摘要：農(nóng)村集體土地制度改革向“右”偏主要緣于未能深刻把握其土地的公有本質(zhì)及發(fā)展規(guī)律，深化農(nóng)村集體土地制度改革應(yīng)遵循經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律、遵守農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本制度。
只有把握好改革方向，改革事業(yè)才能順利推進(jìn)。然而，當(dāng)前農(nóng)村集體土地制度改革向“右”偏。這主要緣于未能深刻把握農(nóng)村集體土地的公有本質(zhì)及發(fā)展規(guī)律。深化農(nóng)村集體土地制度改革，應(yīng)遵循經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律、遵守農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本制度。
一、當(dāng)前農(nóng)村集體土地制度改革向“右”偏
（一）對(duì)農(nóng)村土地集體所有制的誤解
1．誤認(rèn)為農(nóng)村集體土地歸集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有或共同所有。進(jìn)而，集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體似乎可以通過(guò)村民小組會(huì)議或戶代表會(huì)議議決土地承包經(jīng)營(yíng)、宅基地分配、土地處置等事關(guān)農(nóng)民重大事宜。那么農(nóng)民合法土地權(quán)益就容易受到侵犯，尤其是在追求短期利益或“政績(jī)”驅(qū)動(dòng)之下，有時(shí)在宗族勢(shì)力影響之下，甚至少數(shù)村民的合法權(quán)益可被多數(shù)村民“民主”否決。實(shí)際上，農(nóng)村集體土地并非集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有。否則，因其時(shí)點(diǎn)性或成員具體化而導(dǎo)致只是部分而不是全部、只是彼時(shí)而不是今后所有的集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)集體土地具有所有權(quán)，這與全體而動(dòng)態(tài)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法共同使用或依法共同占有集體經(jīng)濟(jì)組織土地這一農(nóng)村土地集體所有制政策初衷相矛盾。也否則，將嚴(yán)重沖擊土地用途管制、農(nóng)村土地集體所有制、土地承包經(jīng)營(yíng)制度、宅基地使用制度、村民依法自治等農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本制度，農(nóng)民合法土地權(quán)益也就得不到這些基本制度的強(qiáng)力保障。盡管由集體經(jīng)濟(jì)組織決定土地承包方案、組織實(shí)施土地發(fā)包、報(bào)批宅基地等，但這些只是通過(guò)村民小組會(huì)議或戶代表會(huì)議執(zhí)行國(guó)家有關(guān)法律政策規(guī)定而已，集體經(jīng)濟(jì)組織并不具有實(shí)質(zhì)意義上的土地配置權(quán)。
2．誤認(rèn)為農(nóng)村集體土地歸集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有或按份共有。進(jìn)而，似乎可以將農(nóng)村土地當(dāng)作農(nóng)民財(cái)產(chǎn)，征地時(shí)似乎應(yīng)對(duì)土地本身給予補(bǔ)償，甚至農(nóng)民可獲得征地后的部分土地增值收益。實(shí)際上，農(nóng)村集體土地并非集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有。否則，農(nóng)村集體土地只歸當(dāng)時(shí)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的部分集體經(jīng)濟(jì)組織成員或其繼承人所有，或?qū)⒓w土地分割給具體的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，而其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)等因無(wú)集體土地可調(diào)配而得不到保障。這不僅與農(nóng)村土地集體所有制政策初衷相背離，也違背了土地公有制，可以說(shuō)是變相的土地私有制。集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)其承包地、宅基地并不具有所有權(quán)，只具有占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和一定的流轉(zhuǎn)權(quán)。并且，作為用益物權(quán)的承包地、宅基地，需要“用”才受“益”，不“用”就不受“益”，且“用”還受到土地用途管制、農(nóng)村土地集體所有制、村民依法自治等農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本制度的限制。那么，耕者有其田、居者有其地的“有”只是對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織土地一定時(shí)期內(nèi)或一定條件下的依法占有或依法使用，并非“所有”。因此，農(nóng)村土地并非農(nóng)民財(cái)產(chǎn)。再有，征地前對(duì)農(nóng)民給予住宅、農(nóng)作物等補(bǔ)償，給予住房、就業(yè)、上學(xué)、養(yǎng)老等安置，還給予安置補(bǔ)助費(fèi)，加上農(nóng)民對(duì)土地不具有所有權(quán)，因此，從名目上不宜支付土地補(bǔ)償費(fèi)給被征地農(nóng)民，被征地農(nóng)民也不宜獲得征地后的土地增值收益。
