的影響，基于平等協(xié)商的跨層級(jí)、跨部門協(xié)同異常艱難。為此，在精準(zhǔn)扶貧過程中要盡快建立由國(guó)務(wù)院牽頭，各省級(jí)政府積極配合的跨層級(jí)、跨部門協(xié)同機(jī)制。首先，要搭建扶貧信息溝通交流機(jī)制。主要涉及扶貧政策實(shí)施過程中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判、利益分配、法律保障、監(jiān)督約束等方面的信息交流。國(guó)務(wù)院和各省級(jí)扶貧辦要構(gòu)建統(tǒng)一共享的信息服務(wù)平臺(tái)，在平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)信息共享、流程監(jiān)督、責(zé)任目標(biāo)考核等環(huán)節(jié)的開放、透明。國(guó)務(wù)院和各省級(jí)扶貧辦要定期編輯扶貧項(xiàng)目工作簡(jiǎn)報(bào)和專報(bào)，及時(shí)發(fā)布扶貧項(xiàng)目進(jìn)展情況。其次，建立基于目標(biāo)管理和共同價(jià)值愿景的平等談判機(jī)制。在精準(zhǔn)扶貧過程中，一旦有關(guān)扶貧目標(biāo)任務(wù)的部門之間、層級(jí)之間權(quán)責(zé)關(guān)系發(fā)生變化，中央層面的部級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度、各級(jí)扶貧辦、扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組、相關(guān)專家要及時(shí)啟動(dòng)協(xié)商機(jī)制。要摒棄以往跨部門爭(zhēng)議依賴上級(jí)權(quán)威協(xié)調(diào)裁定的科層制模式，以平等協(xié)商和對(duì)話的方式解決爭(zhēng)議。協(xié)商過程中，各個(gè)扶貧參與部門要按照既定規(guī)則充分表達(dá)不同意見，在盡最大可能實(shí)現(xiàn)扶貧政策目標(biāo)的前提下，商討解決方案。
（三）理順政社關(guān)系，探尋政府與企業(yè)、貧困戶伙伴式協(xié)作機(jī)制
一些地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧過程僅由政府單向主導(dǎo)，而其他社會(huì)力量的主體性缺失，只是形式化地陪著政府“賺吆喝”或投機(jī)盈利，這是工具主義亂象的根源。精準(zhǔn)扶貧政策過程中國(guó)家自主性的提升除了從上到下的嵌入性、滲透性之外，另一個(gè)重要的層面是從下到上的社會(huì)力量對(duì)于基層權(quán)威的認(rèn)同、支持和賦權(quán)。從下到上的內(nèi)生性治理秩序的形成是精準(zhǔn)扶貧政策在基層生根發(fā)芽的前提。要通過協(xié)同互動(dòng)機(jī)制建設(shè)，使國(guó)家和各個(gè)社會(huì)力量從只顧自己完成任務(wù)的“各自為政”走向利益互惠的平等互賴，進(jìn)而達(dá)成通過扶貧政策推動(dòng)社會(huì)全面發(fā)展的國(guó)家目標(biāo)。一是共識(shí)達(dá)成機(jī)制。多元參與主體通過廣泛交流達(dá)成共識(shí)為事后良好協(xié)作打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與在地扶貧企業(yè)、參與扶貧的社會(huì)組織、駐村干部、貧困村的村干部、貧困戶等各政策參與主體要通過協(xié)商、對(duì)話、談判等方式對(duì)本地區(qū)貧困治理的現(xiàn)狀、預(yù)期目標(biāo)、主要方法、參與方各自的優(yōu)勢(shì)和弊端、參與扶貧的具體職責(zé)、預(yù)期收益等達(dá)成廣泛的共識(shí)。根據(jù)中國(guó)實(shí)際，嵌入在基層政府、村委會(huì)、企業(yè)、農(nóng)村合作社等扶貧參與主體當(dāng)中的基層黨組織要起到積極促進(jìn)作用。要借助日常的黨組織活動(dòng)為參與扶貧的各方提供交流平臺(tái)，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部特別是黨支部書記要在共識(shí)形成中對(duì)群眾和企業(yè)利益訴求發(fā)揮搜集、表達(dá)和聚合作用。二是利益整合機(jī)制。基層政府具有完成扶貧政治任務(wù)的績(jī)效考核壓力，在地扶貧企業(yè)具有逐利沖動(dòng)，貧困戶具有盡快脫貧致富的需求，通過合理的機(jī)制設(shè)計(jì)可以使三方形成穩(wěn)定的利益共同體。基層政府在扶貧資源分配和發(fā)放過程中要從原來的由上到下直線輸送式轉(zhuǎn)變?yōu)檎⒃诘胤鲐毱髽I(yè)和貧困戶之間伙伴式的協(xié)同互賴機(jī)制。政府與企業(yè)簽訂協(xié)議，將優(yōu)惠政策和各種支持給予在地扶貧企業(yè)。同時(shí)企業(yè)與貧困戶簽訂協(xié)議，通過各種互惠互利的方式把貧困戶納入產(chǎn)業(yè)發(fā)展之中，確保貧困戶脫貧后不返貧。這樣，政府、企業(yè)、貧困戶以合作共贏和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為運(yùn)行機(jī)理，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中休戚與共，形成命運(yùn)共同體。
五、結(jié)論
貧困治理是當(dāng)下中國(guó)國(guó)家治理中最主要的公共難題之一。充分發(fā)揮國(guó)家自主性的中國(guó)式貧困治理模式在取得巨大成就的同時(shí)也意外地“制造”了形式主義亂象和資源的分配不公等問題。這一悖論的存在與國(guó)家在貧困治理中的自主性選擇偏好和行為能力密切相關(guān)。中國(guó)式貧困治理過程中的國(guó)家自主性流失從根本上來說源于中國(guó)現(xiàn)有的國(guó)家治理體系中的一些制度性和結(jié)構(gòu)性問題。宏觀制度性和結(jié)構(gòu)性問題的解決往往錯(cuò)綜復(fù)雜、異常艱難，而微觀機(jī)制的創(chuàng)新和機(jī)制間關(guān)系的調(diào)適則相對(duì)容易且見效快。中共十九屆四中全會(huì)從制度建設(shè)的視角對(duì)堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出了戰(zhàn)略性部署。在堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度的前提下，解決中國(guó)式貧困治理運(yùn)行過程中的問題的最直接辦法便是機(jī)制創(chuàng)新。機(jī)制層面的“增量”改革才是逐步推動(dòng)治理體系變革的捷徑。對(duì)于貧困治理中的問題，我們當(dāng)下亟須在國(guó)家回歸與社會(huì)參與之間找到一條有效協(xié)同的道路來解決國(guó)家集權(quán)太多和社會(huì)無(wú)序參與帶來的治理難題，從而找到一條中國(guó)化的解決問題的出路。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第4期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
