摘要：在過去的40年中，中國農(nóng)村反貧困取得了舉世矚目的成績，并將在2020年底實現(xiàn)現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下全部農(nóng)村貧困人口脫貧。與此同時，中國也從低收入國家發(fā)展成為中等收入國家。在此背景下，貧困逐漸呈現(xiàn)出新的特征，絕對貧困問題將被相對貧困問題替代，發(fā)達地區(qū)的貧困問題會日益突出，貧困呈現(xiàn)出群體性特征，且貧困不僅是收入問題，更表現(xiàn)為社會排斥和階層固化。相對貧困治理的目標(biāo)在于防止脆弱人群陷入貧困、縮小社會差距、實現(xiàn)共同富裕。為此，中國的貧困治理機制要實現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)變，即從絕對貧困轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬ω毨е卫怼某Ｒ?guī)轉(zhuǎn)變?yōu)槌Ｒ?guī)的貧困治理，而轉(zhuǎn)變的核心是從聚焦貧困地區(qū)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榫劢关毨巳骸?/span>
關(guān)鍵詞：貧困治理；貧困人群；減貧戰(zhàn)略；相對貧困
中國農(nóng)村的反貧困與農(nóng)村改革發(fā)展相伴而生，在20世紀(jì)農(nóng)村改革之初，農(nóng)村貧困現(xiàn)象普遍存在，隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，區(qū)域不平衡日益突出，貧困表現(xiàn)出明顯的區(qū)域性。與貧困的區(qū)域性相適應(yīng)，聚焦貧困地區(qū)成為中國貧困治理的重要特征。黨的十八大以來，中國實施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，在聚焦貧困地區(qū)的基礎(chǔ)上針對不同貧困群體的致貧原因，采取不同措施，實現(xiàn)區(qū)域聚焦與群體聚焦的結(jié)合。中國即將完成消除農(nóng)村絕對貧困的任務(wù)，進入全面建成小康社會時期，盡管區(qū)域發(fā)展不平衡仍然存在，但是貧困將更多地表現(xiàn)出群體特征，因此貧困治理需要深化“五個一批”的扶貧戰(zhàn)略，從聚焦貧困地區(qū)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榫劢关毨巳骸?/p>
一、聚焦貧困地區(qū)
在發(fā)展中國家，由于特殊的資源稟賦和社會經(jīng)濟影響，貧困往往呈現(xiàn)出區(qū)域性聚集的特征。在改革之前，中國實施了優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的政策，農(nóng)村的發(fā)展滯后于城市發(fā)展，貧困現(xiàn)象普遍存在，特別是在西南和西北地區(qū)，貧困的分布更加集中。但是在農(nóng)村改革之前，盡管存在區(qū)域差距，但是由于收入普遍低，貧困現(xiàn)象分布非常廣泛，區(qū)域差距較小。1978年的貧困標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)民年收入100元，而當(dāng)年全國農(nóng)民人均收入只有134元，貧困線約占農(nóng)民平均收入的三分之二。各省之間農(nóng)民收入差距相對較小，比如1978年，如果不包括三個直轄市的話，廣東省的農(nóng)民人均收入最高，為182元；浙江省和江蘇省的農(nóng)民人均收入分別是165元和152元；收入最低的是河北省，農(nóng)民人均收入是91元；河南、甘肅和貴州等中西部省的農(nóng)民人均收入在100元左右。超過50%省份的農(nóng)民人均收入在100~150元。東部地區(qū)的農(nóng)民收入與中西部省份的差別尚未明顯擴大，在一些國家投入較多的地區(qū)，如東北三省和新疆，農(nóng)民的收入處于領(lǐng)先的地位。
隨著市場經(jīng)濟因素的引入，中國農(nóng)民經(jīng)歷了收入超常規(guī)增長的階段，東南沿海地區(qū)農(nóng)民率先成為農(nóng)村改革的受益者。隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，地區(qū)之間的收入差距也開始擴大，到20世紀(jì)80年代的中期，貧困的區(qū)域分布特點就已開始顯現(xiàn)。到1985年，西部地區(qū)的農(nóng)民收入明顯低于東部沿海地區(qū)，比如江蘇、浙江和廣東的農(nóng)民人均收入已經(jīng)分別達到了492元、548元和495元，而西部地區(qū)的貴州、陜西和甘肅的農(nóng)民人均收入分別是287元、295元和255元，可見東部地區(qū)的收入增長速度明顯比西部地區(qū)快。實施《國家八七脫貧攻堅計劃》后，地區(qū)差距進一步擴大，1995年，江蘇、浙江和廣東的農(nóng)民人均收入分別達到了1831元、2224元和2181元，而西部地區(qū)的貴州、陜西和甘肅的農(nóng)民人均收入分別是786元、804元和723元，在不到20年的時間內(nèi)，經(jīng)濟發(fā)達省份與不發(fā)達省份的農(nóng)民收入差距明顯擴大。