3．誤認(rèn)為農(nóng)村集體土地歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有。進(jìn)而，集體經(jīng)濟(jì)組織似乎可以向集體經(jīng)濟(jì)組織成員發(fā)包土地、分配宅基地、處置集體土地，在征地、集體收益中似乎應(yīng)得到適當(dāng)比例的補(bǔ)償或收入。實(shí)際上，既非經(jīng)濟(jì)組織也非實(shí)體組織的集體經(jīng)濟(jì)組織不宜成為土地所有權(quán)人。否則，集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包經(jīng)營(yíng)土地、取得使用宅基地等時(shí)就應(yīng)付土地承包費(fèi)、土地使用費(fèi)或地租給集體經(jīng)濟(jì)組織，而他們實(shí)際是依法地?zé)o償?shù)厥褂没蛘加校灰卜駝t，集體經(jīng)濟(jì)組織就可通過(guò)收回、調(diào)整、轉(zhuǎn)讓、抵押等方式處置集體土地，集體經(jīng)濟(jì)組織成員的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等合法土地權(quán)益就容易受到侵犯，而集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法占有的承包地、宅基地進(jìn)行處置往往受到國(guó)家有關(guān)政策法規(guī)的嚴(yán)格限制，幾近沒有處分權(quán)。其實(shí)，農(nóng)村土地集體所有制中的“集體”并非集體經(jīng)濟(jì)組織，集體經(jīng)濟(jì)組織在土地產(chǎn)權(quán)上只具有地理邊界功能。
4．農(nóng)村集體土地歸根到底屬于國(guó)家所有。既畢竟實(shí)行土地公有制的我國(guó)，農(nóng)村土地集體所有制也應(yīng)屬于土地公有制范疇；也畢竟是由國(guó)家提供農(nóng)村集體土地給農(nóng)民在生產(chǎn)生活中使用，農(nóng)村集體土地被國(guó)家依法征收后可轉(zhuǎn)為國(guó)有土地；還畢竟一旦集體土地用于非農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)就應(yīng)同樣依法繳納土地使用方面的稅賦，也只有國(guó)家才能在工業(yè)化中期之前征收農(nóng)業(yè)用地方面的稅賦（工業(yè)化中期之前有農(nóng)業(yè)稅、之后無(wú)農(nóng)業(yè)稅是基于促進(jìn)工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的考慮）。其實(shí)，農(nóng)村土地集體所有制中的“集體”并非數(shù)量上的集體或共同之義，也非實(shí)體上的組織之義，而是地理上的邊界之義；“所有”并非產(chǎn)權(quán)上的所有之義，而只是產(chǎn)權(quán)上的占有（及其派生的使用、收益）之義。那么，農(nóng)村土地集體所有的制度實(shí)質(zhì)，是在土地用途管制之下的全體而動(dòng)態(tài)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法共同使用或依法共同占有屬于國(guó)家所有的集體經(jīng)濟(jì)組織土地。簡(jiǎn)而言之，農(nóng)村集體土地的本質(zhì)并非“集體所有”而是公有。
（二）誤用簡(jiǎn)單的工業(yè)化市場(chǎng)化思維去發(fā)展農(nóng)業(yè)建設(shè)農(nóng)村
1．誤用簡(jiǎn)單的工業(yè)化市場(chǎng)化思維去發(fā)展農(nóng)業(yè)。進(jìn)而，有的認(rèn)為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模越大越“現(xiàn)代”，基于大規(guī)模經(jīng)營(yíng)而實(shí)行雇工經(jīng)營(yíng)，大力引進(jìn)資本發(fā)展農(nóng)業(yè)。實(shí)際上，農(nóng)業(yè)適宜適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)而不適宜大規(guī)模經(jīng)營(yíng)，適宜家庭經(jīng)營(yíng)或包干經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)，而不適宜雇工經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)。否則，由于粗放經(jīng)營(yíng)或單一經(jīng)營(yíng)而危及糧食安全；由于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)監(jiān)管、計(jì)量等成本過(guò)高而增大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。另外，誤認(rèn)為市場(chǎng)在農(nóng)產(chǎn)品配置中起決定性作用，但農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性、民生性決定了農(nóng)產(chǎn)品在市場(chǎng)化的同時(shí)也需要政府加大農(nóng)業(yè)扶持力度，包括實(shí)行糧食最低收購(gòu)價(jià)制度、提供農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、免費(fèi)推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)、支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。
