——對“地方政府公司化”理論的反思
摘要：“地方政府公司化”理論框架難以完全解釋建立在中國特色土地公有制基礎上的城市化模式。基于“新蘇南模式”的經驗研究表明，自20世紀90年代以來城市快速發展秩序背后是中國特色社會主義土地制度的優越性。地方政府通過征地制度，把土地作為公有生產資料投入到經濟建設中推動經濟的現代化，形成政府主導的、公共性的城市開發體制。同時地方政府不斷改革完善征地補償制度，保障被征地農民普遍、公平地實現市民化，促進以人為核心的城市化，形成城市開發的社會基礎。蘇南的經驗對全國后發地區有重要的啟示意義，我國土地制度構建了中國特色的又快又好的城市化模式，不僅促進了城市快速發展，而且有利于國家和農民新型關系的形成。
關鍵詞：土地制度；征地制度；地方政府公司化；新蘇南模式；城市化
改革開放以來尤其是近20年來，我國進入高速城鎮化階段。中國的城鎮化不僅速度快，而且質量高，大規模人口城鎮化并沒有伴隨嚴重的社會失序，這和土地制度安排有重要的關系。筆者所在研究團隊曾撰文討論了農地制度及農村社會的“半工半耕”結構與城鎮化秩序的關系［1］。接續這個命題，本文試圖轉換一個角度，從土地非農化的制度安排出發，研究地方政府推動城市化（城市開發）的模式、特征及被征地農民的命運。
城鎮擴張必然伴隨著大量土地征收和土地開發，土地制度安排深刻影響城鎮化模式［2］，這個過程中地方政府扮演的角色及土地增值收益分配中的政府和農民關系非常重要［3］。學界普遍指出自20世紀90年代開始，隨著市場經濟體制改革的進展，政府陸續退出直接的企業經營，包括鄉村組織退出鄉鎮企業。然而地方政府并非完全退出經濟領域，而是轉為城市開發的主導者［4］。按照法律規定，中國土地公有，城市土地屬于國有，農村集體土地必須經征收轉為國有土地才能依法轉讓和開發使用，這賦予地方政府主導城市開發的權力。地方政府通過統一的土地征收和土地開發，建設工業園區和新城區，為經濟社會發展提供土地空間。這一角色的轉變最早是在沿海發達地區完成的，深圳特區、上海浦東開發區和蘇州工業園區是其中最為成功的代表。
學界對我國政府主導的城市化模式的態度是矛盾的，反映這種矛盾的一個概念是“地方政府公司化”［5-6］。市場經濟條件下地方政府是“謀利型政權經營者”［7］，地方政府過去經營企業，現在經營土地、經營城市［8］。一方面，這種體制有力地促進了中國經濟發展，表現為各地方政府在競爭背景下，在極低的土地成本基礎上快速推進工業化和城市化［9］，是改革開放以來中國經濟奇跡的重要條件。另一方面，這種體制被認為忽視了農民的土地財產權利，將農民排除在現代化收益的分配體系之外，造成城鄉和貧富差距固化［10-11］。還有學者認為當前城市開發體制形成了政府和農民之間的“對抗性沖突”，形成“正當性危機”［12］。一種流行的說法是政府混淆“公共管理者”和“市場經營者”的角色，“既是裁判員，又是運動員”，不符合市場經濟的要求，其負面后果是極大的政治和社會風險［13］。
“地方政府公司化”概念有一定的啟發性，注意到國家和政府在經濟社會發展中的重要作用，同時又極大地遮蔽了豐富而復雜的中國經驗實踐。學界對現行城市化體制認識的矛盾源于研究者主觀地把政府介入的城市開發等同于私人企業的經營，不了解政府主導的城市化的性質和過程。本文的研究思路是從地方政府主導的城市化內部入手，著重分析土地制度和城市化的關系及政府主導的城市開發模式的運行過程和機制。
1、政府主導城市開發與新蘇南模式
蘇南包括長三角的蘇錫常地區，是改革開放之后快速增長的地區，形成了有明顯區域特征的經濟發展模式——蘇南模式。其經濟層面的主要表現是以鄉鎮企業為基礎的農村工業化和小城鎮發展，費孝通先生最早提出這一概念［14］。隨著鄉鎮企業改制，經濟意義的蘇南模式在20世紀90年代中期后不復存在。以1994年的“蘇州工業園區”的建立為標志，整個蘇南地區走上了外向型經濟發展道路，各類園區、開發區成為帶動城市快速擴張的主要方式。這一經濟社會發展方式被學界稱為“新蘇南模式”［15］。