國家統(tǒng)計局的一項研究表明，“改革開放初期，農(nóng)村貧困人口數(shù)量大，主要分布在集中連片的貧困地區(qū)，1986年劃定的592個國定貧困縣中至少包含了50%以上的貧困人口，且三分之二左右的貧困人口分布在東部和中部地區(qū)。過去20年，中國經(jīng)濟發(fā)展迅速，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和農(nóng)民收入增長很快，特別是基礎(chǔ)設(shè)施條件占優(yōu)的東、中部地區(qū)經(jīng)濟增長率較高，極大地促進了這些地區(qū)貧困程度的緩解，東部和中部省區(qū)貧困人口快速減少。從1998—1999年的情況看，東部和中部省區(qū)貧困人口占全國農(nóng)村貧困人口數(shù)量不到50%，主要以零星插花分布為主；西部省區(qū)占有全國50%以上的貧困人口，且大多分布在自然條件和資源條件較惡劣的山區(qū)和一些老、少、邊、窮地區(qū)”。
貧困之所以呈現(xiàn)區(qū)域分布特征是因為致貧呈現(xiàn)出區(qū)域性。上述的分析報告指出，致貧的主要原因包括：自然環(huán)境惡劣、自然資源短缺；人多地少，人地矛盾比較突出；勞動力受教育程度低，人力資源不足；因為收入低而造成的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投入不足。在這四類致貧因素中，自然環(huán)境是首位，因為自然環(huán)境惡劣，造成當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)出不足，并進而導(dǎo)致勞動力受教育水平低。
如果說資源稟賦的差異是自然形成的，漫長的歷史時期形塑了當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟文化，在短時間內(nèi)很難加以改變，那么基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)在很大程度上是市場經(jīng)濟發(fā)展和政策綜合作用的結(jié)果。農(nóng)村改革使市場經(jīng)濟主導(dǎo)了農(nóng)村的發(fā)展，市場經(jīng)濟也同時拉大了區(qū)域差距，使資源向東部地區(qū)集中，而中西部地區(qū)、山區(qū)等自然條件較差地區(qū)的發(fā)展機會進一步減少。由于貧困人口主要集中在貧困地區(qū)，因此促進貧困地區(qū)發(fā)展是減貧的有效手段，這不僅推動了貧困地區(qū)發(fā)展，也使貧困戶受益。
劃定貧困地區(qū)和確定貧困縣是區(qū)域扶貧的兩個重要機制，1983年開始實施的“三西扶貧”的主要內(nèi)容是，通過改善基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，促進農(nóng)戶增收，推動深度貧困地區(qū)的減貧。“三西扶貧”為區(qū)域扶貧積累了經(jīng)驗，成為區(qū)域扶貧的典范。1984年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》指出“解決貧困地區(qū)的問題要突出重點，目前應(yīng)集中力量解決十幾個連片貧困地區(qū)的問題”。1986年，中國開始了大規(guī)模、有組織的扶貧開發(fā)活動，明確了14個“連片貧困地區(qū)”是扶貧重點地區(qū)。1988年，國開發(fā)2號文件在落實“七五”扶貧貼息貸款時，對原有14個連片貧困地區(qū)做了調(diào)整，劃分為18個貧困縣相對集中的區(qū)域。區(qū)域扶貧的策略一直延續(xù)到新時期的扶貧，2011年國家公布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020）》確定了14個集中連片貧困地區(qū)，并制定了相應(yīng)的片區(qū)發(fā)展規(guī)劃。