2．誤用簡(jiǎn)單的市場(chǎng)化思維去利用土地建設(shè)農(nóng)村。進(jìn)而，有的建議平等交換城鄉(xiāng)土地，用農(nóng)村住宅去抵押擔(dān)保，甚至建議城市人到鄉(xiāng)下買住宅。實(shí)際上，平等交換城鄉(xiāng)土地的初衷是縮小城鄉(xiāng)差距，然而它并不是消除城鄉(xiāng)不平等的應(yīng)對(duì)之策，反而會(huì)因不顧產(chǎn)業(yè)有別、城鄉(xiāng)有別的客觀實(shí)際而違背農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律甚至社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。另外，由于住宅所有權(quán)往往“綁架”了宅基地使用權(quán)，因此宅基地上的住宅尚可租賃、經(jīng)營(yíng)、繼承，但不可抵押、擔(dān)保、買賣；也不允許土地承包權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織外及非法在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)抵押、擔(dān)保、買賣。否則，既容易違背農(nóng)村土地集體所有制，動(dòng)搖制度根基；也容易違反土地用途管制，沖破耕地紅線；還容易滋生土地食利階層，拉大貧富差距。
二、謹(jǐn)防農(nóng)村集體土地制度改革向“右”偏
（一）農(nóng)村集體土地制度改革應(yīng)遵循經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律
1．農(nóng)村集體土地制度改革應(yīng)遵循農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律。農(nóng)業(yè)是生命再生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)作物的農(nóng)時(shí)性與自然性、農(nóng)產(chǎn)品的生命性與市場(chǎng)化、農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性與民生性，既決定了農(nóng)業(yè)是產(chǎn)業(yè)之基、民生之本、可持續(xù)發(fā)展之源，也決定了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率不高、比較效益低、自然風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較大。也即，農(nóng)業(yè)既需要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，也需要遵循生物生長(zhǎng)規(guī)律，還需要遵循宏觀調(diào)控規(guī)律。因此，這決定了農(nóng)業(yè)不宜雇工經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)，而宜家庭經(jīng)營(yíng)或包干經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)；不宜大規(guī)模經(jīng)營(yíng)，而宜適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。我國(guó)人多地少、人均耕地更少，各地農(nóng)業(yè)資源稟賦條件差異很大，很多丘陵山區(qū)地塊零散，因此，在當(dāng)前和今后很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，小農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)將是我國(guó)農(nóng)業(yè)的主要經(jīng)營(yíng)方式。另外，聚村而居、精耕細(xì)作、間作套種、綠色種植、血親相連、鄰里相助、文化相聯(lián)等傳統(tǒng)農(nóng)耕文化鄉(xiāng)里文化生態(tài)文化，在我國(guó)數(shù)千年歷史中，早已深深植根于廣大農(nóng)村或數(shù)億農(nóng)民的行為習(xí)慣、社會(huì)制度與道德理念之中。農(nóng)村是熟人社區(qū)，一個(gè)自然村落本就是一個(gè)復(fù)雜的鄉(xiāng)土社會(huì)結(jié)構(gòu)，其生產(chǎn)勞動(dòng)、人際交往更多受家族姻親或風(fēng)俗習(xí)慣的影響，不如陌生人聚居的城市更多靠法律與市場(chǎng)機(jī)制來(lái)調(diào)節(jié)。相對(duì)城鎮(zhèn)，農(nóng)村人口分布不密集、生產(chǎn)要素集聚度不高競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)、公共基礎(chǔ)設(shè)施及基本公共服務(wù)人均配置成本較高或人均利用率較低，那么農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平普遍落后于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)，并且長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)又難以消除。因此，不但應(yīng)堅(jiān)守以集體經(jīng)濟(jì)組織為地理邊界并以此為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地集體所有制、村民依法自治等農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本制度，也應(yīng)堅(jiān)守集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法地?zé)o償?shù)厥褂没蛘加屑w土地的土地承包經(jīng)營(yíng)制度、宅基地使用制度等，還應(yīng)堅(jiān)守國(guó)家繼續(xù)加大農(nóng)業(yè)農(nóng)村扶持力度的政策。
