2020年“中央一號(hào)文件”指出，“破解鄉(xiāng)村發(fā)展用地難題。堅(jiān)守耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線。完善鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地政策體系，明確用地類型和供地方式，實(shí)行分類管理”。
近年來(lái)，我國(guó)持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村土地改革，先后制定實(shí)施了和土地承包、流轉(zhuǎn)、入市相關(guān)的多項(xiàng)政策。到今天，鄉(xiāng)村發(fā)展的用地還存在哪些難題，“中央一號(hào)文件”所提出的破解之道，又該如何實(shí)施？為此，新京報(bào)記者采訪了中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)教授朱道林。
現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的用地形式在變化
今年的“中央一號(hào)文件”明確提出，“設(shè)施農(nóng)業(yè)用地可以使用耕地”，朱道林認(rèn)為，這一政策和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型對(duì)用地需求的變化有關(guān)。
“在我看來(lái)，今年的一號(hào)文件關(guān)于農(nóng)業(yè)用地管理的政策變化，主要是為了適應(yīng)在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)格局由傳統(tǒng)種植農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地需求發(fā)生了變化有關(guān)”，朱道林說，“傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)主要以種植為主，對(duì)設(shè)施用地的需求不高，但隨著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)在向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的過程中，用地的形式、結(jié)構(gòu)都發(fā)生了變化，比如現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中，就需要存放農(nóng)機(jī)、農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)存、加工、管理等方面的配套用地，這樣的情況下，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的用地模式就無(wú)法適應(yīng)了”。
在過去，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的標(biāo)準(zhǔn)為5%，朱道林說，“過去的標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在看來(lái)，有的不能完全滿足使用要求。因此，這一次提出‘將農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖配建的保鮮冷藏、晾曬存貯、農(nóng)機(jī)庫(kù)房、分揀包裝、廢棄物處理、管理看護(hù)房等輔助設(shè)施用地納入農(nóng)用地管理，根據(jù)生產(chǎn)實(shí)際合理確定輔助設(shè)施用地規(guī)模上限’，這是一個(gè)關(guān)鍵的變化。”
那么，設(shè)施用地到底多少合適？朱道林說，“目前這是需要盡快研究的問題，到底是多少合適，需要盡快研究提出新的標(biāo)準(zhǔn)。”
放寬設(shè)施農(nóng)業(yè)用地不意味允許亂建大棚房
保障基本農(nóng)田是我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)堅(jiān)持不變的政策，今年的“中央一號(hào)文件”同樣要求“穩(wěn)政策、穩(wěn)面積、穩(wěn)產(chǎn)量”。允許設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用耕地，是否會(huì)影響耕地保護(hù)？
對(duì)此，朱道林說，“在嚴(yán)格監(jiān)管，嚴(yán)格保持真正用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的設(shè)施用地使用耕地，這兩者就并不矛盾。第一，耕地紅線并沒有變，還是要堅(jiān)持保障。第二，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地是為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型服務(wù)，最終的目的也是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，保障糧食安全”。
前年以來(lái)，我國(guó)多地拆除大棚房、拆除農(nóng)業(yè)違建，此次放寬設(shè)施用地，是否是對(duì)當(dāng)初拆違的糾正？朱道林認(rèn)為并非如此，他說，“拆除違建的根本目的，是解決那些占用農(nóng)業(yè)用地建造非農(nóng)設(shè)施的問題，這一點(diǎn)現(xiàn)在也是不變的，這次一號(hào)文件也提出要‘嚴(yán)禁以設(shè)施農(nóng)業(yè)用地為名從事非農(nóng)建設(shè)’，即是如此。當(dāng)然，也不否認(rèn)，在過去拆除農(nóng)業(yè)違建的過程中，有些地方一刀切，導(dǎo)致影響了正常的設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展的情況，這一點(diǎn)要分清楚”。