在扶貧資源投入上，則主要聚焦于集中連片貧困地區(qū)內(nèi)的國定貧困縣。1986年基于農(nóng)民人均收入150元的標(biāo)準(zhǔn)確立了331個國家級貧困縣，對這些貧困縣實施了特殊的扶持政策。1994年實施《國家八七脫貧攻堅計劃》，國家重點扶持的貧困縣增加到592個。《國家八七脫貧攻堅計劃》首次明確提出將中央的財政、信貸和以工代賑等扶貧資金集中投放到國家重點扶持的貧困縣。2011年開始的第二個扶貧十年規(guī)劃不僅延續(xù)了扶貧重點縣的機制，而且將扶貧重點縣的政策覆蓋到14個集中連片貧困地區(qū)內(nèi)的所有縣，從而使國定貧困縣和片區(qū)貧困縣達到832個。
在21世紀(jì)的第一個十年，基于貧困人群的變化，聚焦貧困地區(qū)的扶貧方式被進一步細(xì)化，實施到村到戶幫扶。到村到戶將扶貧的目標(biāo)單位進一步縮小，但仍然是對聚焦貧困地區(qū)扶貧方式的延續(xù)，到村到戶的扶貧仍然關(guān)注通過貧困村產(chǎn)業(yè)開發(fā)，提高貧困農(nóng)戶的收入；另外，改善基礎(chǔ)設(shè)施仍然是扶貧的重要手段。
2001年，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布《中國的農(nóng)村扶貧開發(fā)》，對2000年以前的農(nóng)村扶貧工作成績從五個方面進行總結(jié)，即解決了兩億多生活在自然條件惡劣地區(qū)的農(nóng)村貧困人口的溫飽問題，生產(chǎn)生活條件得到明顯改善，貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展速度加快，各項社會事業(yè)得到較快發(fā)展，以及一些集中連片貧困地區(qū)的溫飽問題得到解決。能取得這些成績是因為在農(nóng)村扶貧開發(fā)過程中，貧困地區(qū)一直是扶貧的重點。2011年發(fā)布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的新進展》也指出，扶貧的成效主要體現(xiàn)在貧困地區(qū)的農(nóng)民收入增長、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展速度。
聚焦貧困地區(qū)的扶貧策略與中國農(nóng)村貧困的特點、發(fā)展階段與制度優(yōu)勢相契合，發(fā)揮了重要作用。首先，市場經(jīng)濟放大了貧困地區(qū)的區(qū)位劣勢，進一步擴大了發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)的差距，因此，改善貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)有利于提升不發(fā)達地區(qū)的發(fā)展速度，從而縮小地區(qū)差距，為貧困人群提供了進入市場的機會。其次，扶貧的目標(biāo)是解決貧困人口的溫飽問題。以溫飽為標(biāo)準(zhǔn)的貧困人口大部分分布在貧困地區(qū)，在無法精準(zhǔn)識別貧困人口的背景下，聚焦貧困地區(qū)可以最大限度地保障扶貧政策覆蓋貧困人口。最后，區(qū)域扶貧與政府的動員能力相互結(jié)合。在聚焦貧困地區(qū)的扶貧策略中，地方政府一直是扶貧政策的實施主體。在對連片貧困地區(qū)、貧困縣和貧困村的貧困治理中，貧困縣的政府承擔(dān)了減貧的主要責(zé)任。
二、從區(qū)域扶貧到精準(zhǔn)扶貧
2011年新的扶貧開發(fā)綱要開始實施，仍然延續(xù)了區(qū)域扶貧的策略，確定了14個扶貧開發(fā)重點地區(qū)，扶貧縣的數(shù)量也增加到832個。但是隨著貧困人口迅速減少，要想徹底解決絕對貧困問題，就需要采取更加精準(zhǔn)的方略。黨的十八大以來中國實施了精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，在區(qū)域瞄準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，對致貧原因進行了精細(xì)的分類，實現(xiàn)了精準(zhǔn)施策。
第一，貧困人口減少和多樣化的致貧因素要求分類施策，精準(zhǔn)扶貧。
首先，扶貧的目標(biāo)群體脫貧質(zhì)量要求更高，難度更大。在新的貧困標(biāo)準(zhǔn)下，扶貧的目標(biāo)群體規(guī)模大幅度增加。按照新的標(biāo)準(zhǔn)，超過1.65億的農(nóng)村人口成為扶貧的目標(biāo)群體，貧困發(fā)生率超過17%。綱要的目標(biāo)是在十年時間內(nèi)使農(nóng)村貧困人口不僅收入要達到2300元，更重要的是在生活質(zhì)量上實現(xiàn)“兩不愁三保障”，即在滿足吃飯穿衣的基本需求之外，還要保障貧困人口的住房、教育和醫(yī)療，這一標(biāo)準(zhǔn)不僅涵蓋了基本生存需求，也包含了部分發(fā)展需求。其次，剩余貧困人口脫貧的難度增加。