新蘇南模式的形成依賴于改革開放以來中國特色的城市開發體制，其中關鍵的制度安排之一是土地制度。在蘇州城市大規模擴張之前，農村經歷了從20世紀70年代中期到90年代中期的20年的農村工業化和小城鎮建設時期。80年代鄉鎮企業以30%左右的增長速度，創造了蘇州市工業產值“三分天下有其二”的輝煌［16］。當時地方政府允許集體自主開發土地，支持農村工業發展和小城鎮建設。進入90年代，蘇州通過建設工業園區、開發區招商引資，促進經濟轉型升級，改變了集體自主開發模式，轉向以征地制度為基礎的政府統一規劃和開發。盡管政府也建立“集體建設用地流轉”制度，其目標僅用于解決農村工業化時期遺留下來的經營性的集體建設用地，集體建設用地流轉服從于主導的征地制度［17］。
另外，在嚴格土地管理政策下，國家也要求地方改變土地利用方式，形成集約用地的“集中型城市化”［18］。1992年，《國務院關于嚴格控制亂占濫用耕地的緊急通知》最早提出要形成“五統一”的城市開發體制：“當前，對建設用地，要實行由政府統一規劃、統一征地、統一開發、統一出讓、統一管理。”從土地管理角度，典型城市蘇州較早推進工業化和城市化，面臨土地資源約束問題，有動力形成現代城市開發模式。較系統的制度安排是2004年蘇州市政府頒布的《蘇州市征用土地暫行條例》，“本辦法所稱征用土地，是指國家為了社會公共利益及實施規劃的需要，依據法律規定的程序和權限批準，依法給予農村集體經濟組織及農民補償，將農民集體所有土地變為國有土地的行為。”（第3條）“征用土地時，被征地的集體經濟組織和成員應當服從國家需要，不得妨礙和阻擾。”（第4條）。可見征地是地方政府的合法權力，公共利益、程序合法和足額補償是基本前提，實施城市規劃包含在法定公共利益的范圍內。
在20世紀90年代政府開始轉變經濟發展方式的同時，政府著手解決農村工業化時期遺留的集體建設用地問題，試圖盤活這些存量土地資源。1996年，蘇州市在國家支持下出臺了《蘇州市農村集體存量建設用地使用權流轉管理暫行辦法》。其背景是1996年鄉鎮企業改制進入末期，私營企業如何合法地使用集體土地成為法律上的問題。蘇州市進行了大膽制度探索，取得了很好的效果。這一辦法把集體建設用地流轉范圍界定為“存量集體建設用地”，指的是“農村集體土地中已依法辦理過使用手續的非農業建設用地和農業建設用地”（第2條），且農村集體建設用地流轉限于城市規劃區外，流轉用途限于工業，不允許用于商業和房地產。這表明蘇州集體建設用地流轉制度的目的是解決歷史遺留下的農村工業用地問題，集體建設用地流轉和征地制度并不是相互替代的關系［19］。在城市擴張過程中，國家征地制度始終是主導性的，這為地方政府主導的城市開發體制提供了土地制度基礎。
2、公共性：政府主導城市開發的性質分析
建立在征地制度上的城市開發，是地方政府轉變經濟發展方式的關鍵制度機制。從已有研究來看，學界把城市開發作為“地方政府公司化”的重要表現，批評地方政府既是“運動員”又是“裁判員”的雙重角色，忽視了城市開發不同于私人公司的經營。從中國城市開發的經驗來看，地方政府通過統一征地和城市開發為經濟發展提供土地空間，將土地市場化配置形成的土地增值收益歸公，這些收益反過來投入到城市開發，形成了快速的經濟發展，是中國又快又好地城市化的基礎［20］。本文稱這種城市開發具有“公共性”特征或者說具有公共利益的特征。
1．城市開發中的地方政府角色
從時序來看，蘇南地區地方政府主導的城市開發有三個不可或缺的相繼環節，分別是征地拆遷、土地開發和招商引資。