2．農(nóng)村集體土地制度改革應(yīng)遵循城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律。引進(jìn)社會(huì)資本發(fā)展農(nóng)業(yè)建設(shè)農(nóng)村，往往由家庭經(jīng)營(yíng)和合作經(jīng)營(yíng)為主的統(tǒng)分結(jié)合雙層農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制轉(zhuǎn)變成雇工經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)模式，由“家庭經(jīng)營(yíng)+鄉(xiāng)里關(guān)系”轉(zhuǎn)變成市場(chǎng)關(guān)系。這不僅影響到農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式、生產(chǎn)激勵(lì)機(jī)制、利益分配機(jī)制等的變化，也會(huì)影響到人地關(guān)系、人際關(guān)系、村民自治等的變化，還會(huì)影響到對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律的遵循、對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)村文化的弘揚(yáng)，甚至影響到數(shù)億農(nóng)民的生存、社會(huì)秩序的穩(wěn)定、執(zhí)政根基的鞏固。社會(huì)資本往往是逐利的，而農(nóng)村土地成本過(guò)低甚至沒有、用地監(jiān)管成本過(guò)高，加上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資周期長(zhǎng)、利潤(rùn)薄、風(fēng)險(xiǎn)大而決定了發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或者開發(fā)建設(shè)農(nóng)村土地往往具有更多投資機(jī)會(huì)。因此，在追求短期利益或“政績(jī)”驅(qū)動(dòng)下，引進(jìn)社會(huì)資本往往導(dǎo)致農(nóng)村土地非糧化非農(nóng)化，不利于堅(jiān)守耕地紅線、保障糧食安全，也容易違背土地利用總體規(guī)劃，甚至導(dǎo)致盲目投資、無(wú)序建設(shè)，進(jìn)一步增大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)或開發(fā)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。另外，由于資本所有者的主要群體常住城鎮(zhèn)，引進(jìn)社會(huì)資本還往往容易導(dǎo)致部分農(nóng)村發(fā)展成果倒流城鎮(zhèn)，從而形成新的城鄉(xiāng)二元體制機(jī)制，進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)發(fā)展差距，影響城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。因此，發(fā)展農(nóng)業(yè)建設(shè)農(nóng)村，宜以村民自愿出資為主，社會(huì)類資本、技術(shù)、服務(wù)等生產(chǎn)要素在總表決權(quán)中不宜超過(guò)20%。另外，工業(yè)化中期之后，農(nóng)業(yè)容易變成產(chǎn)業(yè)短板，農(nóng)村容易成為發(fā)展短板，農(nóng)民容易產(chǎn)生民生短板。加上農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體或土地流轉(zhuǎn)主體數(shù)以億計(jì)，農(nóng)業(yè)收益小、不穩(wěn)定、難計(jì)量，并往往對(duì)個(gè)體或微型企業(yè)的營(yíng)業(yè)、個(gè)人的所得等給予一定免稅額。因此，為了讓農(nóng)民安心務(wù)農(nóng)、鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、促進(jìn)工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展甚至為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，一般就不再?gòu)耐恋厥褂檬找婊蛲恋亓鬓D(zhuǎn)收益中征收土地使用稅賦，還需要政府繼續(xù)加大“三農(nóng)”扶持力度，力爭(zhēng)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入、享受基本公共服務(wù)等與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民差距逐漸縮小。其實(shí)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制難以承擔(dān)一個(gè)健康社會(huì)所應(yīng)具備的扶持弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)、調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)、縮小城鄉(xiāng)差距、維持社會(huì)穩(wěn)定、鞏固執(zhí)政根基、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化等復(fù)雜功能。加上農(nóng)業(yè)比較效益通常低，農(nóng)村各生產(chǎn)要素競(jìng)爭(zhēng)力普遍不高，農(nóng)村往往落后于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)。因此，讓市場(chǎng)在農(nóng)村土地配置中起決定性作用只適宜一些能充分競(jìng)爭(zhēng)的農(nóng)業(yè)用地或農(nóng)村土地配置環(huán)節(jié)，而并非適宜所有農(nóng)村土地或全部土地配置環(huán)節(jié)。當(dāng)然，凡能市場(chǎng)化的，政府就不應(yīng)干預(yù)，只需強(qiáng)化法治保障就可，相信農(nóng)民會(huì)開辟出市場(chǎng)來(lái)，也相信農(nóng)民會(huì)經(jīng)營(yíng)好市場(chǎng)的；這已被改革開放以來(lái)農(nóng)民的偉大實(shí)踐所證明。