在新的貧困線下，既有新增的貧困人口，也有已經(jīng)脫貧但因為脫貧不穩(wěn)定而返貧的人口，還有少數(shù)經(jīng)過多年扶貧仍未脫貧的貧困人口，后兩部分人口是扶貧中難度較大的人口。在實施綱要的前三年，有50%左右的農(nóng)村貧困人口已經(jīng)脫貧，剩下的超過8000萬貧困人口是脫貧難度較大的人口。最后，貧困原因呈現(xiàn)出多樣性的趨勢。人口貧困不僅是因為環(huán)境惡劣和基礎(chǔ)設(shè)施較差導(dǎo)致的，因病、因?qū)W、因缺少土地或勞動力而導(dǎo)致的也越來越多。傳統(tǒng)的扶貧手段主要集中于生產(chǎn)領(lǐng)域，通過提供資金、技術(shù)和物資支持，幫助貧困戶開展生產(chǎn)性活動，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，增加收入。但是這些扶貧方式無法真正解決因病、因?qū)W和缺少土地等原因?qū)е碌呢毨В聦嵣嫌行﹤鹘y(tǒng)的扶貧方式還會加劇貧困，比如信貸扶貧可以幫助貧困戶解決生產(chǎn)資金問題，但是對于缺少勞動力或因病致貧的家庭，信貸可能會加劇其債務(wù)壓力。
在規(guī)定的時間內(nèi)要高標(biāo)準(zhǔn)地解決多種復(fù)雜原因?qū)е碌呢毨栴}，就需要采取新的策略。正如習(xí)近平總書記所指出的，“當(dāng)前脫貧攻堅既面臨一些多年未解決的深層次矛盾和問題，也面臨不少新情況、新挑戰(zhàn)。脫貧攻堅已經(jīng)到了啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺階段，所面對的都是貧中之貧、困中之困，采取常規(guī)的思路和辦法、按部就班推進難以完成任務(wù)，必須以更大的決心、更明確的思路、更精準(zhǔn)的舉措、超常規(guī)的力度，眾志成城實現(xiàn)脫貧攻堅目標(biāo)”。
第二，精準(zhǔn)扶貧實現(xiàn)對貧困農(nóng)戶的精準(zhǔn)施策。
2013年，習(xí)近平總書記在湖南十八洞村首次提出精準(zhǔn)扶貧，強調(diào) “實事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”。精準(zhǔn)扶貧被總書記形象地比喻為變“大水漫灌”為精準(zhǔn)“滴灌”，指出扶貧不能“手榴彈炸跳蚤”，“遍撒胡椒面”解決不了大問題。隨后中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，文件要求“建立精準(zhǔn)扶貧工作機制”。在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，精準(zhǔn)扶貧形成了“六個精準(zhǔn)”“五個一批”和“四個問題”。精準(zhǔn)扶貧的核心是針對貧困群體采取有針對性的措施，解決“幫扶誰、誰幫扶、怎么幫和如何退”的問題。精準(zhǔn)扶貧的提出實現(xiàn)了聚焦貧困地區(qū)和聚焦貧困人群相結(jié)合。
精準(zhǔn)扶貧實現(xiàn)從區(qū)域瞄準(zhǔn)到貧困農(nóng)戶，從一般性的開發(fā)式扶貧到基于不同致貧因素實施分類施策的轉(zhuǎn)變。正如習(xí)近平總書記所說，“多年來，我國貧困人口總數(shù)是國家統(tǒng)計局在抽樣調(diào)查基礎(chǔ)上推算出來的，沒有具體落實到人頭上。也就是說，這么多貧困人口究竟是誰、具體分布在什么地方，說不清楚。要問有多少貧困戶，還可以回答個大概；要問誰是貧困戶，則大多是說不準(zhǔn)”。但是隨著貧困人口占總?cè)丝跀?shù)量的下降，聚焦貧困地區(qū)無法使真正的貧困戶受益，更無法了解他們的真實需求，因此扶貧必然要求在聚焦貧困地區(qū)的同時更要聚焦貧困人群，采取有針對性的措施。首先，精準(zhǔn)識別貧困戶使扶貧在聚焦貧困地區(qū)的同時可以聚焦貧困人群。在提出精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略以后，2014年開始大規(guī)模的建檔立卡，根據(jù)國務(wù)院扶貧辦印發(fā)的《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》，建檔立卡貧困戶的判斷標(biāo)準(zhǔn)主要是2013年農(nóng)民人均純收入2736元。2013年底的貧困人口數(shù)量已經(jīng)減少到8249萬人，且分布范圍很廣。事實上，隨著脫貧人口的增加，貧困人口數(shù)量大幅度減少，一般性的扶貧政策越難惠及這些貧困人口。通過建檔立卡，將他們從貧困地區(qū)中剝離出來，從而使精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)更精確，為從聚焦貧困地區(qū)轉(zhuǎn)變到聚焦貧困人群奠定了基礎(chǔ)。