首先，征地拆遷。征地拆遷是鄉鎮（街道）政府主導進行的，旨在為工業園區建設提供土地。中國農村實行集體土地所有制，征地拆遷就是政府依法依規把土地收回統一配置，為大規模的工業和城市建設提供空間。在分散的農村工業化時期，土地利用高度碎片化，城市和農村空間混雜，與現代化建設對土地利用要求不相符合。其次，土地開發。土地開發是政府通過大規模的基礎設施建設把“生地”轉為“熟地”的建設過程。在鄉鎮建制下，征地拆遷和土地開發均由鄉鎮政府組織。在開發區－街道建制下，街道則負責征地拆遷安置，開發區則負責土地開發。蘇州地區的城市開發一般執行的是蘇州工業化園區的“九通一平”標準，指的是道路、供電、供水、供熱、燃氣、排水、排污、郵電、有線電視和土地平整。最后，招商引資。城市開發過程中發展經濟是最終目的。地方政府有專門的招商局大規模地招商引資，充分發揮地方政府調控經濟發展的功能。在經濟發展的早期，土地資源比較豐裕，地方政府招商引資的門檻較低。在經濟發展到一定階段，土地資源緊張，地方政府提高招商引資門檻，注重引入占地規模小、產值高的高新技術企業。
總結來看，政府在城市開發過程中發揮的核心功能是提供經濟發展的平臺——工業園區，這是城市經濟發展所需的“公共品”。公共品由政府提供的理由在于個人或企業供給不經濟，因為存在“搭便車”問題。社會普遍認識到的公共品包括鐵路和公路等這樣的基礎設施，卻忽視了工業園區這樣為大規模工業生產提供條件的基礎設施也是公共品。工業園區不僅是物質性的，而且包含著一套為經濟發展服務的整體的體制機制。為了創造出良好的經濟發展環境，蘇州學習昆山招商引資時創造的“保姆式服務”的理念，由黨委政府統籌發改、規劃、土地、建設、財稅、勞動等部門配合服務企業。由于土地的不可移動性，企業與分散的集體及農民進行談判存在十分高昂的交易成本，由政府統一集中配置土地則大大減少成本，這是中國經濟發展的基本經驗。土地是所有建設和經濟發展的前提，地方政府首先必須低成本地掌握大片土地向工商業企業分配，而具體的分配方式是另一回事。中國的土地制度賦予地方政府征地權力，有利于地方政府掌握土地資源為經濟發展提供服務，克服分散工業化問題。
備受學界推崇的集體建設用地流轉（也稱為集體土地入市），理論上可以替代征地制度向市場供給土地。然而要建立數十個，占地面積數百平方千米的大型工業園區，集體建設用地流轉制度無力滿足。按照法律規定，集體舉辦鄉鎮企業只能使用本集體經濟組織的土地，這樣農村工業必然存在“村村點火”的特征，土地利用高度細碎化，這是農村自主工業化的劣勢［21］。因此撇開政府統一征收，農村集體向市場供給的只能是小塊土地。有學者認為，可以通過集體和集體之間協商共同為企業提供土地，然而珠三角農村大量事實表明因為存在巨大的交易成本，集體和集體之間的協商很少有成功的［22］。每一個集體均是由眾多的農民個體構成的，集體內部又有復雜的治理結構，由于不同集體、不同農民預期的土地交易方式及土地價格不同，企業要為用地付出巨大的交易成本。這是迄今為止，很少有跨村集體的集體建設用地流轉成功案例的原因。
2．土地有償使用和土地財政的性質
地方政府在提供經濟發展的公共品，促進經濟發展的同時，通過土地使用權的有限期市場化獲得了經濟發展產生的土地增值收益，即“土地財政”，其制度基礎是20世紀80年代末開始確立的國有土地有償使用制度。
土地財政的主要功能是為城市建設提供資金。1994年開始實施的《城市房地產管理法》的解釋者就認識到，“實行國有土地有償、有限期使用制度，把本應歸國家的土地收益歸人民政府，以地養地，以地生財，就從根本上解決了城市基礎設施建設難題”，避免了“城市基礎設施建設只有投入沒有回報，政府投入越多，財政包袱越重的惡性循環”［23］。從全國的數據來看，2014年土地財政收入達到4.2萬億，80%屬于成本補償性費用，即主要用于補償政府前期的征地成本和城市開發成本，可見土地財政構成城市建設資金的主要來源。學界批判地方政府通過經營“城市”獲得土地財政收入，忽視了土地財政收入是土地非農使用的增值收益歸公形成的，是合法的而不是非法的，是“公共”的而不是“私人”的。地方政府把這筆收入投入城市開發，提升經濟發展水平，這就不同于土地私有制條件下具有剝削性質的土地收入。