3．農(nóng)村集體土地制度改革應(yīng)遵循社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。在實(shí)行土地公有制的我國(guó)，如果農(nóng)村土地依法轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，那么它就與國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地并無(wú)本質(zhì)區(qū)別——土地都屬于國(guó)家所有，都用于非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，或者農(nóng)村住宅不是村民用于自住。因而，就應(yīng)同樣遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，同樣遵守市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，同等繳納土地使用方面的稅費(fèi)。否則，就容易形成有別于依法無(wú)償使用農(nóng)村集體土地、有償使用經(jīng)營(yíng)性國(guó)有土地的無(wú)償使用農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地第三種土地制度。這既不利于公平競(jìng)爭(zhēng)，也不利于形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，甚至不利于構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。有償使用經(jīng)營(yíng)性國(guó)有土地看似與集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法無(wú)償占有或使用集體土地相左，但兩者都堅(jiān)持了土地公有制，遵從了土地用途管制，有償與無(wú)償之別是緣于農(nóng)業(yè)與工商業(yè)、農(nóng)村與城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律不同而需要作出產(chǎn)業(yè)有別、城鄉(xiāng)有別的土地制度安排。而且，能將農(nóng)村土地依法轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的，往往限于城郊，只惠及少數(shù)農(nóng)民，而不能讓廣大農(nóng)村、更多農(nóng)民或以后的農(nóng)民共享改革發(fā)展成果。因此，有必要研究制定相應(yīng)稅收制度（應(yīng)有區(qū)分區(qū)域的免稅額），以建立健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)尤其是統(tǒng)籌農(nóng)村區(qū)域的土地利益分配機(jī)制。另外，有的建議平等交換城鄉(xiāng)土地，其初衷是縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。然而，我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成是緣于長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)不平等的體制機(jī)制，因此，要消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)就應(yīng)從建立健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機(jī)制這個(gè)根本入手。之所以依法無(wú)償使用集體土地而有償使用經(jīng)營(yíng)性國(guó)有土地，是由于農(nóng)業(yè)相對(duì)第二三產(chǎn)業(yè)效益差、農(nóng)村相對(duì)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)落后而作出不同的用地制度安排。這是實(shí)事求是，體現(xiàn)分類指導(dǎo)原則的，是遵從城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律的。假若在用地體制機(jī)制上不體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)有別、城鄉(xiāng)有別，就是不尊重產(chǎn)業(yè)有別、城鄉(xiāng)有別客觀實(shí)際，不遵循事物各自發(fā)展規(guī)律。因此，建立健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機(jī)制并不排斥城鄉(xiāng)有別的體制機(jī)制，排斥的只是城鄉(xiāng)不平等的體制機(jī)制。那么，遵循城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律、實(shí)行用途管制、堅(jiān)持土地公有制的城鄉(xiāng)有別的土地制度就應(yīng)長(zhǎng)期堅(jiān)持下去。目前應(yīng)著力于通過(guò)深化改革逐漸消除城鄉(xiāng)不平等發(fā)展體制機(jī)制，比如提供城鄉(xiāng)平等的適合農(nóng)村農(nóng)業(yè)的基本公共服務(wù)，加大向農(nóng)村傾斜的導(dǎo)向性精準(zhǔn)性強(qiáng)的公共財(cái)政投入等。
（二）農(nóng)村集體土地制度改革應(yīng)遵守農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本制度