其次，建檔立卡的作用不僅僅是識別貧困戶，更重要的是第一次對貧困戶致貧原因進行了系統(tǒng)的調(diào)查和歸類，并在此基礎(chǔ)上提出了“五個一批”的扶貧策略。不同地區(qū)基于當(dāng)?shù)氐那闆r把“五個一批”細(xì)化為“六個一批”或“八個一批”等，其根本目的在于強調(diào)貧困不是單純的收入低，通過發(fā)展生產(chǎn)只能解決部分貧困人口的脫貧問題，更多的貧困人口需要不同的政策來解決其特殊問題。在精準(zhǔn)扶貧的實踐中，堅持開發(fā)式扶貧的同時，逐漸形成了兜底保障、教育減貧、醫(yī)療減貧、生態(tài)扶貧、易地搬遷、資產(chǎn)扶貧和消費扶貧等多種扶貧方式，每種扶貧方式都是針對特定的人群，一般性的貧困概念被分解為多維度的貧困問題。最后，形成了不同的幫扶主體。從20世紀(jì)80年代開始，中國大規(guī)模減貧，并建立了專門的政府機構(gòu)，提供專門的政府預(yù)算，為貧困地區(qū)和貧困人群提供幫扶。在這期間，一些專業(yè)性的機構(gòu)也深度參與特殊人群的減貧工作，比如貧困地區(qū)的婦聯(lián)通過支持農(nóng)村婦女的創(chuàng)收活動，提高婦女收入，緩解農(nóng)村婦女貧困；醫(yī)療衛(wèi)生部門為貧困地區(qū)和貧困人群提供衛(wèi)生服務(wù)。一些以特定減貧群體為目標(biāo)的社會組織也積極參與減貧行動，特別是在農(nóng)村教育領(lǐng)域，許多社會組織積極參與其中。但是總的來說，扶貧部門之外的政府機構(gòu)參與扶貧力度還比較弱，盡管政府部門被要求實施對口幫扶，但是減貧并沒有被納入專業(yè)部門的工作目標(biāo)，一是減貧并非這些機構(gòu)的職責(zé)，二是因為這些機構(gòu)缺少必要的減貧資源。但是在實施精準(zhǔn)扶貧以后，通過實施“五個一批”的分類扶貧，政府的相關(guān)機構(gòu)將扶貧納入部門的日常工作，比如農(nóng)業(yè)部門承擔(dān)產(chǎn)業(yè)扶貧責(zé)任、發(fā)改部門承擔(dān)易地搬遷的責(zé)任、林業(yè)部門承擔(dān)生態(tài)扶貧、教育部門承擔(dān)教育扶貧、衛(wèi)生部門承擔(dān)健康扶貧的責(zé)任，民政部門則承擔(dān)兜底扶貧的責(zé)任。與扶貧相關(guān)的部門制定了相應(yīng)的扶貧規(guī)劃，各個部門從其專業(yè)領(lǐng)域?qū)ω毨巳簩嵤┨厥庹撸狗鲐毘蔀槠淙粘９ぷ鞯囊徊糠帧?/p>
精準(zhǔn)扶貧是新的貧困治理機制，既延續(xù)以往中國的扶貧經(jīng)驗，更是適應(yīng)新的貧困形勢進行的貧困治理機制創(chuàng)新。在精準(zhǔn)扶貧過程中所形成的貧困治理機制不僅保障了消除絕對貧困目標(biāo)的實現(xiàn)，而且為相對貧困治理提供了重要經(jīng)驗。
三、相對貧困治理機制
到2020年底，中國農(nóng)村的絕對貧困現(xiàn)象將被消除，在絕對貧困問題解決以后，中國的貧困將呈現(xiàn)出新的特點，因此減貧機制需要相應(yīng)轉(zhuǎn)型。習(xí)近平總書記在“決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會”上強調(diào)，到2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口全部脫貧，是黨中央向全國人民作出的鄭重承諾，必須如期實現(xiàn)。習(xí)近平總書記指出，脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。要接續(xù)推進全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接，推動減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，統(tǒng)籌納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立長短結(jié)合、標(biāo)本兼治的體制機制。這樣有利于激發(fā)欠發(fā)達地區(qū)和農(nóng)村低收入人口發(fā)展的內(nèi)生動力，有利于實施精準(zhǔn)幫扶，促進逐步實現(xiàn)共同富裕。黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》也明確提出要“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”。
在消除絕對貧困、全面建成小康社會以后，絕對貧困的治理被相對貧困治理所代替，相對貧困無論在空間分布和人群特征上都不同于原有的絕對貧困，相對貧困是結(jié)構(gòu)性的問題，其治理的目標(biāo)不是消除貧困，而是縮小差距，因此相對貧困治理機制也不同于絕對貧困的治理機制。