在實踐中，土地財政收入主要來自約占四分之一的商業和房地產用地，體現了城市發展的客觀規律。在城市開發中，一般的規律是工業化帶動城市化，地方政府的土地開發時序一般是先工業用地，再商住用地。工業用地的價格很低，各個地方政府進行競爭，甚至出現了“零地價”招商的現象。短期來看，政府是虧本的。然而從長遠看，工業化帶動人口聚集，從而帶動商業和房地產的發展，商業和住房用地就能產生大量的土地出讓收入，這些收入足以補償政府前期的投入。在蘇州工業園區，目前工業用地一般是協議出讓，底價是22.4萬元／畝，然而商業和房地產用地的價格高達每畝上千萬元。有了這樣巨大的財力，地方政府才有能力繼續進行城市開發，形成經濟發展和土地財政收入的良性循環。
綜上，在征地制度基礎上，地方政府主導城市開發的體制包含了征地拆遷、土地開發及招商引資等基本內容。其核心角色是提供“工業園區”這樣的公共品，這是地方政府介入經濟發展的現代方式，目的是促進整體的經濟發展。在工業化帶動城市化、帶動土地增值過程中，地方政府作為國家土地所有權的代表及投資者獲得了主要來自于商業和房地產用地的出讓收入，形成土地財政，為迅速擴大的城市開發提供了資金來源，形成中國又好又快的特色城市化模式。在地方政府主要扮演提供經濟發展的公共品角色，獲得土地非農化的增值收益反過來服務于城市開發的背景下，地方政府主導的城市開發具有“公共性”，其服務于整體利益的“經營”和私人企業的“經營”盡管具有一定的相似性，但在性質上具有根本區別，不能用“地方政府公司化”概括政府的土地開發行為。
3、人的城市化和被征地農民的市民化
地方政府公司化”理論還認為，現行征地秩序對農民是不公平的，主要表現為土地未能按照市場價格進行補償，造成土地的城鎮化與人的城鎮化不協調［24］。按照現行土地制度規定，政府征收土地按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地補償費用主要包括土地補償費和安置補償費，兩者之和原則上不超過原土地用途價值的30倍。2004年之后，為保障農民利益，征地制度改革的重要方向是提高征地補償水平，改革完善征地補償方式，保障被征地農民長遠生計。發達地區實際的補償標準遠超法定的30倍。蘇州的經驗是形成了“土地換社保”“宅基地換房”等制度安排，通過財政的再分配保障農民的長遠生計，促進了被征地農民市民化。在這個過程中，農民對現行城市化模式形成了高度認同，這是該地區征地拆遷和諧有序的社會基礎。
1．征地拆遷補償的政策特征
在現行制度安排下，國家要求地方政府根據經濟發生水平確定征地補償的水平和方式。由于土地征收規模快速擴張，發達地區的制度探索走在前面。從內容來看，2004年以來蘇州地方政府主要的征地拆遷政策是“土地換社保”“宅基地換房”。征地政策是全區統一的、標準化的，基層操作空間很小，推行起來也很容易。較為復雜的是拆遷政策，目前地方政府普遍采取“宅基地換房”制度。由縣（區）政府和鄉鎮政府制定政策和籌措資金，各個行政村則是拆遷主體。這一政策的本質是城市化背景下，政府取代集體經濟組織為農村人口提供融入城市的基本保障，從制度上形成了城鄉一體化。以蘇州相城區為例分析。
土地換社保。土地換社保在各區標準不同。如蘇州相城區地方政府為被征地農民辦理社會保障基本政策是：18周歲以下一次性補償6000元，18—60周歲之間的勞動力政府統一采取社保安置，政府為個人建立社保賬戶，包括個人賬戶和統籌賬戶。其中政府通過征地補償及從土地出讓金中提取的收入為其繳費11.4年。該地區原來流行“兩田制”。在1998年的二輪承包中，農民已經把責任田交回集體，現在農民只需簽訂協議退出人均0.5畝口糧田，就可以獲得政府分配的11.4年的社保，按照400元／月的社保費用來計算，約5萬元。目前11.4年社保繳費條件下，農民領取退休金待遇約870元／月。農民也可以繳滿15年社保，就可以享受約1250元／月的退休金。從數量來看，農民從社保中獲得的收入比單純的征地補償多得多。