1．農(nóng)村集體土地制度改革應(yīng)遵守土地用途管制。土地是稀缺資源，是人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要生產(chǎn)資料、居住生活的重要載體。土地利用會(huì)產(chǎn)生非常強(qiáng)的外部性，既會(huì)影響每個(gè)人的切身利益，也會(huì)影響一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，甚至?xí)绊懸粋€(gè)國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益；既關(guān)系到公共利益與個(gè)人利益的建構(gòu)與平衡，也關(guān)系到生產(chǎn)力的發(fā)展與生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)適。土地用途管制的本質(zhì)是公權(quán)對(duì)私權(quán)的約束，體現(xiàn)了一國(guó)政府對(duì)土地的最終所有權(quán)和處分權(quán)，以最大程度滿足社會(huì)公共利益。因此，任一國(guó)家，包括實(shí)行土地私有制的國(guó)家，對(duì)土地利用（包括農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地等）都實(shí)行嚴(yán)格的用途管制。人多地少、人均耕地更少的基本國(guó)情決定了我國(guó)必須實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度、最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，也決定了我國(guó)必須堅(jiān)守18億畝耕地紅線、把中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中。而土地管理制度的核心是土地用途管制。加強(qiáng)土地用途管制既是實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的關(guān)鍵舉措，也是堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境這一基本國(guó)策的必然要求；既是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是中華民族生生不息、實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的重要基礎(chǔ)。我國(guó)是實(shí)行土地公有制的社會(huì)主義國(guó)家，更需要加強(qiáng)土地用途管制，以努力維護(hù)好廣大人民的整體利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。遵守土地用途管制，包括遵守土地利用戰(zhàn)略、土地宏觀調(diào)控、土地用途轉(zhuǎn)用管制、土地節(jié)約集約利用、土地生態(tài)保護(hù)等。
2．農(nóng)村集體土地制度改革應(yīng)遵守集體所有制。農(nóng)村土地集體所有制既遵循了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律，也遵循了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律，能夠容納家庭承包經(jīng)營(yíng)制度、統(tǒng)分結(jié)合雙層農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度、村民依法自治等農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本制度，有利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。它符合我國(guó)人多地少、人均耕地更少、聚村而居、土地公有等國(guó)情農(nóng)情，有利于弘揚(yáng)精耕細(xì)作、間作套種、綠色種植、血親相連、鄰里相助、文化相聯(lián)等傳統(tǒng)農(nóng)耕文化鄉(xiāng)里文化生態(tài)文化。它還讓農(nóng)民成為了土地的“主人”，實(shí)現(xiàn)了他們數(shù)千年來(lái)夢(mèng)寐以求的耕者有其田、居者有其地的樸實(shí)愿望，不再依附于土地，鏟除了滋生土地食利階級(jí)的土壤，為促進(jìn)社會(huì)的公平正義、實(shí)現(xiàn)人類的自我解放奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。農(nóng)村土地集體所有制既維護(hù)了農(nóng)民土地權(quán)益、符合人民整體利益長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，也鞏固了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、維護(hù)了黨中央權(quán)威。在實(shí)行長(zhǎng)達(dá)兩千多年土地可買賣的皇帝專制社會(huì)之下，古代中國(guó)始終擺脫不了因土地兼并、喪失土地而導(dǎo)致農(nóng)民起義——封建王朝更替——農(nóng)民起義的歷史周期規(guī)律。土地的可買賣（即資本主導(dǎo)土地配置）也讓資本主義社會(huì)鼓吹的自由民主平等這座輝煌建筑只是建在柔軟的沙灘上而已。農(nóng)村土地集體所有制既創(chuàng)新了社會(huì)主義土地公有制理論和實(shí)踐，也對(duì)世界土地所有制史作出了重要貢獻(xiàn)；既是促進(jìn)人類社會(huì)進(jìn)步的一項(xiàng)重要制度，也是人類社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)之一。它是一項(xiàng)已被歷史長(zhǎng)河與長(zhǎng)期實(shí)踐所證明、包容性強(qiáng)、能促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展、具有強(qiáng)大生命力而十分精致的社會(huì)機(jī)制。簡(jiǎn)而言之，資源稟賦、客觀規(guī)律、社會(huì)制度、傳統(tǒng)文化、歷史進(jìn)程等決定了農(nóng)村土地集體所有制是我國(guó)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)農(nóng)村基本制度。