放寬設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，并非意味著允許亂建大棚房，朱道林說，“文件所提出的政策，根本的目的是提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水準(zhǔn)，滿足新興農(nóng)業(yè)發(fā)展的用地需求。對(duì)于以設(shè)施農(nóng)業(yè)為名進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的，仍舊要嚴(yán)格管理”。
此外，“中央一號(hào)文件”中還提出，“新編縣鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)安排不少于10%的建設(shè)用地指標(biāo)，重點(diǎn)保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地”。對(duì)此，朱道林說，“這其實(shí)是如何按照規(guī)劃用地規(guī)則保障設(shè)施農(nóng)業(yè)用地需求的前提，比如農(nóng)產(chǎn)品加工、鄉(xiāng)村旅游等，需要一定的建設(shè)用地，過去這一部分確實(shí)是不足的，需要適當(dāng)增加規(guī)劃指標(biāo)予以保障。但同時(shí)，必須注意的是，10%是一個(gè)政策保障，并不是說一定要全部用光。在實(shí)踐中，還必須遵循客觀的市場(chǎng)規(guī)律，考慮不同區(qū)域是否真的有這樣的需求，有這樣的市場(chǎng)，不能為了滿足這個(gè)數(shù)字而盲目去規(guī)劃和建設(shè)”。
土地流轉(zhuǎn)必須遵循自愿原則
近年來(lái)，我國(guó)各地鄉(xiāng)村都在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的嘗試，頂層設(shè)計(jì)層面也出臺(tái)了多項(xiàng)政策進(jìn)行鼓勵(lì)和推進(jìn)。不過，在具體的實(shí)踐過程中，也出現(xiàn)了一些地方強(qiáng)制流轉(zhuǎn)、政府一廂情愿推動(dòng)流轉(zhuǎn)，出現(xiàn)流轉(zhuǎn)后企業(yè)難以盈利等問題。
對(duì)此，朱道林說，“對(duì)于農(nóng)用地三權(quán)分置、土地流轉(zhuǎn)等，肯定是需要鼓勵(lì)的，這既是解決農(nóng)村人口進(jìn)城以后土地閑置問題的需要，也是滿足新興農(nóng)業(yè)主體對(duì)農(nóng)用地需求唯一手段。不過，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，必須要堅(jiān)持自愿原則，現(xiàn)行的政策、法律（如《農(nóng)村土地承包法》）都在著重強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)，那些確實(shí)已經(jīng)不再種地，或者不想、不能再種地的，在自愿的情況下，可以把土地流轉(zhuǎn)出去。但必須要警惕和防止為了流轉(zhuǎn)而流轉(zhuǎn)、政府一廂情愿推動(dòng)流轉(zhuǎn)等現(xiàn)象。”
事實(shí)上，地方的強(qiáng)制流轉(zhuǎn)，往往很難真正起到流轉(zhuǎn)的作用，朱道林說，“國(guó)家推動(dòng)和提倡農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，但在執(zhí)行層面有些地方當(dāng)成任務(wù)，甚至互相競(jìng)賽流轉(zhuǎn)規(guī)模，這就很麻煩。事實(shí)上，如果農(nóng)民和企業(yè)雙方都沒有積極性，最終流轉(zhuǎn)結(jié)果對(duì)雙方可能都是不利的，對(duì)農(nóng)民來(lái)說，流轉(zhuǎn)了再想種地就不能種了，對(duì)流轉(zhuǎn)入手的個(gè)人或企業(yè)來(lái)說，往往缺乏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)也難以賺到錢”。
另外，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)費(fèi)的變化也值得關(guān)注。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說，流轉(zhuǎn)土地可以獲得財(cái)產(chǎn)性收入，是不是一件好事，在朱道林看來(lái)，并不盡然，他說，“流轉(zhuǎn)可以讓農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性收入，這沒問題。但換個(gè)角度看，這些財(cái)產(chǎn)性收入，對(duì)農(nóng)民的增收到底有多少幫助？可能沒有人們想象的那么明顯。普遍來(lái)說，一畝地的流轉(zhuǎn)費(fèi)也就幾百塊錢，一千塊算不錯(cuò)了，兩三千就到頂了，要說這些錢對(duì)農(nóng)民增收有很大的幫助，說服力顯然不足”。
對(duì)農(nóng)民幫助不大的流轉(zhuǎn)費(fèi)，對(duì)新興農(nóng)業(yè)主體來(lái)說，卻是真實(shí)不虛的生產(chǎn)成本，朱道林說，“假如流轉(zhuǎn)費(fèi)是一千塊，再加上其他生產(chǎn)成本，每畝要能夠產(chǎn)出兩千塊甚至更多才能夠本，但如果是種糧食等大田作物顯然是很難有利潤(rùn)的，這也是有些土地流轉(zhuǎn)以后變著法兒改變土地用途的原因之一，進(jìn)行非糧、非農(nóng)利用，甚至導(dǎo)致非農(nóng)建設(shè)等違法用地。因此，土地流轉(zhuǎn)必須遵循自愿原則、遵循市場(chǎng)規(guī)律。”
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新京報(bào)
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