第一，相對貧困呈現(xiàn)新的空間分布和人群特征。
首先，空間分布變化，相對貧困人群廣泛地存在于全國各地，而非特定的貧困地區(qū)。絕對貧困是生存問題，可以在全國采取大體相似的貧困標(biāo)準(zhǔn)，因此在欠發(fā)達地區(qū)的貧困人口更多，而發(fā)達地區(qū)的貧困人口相對較少。但是相對貧困是社會不平等問題，其存在的原因在于社會差距，而非發(fā)展水平，因此，不管是在發(fā)達地區(qū)或不發(fā)達地區(qū)，相對貧困的人群都會存在，并且不會因為地方經(jīng)濟發(fā)展而自然消除。一些地區(qū)甚至可能會因為經(jīng)濟發(fā)展使收入差距擴大，從而導(dǎo)致更多相對貧困問題的發(fā)生。由于全國各地的發(fā)展水平不同，收入和消費存在巨大差距，因此相對貧困會呈現(xiàn)出明顯的地方性，判斷相對貧困的標(biāo)準(zhǔn)也會呈現(xiàn)出復(fù)雜性和多樣性。
人口的流動性也打破了原有的空間分布。在城鄉(xiāng)分割的體制下，大多數(shù)貧困人口主要集中在不發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，但是隨著城市化的發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)因為可以提供更多的工作機會，所以吸引越來越多的勞動力進入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，使得具有勞動能力的貧困人群向城市遷移。實際上在精準(zhǔn)扶貧時期，大量貧困人口依靠外出就業(yè)解決貧困問題就體現(xiàn)了這個趨勢，外出務(wù)工盡管是增加農(nóng)民收入的重要手段，但不可否認(rèn)的是，許多農(nóng)民工大部分時間生活在城市，并有可能成為城市相對貧困的群體；另外，在農(nóng)村地區(qū)，特別是欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，有勞動能力的人在減少，在精準(zhǔn)扶貧中已經(jīng)出現(xiàn)一些扶貧產(chǎn)業(yè)項目在貧困村因為缺少勞動力而無法落地的現(xiàn)象，而這正是因為低收入勞動力向城市和發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移導(dǎo)致的。
在空間分布發(fā)生變化的背景下，流動人口的貧困治理問題將顯現(xiàn)出來。以農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)來衡量，流動人口外出務(wù)工的收入遠遠高于貧困線，因此外出務(wù)工成為脫貧的重要手段。但是由于務(wù)工人員的大量消費發(fā)生在城市，而且越來越多的外出務(wù)工人員會逐漸在城市定居，他們通過匯款方式給農(nóng)村家庭提供的實際貨幣收入會逐漸減少，而作為城市低收入人群的特征會越來越明顯。
其次，相對貧困人口可能更多地集中在少數(shù)脆弱人群。絕對貧困產(chǎn)生的原因多與惡劣的自然條件和低水平的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)有關(guān)，但是相對貧困群體往往是在社會經(jīng)濟迅速發(fā)展過程中落伍的群體，因此社會經(jīng)濟發(fā)展速度越快，越可能出現(xiàn)相對貧困群體，特別是在一些脆弱人群中，相對貧困發(fā)生的概率更高，比如非正規(guī)就業(yè)的群體，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展緩慢時期，他們的就業(yè)不穩(wěn)定，容易陷入貧困；此外，受教育水平低的群體，往往多從事體力勞動，隨著越來越多的行業(yè)以機器代替人力，他們可能會失去工作機會，從而陷入貧困；在社會保障制度不完善的背景下，老年人、殘疾人和那些長期患病的人都更容易陷入貧困。
相對貧困不僅是收入差距問題，也體現(xiàn)為社會排斥和社會不平等問題。貧困與社會排斥互為因果，低收入人群往往被主流社會所排斥，成為弱勢群體，盡管他們的基本生存條件得到保障，但是他們自己以及后代的發(fā)展空間受到擠壓，向上流動機會很少。有時社會排斥所帶來的社會問題可能比低收入更加難以解決。在處理相對貧困問題時，區(qū)域內(nèi)部不同群體的社會不平等問題可能比區(qū)域之間差距所引發(fā)的社會問題更嚴(yán)重，因此，減貧的主戰(zhàn)場不僅在欠發(fā)達地區(qū)，發(fā)達地區(qū)也同樣要高度關(guān)注減貧問題。比如在發(fā)達地區(qū)，特別是在城市，許多低收入人群的住房尚未得到保障，低收入人群聚居區(qū)的公共服務(wù)水平往往較低，一些非正式就業(yè)人群被主流社會所排斥等現(xiàn)象時常發(fā)生，這些相對貧困人群的特征與絕對貧困人群不同，需采取不同的策略。