另外，農(nóng)村土地集體所有制中的土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、宅基地取得權(quán)、宅基地使用權(quán)（因住宅所有權(quán)往往“綁架”了宅基地使用權(quán)）、集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定基準(zhǔn)等主要配置制度既關(guān)乎生產(chǎn)力發(fā)展、生產(chǎn)關(guān)系調(diào)適、社會(huì)制度建構(gòu)、農(nóng)民切身利益，也關(guān)乎糧食安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)差距、社會(huì)穩(wěn)定。因此，其主要土地配置制度在本質(zhì)上屬于中央事權(quán)，宜由國(guó)家通過(guò)制定政策法規(guī)來(lái)統(tǒng)一規(guī)定；不屬于地方事權(quán)，不宜由地方政府來(lái)制定農(nóng)村土地的歸屬制度；也不屬于市場(chǎng)行為，不宜讓市場(chǎng)在農(nóng)村土地主要配置環(huán)節(jié)中發(fā)揮決定性作用。否則，農(nóng)村土地集體所有制不僅會(huì)變相成為土地私有制，滋生土地食利階級(jí)，動(dòng)搖社會(huì)主義社會(huì)根基，開土地所有制史倒車；也容易削弱用地管制，資本主導(dǎo)土地，農(nóng)民土地權(quán)益受到侵蝕，導(dǎo)致農(nóng)民無(wú)地可種、流離失所，影響社會(huì)穩(wěn)定乃至動(dòng)搖黨的執(zhí)政基礎(chǔ)；而且沒有體現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點(diǎn)，沒有遵循城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律，將會(huì)危及糧食安全，影響農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，擴(kuò)大城鄉(xiāng)發(fā)展差距，制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程；還不符合國(guó)情農(nóng)情，不利于村民依法自治，不利于弘揚(yáng)傳統(tǒng)農(nóng)村文化。
3．農(nóng)村集體土地制度改革應(yīng)遵守村民依法自治。集體經(jīng)濟(jì)組織是集體經(jīng)濟(jì)組織成員在遵守相關(guān)政策法規(guī)之下在村內(nèi)自治的社區(qū)：其前提是依法，包括遵守農(nóng)地農(nóng)用、農(nóng)村土地集體所有制、土地承包經(jīng)營(yíng)制度、宅基地使用制度、集體收益分配制度、土地征收制度等政策法規(guī)，平等參與村內(nèi)公共事務(wù)管理，充分尊重農(nóng)民意愿，不干涉經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，不強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)土地，不非法征占土地，不非法建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房，不非法買賣農(nóng)村住宅、土地承包權(quán)等；其特性是自治，即集體經(jīng)濟(jì)組織成員主要通過(guò)村民小組會(huì)議或戶代表會(huì)議依法平等行使村務(wù)決策、管理、監(jiān)督權(quán)利；其本質(zhì)是社區(qū)，它是具有一定地理邊界的社區(qū)，通過(guò)村民自治弘揚(yáng)傳統(tǒng)農(nóng)村文化。村民自治實(shí)行一人一票制，要求選舉產(chǎn)生的村民小組組長(zhǎng)或村委干部與其他村民一樣，在村民小組會(huì)議或戶代表會(huì)議上，只能享有一票決策權(quán)，而不能享有一票否決權(quán)或最后決策權(quán)。集體經(jīng)濟(jì)組織成員共有集體資源資產(chǎn)或共同占有集體土地決定了他們能平等參與村內(nèi)公共事務(wù)管理，而村民平等參與村內(nèi)公共事務(wù)管理要求他們共有集體資源資產(chǎn)或共同占有集體土地。如果集體資源資產(chǎn)不屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員共有或共同占有，或者如果全體集體經(jīng)濟(jì)組織成員不共有或不共同占有而只是部分集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法占有，那么集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與村內(nèi)公共事務(wù)管理的積極性就不高，村民自治就得不到更好的積極發(fā)展。然而，由于現(xiàn)行土地承包政策中“農(nóng)民”的長(zhǎng)久不變與現(xiàn)實(shí)中“農(nóng)民”的變、住宅所有權(quán)往往“綁架”了宅基地使用權(quán)這兩大矛盾，既未盡可能地體現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同占有集體土地，也會(huì)在一定程度上影響村民依法自治的作用發(fā)揮。因此，既需要深化主要向從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員發(fā)包土地的承包制度改革，也需要深化閑置宅基地有償退出制度改革，以努力做到集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法地?zé)o償?shù)毓餐褂没蚬餐加屑w經(jīng)濟(jì)組織土地，從而更好地推進(jìn)村民依法自治。
作者單位：重慶市綦江區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)
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