宅基地換房。大規模的征地往往伴隨著農村房屋的拆遷。各地方政府有其特色的拆遷補償政策。由于拆遷補償利益巨大，各地圍繞拆遷政策而形成的利益博弈一直比較激烈［25］，如何公平公正地建立拆遷制度一直是難點。蘇州市通過“宅基地換房”創新拆遷政策，形成了和諧拆遷的秩序。蘇州市相城區的基本規則是：三代家庭標準戶安置一大一小兩套房，一共180平方米；雙子女戶可以多安置一套大戶房（110平方米）；四世同堂可以多安置一套小戶房（70平方米）。農民獲得房屋補償、宅基地補償各類補償加起來大約在50—60萬元，補償不高，購置安置房的成本也非常低。農戶在購買相應標準面積的安置房后還剩余20—30萬元，這些資金用于裝修房屋。當地的拆遷嚴格來說是安置性質，拆遷把農民從農村一次性遷入城市，但不能達到拆遷致富的目標。
2.征地拆遷和農民市民化
征地拆遷補償對于農戶而言具有巨大的社會意義，主要是加速農民市民化。相關研究揭示，大多數普通村莊的農民融入城市主要依賴自身的市場能力和三代家庭結構的代際支持，形成的是代際接力的城市化模式［26］。蘇南地區的農民在自身和家庭支持之外，能夠通過征地拆遷獲得政府再分配的收益，是相當大的優勢。調查發現在蘇南地區農村，農民仍然是城市勞動力市場競爭中相對弱勢的群體。他們在20世紀80年代就已經實現就業非農化，然而由于教育水平和就業能力的限制，他們仍然只是初步融入城市社會。在城市擴張過程中，政府通過征地拆遷，向農民分配社會保障和安置房大大提升了他們的城市競爭力。
社保對于農民融入城市很重要，為農民提供長遠的預期，消除了農民進城的后顧之憂。征地拆遷之前的農民大多數未購買城鎮居民社保。農民年老后享受新農保，大約是270元/月，盡管比全國水平高幾倍，卻依然很低。老年人生活依然過得十分節儉，基本上沒有存款，很難支持子女進城。土地換社保之后，政府每月發放870元的退休金，大大提高了老人的收入。老年人評價這一政策時說：“共產黨比親兒子還親。”老年家庭的退休金支出的安排一般是“一半用于生活、一半用于儲蓄”。蘇州的老年人在70歲之前還要務工，在發達的工商業，只要老年人愿意干，他們就可以找到就業機會，月收入有1000—3000元。退休金的保底收入加上務工所得的額外收入，足夠讓老年人過上寬裕的生活。節儉的老人還可以適當地支持子女，提高農民城市化的質量。
更重要的是拆遷所得的安置房，對于收入偏低的農民而言，這是一筆福利性的“巨額財產”。郊區農民一般進入小城鎮購房，能進入中心城區購房的很少，比例不超過20%，這源于多數農戶缺乏足夠的資金。蘇州地區農村勞動力大多數也是普通工人，收入一般只有3000多元，與外來農民工的收入差不多。只有在政府及事業單位就業的農民才能獲得較高的收入，月收入達到1萬元以上。普通農民比外來農民工占優勢的地方是就近務工，節省了房租，降低了生活成本。由于工業集中到城市，大多數郊區農民獲得的房租收入并不高，平均來說不超過2萬元／年。因此，他們購買城區住房也是困難的。對于農民而言，安置房雖然不可能致富，卻讓農民獲得進入城市的一份資產，農民普遍盼望拆遷。根據相城區漕湖街道的數據計算，在拆遷安置中每戶農民平均獲得2.6套房，大約是240平方米。2009年時，房屋價格僅僅為3000元／平方米，目前市場價值是1萬元／平方米，房產總價值就是240萬元。有了這筆資產，農民就有了融入城市的物質基礎。如果農戶想進入中心城區就業和居住，那么農民就可以賣掉一套安置房以獲得首付資金。如果沒有征地拆遷政策，大多數農民很難購買這么高價值的房產。