最后，導(dǎo)致相對貧困產(chǎn)生的原因更具有多樣性和周期性。導(dǎo)致絕對貧困的原因多是長期性的，如生存環(huán)境和個人能力，但是隨著絕對貧困的消除，越來越多的偶發(fā)因素或周期性因素會成為相對貧困的致貧因素。自然災(zāi)害、市場風(fēng)險、企業(yè)破產(chǎn)，以及家庭成員的疾病和勞動力減少，都可能會導(dǎo)致農(nóng)村人口的收入減少，從而使其成為相對貧困人口。
事實上，開發(fā)式扶貧的核心是推動貧困人口更好地進入市場，不管通過擴大農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)而進入商品市場，或者進城務(wù)工進入勞動力市場，這在提高他們收入的同時，也推動他們進入了高風(fēng)險的社會。在風(fēng)險社會中，農(nóng)村正在從規(guī)避風(fēng)險的地方步入風(fēng)險之地。土地曾經(jīng)成為農(nóng)民最后的保障，在經(jīng)濟發(fā)展良好的時候，農(nóng)民工外出務(wù)工滿足非農(nóng)產(chǎn)業(yè)對勞動力的需求；在經(jīng)濟下行期間，農(nóng)民回到農(nóng)村，躲避市場的風(fēng)險。在過去幾次經(jīng)濟危機出現(xiàn)的時候，都是農(nóng)村為農(nóng)民工提供了最后的保障。但是隨著土地規(guī)模經(jīng)營和外出就業(yè)的農(nóng)民不再依賴農(nóng)業(yè)收入，農(nóng)村已經(jīng)很難再發(fā)揮風(fēng)險規(guī)避的作用。市場風(fēng)險和經(jīng)濟危機對相對貧困的影響遠遠大于其對絕對貧困的影響。
家庭的周期性變化也會對相對貧困產(chǎn)生更大的影響。任何一個家庭都會出現(xiàn)周期性變化，低收入家庭主要依賴工資性收入，而經(jīng)營性收入和財產(chǎn)性收入較少，在家庭勞動力少而消費人口多的時候，如子女上學(xué)且父母年老生病時，家庭就特別容易陷入貧困。
第二，相對貧困治理具有與絕對貧困治理不同的目標(biāo)，相對貧困治理不是要滿足貧困人群的生存需要，而是要防止脆弱人群陷入貧困，并且縮小社會差距，防止階層固化，促進包容性發(fā)展。
首先，在全面小康社會建成以后，保護脆弱群體，防止他們因為各種突發(fā)和周期性因素而陷入貧困是扶貧的重要目標(biāo)。與其他群體相比較，流動人口、非正式就業(yè)人口、小農(nóng)戶、殘疾或多病，以及老年人等脆弱群體，當(dāng)出現(xiàn)周期性的經(jīng)濟問題或家庭內(nèi)部變動的時候，他們更容易陷入貧困，因此需要系統(tǒng)的社會政策以減少社會經(jīng)濟變動對脆弱群體的影響。保護脆弱群體的社會政策不僅需要低保政策，還需要綜合考慮使脆弱人群受益的教育政策、衛(wèi)生政策和就業(yè)政策，并構(gòu)建讓脆弱人群受益的綜合社會政策，防止他們陷入貧困。
其次，縮小社會差距仍然是治理相對貧困的重要目標(biāo)。在兩步走的戰(zhàn)略中，共同富裕是最重要的目標(biāo)。保護底層利益、擴大中間階層、建設(shè)橄欖型社會是走向共同富裕的途徑。相對貧困治理要與保護底層利益、擴大中間階層的目標(biāo)相互融合。
再次，相對貧困治理還要為低收入人群提供上升的渠道，防止出現(xiàn)階層固化。在社會經(jīng)濟發(fā)展水平較低的時候，貧困普遍存在，階層之間的差異不明顯。但是隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，階層固化的現(xiàn)象可能出現(xiàn)，由于生活環(huán)境、教育背景和社會資本等多方面的差異，低收入人群向上流動的難度增加。相對貧困治理要將促進社會流動、防止貧困的代際傳遞作為重要的目標(biāo)之一。
總之，相對貧困治理是十九大制定的兩步走戰(zhàn)略的重要組成部分，其目標(biāo)在于通過改善低收入人群的能力，使他們獲得更多的發(fā)展機會，從而建立一個更加包容的共同富裕的社會。
第三，實現(xiàn)貧困治理從絕對貧困治理轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬ω毨е卫恚瑥某Ｒ?guī)轉(zhuǎn)變?yōu)槌Ｒ?guī)的貧困治理，要逐步實現(xiàn)從區(qū)域扶貧向脆弱人群減貧，從一般性的扶貧到專業(yè)化的減貧策略，建立具有地方特色的多樣性的防貧、減貧機制。