綜上，蘇州市普遍采取的“土地換社保”“宅基地換房”政策充分保障了農民的基本利益。且在城市經濟發展的過程中，地方政府不斷地改革完善征地拆遷補償制度，提高農民分享經濟發展成果的比例。由此，城市擴張不僅是城市規模的擴張，而且是城市化質量的提升，體現了“以人為核心的城鎮化”的新型城鎮化要求。從農民和城市的關系角度，筆者把蘇南的城鎮化分為兩個階段：一是鄉鎮企業和小城鎮階段，工業化把農民從小塊土地上解放出來，使其進入非農勞動力市場，農民進城但沒有融入城市，處于“半城市化”階段；二是工業園區和城市化階段，政府通過征地拆遷把農民徹底地從農村剝離出來，納入政府主導的城市再分配體系，體現了社會主義國家性質和共同富裕的要求。相對于集體，國家通過汲取城市現代經濟剩余，能為農民提供更高、更公平的城市化。當前限于經濟發展的水平，蘇州地區的做法還僅限于發達地區，然而這種土地制度所構建的國家和農民的關系性質具有一般性和普遍性，發達地區的制度安排所形塑出來的城市化模式為欠發達地區指明了未來的發展方向。
4、結論與啟示
通過對土地制度和中國城市化模式關系的經驗研究及對流行的“地方政府公司化”理論的深刻反思，本文得出兩點結論。
第一，土地制度影響城市開發方式的轉變。蘇州的案例充分地表明了現行土地制度的優勢。土地首先是基本的生產資料，這是社會主義土地公有制的應有之義。只有在這一前提基礎上，政府才有可能通過征地建立統一的、具有公共性特征的城市開發體制，才會有改革開放以來大中城市的快速崛起。第二，土地制度影響城市化進程中國家和農民關系。現行土地制度規定了國家和農民集體的“社會主義”的政治關系［27］。蘇州作為發達地區，采取“土地換社保”“宅基地換房”的征地補償政策表現了政府在征收集體土地的同時負有對被征地農民的安置義務。這一義務體現了國家政權的政治性。政府提高被征地農民所得是通過社會保障和安置房這一再分配的方式，有利于農民融入城市，體現了社會主義中國解決城鄉發展不平衡的重要制度安排。
從根本上，蘇州的土地制度是符合憲法精神的，較為徹底地貫徹了現行土地管理法律的精神，從操作上有些復雜，卻甚為精巧。中國憲法規定了土地的公有制，土地是作為生產資料而存在的，土地并不是私人的財產權。在城市化進程中，征地制度發揮的作用是把集體土地轉為國有土地，征地補償則把農民轉為“市民”身份，把農民從封閉的集體中解放到開放的城市體系中來。當集體土地全部被征收，農民全部被安置，“集體”這個政治經濟組織也自然消解了，農民終結和村莊體制的終結是同步的。不同地區采取的征地拆遷補償方式不同，屬于發達地區的蘇州已經過渡到對農民進行社會保障的階段，大多數欠發達地區仍主要采用貨幣補償方式。這不否認征地補償所體現的國家和農民的關系性質。
本文對當下三項土地制度改革試點和《土地管理法》修改具有啟發意義。土地制度是全面深化改革的重要內容，2015年開始的三項土地制度改革將直接為《土地管理法》修訂服務，十九大報告繼續提出深化土地制度改革的要求。從蘇州的經驗研究來看，現行土地制度和城市化模式總體上是合理的，建立在土地公有制基礎上的征地制度對中國城市化作出了巨大的貢獻。在城市擴張過程中，被征地農民通過征地拆遷補償獲得融入城市的基本條件。當前學界在土地制度改革層面最為推崇集體土地直接入市的經驗，其單向度的土地權利的評價標準偏離現行土地制度的原則和精神，也是偏離經濟發展實際的。集體土地入市主要在珠三角地區，諸多研究表明當地的農民成為“土地食利者”，征地和城市連片開發面臨困境，土地利用被鎖定在細碎化利用格局［28］。由此觀之，相對于珠三角，蘇南地區所實踐的土地制度具有優勢，應當作為國家推動土地制度改革的樣本，成為后發地區工業化和城市化及保障農民分享經濟發展收益的基本制度安排。
作者簡介：夏柱智（1987－），男，武漢大學社會學院副教授，博士；研究方向：農村社會學、城市社會學。
中國鄉村發現網轉自：《華中農業大學學報（社會科學版）》2019年第5期
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