首先，由于人口流動的增加，以及農(nóng)業(yè)對勞動力要求的提高，貧困人口與欠發(fā)達地區(qū)的關(guān)系逐漸弱化，以欠發(fā)達地區(qū)為目標(biāo)的減貧效果逐漸遞減。脆弱人群應(yīng)該逐漸成為相對貧困治理的重要目標(biāo)，特別是流動人口、非正規(guī)就業(yè)群體、勞動技能比較單一的群體、老年人、少數(shù)民族等群體。隨著在城市就業(yè)和生活逐漸穩(wěn)定，流動人口要被逐漸納入居住地進行管理，享受居住地相應(yīng)的政策；非正規(guī)就業(yè)群體和勞動技能比較單一的群體特別容易受到經(jīng)濟波動的影響，需要相應(yīng)的政策提升其能力，從而提高其就業(yè)和收入的穩(wěn)定性；老年群體，特別是農(nóng)村老人，由于個人積蓄較少且現(xiàn)有保障水平較低，需要提高其收入保障和醫(yī)療保障；一些少數(shù)民族群體因為語言和習(xí)慣的原因，實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)較困難，也需要相關(guān)部門出臺相應(yīng)的扶持措施。
其次，常規(guī)的減貧機制需要更廣泛的專業(yè)投入。在生存型貧困時期，貧困主要表現(xiàn)為基本生存條件的不足，具有較強的共性和一致性，開發(fā)式扶貧對于解決相對貧困有很好的效果。但是在相對貧困時期，貧困更多地表現(xiàn)出特殊性，因此相對貧困治理需要有針對性的專業(yè)投入。在精準(zhǔn)扶貧時期已經(jīng)形成的多部門和社會組織參與的專業(yè)扶貧格局，如教育扶貧、健康衛(wèi)生扶貧、就業(yè)扶貧等多種機制要繼續(xù)發(fā)揮作用，要將相對貧困治理納入各個政府相關(guān)部分的日常工作，通過多種渠道的支持，形成多樣性相對貧困治理機制。
最后，基于地區(qū)的發(fā)展水平和發(fā)展方向不同，地方政府要在治理相對貧困中承擔(dān)重要職責(zé)，形成地方性的相對貧困治理機制。在絕對貧困治理中，采用全國一致的貧困標(biāo)準(zhǔn)，由全國性的機構(gòu)負(fù)責(zé)扶貧開發(fā)，且全國采取了統(tǒng)一的行動。但是在相對貧困治理中，因為貧困的多樣性，地區(qū)之間存在巨大差異，很難制定全國統(tǒng)一的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，因此要賦予地方政府更大的責(zé)任，特別是省級和市級政府，要能夠基于地方特點，制定相應(yīng)的相對貧困治理機制。
第四，在實現(xiàn)消除絕對貧困的目標(biāo)以后，還需要一個較長的過程以鞏固精準(zhǔn)脫貧的成果，逐步完善相對貧困的治理機制。
首先，脫貧攻堅的成果尚需鞏固。盡管到2020年底將實現(xiàn)全部貧困村和貧困戶的退出，從而實現(xiàn)消除絕對貧困的目標(biāo)，但是脫貧標(biāo)準(zhǔn)較低的農(nóng)戶、未納入扶貧對象的低收入戶、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)不穩(wěn)定的農(nóng)戶都存在返貧的可能，需要進一步采取措施，解決新的問題。
其次，要將精準(zhǔn)扶貧中建立的鄉(xiāng)村治理機制制度化。精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的實現(xiàn)有賴于在精準(zhǔn)扶貧中所采用的一些新的鄉(xiāng)村治理機制，如行政權(quán)力下沉、村民的監(jiān)督和參與，以及嚴(yán)格的監(jiān)測評估。這些機制不僅有助于減貧，而且在鄉(xiāng)村振興中也具有重要作用。但是因為這些機制是在非常規(guī)的精準(zhǔn)扶貧背景下產(chǎn)生的，是服務(wù)于扶貧的短期措施，需要在實踐中不斷完善，從而實現(xiàn)制度化。
最后，具有中國特色的相對貧困治理需要逐漸完善。盡管西方發(fā)達國家已經(jīng)積累了許多相對貧困的治理經(jīng)驗，為中國相對貧困治理體系提供了經(jīng)驗，但是中國的相對貧困問題與西方的不盡相同：中國仍然處于城鎮(zhèn)化過程，農(nóng)村人口繼續(xù)向城市流動；中國的社會福利制度建立的時間還比較短，處于不斷完善階段；在2020年后的一段時間是中國邁向基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的過程，一些新的社會問題可能會出現(xiàn)，因此要把建立完善相對貧困治理機制作為今后的目標(biāo)，而不是已經(jīng)完成的結(jié)果。
作者簡介：王曉毅，男，中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所研究員。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報社科版
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